Le programme « Habiter mieux »

Rapports d'information

Rapport d'information n° 399 (2017-2018), déposé le

Rapport d'information n° 399 (2017-2018) de M. Philippe DALLIER , fait au nom de la commission des finances, déposé le 4 avril 2018

Disponible au format PDF (15 Moctets)


N° 399

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 avril 2018

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l' enquête de la Cour des comptes sur le programme « Habiter mieux »,

Par M. Philippe DALLIER,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel .

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le 19 décembre 2016, la commission des finances a confié à la Cour des comptes le soin de réaliser une enquête sur le programme « Habiter mieux ».

Créé en 2010 dans le cadre du programme d'investissements d'avenir (PIA), le programme « Habiter mieux » aide les ménages modestes à entreprendre des travaux d'amélioration énergétique de leurs logements. Il répond donc à un objectif social et environnemental.

L'enquête confiée à la Cour des comptes permet de compléter l'examen qu'elle a déjà réalisé en 2016, à la demande de la commission des finances, de l'efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable 1 ( * ) .

Afin de donner suite à la remise de cette enquête, la commission des finances du Sénat a organisé, le 4 avril 2018, une audition réunissant des représentants de la Cour des comptes et des principales parties prenantes : l'Agence nationale de l'habitat (Anah), le ministère de la cohésion des territoires et la fédération SOLIHA (Solidarité pour l'habitat).

Cette audition a permis de faire le bilan du programme « Habiter mieux » alors que l'actuel Gouvernement a décidé de le maintenir, en prévoyant des crédits budgétaires dans le grand plan d'investissement (GPI) afin de compenser la fin des engagements du PIA.

LES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Maintenir la nature qualitative des travaux effectués chez les propriétaires particuliers afin d'atteindre l'objectif de résorption des « passoires thermiques » ;

2. En particulier, conserver l'exigence de diagnostics fiables pour constater la réalité des améliorations de performance énergétique ;

3. Garantir un financement stable à l'Anah ;

4. Au-delà des efforts de pédagogie, simplifier et harmoniser les procédures pour permettre leur appréhension par leurs bénéficiaires.

OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Contrairement à des dépenses fiscales telles que le crédit d'impôt pour la transition écologique (CITE) ou la TVA à 5,5 %, le programme « Habiter mieux » repose sur le versement de primes équivalant à des subventions, qui complètent les aides supportées par le budget de l'Anah. Il a montré une capacité plus grande que d'autres dispositifs à atteindre ses objectifs sociaux et environnementaux.

Le Gouvernement s'était fixé un objectif de 300 000 logements rénovés d'ici 2017, sans doute trop ambitieux comme l'a démontré l'enquête de la Cour. Or le programme a beaucoup évolué au cours des années et a connu des difficultés de mises en oeuvre, faute de moyens suffisants et victime aussi de son succès.

A. LE CADRE DE L'ENQUÊTE

L'enquête de la Cour des comptes a porté plus particulièrement sur le pilotage du programme et les modalités de sa gestion par l'ensemble de la chaîne de traitement : Anah, services déconcentrés de l'État, collectivités territoriales délégataires. La Cour a également étudié :

- la pertinence des conditions d'éligibilité ;

- la complémentarité des aides consenties par les collectivités territoriales partenaires ou délégataires de l'Anah, ainsi que leur articulation avec les autres aides à la rénovation thermique des logements privés relevant des dépenses fiscales, ainsi que l'impact de la « prime PIA » sur la décision de réaliser les travaux ;

- la qualité des procédures d'agrément des dossiers et du contrôle de l'effectivité des travaux et de la mesure de leurs effets ;

- l'efficacité des aides au regard des objectifs de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte et du coût des travaux financés ;

- la répartition des aides en fonction du revenu des bénéficiaires, des logements concernés et de leur situation géographique.

Enfin la Cour a examiné l'atteinte des objectifs de rénovation, soit 50 000 logements par an en 2015, 70 000 en 2016 et 100 000 en 2017, en particulier au regard de la soutenabilité budgétaire du programme, compte tenu des capacités financières de l'Anah et des moyens du PIA.

B. UN PROGRAMME DANS L'ENSEMBLE EFFICACE ET BIEN GÉRÉ

1. Un programme lancé dans le cadre des « Investissements d'avenir »

La loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010 a prévu l'engagement d'un programme d' « investissements d'avenir » (PIA) financé par un emprunt national d'un montant de 35 milliards d'euros, dans des domaines aussi variés que la recherche et l'enseignement supérieur, l'enseignement scolaire, l'écologie et le développement durable, le travail et l'emploi et la ville et le logement.

S'agissant du logement, le PIA a autorisé l'engagement de crédits d'un montant de 500 millions d'euros sur un programme « Rénovation thermique des logements » contribuant au financement de l'aide de solidarité énergétique (ASE). Cette aide, cumulable avec l'éco-prêt à taux zéro et le crédit d'impôt « développement durable », est ciblée sur les ménages modestes.

Chaque opération de rénovation doit conduire à des économies d'énergie d'au moins 25 %, avec pour objectif global une réduction des consommations énergétiques d'au moins 30 %.

Les crédits sont versés à un fonds d'aide à la rénovation thermique des logements privés (FART) géré par l'Agence nationale de l'habitat (Anah) 2 ( * ) .

Une convention conclue entre l'État et l'Anah, publiée au Journal officiel le 20 juillet 2010, a mis en oeuvre le programme « Habiter mieux ». Initialement réservé aux propriétaires occupants « modestes » ou « très modestes », il a été élargi aux propriétaires bailleurs et aux copropriétés par un avenant n° 1 en 2013.

2. Un programme qui rompt avec la facilité des dépenses fiscales

La Cour des comptes fait observer que, parmi les dispositifs favorables au développement durable, le programme « Habiter mieux » est le seul programme de subvention comportant une instruction préalable des demandes .

Fondé sur une convention conclue entre l'État et l'Anah le 14 juillet 2010, ce programme répond à trois priorités non hiérarchisées : l'accompagnement social des plus défavorisés, les enjeux de rénovation du parc de logements privés et les engagements pris par la France en matière de baisse de consommation d'énergie et de transition énergétique.

Une enveloppe spécifique est concentrée dans le fonds d'aide à la rénovation thermique (FART), au sein du programme d'investissements d'avenir (PIA). Le FART prévoit deux types de financement :

- l'aide de solidarité énergétique (ASE) ou « prime FART », qui permet d'accompagner les travaux de rénovation afin d'atteindre un gain énergétique avec une cible moyenne de 30 % ;

- une aide aux frais d'ingénierie au titre de l'assistance à maîtrise d'ouvrage.

Malgré l'élargissement en 2013 aux propriétaires bailleurs et aux copropriétaires, 88 % des logements rénovés concernaient des propriétaires occupants sur la période allant de 2012 à 2016.

L'aide de solidarité énergétique est accordée en complément des aides de base de l'Anah, avec des taux et des plafonds qui dépendent du type de travaux et du niveau de ressources des ménages.

Taux et plafonds des aides Anah

Types de travaux

Montant maximal des travaux subventionnables

Part de prise en charge

Complément de prime « Habiter mieux »

Travaux lourds pour réhabiliter un logement indigne ou très dégradé

50 000 € HT

Ménages modestes ou très modestes : 50 %

Oui si des travaux de rénovation énergétique sont réalisés

Habiter Mieux sérénité : travaux de rénovation énergétique avec bouquet de travaux permettant un gain énergétique de 25 %

20 000 € HT

Ménages modestes : 35 %

Ménages très modestes : 50 %

Oui

Habiter Mieux agilité : travaux de rénovation énergétique avec un des trois travaux préconisés

20 000 € HT

Ménages modestes : 35 %

Ménages très modestes : 50 %

Non

Source : Anah, commission des finances

La prime « Habiter mieux » représente 10 % du montant total HT des travaux, plafonnée à 1 600 ou 2 000 euros selon la catégorie de revenus (modestes ou très modestes).

L'Anah pilote le programme en accompagnant les propriétaires qui ont un projet de rénovation. La Cour des comptes souligne que l'opérateur visite les locaux avant et après les travaux. Les instructeurs de l'Anah effectuent des contrôles sur place et l'Agence dispose de procédures globales d'évaluation du dispositif.

L'enquête met également en évidence l'effet déclencheur du programme pour des opérations qui ne seraient pas réalisées sans ces aides et surtout un effet d'aubaine finalement très limité.

Le dispositif « Habiter mieux » s'oppose sur tous ces points aux nombreuses dépenses fiscales « de guichet » qui souffrent de l'absence généralisée de vérifications et présentent toujours des risques d'effet d'aubaine pour des projets qui n'auraient pas eu nécessairement besoin de l'aide :

- le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) est accordé à hauteur de 30 % du montant des travaux, ceux-ci devant être réalisés par une entreprise bénéficiant du label « Reconnu garant de l'environnement » (RGE). Le CITE a bénéficié à 1 175 000 ménages en 2016 pour une dépense globale de 1 678 millions d'euros ;

- le taux réduit de TVA à 5,5 % pour des travaux d'amélioration de la performance énergétique des logements, par des entreprises non nécessairement labellisées, est encore plus difficile à évaluer puisqu'on ne connaît pas le nombre de bénéficiaires. Le coût global est de 1 180 millions d'euros en 2016 d'après les déclarations faites par les entreprises ;

- le crédit d'impôt « éco-prêt à taux zéro » permet de financer, sans condition de ressources, des travaux à hauteur de 30 000 euros, par des entreprises « RGE ». Il connaît peu de succès : 22 300 ménages en ont bénéficié en 2016 pour un coût de 34 millions d'euros.

Votre rapporteur encourage le Gouvernement à tirer parti des enseignements apportés par cette enquête, ainsi que par la précédente enquête relative aux dépenses fiscales dans le domaine du développement durable, tout particulièrement lors de la transformation du CITE en prime directement utilisable pour payer les travaux énergétiques du logement, annoncée par le Gouvernement pour 2019.

3. L'efficacité de la territorialisation

Cette enquête permet aussi de constater l'efficacité de la territorialisation de ce type de politique publique, en s'appuyant sur les collectivités territoriales ayant la qualité de délégataires d'aides à la pierre.

En application des articles L. 301-3 et suivants du code de la construction et de l'habitation, l'attribution des aides publiques en matière de logement peut être déléguée aux collectivités territoriales ou à leurs groupements. La délégation, attribuée par une convention d'une durée de six ans renouvelable, précise annuellement, au sein des droits à engagement alloués, les parts affectées au logement social ou à l'hébergement d'une part, à l'habitat privé d'autre part.

On distingue deux principaux types de convention pour la gestion des aides à l'habitat privé :

- la convention de type 2, dans laquelle les demandes d'aides sont instruites par la délégation locale de l'Anah, intégrée au sein de la Direction départementale des territoires (DDT) ;

- la convention de type 3, dans laquelle les demandes d'aides sont instruites par les services de la collectivité.

Au 1 er janvier 2018, on dénombrait 109 collectivités délégataires à la fois des aides de l'Anah et de celles du fonds national des aides à la pierre (FNAP).

La Cour des comptes fait valoir que « cette gestion de proximité facilite le respect des objectifs du programme et permet la mobilisation des acteurs pour sensibiliser et accompagner les bénéficiaires des subventions ».

Comme l'ont indiqué plusieurs intervenants lors de la table ronde, cette proximité est d'autant plus importante que les aides sont nombreuses et difficiles à connaître. Leur articulation nécessite une véritable pédagogie auprès de leurs bénéficiaires, qui ignorent souvent leur existence et leur importance. Si cette pédagogie est en effet indispensable, votre rapporteur souligne surtout la nécessité de simplifier et harmoniser les procédures afin d'en améliorer la compréhension par leurs bénéficiaires.

C. DES RÉSULTATS SATISFAISANTS DANS L'ABSOLU, SANS ATTEINDRE DES OBJECTIFS NUMÉRIQUES TROP AMBITIEUX

Le programme « Habiter mieux » est destiné aux propriétaires occupants ou bailleurs, mais prioritairement ouvert aux propriétaires occupants qualifiés de « modestes » ou de « très modestes ». Il visait à l'origine la rénovation de 300 000 logements du parc privé entre 2010 et 2017, pour un gain énergétique escompté de 30 % en moyenne.

1. Un programme qui a rempli ses objectifs sociaux et environnementaux...

Votre rapporteur retient de l'enquête que le programme « Habiter mieux » enregistre globalement de bons résultats .

Il a permis en effet de remplir l'objectif social , en permettant d'aider les ménages modestes, et même principalement les ménages très modestes, à rénover leurs logements.

Tandis que le bénéfice du programme « Habiter mieux » était réservé aux ménages « très modestes » en 2012 et au premier semestre 2013, une réforme a élargi la catégorie « très modeste » et a ouvert droit à une aide pour les ménages « modestes » en juin 2013.

Cet élargissement des conditions d'éligibilité n'a pas altéré le caractère très social du programme. En effet, sur les 162 282 logements rénovés concernant des propriétaires occupants entre 2012 et 2016, 83 % appartenaient à des ménages « très modestes » et 17 % à des ménages « modestes ».

Il a également permis de réaliser un gain en consommation d'énergie de 41,9 % en 2015 et 43,2 % en 2016, supérieur à la cible globale de 30 %. Ces gains sont d'autant plus appréciables qu'ils se fondent sur des diagnostics effectués obligatoirement avant et après travaux et constituent donc des données fiables.

Ces gains ne sont toutefois pas mesurés sur le long terme : il est possible qu'ils soient remis en cause partiellement si les ménages, constatant la baisse de la facture d'énergie, soient moins économes dans l'utilisation des équipements (effet rebond).

De plus, la définition de l'objectif environnemental paraît aujourd'hui ambiguë. Alors que le programme « Habiter mieux » le définissait, aux termes de la convention État-Anah, comme une amélioration de la performance énergétique du logement, le gouvernement a présenté en novembre 2017 un plan de rénovation des « passoires thermiques », ce terme désignant environ 7 millions de logements dont le classement énergétique est F ou G.

La Cour fait remarquer à juste titre la nécessité de clarifier le ciblage du programme : s'agit-il toujours de réduire de 25 % la consommation d'énergie, quel que soit le niveau de départ, ou de chercher à faire passer l'ensemble des logements en classe E ?

2. ... mais qui ne pouvait atteindre la cible fixée en nombre de logements rénovés

S'agissant des objectifs numériques, 243 000 logements seulement ont été rénovés entre 2010 et 2017 , correspondant à seulement 80 % de l'objectif initialement fixé .

Il est apparu très vite que les objectifs ne pouvaient être tenus, ce qui a conduit l'État et l'Anah à revoir plusieurs fois le séquençage, sans remettre en cause l'objectif initial de 300 000. Ainsi 19 475 logements seulement ont-ils été rénovés de 2010 à 2012, contre un objectif initial de 135 000.

Au total, la meilleure année a été 2017, qui a connu la rénovation de 52 266 logements. Le taux de réalisation n'était toutefois cette année-là que de 52 % par rapport à une cible portée à 100 000 rénovations suite à l'augmentation de 500 à 696 millions d'euros de l'enveloppe financière au 31 décembre 2016. Comme l'indique la Cour, une telle cible était sans doute irréaliste par rapport aux moyens disponibles sur le terrain et aux délais inhérents à la territorialisation des enveloppes d'engagement.

L'exigence portée sur le critère social a pu, surtout au cours des premières années, contribuer à rendre plus difficile l'atteinte des objectifs numériques. Les ménages à très faibles ressources sont moins à même de s'engager dans des projets ambitieux de rénovation thermique que les ménages plus aisés. Le programme est ainsi pris dans la difficulté que connaît toute politique qui cherche à satisfaire deux objectifs à la fois. L'élargissement du public disponible à partir de 2013 aurait toutefois dû permettre de pallier cette difficulté dans une certaine mesure.

Pour l'avenir, le Gouvernement a donné au programme « Habiter mieux » un objectif de rénovation de 75 000 logements par an au cours du quinquennat, dont 10 000 issus de copropriétés fragiles. Lors de l'examen de la loi de finances pour 2018, tout en se félicitant du maintien du programme et des moyens qui lui étaient alloués, votre rapporteur s'était interrogé sur le réalisme d'un tel objectif.

Compte tenu de l'impossibilité pour l'Anah d'atteindre les objectifs passés en raison de la limitation de ses moyens, votre rapporteur maintient son interrogation et souligne qu'un objectif trop ambitieux peut être contre-productif.

Lors de la table ronde organisée par la commission des finances, la directrice générale de l'Anah a estimé que les ressources attribuées à l'Agence étaient, en 2018, en adéquation avec les objectifs du programme. Elle a également fait part des pistes d'amélioration étudiées par l'Agence, notamment la dématérialisation des procédures, qui devrait concerner l'ensemble des régions d'ici à la fin de l'année 2018. La dématérialisation devrait réduire le temps d'instruction de 50 % pour les 700 agents présents sur tout le territoire, mais cela ne concerne pas le temps de préparation des dossiers en amont.

Votre rapporteur prend acte de ces indications mais souligne que l'adaptation des ressources aux objectifs ne doit pas être réalisée par une baisse d'ambition sur la qualité des résultats . Or c'est ce qui risque d'être mis en oeuvre avec la séparation du programme « Habiter mieux » en deux niveaux.

3. La nécessité de maintenir l'ambition en termes de qualité des travaux

Désormais, l'Anah définit deux niveaux d'intervention distincts, que la directrice de l'Anah a présentés lors de la table ronde.

Le programme « Habiter mieux Sérénité » correspond au niveau d'intervention précédent, soit une prise en charge de 35 % ou 50 % de travaux importants en fonction des revenus des ménages.

En parallèle, l'Anah a mis en place le programme « Habiter mieux Agilité » qui permet de réaliser une partie seulement des travaux. Il s'adresse à des ménages en très grande difficulté ou dans une situation d'urgence.

Il apparaît donc clairement que l'objectif de rénovation de 75 000 logements par an comporte une partie d' « affichage ». La directrice de l'Anah a indiqué que 15 000 à 20 000 dossiers relèveraient du programme « Agilité », de sorte que la cible concernant véritablement le programme « Habiter mieux » précédent est de 55 000 à 60 000, soit une réalisation inférieure à 300 000 sur le quinquennat.

Si la création d'un programme allégé pour répondre à des situations d'urgence peut se comprendre, votre rapporteur souligne qu'il ne permettra pas à lui seul de répondre à l'objectif d'éradication des « passoires thermiques » , qui impose selon le gouvernement la rénovation de 500 000 logements par an 3 ( * ) .

De plus, votre rapporteur rejoint la Cour des comptes quant à la nécessité de garantir le maintien d'un diagnostic préalable efficace sur l'état du logement et les solutions à mettre en oeuvre. Cette approche est indispensable pour garantir la réalité des économies d'énergie effectuées ainsi que l'efficience du programme, même pour une procédure simplifiée.

D. LES LIMITES DU DISPOSITIF LIÉES À SON INSTABILITÉ ET AU FINANCEMENT DU « RESTE À CHARGE »

1. Un programme souvent modifié et souffrant d'un manque de ressources stables

L'une des principales difficultés du programme « Habiter mieux » est certainement son instabilité , du point de vue de son enveloppe financière mais aussi des changements fréquents des règles applicables pour l'attribution des aides .

Si le montant prévu initialement pour le FART était de 500 millions d'euros, la Cour des comptes indique qu'il a connu pas moins de dix révisions, tantôt à la baisse et tantôt à la hausse pour atteindre 695 millions d'euros à la fin 2016. La cible elle-même, fixée à 300 000 logements entre 2010 et 2017 au lancement du programme, a été portée par la suite à 500 000 logements par an à l'horizon 2017, dont 380 000 dans le parc privé.

Cette instabilité financière s'est accompagnée de fréquentes modifications des modalités d'attributions qui n'ont pas contribué à la lisibilité du programme par les bénéficiaires potentiels. La convention État-Anah du 14 juillet 2010 a connu un avenant en 2013 et deux en 2015, sans compter les évolutions du règlement général de l'Anah.

Outre une évolution en 2013 des définitions des catégories « modeste » et « très modeste » permettant aux propriétaires occupants de bénéficier des aides, le plafond d'aide aux propriétaires occupants « très modestes » a lui-même évolué plusieurs fois : plafonné à l'origine à 1 600 euros par personne, il a atteint 3 500 euros pour redescendre à 2 000 euros en 2016.

Or il est indispensable que le régime applicable soit suffisamment stable et lisible pour que les ménages cibles se sentent suffisamment en confiance pour présenter des dossiers et que ne se créent pas des « trous d'air » au cours de la mise en oeuvre du programme.

Votre rapporteur note que, lors de la table ronde, le représentant de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) a indiqué que cette stabilité serait assurée par la définition du programme sur la durée du quinquennat et par le financement de l'Anah dans le cadre du grand plan d'investissements.

Il rappelle toutefois que, par le passé, l'enveloppe allouée au programme « Habiter mieux » s'est avérée mouvante et largement insuffisante, conduisant à d'importants retards et même au blocage de nombreux dossiers, en particulier fin 2014. Ainsi, au-delà de l'aide de solidarité écologique financée jusqu'à présent par le PIA, le budget de l'Anah connait toujours de fortes incertitudes, compte tenu essentiellement des aléas financiers dus aux cessions de quotas carbone. Si le grand plan d'investissements (GPI), compensant l'arrivée à son terme du programme d'investissements d'avenir, a prévu d'attribuer des crédits au programme « Habiter mieux » à hauteur de 1,2 milliard d'euros sur le quinquennat, seuls 110 millions d'euros sont prévus pour 2018 4 ( * ) .

2. La difficulté du financement du reste à charge

L'aide allouée par l'Anah doit également s'inscrire dans un véritable plan de financement afin que les propriétaires soient en mesure de couvrir l'ensemble de la dépense engendrée par les travaux . Ainsi, les dossiers mis en avant par la Cour des comptes font état d'une couverture de 50 %, parfois même supérieure, par les aides de l'Anah. Par ailleurs, pour les ménages ciblés par le dispositif, les collectivités territoriales continuent pour beaucoup de servir des aides complémentaires.

À ce sujet, la loi de finances initiale pour 2018 a supprimé les aides personnelles au logement « accession », à de rares exceptions près. La commission des finances a regretté ce choix fait par le Gouvernement de remettre en cause l'un des seuls dispositifs directement tournés vers l'accession sociale à la propriété. Or ces aides permettaient également d'aider les propriétaires occupants à financer leur « reste à charge » pour réaliser ce type de travaux.

La directrice générale de l'Anah a indiqué à ce sujet d'une part qu'une convention devait être établie entre l'État et le réseau Procivis 5 ( * ) afin de proposer aux ménages les plus modestes des prêts étalant la dette sur plusieurs années, d'autre part que l'éco-prêt « Habiter mieux », quant à lui, devrait être financé par le fonds de garantie pour la rénovation énergétique (FGRE).

3. Les retards de la mise en place de l'éco-prêt « Habiter mieux »

Votre rapporteur rappelle enfin, au sujet de l' éco-prêt « Habiter mieux » , comme l'a fait lors de la table ronde Mme Dominique Estrosi-Sassone, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques pour les crédits consacrés au logement, que la mise en place de cet éco-prêt était prévue par la loi de finances pour 2016.

Si le dispositif a été rendu juridiquement opérationnel par la prise des mesures réglementaires prévues, la garantie des prêts concernés nécessitait la mise en place du fonds de garantie pour la rénovation énergétique (FGRE) créé par la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, qui a tardé à être mise en place. Ce n'est que le 17 avril 2018 qu'un arrêté a prévu la validation du FGRE dans le cadre du dispositif des certificats d'économie d'énergie.

Il n'est pas normal que ce dispositif connaisse un tel retard . L'éco-prêt à taux zéro permet en effet à des ménages modestes ou très modestes de financer à taux nul le « reste à charge » permettant l'amélioration de la performance énergétique de leur logement, en complément des aides obtenues par ailleurs.

TRAVAUX DE LA COMMISSION :
AUDITION POUR SUITE À DONNER

Réunie le 4 avril 2018, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission des finances a procédé à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur le programme « Habiter mieux ».

M. Vincent Éblé , président . - En décembre 2016, la commission des finances a confié à la Cour des comptes le soin de réaliser une enquête sur le programme « Habiter mieux ». Nous allons écouter ce matin les conclusions de la Cour des comptes et recueillir les réactions de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), du ministère de la cohésion des territoires et de la fédération Soliha (Solidarité pour l'habitat).

L'enquête de la Cour des comptes permet de faire le bilan de ce dispositif, qui aide les ménages modestes à entreprendre des travaux d'amélioration énergétique de leur logement, plus de sept ans après sa création dans le cadre du premier programme d'investissements d'avenir (PIA).

Cette enquête devait tout particulièrement examiner la gestion et le pilotage du programme, ainsi que la pertinence des critères d'éligibilité et des procédures d'instruction et de contrôle mises en place, analyser la complémentarité du dispositif au regard des autres aides existantes et s'intéresser à l'atteinte des objectifs sociaux et d'amélioration énergétique initialement fixés.

L'enjeu est également de savoir comment ce dispositif pourra atteindre ses objectifs, le Gouvernement ayant l'intention de le renforcer afin de rénover l'ensemble des « passoires thermiques » du parc de logements privé d'ici à 2025.

Nous recevons en conséquence M. Pascal Duchadeuil, président de la Cinquième chambre de la Cour des comptes, accompagné de M. Jean-Marie Sépulchre, conseiller maître, rapporteur, et des autres magistrats qui ont réalisé cette enquête ; Mme Valérie Mancret-Taylor, directrice générale de l'Anah ; M. Arnaud Mathieu, adjoint à la sous-directrice du financement et de l'économie du logement et de l'aménagement, de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) ; M. Michel Pelenc, directeur général de la fédération Soliha, Solidarité pour l'habitat.

Nous avons convié à cette audition notre collègue Dominique Estrosi-Sassone, en sa qualité de rapporteur pour avis de la mission « Cohésion des territoires » pour les crédits consacrés au logement, au nom de la commission des affaires économiques.

M. Pascal Duchadeuil, président de la cinquième chambre de la Cour des comptes . - La Cour a été saisie par la commission des finances en application de l'article 58, alinéa 2, de la loi organique relative aux lois de finances. Nous avons effectué notre enquête auprès des services de l'ANAH et des collectivités territoriales délégataires. Nous avons étudié un peu plus d'un millier de dossiers complets de directions départementales des territoires. Enfin, une contradiction détaillée a été engagée avec l'ANAH d'une part, la DHUP d'autre part.

Comparativement à d'autres instruments - les dépenses fiscales -, le bilan du programme « Habiter mieux » est encourageant. Je souligne qu'une telle appréciation n'est pas très fréquente de la part de la Cour, surtout dans le domaine de la politique du logement ! Cela étant dit, ce programme présente aussi un certain nombre d'imprécisions, de défauts et de faiblesses, qui paraissent toutefois pouvoir être corrigés.

Le programme « Habiter mieux », lancé en 2010, visait trois objectifs non hiérarchisés : l'accompagnement social des plus défavorisés, la rénovation du parc privé de logements et la tenue des engagements pris par la France en matière de baisse de consommation d'énergie.

Ce programme est aujourd'hui en train d'évoluer. Au cours de la période 2010-2017, l'objectif était la rénovation de 300 000 logements pour un gain énergétique escompté de 30 % en moyenne. L'objectif, annoncé à la fin novembre 2017, est désormais de parvenir à la rénovation de 75 000 logements par année. Cet aspect n'a pas été étudié par la Cour, qui a effectué des contrôles a posteriori .

Les résultats de ce programme ont été évalués sur la base de trois critères : la cible sociale des bénéficiaires, le nombre de logements rénovés et les gains énergétiques obtenus.

Je rappelle que ce programme intervient de façon complémentaire et minoritaire par rapport aux dispositifs habituels de l'ANAH. À titre d'exemple, l'agence évoque sur son site internet le cas d'un propriétaire très modeste devant procéder à de lourds travaux de rénovation pour un montant de 40 000 euros. Ce propriétaire percevra 20 000 euros d'aides directes et 2 000 euros de primes au titre du programme « Habiter mieux », soit un reste à charge de 45 %. La prime ne représente dans cet exemple que 5 % du financement. Il faut se souvenir que les ménages concernés ont des ressources extrêmement faibles. Ainsi, pour un ménage très modeste de quatre personnes, le plafond de ressources est de 29 300 euros. La prime « Habiter mieux » peut représenter de l'ordre d'un mois de revenus. Ce programme a donc bien une dimension sociale forte.

Reste la question du montant du reste à charge, qui peut représenter, pour les ménages les plus modestes, un an, voire un an et demi de revenus, alors même que ces populations ont une capacité d'épargne extrêmement faible. Se pose donc la question des autres aides complémentaires que ces ménages peuvent recevoir, qu'il s'agisse de celles des collectivités locales, des crédits d'impôt comme le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) ou de la TVA à 5,5 %.

Le programme « Habiter mieux » repose sur une convention de 2010 et ses nombreux avenants, et sur le Fonds national d'aide à la rénovation thermique (FART) des logements privés du programme d'investissements d'avenir.

Cette enveloppe a connu dix révisions : elle est d'abord passée de 500 millions d'euros à 365 millions d'euros, puis a atteint 695 millions d'euros à la fin 2016. Compte tenu de cette instabilité, il a été difficile d'asseoir un régime d'aides pérennes et stables. Les bénéficiaires ont ainsi connu cinq modifications de règlement en sept ans. Le plafonnement est passé de 1 600 euros à 3 500 euros, avant d'être abaissé à 2 000 euros. Ces variations ont bien sûr eu une incidence sur la sélection des publics prioritaires.

Les propriétaires occupants représentent 88 % des dossiers. Au sein de cette catégorie, les propriétaires très modestes correspondent à 83 %. La cible sociale du programme a donc bien été atteinte.

En revanche, les résultats sont en demi-teinte en ce qui concerne le nombre de logements rénovés. L'objectif était la rénovation de 300 000 logements entre 2010 et 2017, mais seules 240 000 opérations ont été réalisées. En 2017, 52 000 logements ont été rénovés, alors que l'objectif est d'atteindre 75 000 logements par an.

Enfin, l'appréciation est très positive s'agissant des performances énergétiques. Les gains énergétiques ont atteint 43 % en 2016, alors que l'objectif moyen était de 30 %. Ce résultat doit toutefois être nuancé, car les travaux ne permettent pas systématiquement une amélioration très importante de l'étiquette énergétique des logements. En dépit de travaux importants, il arrive en effet qu'elle reste au niveau G. Une question se pose donc : faut-il moduler le taux de subvention en prenant en compte la performance énergétique, comme en Allemagne ? Cette technique favorise les ménages qui disposent de moyens plus élevés leur permettant de faire des travaux de rénovation plus importants.

Le programme « Habiter mieux » a été mis en oeuvre dans 184 territoires de gestion, par 75 délégations déconcentrées de l'ANAH et 109 collectivités locales délégataires. Il s'agit donc d'une gestion de proximité, qui a facilité le respect des objectifs du programme et a permis la mobilisation des acteurs, pour sensibiliser et accompagner les bénéficiaires de subventions.

Les résultats sont très différents selon les territoires, mais ce sont bien les ménages les plus modestes qui ont le mieux mobilisé les acteurs de terrain, la question fondamentale étant celle du financement du reste à charge.

La Cour a bien évidemment analysé les contrôles et les évaluations. De ce point de vue, la procédure est apparue bien contrôlée et bien évaluée. Il s'agit là encore d'une appréciation rare ! À titre de comparaison, la Cour observe très souvent l'octroi d'aides sans contrôle a priori et a posteriori. Des diagnostics techniques préliminaires sont effectués afin de bien cibler les besoins. Des visites de contrôle permettent de vérifier si les objectifs ont été atteints. En outre, l'ANAH a procédé à diverses évaluations globales sur l'efficacité de ce programme et sur la façon dont il était reçu par les bénéficiaires. Il faut donc souligner la qualité de gestion de ce programme.

Des problèmes restent toutefois à résoudre. Tout d'abord, le nombre de dossiers va passer de 50 000 à 75 000, soit une augmentation de 50 %. Cette hausse requiert la dématérialisation et une simplification des procédures afin augmenter la productivité. L'Agence a un certain nombre de projets en cours.

En 2018, l'ANAH va élargir son offre et proposer aux propriétaires occupants aux revenus modestes une aide dont le montant pourrait être compris entre 7 000 et 10 000 euros. Il s'agit de financer les travaux les plus efficaces en matière de rénovation : le mode de chauffage, l'isolation de combles ou des murs. Il serait toutefois dommage que cette aide plus légère et cette simplification entraînent une baisse de la qualité actuelle du contrôle de l'efficacité.

En conclusion, la Cour estime que ce programme a été géré de manière efficace, en dépit du caractère extrêmement ambitieux des objectifs et des incertitudes sur le mode de financement.

Des améliorations sont possibles dans quatre domaines : le conseil et l'accompagnement des ménages, le renforcement du lien entre le niveau des plafonds d'aide et la situation de précarité énergétique des ménages, la mise en oeuvre d'une programmation pluriannuelle et la stabilité de la réglementation sur une période suffisamment longue pour que les ménages puissent anticiper les travaux. Il faut donc améliorer la prévisibilité et la stabilité de ce régime, ainsi que l'information des ménages, et développer le partenariat noué avec les collectivités territoriales.

Nous pensons également que, au-delà de l'immédiate relance du programme, il sera sans doute nécessaire d'engager une réflexion globale sur l'articulation entre le niveau des aides - si le CITE est transformé à terme en subvention -, le type de travaux et les gains énergétiques.

Enfin, compte tenu de la multiplicité des aides, une réflexion nous paraît devoir être engagée afin d'offrir une information moins dispersée au public. Ce programme devrait mieux s'appuyer sur des partenariats entre les services de l'État, l'ANAH et les collectivités territoriales délégataires. Ces conditions - dématérialisation, simplification et information des bénéficiaires - nous paraissent être des impératifs pour la réussite des programmes au cours des années à venir.

M. Philippe Dallier , rapporteur spécial (logement, urbanisme, politique de la ville) . - Je remercie la Cour des comptes pour son enquête. Nous avons souvent parlé du programme « Habiter mieux » en commission des finances, notamment en 2015-2016, alors que les financements de l'ANAH n'étaient plus certains ou correctement assurés.

C'est parce que nous avions intuitivement senti que ce programme était intéressant que nous avons demandé à la Cour de s'y pencher et de nous donner son avis. Je note avec satisfaction son appréciation positive.

Ce programme a plus de sept ans. L'actuel Gouvernement a décidé de le maintenir et prévu des crédits dans le grand plan d'investissement (GPI) pour compenser la fin des engagements du PIA : 1,2 milliard d'euros sont annoncés sur le quinquennat, mais seuls 110 millions d'euros sont prévus en 2018.

Contrairement aux dépenses fiscales comme le CITE ou la TVA à 5,5 %, le programme « Habiter mieux » repose sur le versement de primes, équivalant à des subventions, qui complètent les aides supportées par le budget de l'ANAH.

Le Gouvernement s'était fixé l'objectif ambitieux de parvenir à la rénovation de 300 000 logements d'ici à 2017. Le programme a beaucoup évolué au cours des années, les règles ayant été modifiées de façon très importante, ce qui a perturbé les acteurs. Le programme a également connu des difficultés de financement, ce qui a conduit l'ANAH à interrompre l'instruction des dossiers.

L'enveloppe du PIA consacrée au FART, initialement fixée à 500 millions d'euros, a atteint 696 millions d'euros en décembre 2016, à la suite de plusieurs redéploiements de crédits.

Le programme « Habiter mieux » enregistre globalement de bons résultats puisqu'il a atteint son objectif social - aider les ménages modestes et très modestes à rénover leurs logements - mais aussi son objectif écologique ; alors que le gain énergétique attendu devait être de 30 % en moyenne, il aura finalement été de 41 % en 2015. Toutefois, seuls 243 000 logements ont été rénovés entre 2010 et 2017, soit seulement 80 % de l'objectif initialement fixé. Dès lors, comment l'objectif de 75 000 rénovations pourra-t-il être atteint, dont 10 000 dans les copropriétés fragiles ?

Lors de l'examen de la loi de finances pour 2018, tout en me félicitant du maintien du programme et des moyens qui lui étaient alloués, je m'étais interrogé sur le réalisme d'un tel objectif. L'objectif de 75 000 logements financés dès 2018 est-il atteignable ? Ces objectifs trop ambitieux ne risquent-ils pas d'être contre-productifs ?

Le programme « Habiter mieux » repose également sur une procédure et sur des modalités de gestion efficaces. L'instruction des dossiers, les contrôles a posteriori , les évaluations réalisées auprès des ménages bénéficiaires et des opérateurs permettent de s'assurer de la bonne dépense publique.

L'enquête met également en évidence l'effet déclencheur du programme. Un grand nombre d'opérations ne seraient pas réalisées sans ces aides. En outre, l'effet d'aubaine est finalement très limité.

Quels enseignements tirer de ce constat pour les dépenses fiscales, dont l'effet déclencheur reste incertain, et que l'effet d'aubaine est souvent mis en évidence notamment en l'absence de plafond de ressources ? Plus spécifiquement, que retenir pour la réforme à venir du CITE, que le Gouvernement envisage de transformer en prime ?

L'enquête constate l'efficacité de la territorialisation de ce type de politique publique, qui s'appuie sur les collectivités territoriales ayant la qualité de délégataires d'aides à la pierre. La Cour des comptes indique ainsi que « cette gestion de proximité facilite le respect des objectifs du programme et permet la mobilisation des acteurs pour sensibiliser et accompagner les bénéficiaires des subventions ».

Concrètement, comment encourager ces délégations accordées aux collectivités territoriales ? Quels sont les obstacles à leur généralisation ? Une décentralisation complète de cette politique publique serait-elle envisageable ?

La mise en oeuvre du programme « Habiter mieux » connaît également des critiques, principalement l'instabilité de son enveloppe financière - les quotas carbone sont largement en cause -, mais aussi les changements fréquents des règles relatives à l'attribution des aides. Il est pourtant indispensable que le régime applicable soit suffisamment stable et lisible afin que les ménages cibles soient en confiance pour présenter des dossiers et que ne se créent pas des « trous d'air » au cours de la mise en oeuvre du programme.

Face à ce besoin de stabilité, en quoi le GPI sera-t-il plus efficace que le PIA ? Les leçons de la situation un peu chaotique que nous avons connue au cours des années passées ont-elles été tirées ?

Le fait que les aides de l'Agence reposent toujours très largement sur le produit des cessions de quotas carbone est-il susceptible de constituer un obstacle à l'atteinte des objectifs ambitieux fixés par le Gouvernement ?

L'aide allouée par l'ANAH doit également s'inscrire dans un véritable plan de financement pour que les propriétaires soient en mesure de couvrir l'ensemble de la dépense engendrée par les travaux. Ainsi, les dossiers mis en avant par la Cour des comptes font état d'une couverture de 50 %, voire plus, par les aides de l'agence. Par ailleurs, les collectivités territoriales continuent pour beaucoup de servir des aides complémentaires.

La réduction des dotations des collectivités territoriales et la contractualisation imposée aux plus grosses d'entre elles auront-elles un impact sur l'efficacité du programme ? Les écarts se sont-ils accentués entre les collectivités en capacité de maintenir une politique publique en faveur de la rénovation thermique des logements privés et les autres ?

Par ailleurs, comment les ménages parviennent-ils à financer le reste à charge, au-delà d'une éventuelle épargne ?

À ce sujet, la loi de finances initiale pour 2018 a supprimé les aides personnelles au logement « accession ». Seules 10 % des personnes éligibles à ces aides y ont désormais accès. Or cette aide contribue à solvabiliser les ménages les plus modestes. Des dossiers sont d'ores et déjà abandonnés.

Ma question s'adresse à la fédération Soliha : avez-vous identifié cette conséquence de la suppression des aides personnelles au logement « accession » ? Les dossiers jusqu'à présent portés à l'aide de cette prestation risquent-ils d'être impossibles à boucler financièrement ? Quelles autres solutions pourraient être envisagées ?

Enfin, l'ANAH vient de décider du lancement d'une procédure simplifiée, prenant la forme d'une aide de 7 000 euros à 10 000 euros, afin de permettre la réalisation plus rapide de certains travaux. Madame la directrice générale de l'ANAH, pouvez-vous nous en dire davantage sur cette procédure simplifiée ? Quel budget lui est-il attribué ? Est-elle d'ores et déjà mise en oeuvre ?

Comme la Cour des comptes, j'insiste sur la nécessité de garantir le maintien d'un diagnostic préalable efficace sur l'état du logement et les solutions à mettre en oeuvre, dans la phase d'octroi de cette aide, même pour une procédure simplifiée. Le risque n'est-il pas qu'il y ait moins de contrôles ? Comptez-vous tenir compte de la recommandation de la Cour des comptes ?

Mme Dominique Estrosi Sassone , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques (crédits de la mission « Cohésion des territoires » consacrés au logement) . - Les sociétés réalisant des travaux dans le cadre du CITE et de l'éco-prêt à taux zéro doivent avoir reçu le label « Reconnu garant de l'environnement » (RGE) mais ce n'était pas le cas jusqu'à présent pour le programme « Habiter mieux ». À partir de 2018, cette labellisation sera également nécessaire pour les aides de l'ANAH dans le cadre de la procédure simplifiée du programme « Habiter mieux ». Que répondez-vous à certaines critiques de cette labellisation concernant un surcoût des travaux et la difficulté parfois rencontrée d'avoir suffisamment d'entreprises labellisées ?

L'article 108 de la loi de finances pour 2016 a également créé un éco-prêt à taux zéro « Habiter mieux » afin de permettre aux ménages de financer leur reste à charge. Or ce prêt semble ne pas avoir été mis en place, faute d'un accord sur ses modalités de prise en compte par le fonds de garantie des prêts à taux zéro. Qu'en est-il exactement ? Qu'est-ce qui fait obstacle à cette prise en compte ?

Mme Valérie Mancret-Taylor, directrice générale de l'ANAH . - Le programme « Habiter mieux » est vraisemblablement aujourd'hui arrivé à une certaine maturité. En 2018, il y a adéquation entre les objectifs du programme - la rénovation de 75 000 logements par an - et les ressources attribués à l'Agence pour les atteindre.

Un certain nombre de pistes d'amélioration ont été évoquées. Dès 2016, dans le cadre du contrat d'objectifs et de performance qui la lie à l'État, l'ANAH a engagé un processus de dématérialisation afin de mettre un terme au « tout-papier ». Trois premières régions ont été concernées dès la fin de l'année 2017. L'ensemble des régions de France seront couvertes d'ici à la fin de l'année 2018.

Cette dématérialisation permettra aux bénéficiaires de déposer leur dossier en ligne, lequel sera traité plus rapidement. Quant aux services instruisant les dossiers, ils pourront informer les bénéficiaires plus rapidement de l'obtention de leur subvention.

La dématérialisation s'accompagne également d'un processus d'inclusion numérique. Les publics modestes ou très modestes n'ont pas toujours accès aux réseaux numériques. Ils pourront être accompagnés par des opérateurs. Un processus est en cours d'élaboration avec La Poste, qui leur permettra d'être assistés d'un tiers de confiance.

L'Agence a engagé une évolution du programme « Habiter mieux ». Notre offre ne correspond pas toujours à l'urgence sociale des ménages modestes. L'analyse d'un certain nombre de dossiers et les travaux conduits avec les services déconcentrés ont montré que certains dossiers n'aboutissent pas, car le volume de travaux à réaliser est trop important pour les ménages concernés, compte tenu du niveau de leurs revenus. Le programme « Habiter mieux » a donc été séparé en deux parties.

Le programme « Habiter mieux Sérénité » permet de réaliser la totalité des travaux et d'être subventionné à hauteur de 50 % ou de 35 %, en fonction des revenus des ménages. Quant au programme « Habiter mieux Agilité », il permet de ne réaliser qu'une partie d'entre eux. Il vise à permettre à des ménages en très grande difficulté ou dans une situation d'urgence de s'engager dans un programme de travaux à la carte, puis d'aller progressivement vers un confort thermique, jusqu'à atteindre le plafond de travaux définitifs auquel ils peuvent prétendre.

Nous élaborons actuellement une information à l'échelon national, ainsi que ses déclinaisons au niveau local. C'est important dans la mesure où le programme « Habiter mieux » s'inscrit, dans 70 % des cas, dans la contractualisation avec les collectivités territoriales, au travers de programmes d'intérêts généraux, d'opérations programmées d'amélioration de l'habitat ou de projets de développement des collectivités territoriales.

Quant à l'objectif de parvenir à 75 000 rénovations par an, il nous semble atteignable. À la fin du premier trimestre 2018, nous avons subventionné un nombre de dossiers légèrement supérieur à celui de l'année dernière à la même période.

Le programme « Habiter mieux Agilité », simplifié, répondra je crois à l'attente de propriétaires qui ne déposaient pas de dossier ou qui n'allaient pas jusqu'au bout des travaux. Ils pourront ainsi engager une première tranche de travaux, puis la compléter au fil du temps. Ce dédoublement du dispositif nous permettra d'atteindre nos objectifs à la fin de l'année.

Pour autant, nous ne souhaitons pas que le programme « Habiter Mieux Agilité » prenne trop d'ampleur. Seuls 15 000 à 20 000 des 75 000 dossiers prévus en relèveront. Il s'agit de faire face à des situations d'extrême urgence.

Le reste à charge est un point extrêmement important. À cet égard, deux pistes sont à l'étude. Une convention est en cours de stabilisation entre l'État et Procivis afin de proposer aux plus modestes des prêts performants, étalant la dette sur plusieurs années. Par ailleurs, l'éco-prêt « Habiter mieux » devrait être financé par le fonds de garantie pour la rénovation énergétique.

Ces mesures, qui sont pour l'instant des hypothèses, devraient être annoncées dans le cadre du plan de rénovation énergétique.

Dans le cadre de son processus de dématérialisation, l'Agence rendra ces informations disponibles sur son site internet, en lien avec les opérateurs, afin de permettre aux propriétaires de connaître la subvention de base prévue par l'Agence et d'avoir accès aux éléments complémentaires offerts par les collectivités territoriales sur les territoires. Ils pourront ainsi connaître les financements et les aides auxquels ils peuvent prétendre et programmer leurs travaux.

M. Philippe Dallier , rapporteur spécial . - Le dédoublement du programme entre le programme « Habiter mieux Sérénité » et « Habiter mieux Agilité » vise-t-il à atteindre les objectifs chiffrés ? Le simple remplacement d'une chaudière dans le cadre du programme Agilité n'est pas comparable aux travaux réalisables dans le cadre du programme complet. Surtout, je ne vois pas comment ce dédoublement permettra de mettre fin aux « passoires thermiques » d'ici à 2025. Ai-je bien compris ? Ai-je raison de m'inquiéter ?

Mme Valérie Mancret-Taylor . - Je comprends votre inquiétude. Les publics modestes sont dans une situation précaire d'un point de vue énergétique, mais aussi social et économique. L'Agence a donc pour mission de leur permettre de s'engager dans un processus de réalisation de travaux. Si ce processus est trop ambitieux, trop complet, si le montant des travaux est trop élevé par rapport à leurs revenus, le risque, dans certains cas, est qu'ils soient découragés, quelle que soit la qualité des opérateurs qui les accompagnent. Il nous paraît donc important de pouvoir disposer d'une procédure simplifiée leur permettant d'engager une première tranche de travaux, comme le changement d'une chaudière ou l'isolation de combles ou de murs. Nous ne cherchons pas simplement pour ce programme à réaliser nos objectifs quantitatifs.

Nous voulons que le plus grand nombre de Français puisse atteindre le confort thermique et nous proposons plusieurs offres pour répondre à la typologie des logements, des travaux à prévoir et des capacités financières des ménages.

M. Arnaud Mathieu, adjoint à la sous-directrice du financement et de l'économie du logement et de l'aménagement, de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages . - Je remercie la cinquième chambre de la Cour des comptes pour son rapport et pour ses encouragements, même si nous avons noté des pistes d'amélioration.

Pour atteindre les 75 000 logements, mission assignée à l'ANAH, les règles doivent être stables : c'est pourquoi le programme « Habiter mieux » est prévu sur la durée du quinquennat. L'ANAH bénéficie de financements dans le cadre du grand plan d'investissements qui se traduit par l'attribution de 110 millions d'euros en 2018. Le bouclage financier est donc assuré.

Le ministère garantit la bonne affectation des ressources et le suivi des actions menées. Ainsi, un comité de pilotage a été institué et l'agence rendra compte de la bonne utilisation des crédits et des objectifs assignés. Pour autant, les crédits du ministère ne couvrent pas tous les besoins de financement de l'ANAH ; celle-ci bénéficie aussi principalement du produit, actuellement dynamique, des quotas carbone.

Pour atteindre les objectifs, les ministères de tutelle doivent partager la même vision, d'où un contrat d'objectifs sur la durée du quinquennat qui sera signé en cours d'année pour définir les moyens d'action de l'agence.

Enfin, le programme « Habiter mieux Agilité » permettra d'atteindre les objectifs. Le traitement des « passoires thermiques » n'est pas remis en cause mais une approche par étape est privilégiée.

Le CITE est une dépense fiscale importante et touche de nombreux ménages. Il a été reconduit pour cette année, avec quelques ajustements sur les types de travaux. Le président de la République a annoncé sa transformation en prime, ce qui fait l'objet d'une mission de l'Inspection générale des finances et du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) pour le ministère de la cohésion des territoires. Cette transformation figurera certainement dans le plan « rénovation des bâtiments » qui sera présenté prochainement par les ministères de la transition énergétique et de la cohésion des territoires. Cette nouvelle prime s'articulera avec les aides de l'ANAH.

Au-delà de l'apport manifeste du programme « habiter mieux », la totalité des travaux ne sont pas financés. Le reste à charge est donc un élément important. Dans le cadre du plan « rénovation des bâtiments », nous pensons modifier l'éco-PTZ afin de financer des travaux ayant un impact sur la rénovation énergétique. Ce dispositif fiscal arrivant à son terme en fin d'année, le Gouvernement proposera d'en améliorer l'efficacité car l'éco-PTZ touche de moins en moins de ménages. Il faudra donc le redynamiser.

Le dispositif « Eco-PTZ habiter mieux » permet de financer le reste à charge pour les ménages modestes. Ce dispositif est juridiquement opérationnel mais la garantie des prêts n'est pas encore en place, le fonds de garantie pour la rénovation énergétique (FGRE) n'étant pas encore opérationnel. Il devrait l'être lors de la présentation du plan « rénovation des bâtiments ».

M. Michel Pelenc, directeur général de la fédération Soliha . - Je me félicite de ce rapport qui reconnaît l'utilité sociale de ce programme : 83 % des 240 000 ménages qui sont sortis de la précarité énergétique se situaient au seuil de pauvreté. Ce rapport rend également hommage au travail de nos équipes sur le terrain, qu'il s'agisse des thermiciens, des conseillers habitat ou des travailleurs sociaux.

Ce programme obtient de bien meilleurs résultats que les dispositifs fiscaux. La loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte prévoit l'éradication des « passoires thermiques » d'ici 2025 et un parc totalement « bâtiment basse consommation » (BBC) d'ici 2050.

Avec « Habiter mieux », nous nous déplaçons sur site, nous menons des audits pour proposer des bouquets de travaux en fonction du bâti et des possibilités financières des ménages. Notre objectif est de parvenir à un gain énergétique de 35 % pour les propriétaires bailleurs et de 25 % pour les propriétaires occupants. En fait, nous sommes en passe d'atteindre les normes BBC car nous approchons des 40 % de gains.

Nous optimisons les chantiers en fonction du bâti grâce au diagnostic de performance énergétique (DPE). Nous examinons les devis pour éviter les abus. Nous visitons les logements en fin de travaux pour vérifier leur bon achèvement.

Nous faisons attention aux ménages fragiles financièrement mais aussi nous tenons compte de leur état de santé et de leur âge en proposant des travaux d'adaptation.

Nous devons faire de l'ingénierie financière car les aides sont diverses, en commençant par celles de l'ANAH, mais sans oublier les caisses de retraite, ni celles des collectivités territoriales, sans même parler des EPCI. Nous prenons également en compte le crédit d'impôt, les prêts octroyés... Nous suivons les dossiers jusqu'au versement des aides afin de sécuriser les ménages qui s'adressent à nous.

Les particuliers sont très régulièrement démarchés, notamment en milieu rural, par des vendeurs. Nous devons dialoguer avec ces personnes et instaurer une relation de confiance. Nos interlocuteurs sont souvent au seuil de pauvreté et ils s'engagent, en moyenne, sur 17 000 euros de travaux. Le passage à l'acte est un moment clé. Le processus est encore plus difficile quand il s'agit de copropriétés, d'où des chiffres encore décevants. La dématérialisation fluidifie le traitement des dossiers.

Les campagnes de communication de l'Ademe sont parfois trop techniques. Il faut toucher les plus fragiles pour leur faire connaître ces aides. Or un bac + 5 s'y perdrait !

L'« Eco-PTZ habiter mieux » sera bientôt disponible et le versement interviendra en début de chantier, ce qui sécurisera les artisans qui craignent souvent de ne pas être payés.

Les locataires vivent dans les logements les plus énergivores : les aides de l'ANAH et la future prime qui remplacera le CITE devraient leur bénéficier en priorité.

Les certificats d'économies d'énergies (C2E) seront dotés de 5 milliards d'euros dans les années à venir.

Vous m'avez interrogé sur les aides personnelles au logement « accession » : elles bénéficiaient à des chantiers de lutte contre l'habitat indigne et contre la précarité énergétique dont le montant s'élève généralement à 40 000 euros. Certes, l'ANAH verse 20 000 euros, mais il reste le même montant à financer, alors que nous nous adressons à des personnes qui ne sont pas solvables : les 200 à 300 euros mensuels de remboursement du prêt complémentaire ne sont pas envisageables. L'allocation logement, qui a été supprimée, permettait de réduire le reste à charge à 30 euros. Aujourd'hui, les dossiers sont donc bloqués, alors qu'au niveau national, nous n'en recensons qu'un millier.

L'habitat indigne est bien plus important outre-mer. Nous l'avons récemment vu à Mayotte et en Guyane. Or, l'outil dont nous disposions a disparu.

Le label RGE (reconnu garant de l'environnement) est obligatoire pour le programme « Habiter mieux Agilité », mais pas pour le programme « Habiter mieux Sérénité ». Il le sera pour les deux à partir de 2019. Nous pourrons ainsi orienter les particuliers vers des artisans formés à la rénovation énergétique.

M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Le programme « Habiter mieux » comprend une instruction, des contrôles, des évaluations. Il est donc possible de mesurer son efficacité. En revanche, pour les dépenses fiscales, il n'existe aucun contrôle. Ne faudrait-il pas en instaurer, de même qu'une évaluation systématique des niches fiscales ? Les subventions sont-elles plus efficaces que les dépenses fiscales ?

Mme Christine Lavarde . - Élue des Hauts-de-Seine, j'ai regardé avec attention le tableau page 72 : j'ai le sentiment que les données collectées sont incomplètes. Ainsi, la direction régionale et interdépartementale de l'hébergement et du logement (DRIHL) a recensé neuf opérations dans mon département. En additionnant les logements concernés à ceux ayant bénéficié du programme « Habiter mieux », le résultat est bien supérieur aux 628 annoncés dans le tableau. Soit les logements ayant bénéficié du programme « Habiter mieux » sont recensés dans une autre rubrique, soit l'agrégation des données est incomplète. Alors que ce programme bénéficie d'un opérateur unique, l'ANAH, comment faire remonter les informations pour mieux évaluer les dossiers traités ?

Mme Sophie Taillé-Polian . - Mon attention a été attirée par les tableaux pages 100 et 101 : je note une grande disparité de la ventilation entre les aides attribuées à des propriétaires occupants individuels et celles accordées aux logements collectifs, notamment pour les copropriétés. Ces aides sont très inégalement réparties sur tout le territoire. Comment cela se fait-il ? En Île-de-France, une société d'économie mixte, Énergies POSIT'IF, accompagne les copropriétés, mais les prêts doivent être garantis et adossés aux économies d'énergie attendues. Comment expliquer ces disparités ? Comment faire pour que les copropriétés puissent accéder massivement à ces dispositifs ?

M. Marc Laménie . - Comment faire connaître tous ces dispositifs ? Les délais d'instruction des dossiers sont variables d'un territoire à l'autre, et il est impossible de commencer les travaux avant d'avoir obtenu l'accord des services. De quels moyens humains disposent les départements pour instruire les dossiers ?

Enfin, il ne faut pas oublier que toutes ces aides concourent au dynamisme du secteur du bâtiment et des travaux publics.

M. Claude Raynal . - Dans le rapport de la Cour des comptes, il est dit que les « résultats sont encourageants », que les « objectifs de performance énergétique sont dépassés », que la « procédure est bien gérée ». Les termes employés sont extrêmement positifs. Il n'y a pas de bonne politique publique sans bonne application. Ce rapport démontre que la voie choisie par le précédent Gouvernement était la bonne.

Réunion après réunion, nous nous apercevons que les politiques menées sous la mandature 2012-2017 donnent d'excellents résultats et nous sommes dans notre rôle en contrôlant ce qui a été décidé il y a quelques années. Peut-être vous présenterai-je un jour un bilan. Je remercie Philippe Dallier de ce coup de projecteur sur le programme « Habiter mieux ».

M. Philippe Dallier , rapporteur . - Ce programme avait été décidé en 2010 !

M. Victorin Lurel . - Aux pages 99 à 101, le rapport ne fait pas référence aux outre-mer. Certains dispositifs ont été modifiés : ainsi, les subventions ont été préférées aux niches fiscales pour des opérations de construction de logements sociaux ou d'amélioration de l'habitat. Des crédits d'impôt sont proposés et non plus des dispositifs fiscaux. L'ANAH est-elle directement intéressée à ces programmes ?

Les maisons de plus de 20 ans ne bénéficient plus de dispositif fiscal. La loi de finances pour 2018 a réduit les crédits de la ligne budgétaire unique. Il avait été dit aux parlementaires que l'Anah interviendrait davantage outre-mer. Mais est-ce le cas, d'autant que les crédits de l'agence ont diminué ? Au-delà du programme « Habiter mieux », que faites-vous ?

M. Thierry Carcenac . - Ce rapport est très intéressant. Grace au fonds de solidarité pour le logement, les conseils départementaux ont un réel pouvoir pour lutter contre la précarité énergétique. Plutôt que de distribuer des chèques, les départements peuvent passer des conventions avec, par exemple, Soliha, pour aider les propriétaires à effectuer des travaux.

Nous devons mobiliser toutes les intercommunalités autour du mieux vivre chez soi. Dans le Tarn, ce travail a été effectué. La Cour des comptes incite au développement des délégations de niveau 2 ou 3. Or, dans mon département, aucune délégation n'avait été conclue.

Ne pensez-vous pas qu'il importe surtout que tous les acteurs travaillent ensemble plutôt que d'imposer des délégations ?

M. Jean-Marc Gabouty . - Comment expliquer les disparités constatées dans les départements alors qu'il s'agit de mesures nationales ? Je n'ai pas constaté de corrélation avec la démographie, avec la typologie, ni avec le niveau d'aide des collectivités locales. Hormis la région PACA où on pourrait voir un début d'explication du fait du climat, les disparités sont impressionnantes.

Mme Valérie Mancret-Taylor . - Les écarts de chiffres constatés entre le rapport de la Cour des comptes et ceux qui figurent sur le site internet de la Drihl tiennent peut-être à des années de référence différentes. En outre, le site de la Drihl ne tient pas seulement compte du programme « Habiter mieux » mais de tous les dispositifs disponibles en faveur du parc privé.

Quand nous intervenons dans le parc privé, la maîtrise d'ouvrage est très dispersée. Nous nous basons sur les enquêtes que nous menons pour évaluer l'apport en confort dans les logements et nous regardons le niveau de satisfaction des propriétaires.

Les prises de décision dans les copropriétés sont très longues et complexes, car les montants de travaux sont souvent importants et les objectifs patrimoniaux des propriétaires bailleurs et des propriétaires occupants ne sont pas du tout les mêmes.

En outre, le programme « Habiter mieux » pour les copropriétés est très récent : il n'a donc pas atteint son point de maturité. Des dossiers sont en cours de montage par les opérateurs ou en cours d'instruction dans les services déconcentrés : nous approchons les 10 000 demandes, en termes de logements.

L'aide collective en faveur des copropriétés nécessite la compréhension des copropriétaires, puis leur engagement lors du vote des travaux.

Nous disposons d'un peu moins de 700 agents dans les services déconcentrés sur tout le territoire national : ce chiffre est satisfaisant mais il est variable selon les départements. Les délais d'instruction vont de deux mois à deux mois et demi. Ce temps d'instruction devrait être réduit de 50 % du fait de la dématérialisation. Mais n'oubliez pas non plus le temps de préparation des dossiers en amont qui est souvent bien plus long : il faut réaliser l'état des lieux, le diagnostic, le programme des travaux, l'ingénierie financière...

Pour l'outre-mer, les aides de l'ANAH sont uniquement ciblées sur les propriétaires bailleurs. Lors du conseil d'administration de mars dernier, il a été décidé de lancer une expérimentation outre-mer avec l'adaptation du programme « Habiter mieux », puisque les conditions climatiques et le patrimoine bâti diffèrent de ceux de la métropole. Dans un an, nous dresserons un premier bilan.

Vous m'avez aussi interrogée sur les situations contrastées en fonction des départements : n'oublions pas que 70 % de nos aides passent par des opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH). Or, celles-ci sont très diverses : certaines sont centrées sur les copropriétés, d'autres ressemblent à des projets d'aménagement et d'autres enfin sont plus thématiques. Les collectivités territoriales peuvent abonder les aides de l'agence selon des barèmes très variables. Enfin, n'oublions pas les spécificités propres des bâtis et des occupants dans les territoires. Nous présentons le bilan des opérations programmées tous les cinq ans afin de répondre au mieux aux attentes des collectivités territoriales.

M. Pascal Duchadeuil . - Je partage les propos qui viennent d'être tenus. Nous sommes face à des enjeux de grande ampleur : la précarité énergétique touche 7 à 8 millions de logements. En tenant compte des quatre premiers déciles pour les revenus, nous arrivons à 3,8 millions de logements. En outre, 150 000 logements sont des « passoires thermiques », dont 75 000 sont pris en charge par l'ANAH.

Comme il a été dit, il faut être diplômé pour comprendre l'ensemble des aides disponibles et leur articulation, d'où l'importance de la proximité afin de garantir la fiabilité des informations. C'est pour cette raison que nous prônons les délégations, mais nous savons bien que les résultats peuvent varier considérablement d'un territoire à l'autre.

M. Michel Pelenc . - Le conseil syndical des copropriétés doit avant tout savoir quelles sont les aides disponibles. Récemment, nous avons informé les copropriétaires d'une tour de 300 logements dans le XIII e arrondissement des aides importantes dont ils pourraient bénéficier et ils avaient du mal à nous croire. Outre ce problème de crédibilité, il faut assurer la sécurité du dispositif de financement lors du vote de l'assemblée générale.

En Guyane et à Mayotte, il va falloir se retrousser les manches car le travail est immense.

Au terme de ce débat, la commission a autorisé la publication de l'enquête de la Cour des comptes et du compte rendu de l'audition en annexe à un rapport d'information de M. Philippe Dallier.

ANNEXE :
COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES
À LA COMMISSION DES FINANCES

Ce document est disponible au format PDF.

* 1 Rapport n° 110 (2016-2017) de M. Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances sur l'efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable, déposé le 8 novembre 2016.

* 2 Exposé des motifs du projet de loi n° 2239 de finances rectificative pour 2010 .

* 3 Plan de rénovation énergétique des bâtiments, présenté le 27 avril 2018 par Nicolas Hulot, ministre d'État, ministre de la Transition écologique et solidaire, et Jacques Mézard, ministre de la Cohésion des territoires.

* 4 Voir le document « Grand Plan d'investissement » , annexé au projet de loi de finances pour 2018, p. 19.

* 5 Le réseau Procivis regroupe une cinquantaine de sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif (SCIC) pour l'accession à la propriété, émanant des collectivités territoriales et des organismes HLM, qui participent à la mise en oeuvre des politiques publiques de financement des ménages à revenus modestes pour l'accession à la propriété.

Les thèmes associés à ce dossier

Page mise à jour le

Partager cette page