B. DES ORIENTATIONS STRATÉGIQUES QUI DOIVENT ÊTRE CLARIFIÉES ET RESTER AMBITIEUSES
Alors que le déficit fluvial appelle un rattrapage, le sous-dimensionnement du secteur apparaît, à côté des difficultés de valorisation marchande des investissements fluviaux, comme une fatalité qui pourrait expliquer les arbitrages peu favorables dont il bénéficie.
Le fluvial serait ainsi confronté à la tragédie du « too small to be considered », celle de tous les outsiders.
Vos rapporteurs entendent se distinguer des attitudes qui conduisent à désavantager systématiquement des secteurs innovants.
Relevant certaines tendances à infléchir les ambitions pour le fluvial, ils souhaitent que les incertitudes sur le programme d'investissement de VNF soient levées et que la France saisisse l'opportunité historique de lancer enfin le grand projet pour le fluvial de Canal Seine Nord Europe, dans la perspective d'une fidélité de l'État aux engagements de report intermodal pris au titre du développement durable et d'une contribution du fluvial à une élévation de la croissance économique.
1. Le fluvial au service du développement durable, entre ambitions et hésitations
Alors que la loi de 2012 s'était inscrite dans un contexte de relance de la voie d'eau avec un engagement de remise en état du réseau mais aussi de développement, des inflexions semblent en cours.
Les réflexions stratégiques les plus récentes sur les infrastructures de transport et, plus encore, leur programmation, ne témoignent pas de la forte ambition fluviale qui avait entouré la réforme.
a) Une loi placée sous l'égide des ambitions du développement durable
Pourtant, la période précédant l'adoption de la loi de 2012 avait ajouté quelques nouvelles illustrations à cette ambition fluviale, qui ont constitué la toile de fond de l'adoption de la loi.
En témoignent l'étude d'impact jointe au projet de loi à l'origine de la loi sous revue, mais également une série d'initiatives importantes qui en ont constitué le contexte :
- les dispositions de la loi Grenelle I (loi n° 2009-967 du 3 août 2009) relative aux objectifs de report modal ambitieux, avec le passage à une répartition du transport terrestre comprenant une part de non-routier à 25 % à l'horizon 2022 (contre 14 % en 2009) ;
- le V de l'article 11 de la même loi qui, d'une part, prescrit la définition d'un plan de restauration et de modernisation du réseau magistral, d'autre part, prévoit la réalisation du canal à grand gabarit Seine-Nord-Europe dans le cadre d'un contrat de partenariat ;
- le projet de relance de la voie d'eau adopté par le Conseil d'administration de VNF le 11 octobre 2011, qui « fixe les objectifs 2013 de l'établissement », et prévoit un programme d'investissements de 2 530 millions d'euros sur la période 2010-2018 (dont 840 millions d'euros entre 2010 et 2013).
Il faut souligner encore que le protocole d'accord signé avec les organisations syndicales dans le cadre des concertations sociales auxquelles ont donné lieu le processus de réforme comprenait un engagement d'investissements précis.
En revanche, au moment de la déclinaison concrète des projets de développement des infrastructures qui sont censés matérialiser l'ambition fluviale du pays, la voie d'eau subit régulièrement des arbitrages défavorables.
b) Une ambition révisée à la baisse ?
Les péripéties de la liaison fluviale entre le Rhin et le Rhône sont présentes à la mémoire de tous. De même, le projet Seine-Nord est à l'agenda depuis de très nombreuses années.
Les différentes phases de définition du schéma national des infrastructures de transport (SNIT) offrent une illustration plus récente des difficultés de définition des projets de développements fluviaux.
Le projet présenté en octobre 2011 revalorisait le rôle du fluvial : 6,5 % des dépenses d'optimisation et de régénération des réseaux existants devaient lui être consacrés, et jusqu'à 11,5 % des dépenses de développement des réseaux soit une progression spectaculaire par rapport à l'existant.
La dépense d'investissement en transport (DIT) s'élevait à 51 milliards d'euros en 2010, dont 60 % pour le matériel de transport 2 ( * ) , le complément (20,4 milliards) étant consacré aux infrastructures.
De son côté, la dépense d'investissement dans le transport fluvial a représenté 400 millions d'euros en 2010, soit 0,7 % de l'investissement total (qui, par convention, n'inclut pas les automobiles achetées par les ménages).
Les projets fluviaux d'intérêt national, dont la réalisation apparaissait souhaitable dans les 20 ou 30 prochaines années, représentaient un investissement supérieur à 13 milliards d'euros avec le canal Seine-Nord-Europe (alors estimé à 4,2 milliards d'euros), la liaison Bray-Nogent et, dans l'esprit de l'article V de la « loi Grenelle » 3 ( * ) , la réalisation des liaisons fluviales Saône-Moselle et Saône-Rhin. Ces dernières liaisons étaient estimées entre 8,5 et 11,5 milliards d'euros.
Le projet de SNIT a été examiné par la commission Mobilité 21 constituée en octobre 2012.
L'esprit général de ses travaux a été inspiré par un choix de priorité consistant à privilégier l'entretien des infrastructures de transport plutôt que leur développement.
Dans cette logique, la Commission a recommandé de garantir le niveau d'investissement nécessaire à la préservation du patrimoine fluvial. En ce sens, elle a préconisé une augmentation de la contribution de l'AFITF à VNF, de 50 % (en la portant à 60 millions d'euros).
En revanche, les ambitions de développement du réseau justifiées par les obstacles que ses caractéristiques exposées ci-dessus représentent pour le report intermodal, sont ressorties significativement amoindries des travaux de la commission.
La commission Mobilité 21 a proposé une hiérarchie des projets d'infrastructures concernant un volume financier de 150 milliards d'euros devant être intégrés dans le schéma national des infrastructures de transport. Un projet fluvial, le canal Seine- Nord Europe, n'était pas concerné par cette sélection, non plus que certains projets à effets directement ou indirectement fluvial, considérés comme devant plutôt être rattachés à d'autres programmations que le SNIT : les projets portuaires en particulier.
Deux scénarios sont imaginés selon le niveau d'engagements accessible : le premier à 10 milliards d'euros d'ici 2030, le second entre 28 et 30 milliards qui suppose de porter les ressources courantes de l'AFITF entre 2,4 et 2,7 milliards.
Les projets sont classés en trois catégories : les « premières priorités », devant être engagées avant 2030, les « secondes priorités », ayant vocation à être engagés entre 2030 et 2050, les projets à horizons plus lointains (après 2050) dont les études devraient être interrompues.
Aucun projet fluvial n'entre dans la première catégorie de ce classement, quel que soit le scénario.
La mise à grand gabarit de la Seine amont entre Bray-sur-Seine et Nogent-sur-Seine (pour un coût de 230 millions d'euros) est considérée comme une seconde priorité dans le scénario 1, la liaison Saône-Moselle/Saône-Rhin étant sélectionnée comme « à horizon plus lointain » (entre 15 et 17 milliards d'euros) ce, dans les deux scénarios.
En bref, sur les 150 milliards d'euros d'investissements envisagés à très long terme dans le scénario 1, seuls 17, 3 milliards seraient consacrés au fluvial.
Quant à un horizon plus envisageable, celui des 35 ans à venir, le ratio est encore plus faible (230 millions sur un total de de 103 milliards d'euros).
S'il est vrai que cette sélection repose sur un éventail de choix n'intégrant pas le canal Seine Nord Europe, dont la Commission a indiqué souhaiter le lancement, on ne peut déduire de ses travaux que le développement du fluvial ressorte comme une priorité effective pour elle.
c) Des atermoiements coûteux
Les revirements sur les choix de développement fluvial ont un coût qui peut être significatif.
A l'évidence, ils ne témoignent pas pour l'existence d'un projet pour la voie d'eau qui est une condition majeure tant pour la programmation stratégique de VNF que pour la mobilisation des personnels et des acteurs du mode. Ceux-ci ne peuvent pas former d'anticipations suffisamment stables pour éclairer leurs décisions.
En outre, ils entraînent des gaspillages financiers. Les dépenses réalisées dans le cours de la conduite des projets de développement sont exposées à une péremption du fait de l'abandon ou du report des projets concernés.
Il n'entre pas dans le propos du présent rapport d'évaluer les dépenses réalisées et devenues inutiles du fait des errements que connaît la programmation du développement du réseau fluvial. La Cour des comptes pourrait utilement y consacrer une partie de ses travaux.
Pour une simple illustration des enjeux, on peut se reporter aux dépenses cumulées réalisées depuis 2005 pour VNF dans le cadre du projet Seine-Nord-Europe. Elles se sont élevées à 258 millions d'euros (dont 15,5 millions de dépenses de fonctionnement - hors personnels - et 243 millions d'euros de dépenses d'investissement).
2. Lever les incertitudes sur le programme d'investissement de VNF, engagement fort de la réforme
L'un des éléments du protocole social dont la conclusion avait été un moment fort de la réforme consistait dans un engagement d'investissement dans la voie d'eau.
Il portait sur un volume de 840 millions d'euros d'investissements, de modernisation et de développement , sur quatre ans (2010-2013) et 655 millions d'euros au cours de la période couverte par le contrat d'objectifs et de performances 2011-2013.
Mais ce programme d'investissement de VNF s'inscrivait également dans le cadre d'un engagement plus ambitieux de consacrer 2,5 milliards d'euros à la modernisation et au développement du réseau au cours de la période 2009-2018, correspondant au projet d'établissement adopté par le Conseil d'administration de VNF le 6 octobre 2011.
Selon les informations transmises à vos rapporteurs à la toute fin de leur mission, ce programme semble révolu sans que, pour autant, la stratégie alternative ait été réellement formalisée.
VNF a donné les indications suivantes :
« Les besoins pour la remise en état du réseau (hors opérations de développement) ont été chiffrés par VNF dans une note à la commission Mobilité 21 à 1450 M€ 2015 sur la période 2014-2020, dont environ 775 M€ 2015 sur le grand gabarit et 125 M€ 2015 pour le PPP barrages.
Au sein des 550 M€ 2015 prévus sur le petit gabarit, les dépenses suivantes présentent un enjeu particulier : 90 M€ 2015 consacrés à la sécurité ; 83 M€ 2015 consacrés à la mise en conformité environnementale, dont 57 M€ 2015 pour l'abattage et la replantation des arbres du canal du midi ; 89 M€ 2015 pour la modernisation des méthodes d'exploitation, indispensables pour assurer les suppressions d'emplois demandées par ailleurs par l'État.
|
Total 2014-2020 (M€ 2015) |
Remise en état |
Mise en sécurité |
Conformité environnement |
Modernisation (hors PPP) |
Total remise en état/modernisation |
Modernisation (PPP) |
|
Réseau principal grand gabarit |
251 |
6 |
65 |
132 |
454 |
|
|
Réseau principal voies connexes |
171 |
53 |
14 |
86 |
324 |
124 |
|
Réseau secondaire |
234 |
60 |
80 |
75 |
450 |
|
|
Réseau complémentaire |
44 |
28 |
3 |
12 |
87 |
|
|
Réseau en gestion hydraulique |
8 |
2 |
0 |
2 |
13 |
|
|
Total |
708 |
150 |
162 |
307 |
1 327 |
124 |
Source : VNF.
Au total, les investissements d'infrastructure nécessaires, hors opérations de développement, pour assurer la sécurité du petit gabarit et maintenir en état le réseau à grand gabarit représentent donc 1165 M€ 2015 sur la période 2014-2020, soit 167 M€ 2015 /an, dont 18 M€ 2015 pour le PPP barrages, 44 M€ 2015 pour la modernisation (grand et petit gabarit) et 105 M€ 2015 pour le maintien en état du réseau à grand gabarit ainsi que la mise en conformité environnementale du réseau à petit gabarit.
Il convient d'insister sur le fait que ces montants ne permettent pas de remettre et maintenir en état le réseau à petit gabarit, mais seulement d'assurer la sécurité des agents et des navigants, sa conformité au droit de l'environnement et d'effectuer les modernisations nécessaires à la trajectoire de suppression d'emplois envisagée ».
Ces informations paraissent témoigner d'une forte inflexion des ambitions du projet « Voies d'eau 2018 » qui se trouverait réduit de l'ordre de 20 %.
Mais, en l'état des décisions, des doutes subsistent quant aux arbitrages qui seront rendus . La définition d'un nouveau contrat d'objectifs et de performance est encore en cours alors que l'échéance du précédent (2011-2013) a été atteinte, ce qui crée une regrettable solution de continuité (comblée par une simple « lettre de mission ») que vos rapporteurs souhaitent voir rapidement interrompue.
Il convient que le nouveau contrat définisse avec précision, réalisme mais aussi ambition, la nouvelle donne des investissements de VNF pour la période quinquennale à venir.
Vos rapporteurs souhaitent que les moyens dégagés se rapprochent le plus possible des besoins estimés par le gestionnaire de la voie d'eau afin de relever le défi de relancer le transport fluvial ce qui supposerait de revenir à une programmation plus proche de celle du projet « Voies d'eau 2018 ».
3. Réaliser enfin le projet de canal Seine Nord Europe
Comme pour tous les grands projets de développement d'infrastructure, le report, a fortiori l'abandon, du projet de canal Seine Nord Europe obligerait à constater des pertes sèches sur les dépenses engagées jusqu'ici.
Cette considération n'est pas à négliger dans les décisions qui s'imposent relativement au canal Seine Nord Europe. Mais, d'autres éléments plus essentiels sont à considérer qui militent pour une réalisation rapide du projet.
Le canal Seine-Nord, désormais « canal Seine-Nord-Europe », est, de longue date, l'un des grands projets d'infrastructure destinés à façonner le réseau national de transport. L'adjonction à sa dénomination de la dimension européenne consacre la véritable ampleur d'une infrastructure qui, pour être localisée sur le territoire national, présente des enjeux transnationaux majeurs, en termes de transport, de compétitivité économique et d'écologie.
L'européanisation du canal Seine-Nord n'est pas seulement syntaxique ; le « Seine-Nord-Europe » est désormais inscrit à l'agenda politique de l'Union européenne, avec des ouvertures budgétaires qu'il convient de saisir, à défaut de quoi l'histoire de la valse-hésitation qui a été jusqu'à récemment celle de cet axe majeur de reconquête du fluvial en France se poursuivrait sans doute au prix d'un renoncement durable à des ambitions pourtant consacrées par le Parlement.
Dans l'histoire du projet, la loi Grenelle I du 3 août 2009 a incontestablement consacré l'intention de lui donner un élan décisif.
Son article 11 programme la réalisation du canal en prévoyant ses modalités : « ...Le canal à grand gabarit Seine-Nord-Europe, qui permettra le report vers la voie d'eau de 4,5 milliards de tonnes-kilomètres par an, soit l'économie de 250 000 tonnes de dioxyde de carbone par an, sera réalisé. Ce programme, présentant un coût de l'ordre de 4 milliards d'euros, sera cofinancé dans le cadre d'un contrat de partenariat public-privé, par la Communauté européenne, des collectivités territoriales et l'État, sur la période 2009-2020 ».
Cet élan a dû être modéré au stade de la réalisation du projet. Le canal Seine Nord Europe a connu une inflation de ses prévisions de coûts.
Dans l'avant-projet sommaire (APS) de 2006, les coûts du canal avaient été chiffrés à 3,2 milliards d'euros .
Dès la loi Grenelle I , en 2009 , cette estimation avait été majorée pour atteindre 4 milliards d'euros soit une dérive de plus de 20 %.
Après réception des propositions initiales des candidats au dialogue compétitif lancé le 5 avril 2011 (et remises le 24 octobre), une nouvelle fourchette de coûts prévisionnels a été avancée par VNF, entre 5, 9 et 6 milliards d'euros, soit, à nouveau une dérive, de 50 % cette fois-ci.
Entre 2006 et 2011, les prévisions de coûts d'investissement du projet se sont trouvées quasiment doublées.
Un rapport conjoint du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et de l'Inspection générale des finances (IGG) a été réalisé à l'initiative des ministères chargés de l'économie et des finances et des transports (lettre de mission du 11 septembre 2012). Sur la base d'estimations de coûts plus défavorables encore (avec un coût total du projet de 5,9 à 7 milliards d'euros) et des « nombreuses incertitudes » pendantes, notamment sur le modèle économique du canal et sa contribution a développement durable, la mission a recommandé le report du projet « à une période économique plus favorable, compte tenu de son caractère pro-cyclique en ajoutant que ce report permettrait d'envisager une reconfiguration et de retenir le mode de réalisation le plus adapté.
Ces préconisations ont été suivies : le projet a été reporté.
Une mission de reconfiguration a été lancée par lettre en date du 17 avril 2013 du ministre des transports. Elle a rendu ses conclusions en décembre 2013 en formulant sept propositions dont la recommandation essentielle d'une « réalisation immédiate du Canal Seine Nord » sur la base d'une réduction de l'enveloppe financière permise par une diminution de la voilure du projet, un changement de tracé et le renoncement au choix d'une réalisation dans le cadre d'un contrat de partenariat au profit du choix d'une société de projet. Au total, le projet serait ramené à des enjeux financiers compris entre 4, 4 et 4,7 milliards d'euros, les économies de frais financiers associées au renoncement au PPP s'élevant à plus d'1 milliard d'euros.
Vos rapporteurs soulignent que la reconfiguration du projet démontre la capacité de le réaliser à des coûts acceptables. Il faut concéder que certains réaménagements, comme ceux relatifs aux plateformes multimodales pourraient n'être pas pérennes.
Mais, il faut observer que les collectivités territoriales ont pour certaines d'entre elles procédé à des aménagements susceptibles de favoriser une exploitation rapide du canal dont les équipements connexes pourront être complétés à mesure de son développement. Tel a été en particulier le cas des aménagements réalisés à Longueil-Sainte-Marie qui représentent un point de valorisation économique fort du projet.
Ils s'étonnent que le caractère pro-cyclique de ce grand investissement ait pu être retenu comme un argument défavorable par la mission IGF-CGEDD dans la mesure où, au contraire, il s'agit d'un investissement nettement contra-cyclique à haut contenu en emplois et susceptible d'exercer des effets d'entraînement macroéconomique particulièrement désirables dans une conjoncture marquée par un déficit évident de croissance économique.
Ils insistent sur l'apport d'un tel projet au mode fluvial en pleine cohérence avec les objectifs du Grenelle mais aussi sur son effet sur la croissance économique potentielle du pays. C'est un atout de la France que de disposer d'infrastructures performantes mais c'est un atout qu'il faut consolider en le situant dans les problématiques de l'économie européenne des transports. Celle-ci conduit à souhaiter que le mode fluvial français puisse, sinon concurrencer, du moins compléter, en en prenant le relais, une infrastructure de la rangée nord Europe en phase de congestion.
D'une certaine manière, l'évaluation de l'IGF et du CGEDD apparaît marquée par une certaine négligence des coûts environnementaux évités. Le canal permettrait d'économiser en phase d'exploitation 80 000 TEP par an et de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 21 millions de tonnes de CO 2 sur une période de 50 ans. Doivent aussi être pris en compte les effets de prévention des congestions des axes alternatifs de transport.
Ils soulignent également l'urgence de saisir les opportunités offertes par la programmation financière européenne.
Le Conseil européen des 28 et 29 juin 2012 a adopté un pacte européen pour la croissance et pour l'emploi qui a été présenté comme une contribution de l'Union européenne à la résolution de la crise économique et financière et s'est trouvé inscrit dans le contexte de la stratégie Europe 2020.
Cette initiative qui comprend une enveloppe de 120 milliards d'euros pour financer des « mesures de croissance à effet rapide » est en partie adossée sur le budget européen, en particulier dans sa composante relative aux réseaux transeuropéens, notamment à travers une expérimentation « d'obligations de projets » - pour 5 milliards d'euros - et la réaffectation de fonds structurels non programmés.
Le cadre financier pluriannuel 2014-2020 prévoit, au sein de la sous-rubrique 1a « Compétitivité pour la croissance et l'emploi » (142,2 milliards d'euros pour la période de programmation) un « Mécanisme pour l'interconnexion en Europe-MIE » doté de 21,9 milliards d'euros (+ 167 %) par rapport à l'enveloppe précédente) à quoi s'ajoutent 11 milliards d'euros transférés depuis le fonds de cohésion pour la thématique des transports.
La quote-part consacrée aux transports s'élève en incluant les crédits du fonds de cohésion à 26 milliards d'euros soit 15 milliards hors cohésion. Cette ligne représente une capacité d'engagement annuelle d'un peu plus de 2 milliards d'euros en moyenne.
La France a été le deuxième bénéficiaire des interventions de la rubrique 1a en 2011 (13,3 % du total) mais à un niveau inférieur à celui de sa contribution au budget européen (16,3 %).
Par ailleurs, vu à travers le montant reçu en euro par habitant la France n'atteint que le 13 ème rang 4 ( * ) .
Cette situation ainsi que l'intérêt européen d'une infrastructure consacrée comme une priorité par la déclaration de Tallinn cosignée le 17 octobre 2013 par le commissaire européen aux transports et les ministres français, flamand, wallon et néerlandais qui l'a jugée éligible à un taux de subventionnement européen de 40 % justifient que ce projet soit soumis au soutien européen.
Dans ces conditions et compte tenu de l'engagement des collectivités territoriales concernées qui, hormis la région Ile de France, ont adopté des délibérations formelles de soutien financier, permettant de tabler sur une contribution de moitié au financement du reliquat non-couvert par les crédits européens, et d'un recours à l'emprunt limité à 900 millions d'euros, le reste à financer par l'État s'élèverait à 1 milliard d'euros constants de 2013.
Cet engagement peut être mis en rapport avec l'estimation basse du traitement des premières priorités du noeud ferroviaire lyonnais par la commission Mobilité 21 qui est de même montant quand les lignes à grande vitesse du sud-ouest supposeraient un investissement de 12,7 milliards d'euros.
* 2 Les achats d'automobiles par les ménages ne sont pas comptabilisés en investissement.
* 3 Voir supra.
* 4 La hiérarchie des bénéficiaires des interventions de la rubrique réserve un assez grand nombre de motifs de perplexité. Le Luxembourg est ainsi le premier bénéficiaire de la rubrique (en euros / habitant) ce qui s'expliquerait par la force d'attractivité de ce pays pour les entreprises agissant en Europe : explication rendue crédible par le constat que la Belgique, Malte, l'Irlande et les Pays-Bas suivent ce leader.