Sous-préfectures : l'État à proximité

B. UN RÉSEAU DÉSÉQUILIBRÉ

À l'image de celui des autres services de l'État, le déploiement du réseau d'administration générale de l'État dans les territoires est hétérogène.

L'analyse ne parvient pas à identifier une corrélation forte et régulière entre la dispersion territoriale des moyens et une ou des variables potentiellement explicatives.

Dans ces conditions, le déploiement du réseau recèle une série de déséquilibres ponctuels qui semblent un héritage de l'histoire.

1. Le déploiement des effectifs des réseaux d'administration générale de l'État dans les territoires est hétérogène

Le déploiement des effectifs des réseaux d'administration générale de l'État dans les territoires apparaît hétérogène.

• Chaque région compte en moyenne 1 033,25 ETPT employés dans le réseau préfectoral (préfectures et sous-préfectures).

Mais les écarts à la moyenne sont très significatifs .

Dans quatorze des vingt-deux anciennes régions , le nombre des emplois est inférieur à la moyenne .

Dans ces régions, qui comptent 9 563 ETPT (soit 42 % des emplois totaux du réseau pour près des 2/3 des régions), le nombre moyen d'emplois du réseau préfectoral s'élève à 683 ETPT, correspondant à un déficit moyen de l'ordre de 350 ETPT par rapport à la moyenne nationale (un tiers de cette moyenne) .

De leur côté, huit régions (un tiers des régions) concentrent 58 % des emplois du réseau .

Le nombre moyen d'emplois du réseau préfectoral dans ces régions atteint 1 646 ETPT soit 2,4 fois le nombre moyen d'emplois observé dans la première catégorie c onsidérée, et un excédent de 613 ETPT en moyenne par rapport au niveau national (60 % de la moyenne nationale).

• En ce qui concerne les seules sous-préfectures , le nombre moyen d'emplois par région qu'elles mobilisent s'élève à 207,18 ETPT .

Seize régions (plus de 70 % des anciennes régions), soit deux de plus que lorsqu'on considère la totalité du réseau préfectoral, disposent d'un nombre d'emplois inférieur à cette moyenne.

Elles totalisent 2 144,24 ETPT , soit 47 % du total des effectifs, et chacune de ces régions ne compte que 134 ETPT (soit un niveau inférieur à 65 % de la moyenne nationale) .

Les six autres régions, relativement mieux dotées en emplois bénéficient en moyenne de 402 ETPT positionnés en sous-préfectures, soit 3 fois le niveau moyen des seize régions les moins favorisées.

Le positionnement des emplois des sous-préfectures est plus inégalitaire que celui des emplois des préfectures dessinant une hétérogénéité des moyens d'administration générale des arrondissements encore plus grande que pour les échelons territoriaux supérieurs.

ETPT totaux (France métropolitaine) ^{20 ( * )}

	Sous-préfectures	Préfectures	Total	Sous-préfectures/ Préfectures	Population	Population/Sous-préfectures	Population/ Total des ETPT
Alsace	151,34	519,21	670,55	0,29	1 903 801	12 579,6	2 839,2
Aquitaine	225,87	910,65	1 136,52	0,25	3 406 433	15 081,4	2 997,2
Auvergne	136,29	514,02	650,31	0,27	1 398 946	10 264,5	2 151,2
Basse-Normandie	103,69	488,63	592,32	0,21	1 523 247	14 690,4	2 571,7
Bourgogne	150,70	569,17	719,87	0,26	1 693 615	11 238,3	2 352,7
Bretagne	232,28	748,40	980,68	0,31	3 361 496	14 471,7	3 427,7
Centre	148,66	941,51	1 090,17	0,16	2 641 391	17 768,0	2 422,9
Champagne-Ardenne	140,95	516,46	657,41	0,27	1 375 674	9 760,0	2 092,6
Corse	28,88	251,68	280,56	0,11	325 510	11 271,1	1 160,2
Franche-Comté	80,03	529,39	609,42	0,15	1 213 499	15 163,1	1 991,2
Haute-Normandie	125,16	457,10	582,26	0,27	1 892 928	15 124,1	3 251,0
Île-de-France	947,54	2 722,92	3 670,46	0,35	12 116 367	12 787,2	3 301,0
Languedoc-Roussillon	165,00	852,25	1 017,25	0,19	2 789 059	16 903,4	2 741,8
Limousin	62,25	366,19	428,44	0,17	759 577	12 202,0	1 772,9
Lorraine	200,06	761,53	961,59	0,26	2 400 402	11 998,4	2 496,3
Midi-Pyrénées	172,44	1 139,62	1 312,06	0,15	3 038 568	17 621,0	2 315,9
Nord-Pas-de-Calais	407,35	727,38	1 134,73	0,56	4 127 229	10 131,9	3 637,2
Pays-de-Loire	169,67	951,80	1 121,47	0,18	3 765 802	22 194,9	3 357,9
Picardie	188,09	489,71	677,80	0,38	1 974 614	10 498,2	2 913,3
Poitou-Charentes	121,03	613,49	734,52	0,20	1 844 972	15 243,9	2 511,8
Provence-Alpes- Côte-d'Azur	298,72	1 426,16	1 724,88	0,21	5 039 311	16 869,7	2 921,5
Rhône-Alpes	301,94	1 676,30	1 978,24	0,18	6 557 824	21 719,0	3 315,0
Total	4 557,94	18 173,57	22 731,51	0,25	65 150 265	14 293,8	2 866,1

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

On relève encore que le ratio des emplois localisés dans les sous-préfectures rapportés à ceux des préfectures qui, en moyenne, extériorise, un rapport de un emploi sous-préfectoral pour quatre emplois dans les préfectures, connaît une très forte dispersion. Dans quelques régions, le poids relatif des emplois des sous-préfectures est jusqu'à plus de deux fois moins important que ce ratio (Corse, Centre, Midi-Pyrénées) tandis que la Bretagne, la Picardie et, surtout, le Nord-Pas-de Calais, se singularisent par le niveau relativement élevé des effectifs de l'administration générale positionnés en sous-préfectures.

Cette hétérogénéité dans le déploiement des moyens du réseau préfectoral et sous-préfectoral conduit à envisager la question de savoir si elle présente un lien avec des variables susceptibles de la justifier.

2. Une forte dispersion des taux de couverture des communes par les sous-préfectures

Compte tenu d'un objectif de proximité avec les collectivités territoriales, en particulier les communes, qu'imposent les missions des sous-préfectures, on pourrait s'attendre à ce qu'un lien étroit unisse leur déploiement territorial et le nombre des communes qu'elles recouvrent.

Or, à l'examen, les taux de couverture des communes par les sous-préfectures se révèlent très disparates .

Le tableau ci-dessous qui rapporte, pour les anciennes régions, le nombre des communes au nombre d'arrondissements ^{21 ( * )} révèle une grande diversité des situations sous cet angle.

	Nombre d'arrondissements	Communes	Communes/arrondissements
Alsace	9	904	100,4
Aquitaine	19	2 296	120,8
Auvergne	14	1 310	93,6
Basse-Normandie	11	1 801	163,7
Bourgogne	15	2 045	136,3
Bretagne	15	1 270	84,7
Centre	20	1 840	92,0
Champagne-Ardenne	15	1 953	130,2
Corse	5	360	72,0
Franche-Comté	9	1 784	198,2
Haute-Normandie	6	1 420	236,7
Île-de-France	25	1 280	51,2
Languedoc-Roussillon	14	1 545	110,4
Limousin	8	747	93,4
Lorraine	16	2 339	146,2
Midi-Pyrénées	22	3 020	137,3
Nord-Pas-de-Calais	13	1 545	118,8
Pays de la Loire	17	1 491	87,7
Picardie	13	2 290	176,2
Poitou-Charentes	14	1 460	104,3
Provence-Alpes-Côte d'Azur	18	958	53,2
Rhône-Alpes	25	2 871	114,8

Source : commission des finances du Sénat

En moyenne, pour la France métropolitaine, sur la base d'un examen par région ^{22 ( * )} , on relève l'existence de 114 communes par arrondissement. Mais, les écarts à cette moyenne sont considérables.

Dans onze régions (la moitié des régions), le nombre de communes par arrondissement (85,7 communes en moyenne) est inférieur à cette moyenne , la situation inverse se rencontrant dans onze autres régions (152,65 communes en moyenne).

Région	Communes/arrondissements	Écart à la moyenne
Alsace	100,4	- 13,6
Aquitaine	120,8	+ 6,8
Auvergne	93,6	- 20,4
Basse-Normandie	163,7	+ 49,7
Bourgogne	136,3	+ 22,3
Bretagne	84,7	- 29,3
Centre	92	- 22
Champagne-Ardenne	130,2	+ 16,2
Corse	72	- 42
Franche-Comté	198,2	+ 84,2
Haute-Normandie	236,7	+ 122,7
Île-de-France	51,2	- 62,8
Languedoc-Roussillon	110,4	- 3,6
Limousin	93,4	- 20,6
Lorraine	146,2	+ 32,2
Midi-Pyrénées	137,3	+ 23,3
Nord-Pas-de-Calais	118,8	+ 4,8
Pays de la Loire	87,7	- 26,3
Picardie	176,2	+ 62,2
Poitou-Charentes	104,3	- 9,7
Provence-Alpes-Côte d'Azur	53,2	- 60,8
Rhône-Alpes	114,8	+ 0,8

Source : commission des finances du Sénat

Dans des régions comptant le même nombre d'arrondissements (l'Alsace et la Franche-Comté, par exemple), le nombre des communes peut aller du simple ( 904 communes en Alsace) au double (1 784 communes en Franche-Comté). Un même constat vaut quand on compare PACA et l'Aquitaine, pour lesquelles, avec un nombre presque équivalent d'arrondissements, le nombre des communes va de 958 (PACA) à 2 295 (Aquitaine).

De la même manière des régions comptant un nombre de communes à peu près identique (le Centre et la Franche-Comté) sont très inégalement découpées, la première région étant subdivisée en vingt arrondissements quand la seconde n'en compte que neuf.

Les régions où le nombre de communes par arrondissement est comparativement faible ne présentent pas de caractéristiques uniformes puisque figurent dans cette liste la Corse et l'Auvergne aussi bien que la région PACA et l'Île-de-France tandis que la région Rhône-Alpes compte un nombre de communes par arrondissement proche de la moyenne.

Les régions dans lesquelles le nombre de communes par arrondissement est relativement élevé manquent également d'unité . Certes, les deux Normandie appartiennent à ce groupe mais la Haute-Normandie compte des arrondissements particulièrement nombreux en communes si bien qu'elle atteint un ratio plus de deux fois plus élevé que la Basse-Normandie.

Par ailleurs, dans une même région, les situations peuvent varier nettement entre les départements qui la constituent .

L'Île-de-France, qui extériorise une situation particulière en termes de communes par sous-préfecture, illustre ce constat.

Globalement, le nombre de communes couvertes par sous-préfecture y est comparativement bas avec 53,3 communes (hors Paris), mais il existe des contrastes marqués entres les départements de la région.

À cet égard, les Yvelines comptent une sous-préfecture pour 102,6 communes , soit une situation proche de la moyenne nationale, tandis que, dans les Hauts-de-Seine , ce ratio est de 12 .

Région Île-de-France

Département	Arrondissement	Nombre de communes	Moyenne
Seine-et-Marne	Fontainebleau	86
Seine-et-Marne	Meaux	128
Seine-et-Marne	Melun	91
Seine-et-Marne	Provins	165
Seine-et-Marne	Torcy	43
Sous-total	5	513	102,6
Yvelines	Mantes-la-Jolie	117
Yvelines	Rambouillet	81
Yvelines	Saint-Germain-en-Laye	45
Yvelines	Versailles	19
Sous-total	4	262	65,5
Essonne	Étampes	79
Essonne	Évry	52
Essonne	Palaiseau	65
Sous-total	3	196	65,3
Hauts-de-Seine	Antony	12
Hauts-de-Seine	Boulogne-Billancourt	9
Hauts-de-Seine	Nanterre	15
Sous-total	3	36	12,0
Seine-Saint-Denis	Bobigny	15
Seine-Saint-Denis	Le Raincy	16
Seine-Saint-Denis	Saint-Denis	9
Sous-total	3	40	13,3
Val-de-Marne	Créteil	23
Val-de-Marne	L'Haÿ-les-Roses	10
Val-de-Marne	Nogent-sur-Marne	14
Sous-total	3	47	15,7
Val-d'Oise	Argenteuil	7
Val-d'Oise	Pontoise	117
Val-d'Oise	Sarcelles	61
Sous-total	3	185	61,7
Paris	Paris	1
Sous-total	1	1	1
Total (hors Paris)	24	1 279	53,3
Total (Paris inclus)	25	1 280	51,2

Compte tenu de la fixité de la carte des arrondissements et des communes, l'hétérogénéité régionale du ratio sous-préfecture/communes est un héritage historique qui peut traduire une diversité de motivations parmi lesquelles n'apparaît pas la préoccupation d'assurer aux communes une proximité avec les forces de l'administration générale du territoire.

Cette indifférence à ce paramètre est sans doute attribuable à la prégnance d'autres ordres de considération mais aussi à l'histoire administrative française, longtemps hostile à la décentralisation.

Cet héritage peut être considéré comme très inadapté à la réalité politique et administrative de la France d'aujourd'hui.

3. Le déploiement des effectifs des composantes du réseau préfectoral présente des discordances avec la répartition de la population sur le territoire

La dispersion du nombre d'habitants par arrondissement autour d'une moyenne métropolitaine de 202 330, est considérable, même appréciée à l'échelon géographique large de la région.

Le nombre de communes par sous-préfecture n'offre pas un indicateur du nombre d'habitants par sous-préfecture.

Au-delà, la corrélation entre les effectifs du réseau préfectoral dans les régions et le poids démographique des régions apparaît ponctuellement très distendue.

Les régions les plus peuplées concentrent une proportion d'effectifs préfectoraux moindre que leur poids démographique relatif, cette disproportion étant encore plus forte quand on ne considère que les seules sous-préfectures.

a) Le nombre des communes par arrondissement n'est pas équivalent au nombre d'habitants par arrondissement même quand celui-ci est apprécié dans un cadre régional

Il n'existe pas d'équivalence entre le nombre de communes couvertes par une sous-préfecture et le nombre d'habitants qu'elle administre. Tous les cas de figure se présentent en fonction des conditions d'urbanisation qui offrent un panorama contrasté.

En Île-de-France, qui occupe une place à part, si le nombre de communes par sous-préfecture est globalement plus faible qu'ailleurs, le nombre moyen d'habitants couverts par sous-préfecture est beaucoup plus élevé que dans le reste du pays. Il atteint en moyenne 410 920, soit 1,5 fois le taux constaté sur le reste du territoire.

Dans ce contexte, des différences marquées entre les départements de la région .

Le nombre d'habitants pris en charge par les sous-préfectures de Seine-et-Marne est ainsi très proche du nombre d'habitants moyen par sous-préfecture hors Île-de-France.

En revanche, les Hauts-de-Seine détiennent un record national (hors Paris, Lyon, Marseille) avec plus de 537 000 habitants par sous-préfecture .

Région Île-de-France ^{23 ( * )}

Département	Arrondissement	Population	Moyenne
Seine-et-Marne	Fontainebleau	151 456
Seine-et-Marne	Meaux	289 186
Seine-et-Marne	Melun	358 089
Seine-et-Marne	Provins	166 614
Seine-et-Marne	Torcy	422 485
Sous-total	5	1 387 830	277 566,0
Yvelines	Mantes-la-Jolie	284 671
Yvelines	Rambouillet	228 674
Yvelines	Saint-Germain-en-Laye	566 369
Yvelines	Versailles	366 587
Sous-total	4	1 446 301	361 575,3
Essonne	Étampes	143 477
Essonne	Évry	528 334
Essonne	Palaiseau	601 422
Sous-total	3	1 273 233	424 411,0
Hauts-de-Seine	Antony	424 476
Hauts-de-Seine	Boulogne-Billancourt	326 189
Hauts-de-Seine	Nanterre	860 625
Sous-total	3	1 611 290	537 096,7
Seine-Saint-Denis	Bobigny	598 408
Seine-Saint-Denis	Le Raincy	549 273
Seine-Saint-Denis	Saint-Denis	417 541
Sous-total	3	1 565 222	521 740,7
Val-de-Marne	Créteil	707 818
Val-de-Marne	L'Haÿ-les-Roses	262 696
Val-de-Marne	Nogent-sur-Marne	396 577
Sous-total	3	1 367 091	455 697,0
Val-d'Oise	Argenteuil	240 462
Val-d'Oise	Pontoise	508 927
Val-d'Oise	Sarcelles	461 749
Sous-total	3	1 211 138
Total	24	9 862 105	410 921,0

Dans le reste du pays, les régions fortement urbanisées partagent souvent, dans une moindre mesure, les caractéristiques nuancées de l'Île-de-France.

La région Rhône-Alpes illustre cette observation. Le nombre moyen de communes par sous-préfecture y est de 114,8 mais, pour l'arrondissement de Lyon, le plus peuplé, il n'est que de 59.

Région Rhône-Alpes

Département	Arrondissement	Nombre de communes	Moyenne
Ain	Belley	107
Ain	Bourg-en-Bresse	219
Ain	Gex	29
Ain	Nantua	64
Sous-total	4	419	104,8
Ardèche	Largentière	148
Ardèche	Privas	65
Ardèche	Tournon-sur-Rhône	126
Sous-total	3	339	113
Drôme	Die	104
Drôme	Nyons	142
Drôme	Valence	123
Sous-total	3	369	123
Isère	Grenoble	297
Isère	La Tour-du-Pin	137
Isère	Vienne	98
Sous-total	3	532	177,3
Loire	Montbrison	138
Loire	Roanne	115
Loire	Saint-Étienne	74
Sous-total	3	327	109
Savoie	Albertville	82
Savoie	Chambéry	160
Savoie	Saint-Jean-de-Maurienne	62
Sous-total	3	304	101,3
Haute-Savoie	Annecy	93
Haute-Savoie	Bonneville	61
Haute-Savoie	Saint-Julien-en-Genevois	72
Haute-Savoie	Thonon-les-Bains	68
Sous-total	4	294	73,5
Rhône	Lyon	59
Rhône	Villefranche-sur-Saône	228
Sous-total	2	287	143,5
Total	25	2 871	114,8

Quant au nombre moyen d'habitants par sous-préfecture, le fait urbain joue encore dans cette région .

L'Isère, avec Grenoble, compte une sous-préfecture pour 421 283 habitants tandis que la Savoie nettement moins urbanisée prend en charge 146 000 habitants par chacune de ses trois sous-préfectures.

Symétriquement, les régions moins urbanisées enregistrent, en général, un nombre moyen de communes par sous-préfecture comparativement élevé mais un nombre d'habitants par unité relativement faible.

Pour autant, il n'existe pas de relation univoque dans ce domaine.

Ainsi, certains départements de Lorraine, avant les réformes intervenues ces dernières années, présentent un taux de communes par sous-préfectures assez élevé accompagné d'un nombre d'habitants par sous-préfecture comparativement modeste tandis que d'autres, grâce à l'existence de villes relativement peuplées, réunissent de nombreuses communes mais aussi un nombre moyen d'habitants élevé.

Région Lorraine

Département	Arrondissement	Nombre de communes	Moyenne	Population	Moyenne
Meurthe-et-Moselle	Briey	130		167 760
Meurthe-et-Moselle	Lunéville	164		81 253
Meurthe-et-Moselle	Nancy	188		425 672
Meurthe-et-Moselle	Toul	112		70 713
Sous-total	4	594	148,5	745 398	186 349,5
Meuse	Bar-le-Duc	110		63 301
Meuse	Commercy	136		45 794
Meuse	Verdun	255		89 239
Sous-total	3	501	167	198 334	66 111,3
Moselle	Château-Salins	128		30 814
Moselle	Forbach-Boulay-Moselle	169		251 554
Moselle	Metz	143		349 083
Moselle	Sarrebourg	102		65 714
Moselle	Sarreguemines	83		102 373
Moselle	Thionville	105		268 581
Sous-total	6	730	121,7	1 068 119	178 019,8
Vosges	Épinal	218		224 301
Vosges	Neufchâteau	206		68 291
Vosges	Saint-Dié-des-Vosges	90		95 959
Sous-total	3	514	171,3	388 551	129 517,0
Total	16	2 339	146,2	2 400 402	150 025,1

Ces données dessinent un paysage administratif composite marqué par l'inertie du réseau des sous-préfectures face à une urbanisation progressive et contrastée du pays.

b) La discordance entre forces du réseau préfectoral et population

Ces constats demeurent quand on envisage les ressources humaines du réseau préfectoral et, plus encore, des sous-préfectures.

Le déploiement des effectifs des différentes composantes du réseau préfectoral présente des discordances par rapport à la répartition de la population.

(1) S'il existe une certaine corrélation entre le poids démographique des régions et la part des emplois du réseau préfectoral, des régions font exception dans un sens ou dans l'autre

Les tableaux ci-dessous restituent l'image d'une répartition inégale de la population métropolitaine, avec et sans l'Île-de-France .

Données démographiques - France métropolitaine

	Population	Moyenne	Écart à la moyenne	Écart à la moyenne en %
Alsace	1 903 801	2 961 375,70	- 1 057 574,70	- 36 %
Aquitaine	3 406 433	2 961 375,70	445 057,30	15 %
Auvergne	1 398 946	2 961 375,70	- 1 562 429,70	- 53 %
Basse-Normandie	1 523 247	2 961 375,70	- 1 438 128,70	- 49 %
Bourgogne	1 693 615	2 961 375,70	- 1 267 760,70	- 43 %
Bretagne	3 361 496	2 961 375,70	400 120,30	14 %
Centre	2 641 391	2 961 375,70	- 319 984,70	- 11 %
Champagne-Ardenne	1 375 674	2 961 375,70	- 1 585 701,70	- 54 %
Corse	325 510	2 961 375,70	- 2 635 865,70	- 89 %
Franche-Comté	1 213 499	2 961 375,70	- 1 747 876,70	- 59 %
Haute-Normandie	1 892 928	2 961 375,70	- 1 068 447,70	- 36 %
Île-de-France	12 116 367	2 961 375,70	9 154 991,30	309 %
Languedoc-Roussillon	2 789 059	2 961 375,70	- 172 316,70	- 6 %
Limousin	759 577	2 961 375,70	- 2 201 798,70	- 74 %
Lorraine	2 400 402	2 961 375,70	- 560 973,70	- 19 %
Midi-Pyrénées	3 038 568	2 961 375,70	77 192,30	3 %
Nord-Pas-de-Calais	4 127 229	2 961 375,70	1 165 853,30	39 %
Pays-de-Loire	3 765 802	2 961 375,70	804 426,30	27 %
Picardie	1 974 614	2 961 375,70	- 986 761,70	- 33 %
Poitou-Charentes	1 844 972	2 961 375,70	- 1 116 403,70	- 38 %
Provence-Alpes- Côte-d'Azur	5 039 311	2 961 375,70	2 077 935,30	70 %
Rhône-Alpes	6 557 824	2 961 375,70	3 596 448,30	121 %

Source : commission des finances du Sénat

En incluant l'Île-de-France, qui concentre 18,6 % de la population résidant en métropole, huit régions (y compris l'Île-de-France) forment la catégorie des régions dont la population dépasse la moyenne nationale de la population régionale. Ces régions comptent 63,6 % de la population métropolitaine.

Quand l'Île-de-France est placée hors champ, le nombre des régions qui dépasse la moyenne nationale de la population des régions de province est de 9 (hors région Île-de France, par convention).

Ces régions qui regroupent 53,3 % du total de la population métropolitaine (y compris l'Île-de-France) « pèsent », sur le plan démographique, 65,5 % du groupe des régions de province.

Données démographiques - Province seule

	Population	Moyenne	Écart à la moyenne	Écart à la moyenne en %
Alsace	1 903 801	2 525 423,7	- 621 622,7	- 25 %
Aquitaine	3 406 433	2 525 423,7	881 009,3	35 %
Auvergne	1 398 946	2 525 423,7	- 1 126 477,7	- 45 %
Basse-Normandie	1 523 247	2 525 423,7	- 1 002 176,7	- 40 %
Bourgogne	1 693 615	2 525 423,7	- 831 808,7	- 33 %
Bretagne	3 361 496	2 525 423,7	836 072,3	33 %
Centre	2 641 391	2 525 423,7	115 967,3	5 %
Champagne-Ardenne	1 375 674	2 525 423,7	- 1 149 749,7	- 46 %
Corse	325 510	2 525 423,7	- 2 199 913,7	- 87 %
Franche-Comté	1 213 499	2 525 423,7	- 1 311 924,7	- 52 %
Haute-Normandie	1 892 928	2 525 423,7	- 632 495,7	- 25 %
Languedoc-Roussillon	2 789 059	2 525 423,7	263 635,3	10 %
Limousin	759 577	2 525 423,7	- 1 765 846,7	- 70 %
Lorraine	2 400 402	2 525 423,7	- 125 021,7	- 5 %
Midi-Pyrénées	3 038 568	2 525 423,7	513 144,3	20 %
Nord-Pas-de-Calais	4 127 229	2 525 423,7	1 601 805,3	63 %
Pays-de-Loire	3 765 802	2 525 423,7	1 240 378,3	49 %
Picardie	1 974 614	2 525 423,7	- 550 809,7	- 22 %
Poitou-Charentes	1 844 972	2 525 423,7	- 680 451,7	- 27 %
Provence-Alpes- Côte-d'Azur	5 039 311	2 525 423,7	2 513 887,3	100 %
Rhône-Alpes	6 557 824	2 525 423,7	4 032 400,3	160 %

Source : commission des finances du Sénat

Ces données peuvent être mises en regard de la répartition des effectifs du réseau préfectoral d'un côté, et des sous-préfectures de l'autre, qui présente elle aussi de forts contrastes mais sans que ceux-ci n'apparaissent étroitement déterminés par les positions démographiques.

S'agissant du réseau préfectoral dans son ensemble , le tableau ci-après présente la répartition des emplois.

Huit régions appartiennent au groupe des régions où le déploiement des emplois des préfectures est supérieur à la moyenne nationale.

Ce groupe n'est pas homogène avec celui des régions connaissant une population comparativement élevée.

Répartition des emplois de l'ensemble du réseau préfectoral en France métropolitaine

Région	Total	Moyenne	Écart à la moyenne	Écart à la moyenne en %
Alsace	670,55	1 033,25	- 362,7	- 35 %
Aquitaine	1 136,52	1 033,25	103,27	10 %
Auvergne	650,31	1 033,25	- 382,94	- 37 %
Basse-Normandie	592,32	1 033,25	- 440,93	- 43 %
Bourgogne	719,87	1 033,25	- 313,38	- 30 %
Bretagne	980,68	1 033,25	- 52,57	- 5 %
Centre	1 090,17	1 033,25	56,92	6 %
Champagne-Ardenne	657,41	1 033,25	- 375,84	- 36 %
Corse	280,56	1 033,25	- 752,69	- 73 %
Franche-Comté	609,42	1 033,25	- 423,83	- 41 %
Haute-Normandie	582,26	1 033,25	- 450,99	- 44 %
Île-de-France	3 670,46	1 033,25	2 637,21	255 %
Languedoc-Roussillon	1 017,25	1 033,25	- 16,00	- 2 %
Limousin	428,44	1 033,25	- 604,81	- 59 %
Lorraine	961,59	1 033,25	- 71,66	- 7 %
Midi-Pyrénées	1 312,06	1 033,25	278,81	27 %
Nord-Pas-de-Calais	1 134,73	1 033,25	101,48	10 %
Pays-de-Loire	1 121,47	1 033,25	88,22	9 %
Picardie	677,8	1 033,25	- 355,45	- 34 %
Poitou-Charentes	734,52	1 033,25	- 298,73	- 29 %
Provence-Alpes- Côte-d'Azur	1 724,88	1 033,25	691,63	67 %
Rhône-Alpes	1 978,24	1 033,25	944,99	91 %
Total	22 731,51	NS	0	0

Source : commission des finances du Sénat

La Bretagne en est exclue alors que la région Centre bénéficie de plus d'emplois des préfectures que la moyenne pour une population inférieure à la moyenne des régions (appréciée en incluant l'Île-de-France).

Des régions d'égale pondération démographique , comme c'est le cas de la Bretagne et de la Normandie, connaissent des situations contrastées sur le plan du poids des effectifs du réseau préfectoral , la première regroupant 4,3 % des effectifs totaux quand la seconde en absorbe 5,2 %.

De même, des régions comparativement peuplées et occupant un rang à peu près identique dans la hiérarchie démographique, comme l'Aquitaine-Poitou-Charente et le Nord-Pas-de-Calais-Picardie (9,2 % et 9,4 % de la population respectivement) disposent, la première, d'une part des effectifs préfectoraux supérieure à son poids démographique, la seconde d'un nombre relatif de personnels préfectoraux très nettement inférieur à son rang démographique.

(2) Le groupe des régions présentant un « surpoids » démographique mobilise un « excès » d'effectifs préfectoraux nettement plus faible

En outre, il n'existe pas de concordance parfaite entre le surpoids démographique des régions et le surpoids des effectifs des préfectures par région.

Le cumul des écarts à la moyenne du point de vue démographique pour les régions comparativement peuplées atteint 600 % en pourcentage (17,7 millions d'habitants par rapport à la situation où la population serait répartie également entre les régions). Ce chiffre correspond à un surpoids démographique correspondant à 30 % de la population en métropole .

En regard, pour les emplois des préfectures , les régions les plus peuplées ne rassemblent que 474 % en cumul des écarts à la moyenne correspondant à un excédent de 4 532,2 emplois par rapport à une distribution entièrement égalitaire de ces emplois entre les régions.

Cet excédent d'emplois représente 19,9 % des emplois des préfectures , soit une proportion inférieure à la surcharge démographique des régions concernées.

(3) Pour les sous-préfectures, la discordance entre le surpoids démographique et le sur-positionnement des effectifs est encore plus forte

En ce qui concerne les emplois des seules sous-préfectures appréciés à partir du niveau régional, le tableau ci-dessous en récapitule la répartition.

Répartition des emplois des sous-préfectures de France métropolitaine

Région	Total	Moyenne	Écart à la moyenne	Écart à la moyenne en %
Alsace	151,34	207,17	- 55,83	- 27 %
Aquitaine	225,87	207,17	18,7	9 %
Auvergne	136,29	207,17	- 70,88	- 34 %
Basse-Normandie	103,69	207,17	- 103,48	- 50 %
Bourgogne	150,7	207,17	- 56,47	- 27 %
Bretagne	232,28	207,17	25,11	12 %
Centre	148,66	207,17	- 58,51	- 28 %
Champagne-Ardenne	140,95	207,17	- 66,22	- 32 %
Corse	28,88	207,17	- 178,29	- 86 %
Franche-Comté	80,03	207,17	- 127,14	- 61 %
Haute-Normandie	125,16	207,17	- 82,01	- 40 %
Île-de-France	947,54	207,17	740,37	357 %
Languedoc-Roussillon	165	207,17	- 42,17	- 20 %
Limousin	62,25	207,17	- 144,92	- 70 %
Lorraine	200,06	207,17	- 7,11	- 3 %
Midi-Pyrénées	172,44	207,17	- 34,73	- 17 %
Nord-Pas-de-Calais	407,35	207,17	200,18	97 %
Pays-de-Loire	169,67	207,17	- 37,5	- 18 %
Picardie	188,09	207,17	- 19,08	- 9 %
Poitou-Charentes	121,03	207,17	- 86,14	- 42 %
Provence-Alpes-Côte- d'Azur	298,72	207,17	91,55	44 %
Rhône-Alpes	301,94	207,17	94,77	46 %
Total	4 557,94	207,17	0

Source : commission des finances du Sénat

Seules six régions bénéficient d'un nombre d'emplois de sous-préfectures supérieur à la moyenne nationale .

Elles sont toutes au nombre des régions comparativement peuplées mais toutes ces dernières (au nombre de huit) n'en font pas partie.

Midi-Pyrénées et Pays-de-Loire n'appartiennent pas à l'ensemble des régions disposant d'un personnel des sous-préfectures supérieur à la moyenne alors qu'elles ont une population qui vérifie cette caractéristique.

Cette non identité tient en premier lieu à la polarisation des emplois de sous-préfectures en Île-de-France, région dans laquelle ces emplois atteignent 3,6 fois le niveau moyen (contre 2,6 fois pour l'ensemble du réseau préfectoral).

Elle vient aussi de situations régionales marquées par des singularités.

Ainsi, la région Bretagne, comparativement peuplée mais relativement sous-dotée en personnels exerçant en préfectures , intègre le groupe des régions disposant de sous-préfectures comparativement bien pourvues en personnels.

Surtout, la région Nord-Pas-de-Calais présente des caractéristiques semblables mais encore plus prononcées.

Très déficitaire en personnels pour ses préfectures, elle compense partiellement ce sous-effectif par le nombre élevé des effectifs des sous-préfectures.

4. Le lien entre effectifs d'administration générale et présence de l'État dans les territoires est distendu

Enfin, il est notable que le déploiement des effectifs du réseau préfectoral est en partie indépendant de celui des effectifs de la fonction publique de l'État, qui lui-même est marqué par une relative indépendance par rapport au poids démographique des régions.

a) Le déploiement de la fonction publique d'État sur le territoire est inégalitaire

Le tableau ci-dessous met en rapport le poids démographique des nouvelles régions et la proportion des effectifs de la fonction publique d'État qu'elles mobilisent.

	Population (en % du total)	Effectifs de la fonction publique d'État	B-A
Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine	8,7	7,6	- 1,1
Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes	9,2	8	- 1,2
Auvergne-Rhône-Alpes	12,2	11,5	- 0,7
Bourgogne-Franche-Comté	4,5	3,9	- 0,6
Bretagne	5,1	4,2	- 0,9
Centre-Val de Loire	4,1	3,1	- 1
Corse	0,4	0,6	0,2
Île-de-France	18,6	26	7,4
Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées	8,9	9,3	0,4
Nord-Pas-de-Calais-Picardie	9,4	9	- 0,4
Normandie	5,2	4,5	- 0,7
Pays de la Loire	5,8	4,9	- 0,9
Provence-Alpes-Côte d'Azur	7,7	6,5	- 1,2

Source : commission des finances du Sénat

La région Île-de-France présente pour particularité de concentrer une proportion des effectifs de la fonction publique d'État (26 % du total) nettement supérieure à son poids démographique (18,6 %) .

La plupart des administrations centrales (et de très nombreux opérateurs) de l'État sont situés en Île-de-France ce qui contribue au premier phénomène.

En contrepartie, les régions de province subissent, à quelques exceptions près (Corse, Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées), un déficit sous cet angle en lien évident avec la centralisation historique du pays. Toutefois, comme le montre le tableau ci-dessus, ce déficit est plus ou moins fort.

b) Le déploiement des effectifs du réseau préfectoral sur le territoire est sans lien évident avec celui des emplois de la fonction publique d'État aboutissant à des taux d'encadrement disparates

Pour les seuls effectifs du réseau préfectoral, ces déséquilibres s'inversent globalement, la région capitale concentrant une proportion des effectifs inférieure à son poids démographique.

Avec 16,5 % du total les effectifs du réseau préfectoral de l'Île-de-France sont très en-deçà, et du poids démographique de la région, et a fortiori de celui des personnels de la fonction publique d'État qu'elle emploie.

Le déficit relatif des moyens du réseau préfectoral en Île-de-France permet à certaines régions de disposer d'un réseau préfectoral sensiblement plus fourni en emplois que leur poids démographique mais aussi que la proportion des effectifs de la fonction publique d'État qu'elles mobilisent.

	Population (en %)	Effectifs de la fonction publique d'État (en %)	Effectifs de la fonction publique préfectorale (en %)
Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine	8,7	9	10,1
Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes	9,2	8,8	10,1
Auvergne-Rhône-Alpes	12,2	11,1	11,6
Bourgogne-Franche-Comté	4,5	4,1	5,8
Bretagne	5,2	5,4	4,3
Centre-Val de Loire	4,1	3,7	4,8
Corse	0,5	0,6	1,2
Île-de-France	18,6	23,5	16,5
Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées	8,9	8,5	10,2
Nord-Pas-de-Calais-Picardie	9,4	8,2	8,0
Normandie	5,2	4,3	5,2
Pays- de -la -Loire	5,8	4,6	4,9
Provence-Alpes-Côte d'Azur	7,7	8,4	7,6
France de province	81,4	76,5	84,2
France métropolitaine	100	100	100,0

Source : commission des finances du Sénat

Les régions bénéficiaires sont l'Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine, l'Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes, Auvergne-Rhône-Alpes, la Bourgogne-France-Comté, le Centre-Val-de-Loire, la Corse et le Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées, la Normandie, Pays-de-la-Loire.

Inversement, la Bretagne, Nord-Pas-de-Calais-Picardie et PACA occupent une part des emplois préfectoraux plus faible que celle des effectifs de la fonction publique d'État.

Plusieurs régions de province ont un poids démographique inférieur à celui des effectifs de l'État qui y sont déployés. C'est le cas pour l'Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine, la Bretagne, et la région PACA, régions qui bénéficient d'un taux d'administration par habitant supérieur à la moyenne national.

En contrepartie de cet écart et de celui observé en Île-de-France, les autres régions connaissent une situation inverse. L'écart maximal (1,2 point de pourcentage) concerne deux régions différentes par leur profil : le Nord-Pas-de-Calais-Picardie et la région Pays de la Loire.

Elles se différencient cependant par l'ampleur de l'écart entre leur poids démographique respectif et celui des effectifs du réseau préfectoral déployés sur leur territoire. Cet écart atteint 0,9 point pour la seconde quand il s'élève à 1,4 point pour la région Nord-Pas-de-Calais-Picardie qui, décidément, ressort comme peu favorisée par les choix de déploiement des services de l'État.

Dans ce contexte, le rapport entre le nombre des agents exerçant en préfecture et l'ensemble des agents publics localisés dans les régions , qu'on désignera, par commodité, comme représentant le « taux d'encadrement » des agents de la fonction publique d'État par les personnels des préfectures, mais qui est aussi un indicateur de disponibilité des services déployés en région (pouvant mériter à ce titre l'appellation alternative de « taux de disponibilité »), varie sensiblement entre les régions.

Données régionales sur la fonction publique d'État (y compris les personnels de l'enseignement) et les effectifs des préfectures

	Fonction publique d'État (A)	Préfectures (B)	A/B
Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine	214 400	1 797,20	119,30
Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes	209 700	1 890,33	110,93
Auvergne-Rhône-Alpes	265 800	2 190,32	121,35
Bourgogne-Franche-Comté	98 100	1 098,56	89,30
Bretagne	128 200	748,4	171,30
Centre-Val de Loire	88 400	941,51	93,89
Corse	13 900	251,68	55,23
Île-de-France	562 400	2 722,92	206,54
Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées	203 000	1 991,87	101,91
Nord-Pas-de-Calais-Picardie	195 700	1 217,09	160,79
Normandie	104 000	945,73	109,97
Pays de la Loire	109 900	951,8	115,47
Provence-Alpes-Côte d'Azur	200 700	1 426,16	140,73
France de province	1 831 700	15 540,65	117,87
France métropolitaine	2 394 100	18 173,57	131,74

Source : commission des finances du Sénat

Pour une moyenne nationale de 131,74 agents des services publics d'État par personne employée dans les préfectures, le « taux d'encadrement » s'étage entre 55,23 en Corse et 206,54 en Île-de-France.

Ces écarts demeurent lorsqu'on ne considère que les agents hors enseignement , l'enseignement regroupant une masse très importante d'agents publics (56,5 % des services territorialisés) qui, comme c'est le cas pour certaines autres administrations d'État, exercent leurs compétences dans des conditions de large autonomie fonctionnelle par rapport aux préfets.

Données régionales sur la fonction publique d'État (hors personnels de l'enseignement) et les effectifs des préfectures

	Fonction publique d'État hors enseignement (A)	Préfectures (B)	A/B
Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine	96 500	1 797,20	53,7
Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes	96 900	1 890,33	51,3
Auvergne-Rhône-Alpes	99 200	2 190,32	45,3
Bourgogne-Franche-Comté	41 600	1 098,56	37,9
Bretagne	62 900	748,4	84,0
Centre-Val de Loire	40 100	941,51	42,6
Corse	7 900	251,68	31,4
Île-de-France	275 400	2 722,92	101,1
Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées	83 100	1 991,87	41,7
Nord-Pas-de-Calais-Picardie	64 100	1 217,09	52,7
Normandie	36 900	945,73	39,0
Pays de la Loire	40 300	951,8	42,3
Provence-Alpes-Côte d'Azur	97 000	1 426,16	68,0
France de province	766 300	15 540,65	49,3
France métropolitaine	1 041 700	18 173,57	57,3

Source : commission des finances du Sénat

Le taux d'encadrement des agents, hors enseignement, atteint en moyenne 57,3 agents pour un ETPT de préfecture .

Il est de 31,4 en Corse et de 101,1 en Île-de-France avec, là également, des configurations régionales très contrastées.

Pour neutraliser l'impact de la situation particulière de l'Île-de-France, on peut ne considérer que la France métropolitaine hors Île-de-France .

Tous agents confondus , le taux d'encadrement par les personnels des préfectures s'élève alors en moyenne à 117,87 (contre 131,74 en incluant l'Île-de-France) .

Dans ce cadre, la dispersion des situations est un peu atténuée . Mais l'écart entre la Corse et la Bretagne, région dans laquelle le nombre des agents des administrations d'État rapporté aux personnels des préfectures ressort comme particulièrement élevé, demeure important.

Chaque agent préfectoral peut être rapporté en Bretagne à 171,3 agents des services de l'État contre 55,23 en Corse et 121,35 en Auvergne Rhône-Alpes.

Ces constats demeurent quand on exclut les agents de l'enseignement .

La moyenne s'élève à 49,3 agents pour la France de province. La Corse mais aussi la Normandie se situent très en-deçà de cette moyenne tandis que la Bretagne compte 84 agents par agent employé dans ses préfectures.

c) L'hétérogénéité demeure pour les seules sous-préfectures

Le constat de la dispersion des taux d'encadrement des fonctionnaires d'État par le réseau préfectoral demeure quand on considère les seules sous-préfectures.

Données sur la fonction publique d'État (y compris les personnels de l'enseignement) et les effectifs des sous-préfectures dans les régions

	Fonction publique d'État (A)	Total Sous-préfectures (B)	A/B
Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine	214 400	492,35	435
Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes	209 700	409,15	513
Auvergne-Rhône-Alpes	265 800	438,23	607
Bourgogne-Franche-Comté	98 100	230,73	425
Bretagne	128 200	232,28	552
Centre-Val de Loire	88 400	148,66	595
Corse	13 900	28,88	481
Île-de-France	562 400	947,54	594
Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées	203 000	337,44	602
Nord-Pas-de-Calais-Picardie	195 700	595,44	329
Normandie	104 000	228,85	454
Pays de la Loire	109 900	169,67	648
Provence-Alpes-Côte d'Azur	200 700	298,72	672
France de province	1 831 700	3 610,40	507
France métropolitaine	2 394 100	4 557,94	525

Source : commission des finances du Sénat

En moyenne, à un agent de sous-préfecture correspondent 525 agents de l'ensemble des services de l'État en région (y compris les effectifs de l'enseignement).

Hors enseignement , chaque agent de sous-préfecture évolue en moyenne dans un contexte administratif où 228,5 agents de l'État sont déployés en région.

L'Île-de-France fait, là également, exception avec 290,6 agents par agent employé dans ses sous-préfectures, la valeur élevée de ce ratio provenant d'un nombre d'agents de la fonction publique d'État supérieur à la moyenne (en particulier du fait des administrations centrales) dans un contexte de fort déploiement de moyens dans les sous-préfectures n'atteignant toutefois pas l'ampleur de celui des autres services de l'État.

La situation de la région PACA ressort comme très singulière , par le ratio élevé des effectifs de l'État rapportés aux effectifs de ses sous-préfectures.

Données sur la fonction publique d'État (hors les personnels de l'enseignement) et les effectifs des sous-préfectures dans les régions

	Fonction publique d'État hors enseignement (A)	Total Sous-préfectures (B)	A/B
Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine	96 500	492,35	196,0
Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes	96 900	409,15	236,8
Auvergne-Rhône-Alpes	99 200	438,23	226,4
Bourgogne-Franche-Comté	41 600	230,73	180,3
Bretagne	62 900	232,28	270,8
Centre-Val de Loire	40 100	148,66	269,7
Corse	7 900	28,88	273,5
Île-de-France	275 400	947,54	290,6
Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées	83 100	337,44	246,3
Nord-Pas-de-Calais-Picardie	64 100	595,44	107,7
Normandie	36 900	228,85	161,2
Pays de la Loire	40 300	169,67	237,5
Provence-Alpes-Côte d'Azur	97 000	298,72	324,7
France de province	766 300	3 610,40	212,2
France métropolitaine	1 041 700	4 557,94	228,5

Source : commission des finances du Sénat

5. Une rationalité immobilière en question

Le large déploiement du réseau sous-préfectoral contribue à l'extension du parc immobilier mobilisé par la présence des services d'administration générale de l'État dans les territoires.

L'attrition des effectifs n'a, semble-t-il, pas diminué la surface des emprises immobilières du réseau, situation peu propre à une utilisation rationnelle des deniers publics et qui peut incliner à des économies préjudiciables à l'état des immeubles occupés par les services.

Selon la Cour des comptes, le réseau des sous-préfectures occuperait 36 % des bâtiments préfectoraux, estimation nuancée dans la réponse du ministère à ses observations puisque celle-ci mentionne une proportion de 24 %, avec une prédominance des usages résidentiels qui requéraient 38 % des surfaces devant les usages administratifs (32 %) et les usages techniques (30 %).

Quel qu'il soit le poids relatif des emprises immobilières du réseau des sous-préfectures ressort comme très supérieur à la part des emplois du réseau préfectoral qu'elles mobilisent.

Cette situation s'est aggravée dans la mesure où les sous-préfectures ont été plus particulièrement sollicitées dans le processus de suppressions d'emplois suivi ces dernières années.

Le parc immobilier de l'administration préfectorale dans son ensemble représente 1,837 million de m² SHON.

Les préfectures et les sous-préfectures de métropole et d'outre-mer, ainsi que les implantations des collectivités d'outre-mer occuperaient un millier de sites et près de 1 500 bâtiments selon les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial .

Ce patrimoine jugé très hétérogène comporte un nombre significatif de bâtiments anciens nécessitant un important programme de travaux visant parfois à assurer sa pérennité ou nécessité par des mises aux normes relevant de préoccupations très diverses.

On relève que 70 % des immeubles qui le composent bénéficient d'un statut juridique de mise à disposition par les conseils départementaux , ce qui n'équivaut pas à exempter le budget de devoir faire face à des dépenses immobilières conséquentes.

En effet, dans le cadre de ce régime, l'État exerce les droits et obligations du propriétaire en contrepartie de la mise à disposition gratuite des bâtiments. Il s'agit d'un usufruit plus étendu qu'un simple droit de jouissance. Les collectivités territoriales conservent la nue-propriété des bâtiments mais le ministère de l'intérieur garantit la maintenance durable du parc.

Le reste du parc relève pour 20 % environ du régime domanial, notamment en Île-de-France et, pour le restant, de locations privées.

Les locations sont donc l'exception et concernent un peu moins de 10 % du parc. Elles portent le plus souvent sur un seul bâtiment imbriqué dans un ensemble immobilier plus vaste relevant du régime de la mise à disposition.

Les frais de locations sont imputés depuis 2011 sur l'action n° 2 « Loyers et charges immobilières des administrations déconcentrées » du programme 333.

La valeur patrimoniale du parc immobilier de l'administration territoriale s'élève à 1 640 millions d'euros .

Cette valorisation s'applique aux bâtiments domaniaux et mis à disposition qui, bien que n'appartenant pas à l'État, sont valorisés à l'actif du bilan de l'État ce qui constitue une convention discutable - les locations, de leur côté, ne sont pas valorisées - mais semble-t-il admise par les règles comptables.

Le montant des dépenses immobilières oscille désormais autour de 30 millions d'euros par an contre une tendance historique plus étoffée (de l'ordre de 33 millions d'euros par an et, même, dans les années 2000, de l'ordre de 50 millions d'euros, pour des opérations, il est vrai, exceptionnelles).

Les moyens disponibles pour adapter les implantations immobilières des services de l'administration générale de l'État auraient ainsi été réduits dans une proportion non négligeable avoisinant 10 % .

Années	2014	2015	2016 * (prévisions)	2017 ** (prévisions)
Autorisations d'engagement déléguées (AE)	33 925 450 (LFI + transferts)	34 030 884 (LFI + transferts)	27 740 534 (LFI + transferts)	31 318 175 (LFI)
Crédits de paiement consommés (CP)	28 875 100 (LFI + transferts)	34 104 055 (LFI + transferts)	27 165 134 (LFI + transferts)	31 134 175 (LFI)

* La dotation en AE et CP 2016 a été exceptionnellement réduite eu égard au gel de 8 % et à l'annulation de 6 millions d'euros en AE et 5,5 millions d'euros en CP.

** Dotations AE et CP 2017 sur la base de l'hypothèse d'un gel identique à 2016 (8 %).

En termes relatifs, le montant dédié aux constructions neuves a représenté 20 % du total en 2014 et 2015 contre 13 % envisagé en 2016- 2017 .

Les travaux structurants se sont élevés à 36 % pour 2014- 2015, contre 32 % envisagé pour 2016- 2017 .

Les principales opérations structurantes

2014 :

- le relogement des services administratifs de la sous-préfecture de Libourne (1,382 million d'euros) ; le lancement des travaux de la sous-préfecture d'Aix-en-Provence (7,3 millions d'euros), de construction de la nouvelle sous-préfecture de Montbéliard (6,4 millions d'euros), de restructuration du hall d'accueil Europe à Versailles (3,210 millions d'euros), de réaménagement de locaux de l'ex-restaurant administratif à Bobigny (2,315 millions d'euros) et d'extension-restructuration de l'accueil du public à la sous-préfecture d'Argenteuil (1,9 million d'euros) ;

- la poursuite des études de maîtrise d'oeuvre pour les accueils de Marseille Saint-Sébastien (16,1 millions d'euros), Mamoudzou à Mayotte (4,824 millions d'euros) et Antony (1,5 million d'euros) ;

- la poursuite des opérations en cours de travaux : restructuration de la sous-préfecture de Reims (7,765 millions d'euros) ou d'Annecy (2,505 millions d'euros), sécurisation incendie du bâtiment République à Strasbourg (5 millions d'euros) ou du site Giélée à Lille (mesures de sécurité-incendie 1,803 million d'euros), relocalisation des agents du Palais d'Orléans à Basse-Terre (2,84 millions d'euros).

2015 :

- pour le financement des priorités 2015 : enveloppe de 2 millions d'euros en AE pour des opérations nouvelles de mise en sécurité des biens et des personnes (dont 1 million d'euros pour la mise en sécurité incendie de Giélée à Lille) ; 0,5 million d'euros pour les maisons de l'État ; maîtrise d'oeuvre de la réhabilitation du bâtiment de la préfecture à Dijon (1,742 million d'euros), études de maîtrise d'oeuvre de la restructuration des services d'accueil de la sous-préfecture de Saint-Nazaire (0,550 million d'euros) ; travaux immobiliers suite à sinistre à la préfecture du Tarn (0,637 million d'euros), ainsi que le lancement du relogement dans un bâtiment libéré par la DDFIP de Vendée de la sous-préfecture des Sables d'Olonne (1,238 million d'euros) ;

- pour les poursuites d'opérations, l'achèvement et la livraison du réaménagement du hall d'accueil de la préfecture (Europe) à Versailles (3,210 millions d'euros) , livraison de l'extension-restructuration de l'accueil du public à la sous-préfecture d'Argenteuil (1,9 million d'euros), d'Annecy (2,505 millions d'euros) et du réaménagement du hall d'accueil Vignon à Cayenne (1,389 million d'euros) ; le lancement des travaux de toitures à la préfecture de Bar-le-Duc (2,447 millions d'euros), des travaux de restructuration des services de la préfecture à Mayotte (4,824 millions d'euros) ; la poursuite des travaux de sécurisation incendie du bâtiment République à la préfecture de Strasbourg (5 millions d'euros), du réaménagement de locaux de l'ex-RIA à Bobigny (2,175 millions d'euros), la poursuite des études de restructuration globale du site Saint-Sébastien à Marseille (16,1 millions d'euros) et de la restructuration des services d'accueil de la sous-préfecture d'Antony (1,5 million d'euros) ;

- le déploiement des plateformes régionales naturalisation et des guichets uniques asiles a également été entrepris en 2015 (2,565 millions d'euros en AE déléguées en 2015), le déploiement des guichets uniques asiles devant s'achever en 2016.

2016 :

- la politique de mise en sécurité des sites et d'amélioration des conditions d'accueil du public, notamment du public étranger, est poursuivie. Pour le financement des priorités 2016 : enveloppe de 2 millions d'euros en AE pour des opérations nouvelles de mise en sécurité des biens et des personnes ; 0,5 million d'euros pour les maisons de l'État. Les principales autres opérations conduites à ce titre sont la livraison de la sous-préfecture d'Aix-en-Provence (7,25 millions d'euros), l'achèvement du transfert de l'État-major interministériel de zone (EMIZ) au sein de la préfecture de police de Marseille (2,5 millions d'euros) et des mesures d'urgence de la mise en sécurité incendie du site Giélée à Lille (mesures d'urgence 1,803 million d'euros) ;

- le lancement des travaux de réhabilitation du bâtiment de la préfecture sis 55 rue de la préfecture à Dijon (1,742 million d'euros) ;

- le lancement des études de maîtrise d'oeuvre de la construction neuve de la sous-préfecture de Palaiseau (suite à l'abandon d'un projet initial à 10 millions d'euros de construction d'une nouvelle sous-préfecture pour un projet plus modeste, limité à 6 millions d'euros), des études de mise aux normes parasismiques et d'extension de la préfecture de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin (2,977 millions d'euros), des études (0,290 million d'euros) de mise en sécurité incendie de l'hôtel de la préfecture - site Giélée -à Lille en vue de la définition du programme pluriannuel de 5 fois 1 million d'euros par an, des études de la restructuration du hall d'accueil étrangers à Melun (2,5 millions d'euros) ;

- la poursuite des études de restructuration globale du site Saint-Sébastien à Marseille (16,1 millions d'euros), des études de toitures façades chaudière avec amélioration énergétique à la préfecture à Saint-Brieuc sous maîtrise d'ouvrage Conseil départemental des Côtes d'Armor (part État 4,2 millions d'euros) ;

- la restructuration des services de la préfecture à Mayotte et notamment de l'accueil du service des étrangers (4,824 millions d'euros), de toitures à la préfecture de Bar-le-Duc (2,447 millions d'euros), poursuite à la préfecture de l'Isère des travaux de la mise en sécurité incendie (1,37 million d'euros) ainsi que du remplacement du groupe froid (R22) et extension du réseau de ventilo-convecteurs (1,215 million d'euros) ; lancement des études de consolidation de l'Hôtel des intendants à Amiens (1,388 million d'euros).

2017 :

- achèvement des travaux de restructuration des services de la préfecture à Mayotte et de l'accueil du service des étrangers (4,824 millions d'euros), des travaux de remplacement du groupe froid (R22) et extension du réseau de ventilo-convecteurs à la préfecture de l'Isère (1,215 million d'euros) ;

- lancement des travaux de construction de la nouvelle sous-préfecture de Palaiseau (6 millions d'euros), des travaux de toitures façades chaudière avec amélioration énergétique à la préfecture de à Saint-Brieuc sous maitrise d'ouvrage Conseil départemental des Côtes d'Armor (part État 4,2 millions d'euros), des travaux de mise aux normes parasismiques et extension de la préfecture de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin (2,977 millions d'euros), de la consolidation de l'Hôtel des intendants à Amiens, de restructuration des halls d'accueil du public avec incorporation des dispositions de sécurité et de gestion optimale des flux au sein du bâtiment de la préfecture d'Évry (0,9 million
d'euros), de rénovation des façades et des toitures de la résidence préfectorale de Créteil
(1,04 million d'euros), de restructuration du hall d'accueil étrangers à Melun, des travaux de mise en sécurité incendie de l'hôtel de la préfecture - site Giélée - (programme pluriannuel de 5 fois 1 million d'euros par an à compter de 2017) ;

- lancement des études de MOE de la restructuration de la préfecture de la Haute Corse (1,6 million d'euros d'études), des études de la rénovation thermique de la préfecture de la Drôme (opération commune avec le Département, part État 10,5 millions d'euros dont 0,3 million d'euros en 2017 et 10,2 millions d'euros en 2019) ;

- la poursuite des travaux de sécurisation incendie du bâtiment République à Strasbourg (5 millions d'euros dont 2,1 millions d'euros pour la phase 6 décalée en 2017), des travaux de réhabilitation du bâtiment de la préfecture sis 55 rue de la préfecture à Dijon.

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

La plupart des opérations immobilières dites « structurantes » ne concernent pas les sous-préfectures mais le seul immobilier des préfectures , les dépenses se concentrant sur certains sites (Outre-mer, Aix-en-Provence, Marseille, Lille) ou certaines opérations ciblées sur l'accueil des usagers, en Outre-mer, ou des étrangers en métropole.

Pour les dépenses immobilières d'entretien, sur lequel l'accent est mis (de 44 % réalisés pour 2014/2015 à 55 % envisagés pour 2016/2017) de mêmes priorités paraissent de dégager.

Dans ce cadre, il vaut d'être souligné que la réorganisation des missions peut exercer quelques effets sur l'allocation des moyens budgétaires consacrés à l'immobilier.

En ce sens, on remarque l'engagement de 0,5 million d'euros au titre des Maisons de l'État ainsi que de 2,565 millions d'euros au titre du déploiement des plateformes régionales de naturalisation et des « guichets uniques asile » en 2015 pour achèvement en 2016 .

Dans la même catégorie des opérations immobilières liées à la réorganisation des missions de guichet du réseau préfectoral, les 50 centres d'expertises et de ressources (CERT) en métropole (dont 3 pour la préfecture de police) ainsi que les 8 CERT en outre-mer à créer avant fin 2017 (les 21 CERT passeport/CNI ont une ouverture programmée entre février et mars 2017) nécessiteront de nouvelles dépenses immobilières . Jusqu'à présent, 7 millions d'euros ont été budgétés à ce titre.

Toutefois, dans ce contexte, il faut craindre que le patrimoine immobilier occupé par les sous-préfectures ne bénéficie pas des moyens nécessaires à son entretien.

Recommandation : veiller à maintenir un effort suffisant d'entretien des immeubles occupés par les sous-préfectures tout en recherchant les moyens de mieux tirer parti des surfaces libérées par la réduction des emplois du réseau.

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* ²⁰ Hors effectifs des SGAR, zones de défense et directions territoriales.

* ²¹ Pour la France métropolitaine. Le nombre d'arrondissements est supérieur à celui des sous-préfectures pour les raisons mentionnées ci-dessus.

* ²² Il s'agit des régions avant la réforme du nombre des régions.

* ²³ Hors Paris.