Les Pays-Bas et la relance de l'Union européenne : quel rôle après le Brexit ?

Rapport d'information n° 362 (2017-2018) de MM. Jean BIZET , Benoît HURÉ , Mme Sylvie ROBERT et M. Simon SUTOUR , fait au nom de la commission des affaires européennes, déposé le 15 mars 2018

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N° 362

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 15 mars 2018

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires européennes (1) sur leur déplacement aux Pays - Bas ,

Par MM. Jean BIZET, Benoît HURÉ, Mme Sylvie ROBERT et M. Simon SUTOUR,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet, président ; MM. Philippe Bonnecarrère, André Gattolin, Mmes Véronique Guillotin, Fabienne Keller, M. Didier Marie, Mme Colette Mélot, MM. Pierre Ouzoulias, Cyril Pellevat, André Reichardt, Simon Sutour, vice-présidents ; M. Benoît Huré, Mme Gisèle Jourda, MM. Pierre Médevielle, Jean-François Rapin, secrétaires ; MM. Pascal Allizard, Jacques Bigot, Yannick Botrel, Pierre Cuypers, René Danesi, Mme Nicole Duranton, MM. Thierry Foucaud, Christophe-André Frassa, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, M. Daniel Gremillet, Mme Pascale Gruny, Laurence Harribey, M. Claude Haut, Mmes Sophie Joissains, Claudine Kauffmann, MM. Guy-Dominique Kennel, Claude Kern, Jean-Yves Leconte, Jean-Pierre Leleux, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Franck Menonville, Jean-Marie Mizzon, Georges Patient, Michel Raison, Claude Raynal, Mme Sylvie Robert.

AVANT-PROPOS

La France et les Pays-Bas ont, de longue date, une relation étroite. Leur coopération économique, scientifique et culturelle est importante.

Aux côtés de la France, de l'Allemagne, de la Belgique, de l'Italie et du Luxembourg, les Pays-Bas sont l'un des pays fondateurs de l'Union européenne. Cependant, ils ont en 2005, par voie du référendum, rejeté le projet de traité établissant une Constitution pour l'Europe. Ce faisant, ils ont, comme la France, adopté une position singulière parmi les États qui ont jeté ensemble les bases de la construction européenne. Ils n'en demeurent pas moins des acteurs importants du jeu européen. Grâce à des efforts conséquents, les Pays-Bas ont par ailleurs réussi à surmonter les effets de la crise financière de 2008. Leurs performances économiques remarquables ne peuvent que susciter l'attention de leurs partenaires européens. Dans le contexte du Brexit et des incertitudes politiques en Italie, ils peuvent jouer un rôle appréciable pour contribuer, avec le couple franco-allemand, à une relance européenne.

C'est dans ce contexte qu'une délégation de la commission des affaires européennes du Sénat, conduite par son président M. Jean Bizet (Manche - Les Républicains), s'est rendue à La Haye les 5 et 6 mars 2018. Outre M. Jean Bizet, la délégation était composée de MM. Simon Sutour (Gard - Socialiste et Républicain), vice-président, Benoît Huré (Ardennes - Les Républicains), secrétaire de la commission, et Mme Sylvie Robert (Ille-et-Vilaine - Socialiste et Républicain).

Une réunion conjointe avec la commission homologue du Sénat néerlandais a permis de procéder à un échange de vues approfondi sur l'avenir de l'Union européenne, la compétitivité et le prochain cadre financier pluriannuel.

Au cours de son déplacement, la délégation a également eu des entretiens sur les thèmes de la fiscalité et du Brexit. Elle a par ailleurs rencontré les représentants français dans les agences européennes Europol et Eurojust, dont le siège est situé à La Haye.

I. LES PAYS-BAS ET L'AVENIR DE L'UNION EUROPÉENNE : LA RECHERCHE DE LA PLUS-VALUE EUROPÉENNE

A. UNE POSITION SOLIDE EN DÉPIT D'UNE SITUATION POLITIQUE ENCORE FRAGILE

1. Une position économique solide

a) Une réponse efficace à la crise économique et financière

5 ^e exportateur mondial, en raison notamment des réexpéditions de biens en grand nombre, les Pays-Bas sont très dépendants du commerce international. Ils avaient donc fortement subi l'impact de la crise économique et financière.

Sous l'effet de réformes structurelles et d'une politique de consolidation budgétaire mises en oeuvre à compter d'octobre 2012, ils ont pu redresser la situation et réalisent aujourd'hui des performances économiques remarquables. C'est ainsi que le pays a renoué avec la croissance qui a atteint 2,2% en 2016, 3,1% en 2017 et devrait s'établir à 3,1% en 2018. Cette accélération de l'activité est fortement entraînée par le commerce extérieur (avec une hausse des exportations de 5,7% en 2017). Mais elle bénéficie aussi désormais d'une progression de la demande intérieure. Les perspectives favorables en matière d'emploi et de revenu jouent dans ce sens en tirant vers le haut la consommation des ménages. Les investissements (+5,5% en 2017 et 2018) sont eux-mêmes portés par la dynamique des débouchés domestiques et internationaux ainsi que par le redressement du marché du logement.

Ce contexte économique favorable se traduit par ailleurs par un retour au quasi-plein emploi. Le taux de chômage est ainsi passé de 6% en 2016 à 4,9% en 2017 et devrait régresser encore en 2018 à 3,9% Ce serait son plus bas niveau en dix ans. Le chômage des jeunes est lui-même descendu sous la barre des 10% (9,1% au 2è trimestre 2017). On observe toutefois une dualisation croissante du marché du travail avec une augmentation rapide du nombre d'auto-entrepreneurs (plus d'1 million aujourd'hui).

La croissance économique néerlandaise reste exposée aux incertitudes créées par l'environnement international. La perspective du Brexit peut en particulier peser dès lors que le Royaume-Uni est le deuxième partenaire commercial et le 3 ^e excédent bilatéral des Pays-Bas.

b) Un redressement spectaculaire des finances publiques

Les Pays-Bas ont aussi su redresser leurs finances publiques. Ils respectent désormais tous les critères du Pacte de stabilité et de croissance, y compris celui de la dette. Les finances publiques ont bénéficié d'une augmentation des recettes fiscales, une diminution des allocations sociales, une baisse des intérêts de la dette mais aussi de recettes exceptionnelles issues de la revente de participations au capital d'institutions financières désormais assainies. Un excédent budgétaire a été dégagé en 2016. C'est la première fois depuis 2008. Après +0,4% en 2016, l'excédent a atteint +0,5% en 2017 et devrait se maintenir à ce niveau en 2018. Il en résulte un impact sur le niveau de la dette qui devrait rapidement régresser. Pour la première fois depuis 2010, il a respecté en 2017 (56,6% puis 53,1% en 2018) le critère (60% du PIB) fixé par le Pacte de stabilité et de croissance.

Le nouvel accord de coalition gouvernementale prévoit une utilisation prudente des marges de manoeuvre budgétaires ainsi dégagées. Il affiche la priorité de la préservation de l'équilibre économique, notamment en matière fiscale, et de la soutenabilité du modèle social. Il prévoit ainsi des mesures fiscales en faveur de la compétitivité et de l'investissement (baisse de l'impôt sur les sociétés, réforme de l'impôt sur le revenu et hausse de la TVA). Il entend mieux équilibrer le modèle de flexisécurité (avec un meilleur encadrement du statut des travailleurs indépendants) et mieux maîtriser les dépenses de santé et vieillesse. Parallèlement sont prévues des dépenses nouvelles dans les infrastructures, la défense, l'éducation et la recherche. Au total, l'utilisation des marges de manoeuvre budgétaires (7,9 milliards d'euros de dépenses supplémentaires et 6,6 milliards d'euros d'allègements fiscaux d'ici 2021) devraient contribuer à la croissance sans remettre en cause l'équilibre budgétaire (avec une prévision d'un excédent budgétaire de 0,5% du PIB en 2021).

c) Des échanges bilatéraux importants mais déséquilibrés

On notera par ailleurs le niveau très élevé des échanges bilatéraux entre la France et les Pays-Bas (environ 40 milliards d'euros par an). Cette relation commerciale demeure toutefois fortement déséquilibrée au détriment de notre pays. La dégradation de notre solde commercial s'est poursuivie pour atteindre 8,5 milliards d'euros en 2017 (soit une aggravation de 1,4 milliard d'euros par rapport à 2016 et le double du déficit de 2015). Les Pays-Bas représentent ainsi notre 3 ^e déficit bilatéral derrière l'Allemagne et la Chine.

2. Une situation politique fragile

a) Un parlement bicaméral

Les Pays-Bas sont une monarchie constitutionnelle dotée d'une longue tradition parlementaire. Le 30 avril 2013, la reine Beatrix, qui était en fonction depuis 1980, a abdiqué en faveur de son fils Willem-Alexander.

Le parlement néerlandais est composé de deux chambres. La Première chambre ( Eerste Kamer , chambre haute ou Sénat) comprend 75 membres, élus au suffrage universel indirect par les douze provinces du royaume pour quatre ans. Elle dispose d'un rôle limité dans le processus législatif puisqu'elle ne peut qu'approuver ou rejeter les textes sans pouvoir les amender. Les projets de loi ne lui sont transmis qu'après approbation par la Deuxième chambre. Celle-ci ( Tweede Kamer , chambre basse) compte 150 députés élus au suffrage universel direct à la proportionnelle intégrale sur des listes nationales pour un mandat de quatre ans. Ce mode de scrutin se traduit systématiquement par la constitution de gouvernements de coalition.

b) Une majorité gouvernementales très étroite

Les élections législatives, organisées le 15 mars 2017, ont été marquées par un fort éparpillement des voix. Le parti VVD (libéral) du Premier ministre sortant Mark Rutte est arrivé en tête avec 21,2% de voix. Il aura fallu plusieurs mois de négociations pour qu'un accord de coalition puisse être finalisé entre quatre partis : le VVD, les Chrétiens démocrates du CDA, les centristes du D66 et le parti confessionnel conservateur ChristenUnie. Le processus de formation du nouveau gouvernement s'est achevé le 26 octobre 2017 avec la prestation de serment devant le Roi, Mark Rutte demeurant Premier ministre. Le CDA détient six postes au gouvernement, dont les Finances et la Défense, comme le D66, derrière le VVD qui dispose de neuf postes. Cette coalition demeure fragile puisqu'elle ne dispose que d'une majorité d'un siège à la chambre basse du Parlement.

En outre, le gouvernement a subi la démission inopinée du ministre des affaires étrangères Halbe Zijlstra qui s'est vu reproché d'avoir menti sur une rencontre avec Vladimir Poutine en 2006. Il a dû affronter une motion de défiance déposée par le PPV (extrême droite). Cette motion n'a toutefois recueillie que 43 voix sur 150 députés. Cette affaire, ajoutée à des controverses sur l'exploitation du gaz dans le Nord du pays à Groningue et à des scandales agricoles, pourrait avoir un impact électoral lors des élections municipales du 21 mars prochain.

Mais celles-ci sont traditionnellement marquées par la prépondérance des partis et des enjeux locaux ^{1 ( * )} . On notera d'ailleurs que l'accord de coalition prévoit de confier un rôle croissant aux 380 communes néerlandaises dans la mise en oeuvre des principales missions de service public tout en s'engageant à allouer des moyens supplémentaires aux provinces et aux communes ^{2 ( * )} . Une loi pourrait en outre remettre en question la nomination des maires et des commissaires du Roi au profit d'une élection. Le regroupement des communes continuerait à être encouragé (on en dénombre 380 aujourd'hui contre 774 en 1987) de même que la coopération intercommunale afin de mutualiser les services et les équipements.

B. POUR UNE UNION EUROPÉENNE SE CONCENTRANT SUR L'ESSENTIEL

État fondateur, les Pays-Bas ont joué un rôle important dans la construction européenne ^{3 ( * )} . Leur appartenance à l'Union européenne ne semble pas susceptible d'une remise en cause. Mais le scepticisme à l'égard du projet européen n'a cessé de croître comme l'ont mis en évidence le rejet du Traité constitutionnel en juin 2005 et celui par référendum d'initiative populaire de l'accord d'association avec l'Ukraine en avril 2016, sur fond de montée du populisme. La défense des intérêts nationaux au sein de l'Union semble désormais la priorité.

Les Pays-Bas prônent une Europe efficace et qui se concentre sur l'essentiel. Ils insistent aussi sur le respect des règles. Le Brexit crée par ailleurs une nouvelle donne qui obligera le pays à se repositionner pour peser sur le processus décisionnel européen. Dans ce contexte, le dialogue entre nos deux assemblées revêt une grande importance.

1. L'identification de priorités en nombre limité

a) Une vision marquée par le réalisme

La nouvelle coalition gouvernementale s'inscrit nettement dans une continuité de la coalition sortante pour ce qui concerne les questions européennes. L'accord de coalition se positionne pour une Union européenne qui se concentre sur les questions pour lesquelles elle peut apporter une plus-value, à savoir les migrations, la lutte contre le changement climatique et la criminalité transfrontalière. À cette fin, c'est une coopération plus approfondie qui doit être encouragée et non plus d'intégration. Dans ce cadre, le nouveau gouvernement a annoncé la participation prochaine des Pays-Bas à la coopération renforcée en cours sur la création d'un Parquet européen, à condition que celle-ci « ne porte pas atteinte au principe d'opportunité applicable au ministère public néerlandais ».

Cette concentration sur l'essentiel se traduit en matière budgétaire, avec la volonté de la nouvelle coalition gouvernementale de « moderniser » le budget européen. Il s'agirait concrètement de mettre l'accent sur l'innovation, la recherche, la lutte contre le changement climatique et le développement durable. Les Pays-Bas ne contestent pas leur situation de contributeur net important ^{4 ( * )} compte tenu de leur richesse économique. Mais ils souhaitent un examen scrupuleux de la façon dont les crédits européens sont actuellement utilisés. Si cette position est antérieure à la décision britannique, la perte qui en résulte pour le budget européen (autour de 12 milliards d'euros) et le refus néerlandais de la compenser ne peuvent que renforcer la demande d'une révision du budget européen. Ce qui concrètement conduit à définir des ambitions en adéquation avec les ressources disponibles.

À travers son groupe de suivi sur le retrait du Royaume-Uni et la refondation de l'Union européenne ^{5 ( * )} , le Sénat a lui-même souhaité relancer le projet européen sur des bases plus solides et plus lisibles pour les citoyens. L'Union doit se recentrer sur les domaines où sa plus-value peut être clairement identifiée par les citoyens. La subsidiarité et la simplification doivent être des priorités permanentes. Le rôle des parlements nationaux doit être conforté notamment en leur reconnaissant un droit d'initiative. Le Sénat souhaite plus de transparence dans le processus de décision. L'Union doit parallèlement affirmer ses valeurs de respect de la dignité humaine, des droits fondamentaux et de la démocratie.

b) Des convergences possibles

Ces orientations peuvent rejoindre les priorités mise en avant par nos interlocuteurs néerlandais. Mais la démarche du Sénat s'inscrit, de façon plus ambitieuse, dans la promotion d'une Europe-puissance qui joue tout son rôle en matière de sécurité et de politiques migratoires, qui assume aussi son statut de première puissance commerciale mondiale en sachant défendre ses intérêts dans les négociations commerciales. L'Union doit aussi, selon nous, exercer ses responsabilités en matière de défense.

Cette approche ambitieuse peut heurter une démarche néerlandaise soucieuse d'éviter une intégration supplémentaire. En matière budgétaire, le Sénat est lui-même soucieux de prendre en compte de nouvelles priorités et de veiller à une efficacité maximale. Mais pour le Sénat, l'Union doit aussi contribuer à la cohésion sociale et territoriale. C'est en particulier tout l'enjeu d'une politique de cohésion ambitieuse et efficace. La politique agricole commune contribue à la sécurité alimentaire et à la souveraineté alimentaire européenne. Elle doit être dotée de moyens budgétaires à la hauteur de ses ambitions et orientée selon une logique d'efficacité maximale. Ces deux grandes politiques doivent être réformées. Mais elles ne peuvent être sacrifiées au motif que de nouvelles priorités ont émergé.

En dépit d'une différence d'approche, on peut néanmoins constater des points de convergence sur des enjeux très concrets. C'est ainsi que les Pays-Bas, traditionnellement très attachés au lien transatlantique et au rôle de l'OTAN, ont été parmi les premiers à rejoindre la coopération structurée permanente en matière de défense. De même, on a pu constater une convergence avec les positions françaises dans le domaine de l'énergie ou sur la question des travailleurs détachés. Le rôle du bon fonctionnement du marché unique comme facteur d'emplois, de croissance et d'innovation est aussi une ambition commune. En particulier, la mise en avant du renforcement du marché unique numérique et de l'innovation numérique rejoint les priorités que le Sénat a lui-même affirmées avec constance.

On notera également que les Pays-Bas demeurent attachés à une politique commerciale ouverte. Ce qui est conforme à leur tradition historique d'un peuple de commerçants. Mais ils se montrent réceptifs aux considérations sur la réciprocité et la protection des entreprises stratégiques. L'accord de coalition marque ainsi une inflexion en faveur de mesures défensives face aux prises de contrôle étrangères. Cette inflexion peut ouvrir la voie à un dialogue constructif à partir des propositions du groupe de suivi du Sénat favorable à une Europe puissance qui sache notamment défendre ses intérêts dans les négociations commerciales et utiliser, si nécessaire, des instruments de défense.

On rappellera également que la politique étrangère des Pays-Bas se caractérise par un attachement au multilatéralisme ^{6 ( * )} . Ce qui se traduit en particulier par leur participation significative aux opérations de maintien de la paix. Ils assument leurs responsabilités en matière de sécurité internationale et de lutte contre le terrorisme. Ils ont notamment participé à la coalition internationale contre Daech.

Votre délégation retire donc de ses entretiens à La Haye la conviction que par un dialogue approfondi et régulier, en particulier au niveau parlementaire, il est possible de faire émerger des points de convergence plus nombreux. Pour être efficace, ce dialogue doit se fonder sur le respect des positions respectives initiales de chacun de nos deux pays, bien souvent issues de leur propre expérience comme du contexte économique et politique qui leur est propre.

Au-delà, avec le retrait du Royaume-Uni et dans un contexte politique compliqué que connaît l'Italie, les Pays-Bas peuvent jouer un rôle appréciable aux côtés du couple franco-allemand pour contribuer à la relance européenne. Ils peuvent apporter dans cette démarche leur expérience de pays fondateur et leur réussite économique qui peut être source d'inspiration pour l'Union. Ils peuvent aussi jouer un rôle d'entraînement pour des pays du nord, traditionnellement sensibles aux positions britanniques et qui sont désormais à la recherche de nouveaux repères.

2. Pour le respect des règles et de leurs engagements par les États membres

a) Une position réservée sur l'approfondissement de l'Union économique et monétaire

L'approche néerlandaise d'un approfondissement de l'Union économique et monétaire se veut prudente voire réservée. Les Pays-Bas privilégient avant tout une consolidation des économies dans les États membres. Ils peuvent à cet effet se prévaloir légitimement des efforts importants qu'ils ont consentis depuis plusieurs années pour rétablir leur propre économie. Dès lors, ils attendent de leurs partenaires européens qu'ils produisent les mêmes efforts. En clair, cela signifie qu'ils n'entendent pas « payer pour les autres ». L'Union économique et monétaire ne peut pas être une « union de transfert ». Des règles communes ont été adoptées. Elles lient l'ensemble des États qui y ont souscrits. Cela implique qu'ils assument leurs responsabilités et ne cherchent pas à transférer l'impact négatif de leurs politiques nationales sur d'autres pays.

La priorité doit donc être accordée à l'application des règles et des décisions qui ont été prises en commun et qui doivent être appliquées de manière efficace et cohérente. Ce qui peut se conjuguer avec des règles budgétaires simplifiées et dont le respect puisse être assuré de façon plus indépendante par les États membres. Parallèlement, le conseil budgétaire européen, organe consultatif qui conseille la Commission européenne sur la viabilité des budgets des États membres, devrait être renforcé et pleinement indépendant.

Les Pays-Bas s'opposent à toute avancée de l'UEM qui pourrait s'interpréter comme ayant une nature « fédérale ». Ainsi en est-il de la mutualisation des dettes et de la création d'un ministre des finances ou d'un parlement de la zone euro.

Derrière le discours traditionnel de la Hollande, « pays du Nord » en appelant prioritairement au respect des règles existantes, nos interlocuteurs se sont aussi ouverts sur leurs motivations.

Ils ont ainsi fait valoir que cet attachement au respect des règles était pour eux, « en tant que petit pays, une condition de survie » ^{7 ( * )} dans les relations avec les autres nations. Il s'agirait là d'une préoccupation particulièrement ancrée dans la culture néerlandaise et qui va bien au-delà du seul contexte de l'UEM.

Plutôt que de se poser directement en donneurs de leçons, nos interlocuteurs, ont aussi exprimé leur malaise quant au fait de cohabiter au sein de l'UEM avec des partenaires qui n'inspirent pas confiance en raison de leur niveau élevé de dette publique par rapport au PIB.

Aux yeux des Néerlandais, il est également logique d'établir un lien entre l'utilisation des fonds structurels et de cohésion et le respect des critères du Pacte de stabilité et de croissance.

Dans le souci de réduire les risques financiers pour les Pays-Bas, les partis de la coalition gouvernementale ont par ailleurs retenu l'idée d'un mécanisme de restructuration des dettes non structurelles des États membres. La dette serait avant tout à la charge des détenteurs d'obligations et des investisseurs. En outre, tout programme de soutien devrait être conditionné à des objectifs précis et à la mise en oeuvre des réformes économiques nécessaires.

b) Un dialogue nécessaire

À travers son groupe de suivi sur le retrait du Royaume-Uni et la refondation de l'Union européenne, le Sénat a proposé une vision plus ambitieuse de l'avenir de l'Union économique et monétaire. C'est ainsi qu'il a préconisé de parachever la gouvernance de l'euro. Selon nous, la zone euro doit se doter d'un directoire mais aussi d'un contrôle démocratique effectif faisant toute sa place aux parlements nationaux. Cette gouvernance rénovée permettrait d'envisager la création d'une capacité budgétaire pour la zone euro.

En dépit de cette visée différente, il demeure possible par le dialogue de définir des points de convergence. D'abord, on peut relever le constat partagé qu'une Union économique et monétaire compétitive et résiliente est fondamentale pour l'avenir. De même, le bon fonctionnement de l'UEM est bien perçu comme un enjeu essentiel pour garantir la stabilité et la croissance. Reste à examiner les conclusions que l'on tire de ces constats. On peut donner acte à nos interlocuteurs néerlandais que les règles communes sont faites pour être respectées et que les États qui, comme malheureusement la France et d'autres États membres, ont pris du retard dans ce domaine doivent réaliser les efforts nécessaires. Cette convergence économique est le corollaire de l'existence d'une union monétaire. Cette démarche doit aller de pair avec une simplification des règles du Pacte de stabilité et de croissance et une plus grande indépendance des États dans le respect des règles communes. Pour autant, l'idée de solidarité est inhérente à l'Union européenne. Elle doit aussi être la marque de l'Union économique et monétaire. Les Pays-Bas ont eux-mêmes souscrit au plan d'aide à la Grèce. La responsabilité doit donc se conjuguer avec la solidarité.

Ensuite, les Pays-Bas sont - comme le Sénat le demande - favorables à parachever l'Union bancaire, sur la base de la feuille de route adoptée par le Conseil à l'été 2016. Ils appuient l'idée d'un système de garantie des dépôts à condition toutefois que le système bancaire de chaque État membre soit sain et qu'il y ait une pondération adéquate des obligations d'État dans les bilans bancaires. Le groupe de suivi du Sénat avait pour sa part fait valoir que l'harmonisation des fonds nationaux de garantie des dépôts pouvait faire figure de première étape. Les clefs de répartition des contributions devraient cependant prendre en compte le degré de concentration du secteur bancaire de chaque État participant. La possibilité pour le Mécanisme de résolution unique, prévu dans le cadre de l'Union bancaire de pouvoir emprunter auprès du Mécanisme européen de stabilité, lorsqu'il doit affronter une crise systémique, devrait également être envisagée. À défaut, il devrait être doté de moyens suffisants pour être crédible.

Les Pays-Bas préconisent par ailleurs de transformer le Mécanisme européen de stabilité (MES) en un Fonds monétaire européen qui ne jouerait pas seulement le rôle de caisse de secours mais appellerait également la mise en oeuvre de programmes dans les pays bénéficiant du Fonds. La gestion de celui-ci resterait entre les mains des États membres. Le groupe de suivi du Sénat avait pour sa part envisagé l'octroi d'une licence bancaire au MES, devenu Fonds monétaire européen, lui permettant de se refinancer auprès de la Banque centrale européenne, ce qui pourrait constituer une garantie en vue de telles interventions. Selon le groupe de suivi, le Fonds monétaire européen pourrait également émettre de la dette pour les États membres confrontés à des difficultés. Cette dette additionnelle serait garantie par tous les États membres de la zone. De son montant dépendrait le degré de surveillance sur la politique budgétaire des États concernés. L'accès au Fonds monétaire européen reprendrait les mêmes conditions que pour le MES auquel pourrait s'ajouter un respect du code de convergence. Là encore, on peut relever une différence d'ambition sur les moyens à mettre en oeuvre. Mais l'objectif de convergence est partagé.

Enfin, on relèvera une même analyse sur le renforcement du rôle des parlements nationaux. Avec nos collègues néerlandais, nous partageons la conviction que ceux-ci peuvent apporter les bonnes réponses pour contribuer à surmonter la défiance croissante des opinions publiques face à la construction européenne. Le groupe de suivi du Sénat a proposé des solutions concrètes à travers une modernisation de la conférence de l'article 13 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance ^{8 ( * )} .

3. La nouvelle donne du Brexit

a) Un choc pour les Pays-Bas

Le retrait du Royaume-Uni constitue un choc pour les Pays-Bas. Les échanges bilatéraux représentent, en effet, 10% du PIB. Un Brexit « dur » pourrait, selon certaines évaluations, coûter jusqu'à 4,25% du PIB d'ici 2030. Les autorités ont donc dû multiplier les actions de sensibilisation et d'accompagnement auprès des acteurs économiques.

Dès lors, l'objectif des Pays-Bas est de limiter autant que possible les dégâts causés par le Brexit et de promouvoir des voies pour assurer une coopération effective dans l'avenir avec ce pays. Aux yeux des Néerlandais, il convient d'appréhender un marché global en gardant un lien étroit avec le Royaume-Uni. En outre, cette coopération ne devrait pas se limiter aux échanges commerciaux mais s'étendre à d'autres domaines tels que l'aviation, la sûreté nucléaire, la sécurité ou les questions sociales. L'accord de coalition met par ailleurs en avant l'engagement à défendre les intérêts des pêcheurs néerlandais au cours des négociations. Au total, ce sont 60 sujets d'intérêt pour les Pays-Bas qui ont été définis. Tout en souhaitant la mise en place d'un « espace de jeu équilibré », nos interlocuteurs reconnaissent que si le Royaume-Uni quitte le marché unique et l'union douanière, le rétablissement de contrôles sera inévitable, avec les conséquences qu'ils emporteront pour l'activité des entreprises. Il pourra en résulter des grands retards dans les échanges, par exemple à Rotterdam qui constitue un point de passage très important.

b) Un accord avec la position européenne

Pour ce qui concerne l'accord de retrait, les Pays-Bas sont en phase avec les trois priorités mises en exergue par l'Union européenne portant respectivement sur les droits des citoyens, la situation de l'Irlande et le règlement financier. La question du règlement financier est particulièrement sensible dès lors, qu'en l'absence d'accord approprié, les Pays-Bas risqueraient de subir une augmentation sensible de leurs transferts de fonds vers l'Union européenne, ce qu'ils refusent. Le travail du négociateur en chef au nom de l'Union européenne Michel Barnier est apprécié. Il a l'appui des Pays-Bas qui resteront solidaires de l'Union et n'entendent pas donner une priorité à leur relation avec le Royaume-Uni au détriment de la solidarité européenne.

Les Pays-Bas se félicitent par ailleurs que ce retrait britannique ait renforcé la solidarité entre les États membres et que les 27 soient restés unis dans la négociation, étant convaincus que cette approche débouchera sur le meilleur résultat pour tous. Au total, cette vision néerlandaise rejoint celle du groupe de suivi du Sénat qui a plaidé pour un retrait ordonné et pour la préservation de l'unité des 27 tout au long de la négociation.

Au-delà, les Pays-Bas constatent que le Brexit donne un aperçu clair de ce qu'est le « coût de la non-Europe ». Il permet de bien identifier ce qui attend un État membre lorsqu'il décide de quitter l'Union européenne. Le groupe de suivi du Sénat a lui-même souligné que la situation d'un État qui sortait de l'Union ne pouvait, par définition, pas être celle d'un État membre.

c) Un défi pour la position des Pays-Bas dans l'Union européenne

Avec le Brexit, les Pays-Bas sont aussi appelés à réfléchir à leur positionnement au sein de l'Union européenne. Comme nous l'ont fait valoir nos collègues néerlandais, le retrait britannique - couplé aux évolutions de l'administration américaine - constitue un « changement d'ère » par rapport à ce qui existait depuis la fin de la seconde guerre mondiale autour du lien transatlantique et de l'OTAN. Dans ce contexte, les questions de défense et de sécurité doivent, en particulier, être désormais examinées sous un éclairage nouveau.

Ils perdent, en effet, un partenaire avec lequel ils étaient en phase sur une majorité de sujets. Ils chercheront, en conséquence, à redéfinir leur rôle et à déterminer les relations les plus efficaces avec d'autres États membres pour défendre au mieux leurs intérêts dans le processus décisionnel européen. Souhaitant être « au coeur de l'Europe », ils peuvent, à l'évidence, avoir un rôle d'entraînement vis-à-vis de pays du nord qui, jusqu'à présent, rejoignaient le plus souvent les positions britanniques dans les négociations européennes, comme le montre par exemple la position commune sur les réformes de la zone euro qu'ont adoptée tout récemment les ministres des Finances du Danemark, de l'Estonie, de la Finlande, de l'Irlande, de la Lettonie, de la Lituanie, des Pays-Bas et de la Suède ^{9 ( * )} .

II. LA NECESSITE DU DIALOGUE SUR LES SUJETS ECONOMIQUES

S'il est un domaine pour lequel le besoin d'un dialogue avec nos homologues néerlandais est particulièrement évident, c'est bien les questions économiques. Cette conviction avait justifié les choix des thèmes de travail de notre délégation avant son déplacement et elle n'a été que renforcée par nos échanges sur place.

Nous avons notamment pu préciser quel était le rôle joué par l'attractivité fiscale dans les résultats spectaculaires affichés par l'économie néerlandaise. Nous avons aussi pu confronter nos interrogations à la vision de nos interlocuteurs sur les équilibres budgétaires et financiers au sein de l'Union, au moment où l'Europe prépare son cadre financier pluriannuel.

A. LE BOOM ECONOMIQUE ET LES INTERROGATIONS SUR UN « PARADIS FISCAL » NEERLANDAIS

1. L'attractivité fiscale néerlandaise

a) Une politique fiscale au service de la compétitivité économique

L'attractivité économique du pays constitue le but ultime auquel contribue de façon centrale la politique fiscale . La consolidation du rôle de plateforme financière européenne et internationale des Pays-Bas participe à la stratégie de connectivité mondiale, au même titre que le port de Rotterdam ou l'aéroport de Schiphol.

b) Trois instruments fiscaux

Le gouvernement utilise trois instruments fiscaux, principalement destinés à attirer les entreprises internationales :

- son réseau de conventions fiscales, très étendu et très favorable aux multinationales. Environ 90 accords fiscaux bilatéraux sont en vigueur ;

- l'exemption du revenu des participations. Cet instrument, censé éviter la double imposition des entreprises multinationales à la fois aux Pays-Bas et à l'étranger, permet en pratique d' utiliser les Pays-Bas pour faire transiter hors d'Europe des revenus générés en Europe sans qu'ils soient taxés ;

- les rescrits fiscaux ou rulings . L'administration fiscale néerlandaise émet annuellement pour les entreprises des centaines de décisions permettant de fixer le régime fiscal de long terme. Ces rescrits participent grandement de la sécurité juridique ressentie aux Pays-Bas par les entreprises. Toutefois, ils ne font pas l'objet d'une publication et contribuent à l'opacité du système. Un très récent bilan des premiers échanges automatiques de rulings montre que près de 40% des rescrits au sein de l'OCDE sont consentis par les Pays-Bas . Le fait que le récent débat européen sur le sujet ait plutôt porté sur d'autres États (le Luxembourg ou l'Irlande) tient sans doute à la discrétion du dispositif néerlandais. Les révélations des Paradise Papers ont en effet mis en exergue l'absence de base de données centralisée exhaustive de ces décisions aux Pays-Bas.

2. Vers une normalisation sans renoncer à la compétitivité

a) Les Pays-Bas au banc des accusés

Tout d'abord, le 7 septembre 2017, la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a jugé que le régime fiscal néerlandais sur la déductibilité d'intérêts conduisait à une discrimination entre filiales néerlandaises et étrangères. En effet, ce régime permet aux entreprises de soustraire de leurs déclarations les intérêts sur des prêts à leurs filiales, tant que toutes les entités concernées sont basées aux Pays-Bas, mais cette déduction n'est pas permise aux multinationales basées aux Pays-Bas dont les filiales sont installées dans un autre pays.

Ensuite, la chaîne publique NOS a pointé, le 5 décembre dernier, l'attitude des Pays-Bas en matière de politique fiscale au niveau européen. Elle a en particulier fait état du point de vue selon lequel les Pays-Bas feraient partie de la « coalition des pays réfractaires » avec des pays comme Chypre, Malte, l'Irlande et le Luxembourg. Une semaine après la diffusion de ce reportage (le 13 décembre), le Parlement européen a rejeté à une voix près (327 pour, 327 contre) une proposition de l'Eurodéputé néerlandais Paul Tang (parti travailliste PvdA) visant à qualifier les Pays-Bas de paradis fiscal .

Enfin, la Commission européenne a annoncé, le 18 décembre, l'ouverture d'une enquête sur la situation fiscale d'Ikea aux Pays-Bas.

b) La réaction des autorités

Quelques jours seulement après la décision de la CJUE, le Secrétaire d'État à la Fiscalité, Menno Snel, a annoncé le dépôt d'une « loi d'urgence » afin d'abolir les avantages incriminés ^{10 ( * )} . À terme, il a même indiqué qu'il souhaitait modifier la législation sur l'unité fiscale des sociétés pour la rendre de nouveau conforme au cadre règlementaire européen.

En outre, une vaste enquête sur la pratique des rescrits fiscaux a été lancée à la suite de révélations faites l'an dernier sur des défaillances dans les accords passés avec de grandes multinationales. Elle a révélé des erreurs de procédures dans 78 cas sur 4 462 accords, essentiellement dans le cas d'accords passés avec un inspecteur des finances publiques local. Si ces résultats sont dans l'ensemble satisfaisants et témoignent plutôt de la qualité de l'administration fiscale, le débat soulevé a conduit le secrétaire d'État aux Finances Menno Snel à préciser la politique gouvernementale en matière de rescrits.

Ce dernier défend la pratique des rulings qui constitue un élément-clé de l'attractivité internationale des Pays-Bas en garantissant sécurité et prévisibilité fiscale aux opérateurs. Selon lui, les dispositions en vigueur assurent leur transparence vis-à-vis des services fiscaux étrangers.

Il a cependant convenu de la nécessité de s'assurer d'un meilleur contrôle des accords fiscaux en fonction de la contribution à l'économie réelle des entreprises bénéficiaires. Des mesures devront être prises à partir du 1 ^er janvier 2019 prochain pour : durcir les critères d'éligibilité afin de s'assurer que les sociétés-écrans ne puissent pas en bénéficier et confier exclusivement à des équipes dédiées en administration centrale la conclusion de tels accords.

Enfin, dans ce contexte de pressions croissantes, le Gouvernement a publié en février un vaste plan d'action en faveur de la lutte contre l'évasion fiscale .

Ce plan d'action vise à la fois à la protection des bases d'imposition et à l'amélioration de la transparence.

Le plan d'action néerlandais en faveur de la lutte
contre l'évasion fiscale

1. Protection de la base d'imposition

- Protection de la base d'imposition néerlandaise : Les Pays-Bas doivent transposer la directive européenne ATAD 1 (Anti Tax Avoidance Directive) dès le 1er semestre 2018 et optent pour une application plus stricte de certaines dispositions. Cela concerne notamment la limitation de la déductibilité des intérêts à un maximum de 30% de l'EBITDA, où l'Union européenne applique un seuil de 3 millions d'euros. Les Pays-Bas réduiront ce seuil à 1 million d'euros. En outre, la règle relative aux sociétés étrangères contrôlées sera appliquée de façon plus stricte aux « sociétés sans substance réelle ».

- Lutte contre l'évasion fiscale suite aux différences de qualification : Les Pays-Bas s'engagent à mettre en oeuvre la deuxième directive européenne contre l'évasion fiscale, ATAD 2 visant les entités hybrides, dont les différences de statut selon les législations fiscales nationales peuvent entrainer des avantages fiscaux illégitimes. Le gouvernement prévoit une proposition de loi est prévue en 2019 ainsi que l'introduction d'une mesure spécifique dans les accords fiscaux, à venir comme existants, pour éviter la double non taxation d'entités hybrides.

- Lutte contre l'utilisation internationale abusive du système fiscal néerlandais : Afin d'éviter de servir de pays intermédiaire aux flux financiers vers les paradis fiscaux, les Pays-Bas mettront en place en 2021 un impôt conditionnel à la source sur les dividendes les intérêts ou les redevances versés dans des pays à bas taux d'imposition et/ou jugés non coopératifs selon les critères établis par l'UE. Il est également prévu l'introduction de clause antifraude dans les accords fiscaux bilatéraux.

- Sociétés « boite aux lettre » : les Pays-Bas prévoient le renforcement des échanges d'informations entre administrations fiscales concernant les sociétés « sans substance réelle » basées aux Pays-Bas, dont les critères de définition seront durcis.

- Prix de transferts : Les Pays-Bas suivront les consignes du projet BEPS de l'OCDE.

2. Mesures en matière de transparence et d'intégrité morale

- Politique fiscale nationale en faveur de la transparence : Le gouvernement compte renforcer la collecte d'informations et le dispositif de sanction à l'égard des intermédiaires (sociétés fiduciaires, consultants fiscaux, bureaux de notaires...) en cas d'implication dans la création de constructions fiscales illégales ou illégitimes.

- Rescrits fiscaux : Le gouvernement a prévu d'encadrer et mieux contrôler la pratique des rescrits fiscaux pour les réserver aux sociétés contribuant réellement à l'économie (cf. plus haut).

- Renforcement de l'intégrité des marchés financiers : il est prévu de mettre en place un registre des bénéficiaires effectifs en dernière analyse (UBO - ultimate beneficial owner) de toutes les sociétés basées aux Pays-Bas. Suite aux malversations des sociétés fiduciaires, la réglementation de ce secteur sera désormais plus stricte.

- Politique européenne en faveur de la transparence : Le gouvernement soutient les initiatives européennes en faveur de la divulgation obligatoire par les intermédiaires d'information sur les schémas d'optimisation fiscale et en faveur du reporting pays par pays. Il est favorable à une plus grande transparence des travaux du groupe « Code de conduite (fiscalité des entreprises) ».

- Respect des standards européens et internationaux : Le gouvernement exprime son soutien à l'introduction de sanctions contre les pays non-coopératifs définis comme tels par l'Union européenne et la poursuite de leur participation active au Cadre inclusif pour la mise en oeuvre du BEPS et au Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales (OCDE). Les Pays-Bas participent également au soutien technique pour les pays en développement, notamment en Afrique, en matière fiscale.

La crédibilité de ce plan d'action dépend bien sûr de l'élaboration concrète des mesures annoncées. Il convient toutefois de donner crédit à l'administration fiscale néerlandaise de sa rigueur particulière et de sa grande efficacité lorsqu'il s'agit d'appliquer les règles. Pour autant, il serait sans doute erroné d'interpréter cette inflexion comme une renonciation des Pays-Bas à leur modèle économique.

À ce stade, trois observations peuvent être formulées :

a) d'une part, la grande réactivité du gouvernement néerlandais confirme sa fébrilité sur ce sujet, déjà perceptible dans la vigueur de sa réponse lors de la mise aux voix de la résolution du Parlement européen sur la qualification de « paradis fiscal » ;

b) d'autre part, la « normalisation » engagée intervient peut-être à un moment où la fiscalité est devenue de moins en moins nécessaire à l'attractivité des Pays-Bas pour les grands groupes internationaux et en particulier leurs holdings. En effet, l'élément fiscal n'est qu'un élément d'un écosystème fondé notamment sur :

- un environnement juridique stable et simple (droit des sociétés très largement fondé sur le contrat, simplicité administrative, nombre de taxes très réduit ^{11 ( * )} ),

- des services extrêmement performants adaptés aux entreprises multinationales (consultants, services comptables, bureaux, équipements, logistique),

- ainsi que sur des fondamentaux résolument tournés vers l'activité internationale (le port de Rotterdam et les infrastructures de son hinterland, une main-d'oeuvre qualifiée et anglophone).

Les Pays-Bas seraient déjà largement entrés dans un cercle vertueux par lequel la présence de ces sièges sociaux entraîne l'arrivée d'autres entités plus spécialisées (leurs filiales financières, R&D, marketing, achats, etc.) contribuant à renforcer la compétitivité de l'écosystème néerlandais. Cette dynamique étant enclenchée, l'atténuation de certains avantages fiscaux aujourd'hui au banc des accusés, ne remettra pas nécessairement en cause le positionnement des Pays-Bas comme hub d'entrée et de sortie de l'Union européenne, auquel l'ensemble du pays demeure très attaché.

c) la troisième observation est que la stratégie néerlandaise semble avoir pour objectif de préserver le modèle national en défendant sa réputation et sa crédibilité. Le pays cherche à s'afficher comme étant coopératif sur les questions de lutte contre l'optimisation fiscale, notamment en préconisant un durcissement de la législation en matière de sanction et transparence contre les montages artificiels. Il peut s'agir d`une monnaie d'échange permettant de maintenir et même de renforcer les autres aspects du modèle.

Tout d'abord, il convient de constater que l'annonce du plan d'action ne s'est absolument pas accompagnée d'une évolution des positions du pays sur les grands dossiers. C'est ainsi que les Pays-Bas demeurent :

- opposés aux travaux européens visant à une imposition spécifique des grandes entreprises du numérique (comme les GAFA : Google, Apple, Facebook et Amazon). Ils plaident pour que ces réflexions soient avant tout conduites au sein de l'OCDE (c'est-à-dire sans spécificité de l'Europe notamment par rapport aux États-Unis) et qu'elles s'inscrivent dans les règles de droit commun de l'impôt sur les sociétés, qu'elles ne prennent donc pas la forme d'une taxation (à l'image de celle proposée au Parlement européen par notre compatriote Alain Lamassoure) ;

- et contre l'introduction au niveau européen d'une Assiette commune consolidée pour l'impôt sur les Sociétés (ACCIS), qui contreviendrait selon eux à la souveraineté fiscale nationale.

Ensuite, la stratégie actuelle vise à déplacer l'attractivité fiscale du pays . Il s'agirait désormais moins de favoriser les mécanismes de sortie des revenus pour les multinationales extra-européennes ^{12 ( * )} que de baisser massivement la fiscalité sur l'ensemble des entreprises implantées aux Pays-Bas (y compris néerlandaises).

L'accord de coalition prévoyait d'ailleurs une baisse de la fiscalité sur les facteurs de production « afin de favoriser la compétitivité et l'investissement » et le transfert de son poids vers la consommation ^{13 ( * )} , l'immobilier et l'environnement. La baisse de l'IS, réforme de l'IR et hausse de la TVA et... la suppression de la taxe sur les dividendes annoncée pour 2018, traduisent d'ores et déjà cette orientation dans les faits.

Au final, il s'agit désormais de baisser la fiscalité sur l'ensemble de l'appareil productif moyennant :

- la reterritorialisation des bases fiscales vers les Pays-Bas du fait de l'abandon (plus ou moins contraint) de certains mécanismes d'optimisation internationale ;

- l'alourdissement de la fiscalité sur les ménages, qui fait l'objet d'une certaine acceptation sociale ^{14 ( * )} .

Cette stratégie fiscale nationale occupe une place centrale dans la politique économique et dans les discussions menées au sein de la coalition. Ceci explique sans doute l'attachement de nos interlocuteurs au principe de souveraineté fiscale et au maintien de marges de manoeuvre pour préserver l'attractivité de leur pays. Au-delà des dossiers du moment (ACCIS et taxation des GAFA), les Pays-Bas devraient donc demeurer farouchement opposés à tout projet d'harmonisation fiscale au sein du marché intérieur ^{15 ( * )} .

Les échanges que nous avons eus à La Haye nous ont permis de constater que nos divergences d'approche ne se limitaient d'ailleurs pas à la simple question de l'harmonisation fiscale.

B. LA CONFRONTATION PARTICULIEREMENT INSTRUCTIVE DE NOS VISIONS DES EQULIBRES FINANCIERS AU SEIN DE L'UNION EUROPEENNE

1. Quel équilibre global ?

Connaissant les positions traditionnellement conservatrices des Pays-Bas en matière budgétaire et fiscale, notre souhait était d'interroger nos interlocuteurs sur la façon dont il serait, selon eux, néanmoins possible de résoudre l'équation financière globale à laquelle l'Union européenne est confrontée . Nous avons tenu à insister sur le caractère interdépendant des différents éléments de cette équation.

En effet, au cours de l'année qui nous sépare des élections européennes, l'Union devra faire des choix répondant aux attentes des peuples ^{16 ( * )} . Ceci suppose de répondre aux nouveaux défis liés notamment à la sécurité et aux migrations. Cet objectif bute sur les contraintes du budget européen, limité à 1,20% d'un PIB lui-même en forte diminution du fait du Brexit. L'ambition européenne bute aussi sur les limites des capacités budgétaires nationales, ce qui pose deux questions :

- d'une part, celle des ressources nouvelles (ressources propres du budget de l'UE par exemple par l'imposition des GAFA) ;

- d'autre part, la question de la limitation de la concurrence fiscale au sein de l'Union afin notamment de limiter les pressions à la baisse sur les ressources nationales ^{17 ( * )} .

Face à ces enjeux, nos différents interlocuteurs ont exprimé une position assez attendue.

2. Le discours traditionnel d'un pays « du Nord »

a) Sur le futur cadre financier pluriannuel

L'expression « pas un euro de plus pour le budget européen » a été entendue plusieurs fois, d'autant que cela constitue l'un des éléments de compromis de la coalition gouvernementale. Elle signifie concrètement quatre choses :

- d'une part, qu'il n'est pas anormal que l'Union européenne post-Brexit étant devenue plus petite, son budget diminue en conséquence. Il n'y aurait donc pas lieu de compenser les moindres recettes liées au départ du Royaume-Uni ;

- d'autre part, et en toute hypothèse, les Pays-Bas ne devraient pas contribuer davantage au budget de l'Union. L'entretien au Ministère des Affaires étrangères laissait entendre que le paramètre le plus sensible était la contribution nette par habitant ;

- ensuite, se présentant comme résolument partisans de progrès de l'Union européenne, les responsables néerlandais souhaitent un développement de l'action de l'Union dans de nouveaux domaines, ceux pour lesquels une action supranationale serait par définition nécessaire, telles que :

la politique migratoire,

la défense et la sécurité,

l'énergie et la gestion du changement climatique,

la recherche et l'innovation.

Enfin, en conséquence de ce qui précède (faire des choses nouvelles avec un budget moindre), il conviendrait de procéder à des redéploiements au détriment notamment des deux grands postes de dépenses actuels : la politique agricole commune (PAC) et la politique de cohésion.

S'agissant de la PAC, certains de nos interlocuteurs ont considéré que leur pays pouvait mettre à disposition de l'Europe une certaine expertise en matière d'amélioration de la compétitivité du secteur, ce qui pose bien entendu la question du modèle - ou plutôt des modèles - agricoles européens. À l'inverse, notre pays gagnerait sans doute à continuer de sensibiliser ses partenaires néerlandais à l`enjeu d'une politique européenne ambitieuse de soutien à la qualité des productions.

En matière de politique de cohésion, la question de la conditionnalité des aides reste un sujet de débat.

b) Sur la responsabilité des États membres

Nos interlocuteurs établissent eux aussi naturellement le lien entre le budget européen et les budgets nationaux. À leurs yeux, il convient de concentrer l'Union sur ce qui ne saurait être réalisé au niveau national, tandis qu'il revient parallèlement à chaque État membre de se mettre en état de répondre aux attentes de sa population. À chacun de faire les réformes et les choix nécessaires pour exercer pleinement ses responsabilités dans les domaines qui relèvent du niveau national, et pour lesquels l'intervention européenne n'aurait donc pas de raison d'être.

De façon à peine voilée, les responsables néerlandais font référence à leur expérience récente et estiment qu'il revient à chacun de retrouver des marges de manoeuvre budgétaires, au besoin au moyen de réformes difficiles.

Ce renvoi à la responsabilité des États membres fut évidemment encore plus clair s'agissant de nos échanges sur l'avenir de l'Union économique et monétaire (UEM).

3. La nécessité de poursuivre le dialogue

L'intérêt de ces rencontres n'a pas seulement consisté dans la possibilité pour chacun de rappeler ses interrogations et sa vision en matière économique.

De notre point de vue, il s'agit d'un encouragement à appeler nos partenaires à une prise en compte peut-être plus large (moins « étriquée ») de leurs responsabilités et à continuer à travailler spécifiquement avec eux sur certains dossiers tels que les enjeux de la PAC en matière de qualité des produits ou encore la lutte contre l'évasion fiscale des GAFA.

De la part de nos interlocuteurs, nous avons aussi pu entrevoir la conscience que dans la situation actuelle, les approches (volontaristes des uns et plus prudentes des autres) étaient appelées à converger vers un nécessaire terrain d'entente, notamment sur la difficile question du cadre financier pluriannuel. Peuple de commerçants, nos partenaires néerlandais ont en effet un sens aigu des rapports de force dans la négociation qui nous attend.

Tout ceci ne peut que nous inciter à poursuivre le dialogue, en particulier sur les dossiers économiques.

III. LA HAYE, SIÈGE D'EUROPOL ET D'EUROJUST

La délégation a aussi saisi l'opportunité de la mission à La Haye pour échanger avec les responsables des bureaux français d'Europol et d'Eurojust, toutes deux installées à La Haye ^{18 ( * )} .

A. LA MONTÉE EN PUISSANCE ET L'APPORT DES DEUX AGENCES

1. Des missions complémentaires

Eurojust facilite la coopération judiciaire entre les autorités des États membres selon trois procédures différentes.

Tout d'abord, au moyen des demandes d'enquêtes , les juges nationaux peuvent via Eurojust demander à des magistrats d'un autre État membre d'ouvrir un enquête, par exemple lorsque des malfaiteurs commettent des infractions dans plusieurs pays.

Ensuite, les équipes communes d'enquête permettent d'aller plus loin en créant un dossier commun aux magistrats des différents pays. Les demandes de telles enquêtes sont adressées par l'État demandeur au bureau national dont il dispose à Eurojust. L'avantage de ces équipes communes par rapport à la procédure classique des enquêtes internationales est de permettre suivre les développements de l'affaire sans nécessiter à chaque fois de nouvelle demande (selon une procédure d'ailleurs assez lourde).

Enfin, le dialogue entre les représentants des autorités judiciaires nationales au sein d'Eurojust permet aussi de coordonner les opérations (perquisitions, arrestations) entre les services de différents pays.

Europol s'apparente quant à elle davantage à une plateforme d'échange d'informations (par voie de « messages » sécurisés) entre les services de police, de gendarmerie et de douanes nationaux. En outre, l'agence met à disposition des États membres des expertises spécifiques sur des thématiques émergentes telles que la cybercriminalité et les cryptomonnaies.

Les représentants français dans les deux institutions ont rappelé l'importance de la coopération entre eux. Il n'est par exemple pas rare que le bureau français d'Eurojust attire l'attention de son équivalent d'Europol sur l'intérêt qu'il pourrait y avoir pour certains services de police à demander à leur magistrat enquêteur qu'une enquête commune soit ouverte sur telle ou telle affaire.

2. Des activités en forte croissance

Le nombre de dossiers d'enquêtes traités par Eurojust connaît une forte accélération de sa croissance (202 dossiers traités en 2002, contre 1804 en 2014 et 2550 en 2017). Le nombre d'enquêtes communes et de coordinations d'enquête a lui aussi fortement cru à compter de 2014, avec une moyenne de 16 équipes d'enquêtes communes mises en place par an entre 2015 et 2017 contre moins de 4 les années précédentes.

Quant au nombre des dossiers impliquant la France (400 dossiers en 2017), il a subi la même évolution.

La coopération policière réalisée à travers Europol n'a elle aussi cessé de croître, avec une accélération à la même période. Plus d'un million de messages ont été échangés en 2017, soit une augmentation significative par rapport à 2016 (16%) et plus du double du nombre d'échanges réalisés en 2013 (465 599).

Ces deux dernières années, la France a fortement augmenté son activité avec l'agence (avec un volume d'échanges en 2017 2,5 fois supérieur à 2015 et un taux d'initiative qui augmente de 20% par rapport à 2016). Notre pays est l'un des premiers contributeurs, derrière l'Allemagne.

Cette augmentation est liée à la fois à l'internationalisation croissante des dossiers de criminalité organisée, mais également à la montée en puissance de l'agence dans le soutien qu'elle apporte en matière de terrorisme et sur des secteurs de pointe comme la cybercriminalité ou le darknet .

B. LES PERSPECTIVES

Outre la poursuite de l'augmentation de l'activité des agences, trois éléments ont retenu notre attention au titre de l'avenir :

- tout d`abord, nos interlocuteurs considèrent que le Brexit ne devrait pas constituer une difficulté majeure. Certes, en matière judicaire, il faudra désormais recourir à des commissions rogatoires internationales de droit commun, mais l'expérience actuelle de la Suisse ou de la Norvège démontre que les choses sont grandement facilitées par la présence d'un procureur de liaison de ces pays. Ce devrait probablement être aussi le cas du Royaume-Uni après son départ de l'Union ;

- la perte des Britanniques est à relativiser par le fait qu'ils sont aujourd'hui davantage utilisateurs que fournisseurs d'informations dans les systèmes d'Europol ;

- ensuite, le développement du rôle des Balkans comme plaque tournante de nombre d'activités criminelles a été confirmé. L'Albanie a été plusieurs fois citée comme un pays important compte tenu des liens établis avec la mafia italienne pour le trafic de drogue ainsi que pour son implication y compris dans la délinquance locale, par exemple dans certaines régions françaises. D'une façon générale, la cybercriminalité devrait connaître une très forte augmentation.

Enfin, s'agissant des perspectives d'amélioration deux pistes ont été évoquées :

- la création d'un bureau d'ordre sur le terrorisme, c'est-à-dire d'une base de données commune, ce qui - d'après nos interlocuteurs - serait possible sur la base de l'article 13 de la décision 2005/671 JAI ;

- la possibilité de pouvoir, au niveau national, échanger des informations, entre deux enquêtes menées par les services français sur notre territoire. Le comble est en effet que ce type de recoupements soient aujourd'hui impossibles, alors qu'ils le sont, via Eurojust.

*

La délégation de votre commission des affaires européennes tire des enseignements très fructueux de son déplacement à La Haye. Elle a apprécié le dynamisme économique d'un pays qui récolte aujourd'hui les fruits des efforts importants qu'il a consentis pour surmonter les conséquences de la crise économique et financière. On sent une approche désormais prudente voire réservée sur l'approfondissement de la construction européenne. Mais le réalisme et le pragmatisme néerlandais peuvent aussi ouvrir la voie à un dialogue constructif à partir de points de convergence que le présent rapport a mis en évidence. En outre, le Brexit place les Pays-Bas dans une situation nouvelle qui met l'accent davantage sur ses responsabilités d'État fondateur. La poursuite du dialogue entre nos deux chambres est donc une exigence que nous avons partagée avec nos collègues du Sénat néerlandais.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires européennes s'est réunie le jeudi 15 mars 2018 pour l'examen du présent rapport. À l'issue de la présentation faite par M. Jean Bizet, le débat suivant s'est engagé :

M. Simon Sutour . - L'idée de ce déplacement pouvait surprendre, mais elle était judicieuse. C'est un pays de 17 millions d'habitants, riche d'une longue histoire, notamment coloniale, et qui forma même au 19 ^e siècle un royaume avec la Belgique. C'est une nation de commerçants, certes, mais qui a toujours été en pointe dans les domaines des libertés, de la démocratie et des modes de vie.

Dans les réunions européennes, les Pays-Bas ont toujours été le fidèle lieutenant du Royaume-Uni, aux côtés de la Suède, des pays Baltes, du Danemark ou de la Finlande. On pouvait se demander quelle serait leur position après le Brexit. On voit aujourd'hui qu'ils prennent des initiatives. Quelques jours avant notre visite, le Premier ministre néerlandais a prononcé un discours-doctrine à Berlin et, le jour même de notre déplacement, les Pays-Bas ont été à l'origine d'une déclaration commune de huit pays sur l'avenir de la zone euro. Ils entendent donc peser et ont même pris le relais de l'Allemagne sur certains sujets, le gouvernement Merkel étant très affaibli depuis les dernières élections - 35 parlementaires de la CDU-CSU n'ont pas voté son investiture.

Nos voisins néerlandais ont le mérite d'exposer les choses franchement, sans langue de bois. Ils n'hésitent pas à nous faire la leçon sur notre gestion des finances publiques et à nous dire très courtoisement qu'il faut d'abord respecter les règles avant d'envisager la création d'un ministre des finances de la zone euro.

Il me semble donc nécessaire de parler avec les Pays-Bas. Dans un autre registre, je salue également l'initiative du président du Sénat à l'égard de la Pologne. Il faut parler avec ces pays et essayer de les faire évoluer.

Mme Sylvie Robert . - Ce voyage était en effet très intéressant.

Nous avons pu notamment découvrir le fonctionnement du Sénat néerlandais, qui ne dispose pas du pouvoir d'amendement, mais simplement d'un droit de veto. Les deux chambres discutent beaucoup entre elles à la recherche de compromis, mais on perçoit tout de même une forme d'impuissance du Sénat.

Nous avons plutôt été rassurés sur les conséquences du Brexit. Avec d'autres États membres, les Pays-Bas ont adopté la stratégie de la tortue et ils n'ont pas été particulièrement séduits par le discours de Theresa May. Au fond, ils pensent pouvoir composer avec le Brexit et trouver des accords avec le Royaume-Uni.

En revanche, en dépit de l'insistance du président Jean Bizet sur ce point, il n'est pas question pour eux de taxer les GAFA. Ils se contentent de nous renvoyer poliment vers l'OCDE... Enfin, s'agissant d'Eurojust, c'est surtout la question du croisement des fichiers français qui se pose en priorité.

M. André Gattolin . - En effet, les Néerlandais disent ce qu'ils pensent, mais nous devons aussi être francs avec eux. Les causes de la richesse des nations sont souvent un peu obscures.

Entre 1950 et 1970, les Pays-Bas ont vécu dans une grande opulence, essentiellement grâce à la rente gazière, sans constituer de réserves financières comme la Norvège. Le port de Rotterdam, point d'entrée d'un tiers du transport naval de marchandises de toute l'Europe, est venu compléter puis relayer cette manne, les Pays-Bas augmentant les droits de port en même temps qu'ils devaient diminuer les droits de douane. Cela me dérange toujours un peu quand un petit pays accapare ainsi une part disproportionnée de la richesse produite dans toute l'Union européenne.

Le port de Rotterdam a ensuite connu des difficultés, et les Belges ont négocié un statut similaire pour le port d'Anvers. Les Pays-Bas se sont alors lancés dans une politique de rescrits fiscaux tous azimuts.

Les Pays-Bas sont les premiers à dénoncer les dysfonctionnements de l'Europe et à mettre en avant leur vertu budgétaire, mais n'oublions pas qu'ils ont profité des déséquilibres de la construction européenne, notamment en matière de politiques fiscales.

La bonne santé économique des Pays-Bas ne tient donc pas seulement à la productivité ou à la capacité industrieuse des Néerlandais.

Si l'on veut véritablement refonder l'Europe, il faudra éviter à l'avenir qu'un groupe d'États ne capte des richesses au moyen d'une politique de différentiel compétitif.

M. Didier Marie . - Les Pays-Bas sont trop souvent sous-estimés, économiquement, mais aussi politiquement. Ce pays n'échappant pas à la montée du nationalisme et du populisme, il est intéressant également d'observer le fonctionnement de sa vie politique.

Pour autant, il ne constitue pas un modèle et nous avons avec ses dirigeants de profondes divergences, en particulier sur la question du budget européen, qui se verra amputé de 11 milliards d'euros par an environ avec le Brexit. Les Pays-Bas, avec d'autres pays, refusent d'abonder le budget européen et ne veulent pas mettre en place de dispositif permettant de faire émerger des ressources propres à l'Union, ce qui me semble pourtant indispensable. Les nouvelles priorités seraient alors financées par redéploiement de crédits, au détriment de la PAC et de la politique de cohésion, une position aux antipodes de celle de la France.

Il faut en effet parler à tout le monde, en particulier aux Néerlandais, qui semblent vouloir prendre le leadership des pays prônant une certaine orthodoxie budgétaire. Mais nous devons aussi leur dire clairement que le budget européen doit être au minimum porté à 1,3 % du PIB européen, contre 1,1 % actuellement, pour garantir le maintien des politiques existantes, notamment la PAC et la politique de cohésion. N'oublions pas qu'il existe aussi des poches de pauvreté dans les régions riches.

L'axe franco-allemand est indispensable, mais je suis favorable au multilatéralisme. Nous devons dialoguer avec tous les pays européens pour tenter d'avancer vers une Europe de progrès et de solidarité.

M. André Reichardt . - Ce rapport vient à point nommé livrer un éclairage sur les Pays-Bas au lendemain du Brexit. Le tableau idyllique de la situation économique de ce pays aurait toutefois été plus pertinent encore si le rôle joué par l'attractivité fiscale avait été davantage mis en lumière.

Par ailleurs, l'idée de redéployer des crédits au détriment de la PAC ne manque pas de sel à l'heure où l'on sait que les Pays-Bas ont pris pour le moins quelques libertés avec cette politique communautaire.

Je souhaiterais enfin vous poser une question, monsieur le président : l'excédent budgétaire des Pays-Bas ne doit-il pas aussi être mis en relation avec une certaine précarisation de l'emploi ? Vous n'abordez pas le sujet, mais vous parlez d'un grand nombre d'auto-entrepreneurs, un terme dont je me méfie, car il peut aussi désigner de faux entrepreneurs. Un autre de nos voisins affiche lui aussi un très fort excédent budgétaire - plusieurs centaines de milliards d'euros - et connaît une précarisation certaine de l'emploi.

Mme Pascale Gruny . - Nos collègues néerlandais se caractérisent en effet par leur franchise et leur qualité de négociateurs. Ils ont toute leur place au sein des institutions européennes et il est important de dialoguer avec eux.

Je souhaite aborder le sujet du trafic de drogue. La dépénalisation de la consommation n'empêche pas les trafics de prospérer, particulièrement dans la région des Hauts-de-France. Avez-vous évoqué ce sujet avec vos interlocuteurs ?

Mme Gisèle Jourda . - Ce rapport sur un pays voisin que l'on connaît mal, et qui joue un rôle important en Europe, est très intéressant.

Quelques mots sur Europol et Eurojust. Ayant participé à la commission d'enquête sur les frontières de l'espace Schengen, j'ai pu observer qu'en matière de coopération policière, judiciaire ou douanière, des difficultés subsistaient entre pays membres en matière d'harmonisation et d'échanges d'informations. Le rapport évoque la nécessité de regards conjoints pour mener des enquêtes, mais nous avons constaté, lors de la mise en place des dossiers de biométrie pour le contrôle aux frontières, que l'on se heurtait à des difficultés tenant principalement à une certaine appréhension à transmettre les données et à une absence d'uniformisation des systèmes informatiques.

Le rapport évoque une simplification de la transmission des mandats d'arrêt internationaux après le retrait du Royaume-Uni. Lorsque nous avons auditionné les représentants d'Eurojust, ils ont pourtant mis l'accent sur certaines difficultés à prévoir. Ce point mériterait d'être approfondi.

M. Jean Bizet , président . - Le rapport évoque le chiffre d'1 million d'auto-entrepreneurs au moins aux Pays-Bas, et il est vrai que ces petits boulots peuvent cacher des salaires peu élevés. C'est une tendance générale en Europe du Nord. Le Gouvernement néerlandais entend rééquilibrer le modèle de flexisécurité au moyen d'un meilleur encadrement du statut des travailleurs indépendants. Mais l'équilibre politique du pays est extrêmement fragile.

Pour répondre à votre question sur le trafic de drogue, madame Gruny, nous vous transmettrons un article paru dans Le Monde le 5 mars, dans lequel les syndicats de police néerlandais considèrent que 30 ans de politique de dépénalisation ont fait des Pays-Bas un État de narcotrafiquants...

De mémoire, les Pays-Bas ont déjà anticipé sur le Brexit en recrutant de 700 à 1 000 douaniers supplémentaires pour surveiller la frontière avec le Royaume-Uni. Plus de 1 000 containers par jour transitent par le port de Rotterdam et les contrôles systématiques sont impossibles.

M. André Gattolin . - La surveillance est très lacunaire !

M. Jean Bizet , président . - Ils procèdent à des contrôles sur dénonciation...

On peut saluer l'orthodoxie budgétaire des Pays-Bas sans toutefois oublier le passé.

Au regard du discrédit dont l'Union souffre auprès de la population - les élections italiennes en fournissent un nouvel exemple -, il me semble qu'elle se doit de mettre en place de nouvelles politiques. L'Europe n'était pas préparée pour affronter la vague migratoire que nous avons connue. Elle a réagi plutôt efficacement, mais lentement - ce n'est pas un État fédéral. Le budget européen est insuffisant pour développer ces nouvelles politiques que l'opinion publique appelle confusément de ses voeux. Nous avons encore une marge de progression importante par rapport au budget actuel, qui s'établit à 1,01 % du RNB.

Il ne serait pas opportun de vouloir mettre en oeuvre ces nouvelles politiques - lutte contre le terrorisme, encadrement des migrations, défense - par redéploiement de crédits alloués à la PAC et à la politique de cohésion. La PAC reste une politique stratégique à l'heure où tous les États continents accroissent leurs concours financiers à l'agriculture. Quant à la politique de cohésion, elle est nécessaire, notamment en direction des Balkans, si nous voulons avoir une Union plus homogène.

On ne peut pas vouloir une Europe plus efficace sans lui donner les moyens financiers correspondants. Nous continuerons à faire passer ce message.

Enfin, les Pays-Bas abordent depuis longtemps de façon intelligente les problématiques réglementaires de concurrence et c'est auprès des autorités néerlandaises que nous avons recueilli les informations indispensables pour faire bouger le curseur. Ainsi, dans le cadre du règlement « omnibus », nous avons réussi à faire comprendre à la Commission européenne que le monde avait changé et qu'il fallait revoir la politique de concurrence établie voilà 50 ans. C'est une compétence exclusive de l'Union, mais sa déclinaison nationale a été bien différente aux Pays-Bas et en France, entre la vision de Bruno Lasserre, par exemple, et celle de son homologue néerlandais. Nous avons ainsi empêché l'émergence de leaders dans notre pays.

M. André Gattolin . - S'agissant du débat sur le budget européen, n'oublions pas non plus que le rabais octroyé au Royaume-Uni s'est également traduit par un rabais au profit d'autres pays, notamment les Pays-Bas et l'Allemagne. Cette réalité explique aussi les positions malthusiennes de certains États membres sur le budget européen, car ils savent pertinemment que la fin du rabais britannique devrait logiquement signifier la fin des autres rabais. Rappelons que la France et l'Italie sont les pays qui payent le plus.

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À l'issue de ce débat, la commission a autorisé, à l'unanimité, la publication du rapport d'information.

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

- M. Philippe Lalliot , ambassadeur de France aux Pays-Bas.

- M. Anne Mulder , président de la commission des finances à la Deuxième chambre, rapporteur Brexit et membre du groupe de contact France.

- M. Reijer Janssen , adjoint au sous-directeur de la fiscalité internationale, ministère des finances.

- M. Michel van Deun , consultant PWC et M. Manoel de Goeij , chef du desk France PWC.

- M. Francis Weyzig , senior policy advisor, Oxfam Nederland.

- La commission des affaires européennes du Sénat néerlandais présidée par M. Bastian van Apeldoorn .

Ministère des affaires étrangères :

- M. Jochem Wiers , chef de la taskforce Brexit.

- M. Chris Devillers , coordinateur (équivalent sous-directeur) des affaires économiques et financières à la direction de l'intégration européenne.

- M. Marten Lammertink , chargé des relations bilatérales avec la France (et la Suisse) Direction Europe.

- M. Sébastien Moras , chef du bureau de liaison français à Europol.

- M. Nicolas Chareyre , adjoint au chef du bureau français à Eurojust.

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* ¹ La taille d'un conseil municipal, élu pour quatre ans, dépend u nombre d'habitants : de 45 élus pour les municipalités de plus de 200 000 habitants à 9 pour les communes de taille plus modeste ; le mode de scrutin local est celui de la proportionnelle de lite à un tour, sans prime majoritaire ; comme au niveau national, la constitution des majorités municipales passe par des négociations de coalition.

* ² Les communes sont notamment responsables, depuis 2015, de la lutte contre le chômage, de la jeunesse, des soins pour les personnes âgées, handicapées ou malades dans un cadre législatif défini au niveau national ; dans ce contexte, la question des ressources est très sensible.

* ³ L'ancien ministre des affaires étrangères, Frans Timmermans, est 1er vice-président de la Commission européenne ; Jeroen Dijsselbloem a présidé l'Eurogroupe jusqu'à tout récemment.

* ⁴ Premiers contributeurs nets par habitant.

* ⁵ Relancer l'Europe : Retrouver l'esprit de Rome, rapport d'information n° 434 (2016-2017) de MM. Jean-Pierre Raffarin et Jean Bizet, fait au nom du Groupe de suivi sur le retrait du Royaume-Uni et la refondation de l'Union européenne, 22 février 2017.

* ⁶ Les Pays-Bas siègeront en tant que membre non-permanent du Conseil de sécurité des Nations unies en 2018 (suite à un accord passé avec l'Italie, qui siège en 2017). Ils contribuent au budget ordinaire des Nation unies à hauteur de 1,65%.

* ⁷ Selon les mots de l'un de nos interlocuteurs au ministère des affaires étrangères.

* ⁸ Le groupe de suivi a par ailleurs proposé un carton vert ou droit d'initiative pour les parlements nationaux qui se réuniraient régulièrement à Strasbourg pour examiner les sujets de l'actualité européenne.

* ⁹ Cette position commune exprime notamment le souhait que le débat sur l'Union économique et monétaire soit ouvert à tous (le Danemark et la Suède ne sont, en effet pas membres de la zone euro).

* ¹⁰ Suite à cette décision, le Ministère des Finances se prépare à une perte fiscale immédiate de 400 millions d'euros, car certaines sociétés pourront justement augmenter rétroactivement leur déduction fiscale sur les années précédentes.

* ¹¹ Une cinquantaine, contre dix fois plus en France.

* ¹² Du fait notamment de la condamnation par la CJUE sur le terrain de l'inégalité de traitement avec les entreprises nationales et l'affaire Nike.

* ¹³ Alors que la fiscalité personnelle est déjà lourde.

* ¹⁴ Une illustration parmi d'autres : en dépit de la très forte activité de transports de poids lourds liée au port de Rotterdam, premier port européen, il n'existe pas au Pays-Bas de taxe kilométrique et les infrastructures routières sont donc financées par le contribuable.

* ¹⁵ Alors qu'ils nécessitent des discussions à l'unanimité au sein du Conseil.

* ¹⁶ Un rappel de plus de cette exigence nous est, s'il en était besoin, donné par le résultat des élections italiennes.

* ¹⁷ Ainsi que d'assurer le bon fonctionnement du marché intérieur.

* ¹⁸ On rappellera également la présence à La Haye de grandes institutions judiciaires et juridiques internationales : la Cour Permanente d'Arbitrage, la Cour Internationale de Justice (CIJ), le Tribunal Pénal International pour l'Ex-Yougoslavie (TPIY), les Tribunaux spéciaux pour le Liban (TSL) et pour la Sierra-Leone (TSSL) ; La Haye accueille aussi la Cour Pénale Internationale, inaugurée le 11 mars 2003, l'Académie de droit international, l'Institut pour l'internationalisation du droit, l'Institut Grotius, l'Institut Asser et l'Institut pour l'internationalisation du droit.