B. UNE ÉCONOMIE BÉNÉFICIANT DE BONS FONDAMENTAUX, FORTEMENT TOURNÉE VERS LA FRANCE
1. Un cycle de croissance économique interrompu
a) Une croissance inégalitaire sous l'ère Ben Ali
Comme l'Egypte, la Tunisie était dans une phase d'expansion économique, certes ralentie depuis 2008, lorsqu'a éclaté la révolution. En 2010, le taux de croissance du PIB s'établissait à 3,7 %.
Le pays a hérité d'un endettement maîtrisé (de l'ordre de 40 % du PIB, le déficit budgétaire ayant atteint 1,5 % en 2010).
Malgré son dynamisme, l'économie tunisienne restait handicapée par de fortes inégalités et un taux de chômage élevé (13 % avant la révolution, au moins 18 % aujourd'hui), nonobstant un sous-emploi important en milieu rural.
En 2010, le PIB a été estimé à 45,8 milliards de dollars (soir un PIB de 4 200 dollars par habitant),
b) Une reprise qui tarde dans un contexte social tendu
Le gouverneur de la Banque centrale, Mustapha Kamel Nabli, a dressé un panorama très complet de la situation économique tunisienne, du « tremblement de terre » de l'année 2011 jusqu'aux perspectives actuelles de reprise de l'activité.
En 2011, le PIB tunisien a reculé de 1,8 % , sous l'impact des événements politiques, alors que la prévision de croissance initiale était de 5,4 %. Les revenus du tourisme (estimés à 1,14 milliard d'euros) ont chuté de 34 % en 2011 par rapport à 2010, alors que ce secteur représente 400 000 emplois et 7 % du PIB tunisien. On estime que 22 000 emplois ont disparu dans le tourisme en 2011, suite à la fermeture de 24 hôtels.
En revanche, les traditionnelles activités exportatrices, en grande partie off-shore (industries mécaniques et électriques, filière textile, habillement et cuir), ont été relativement peu affectées, à la différence des secteurs du pétrole et des phosphates (lesquels représentent 3 % du PIB, et dont l'activité aurait chuté de 65 % en 2011). En hausse de 6,7 % en valeur au cours de l'année 2011 (mais de seulement 0,5 % en volume), les exportations tunisiennes ont bénéficié d'un effet-prix favorable.
Les flux d'IDE ont diminué de 25 % en 2011, dans un contexte de baisse de la productivité des centres de production, affectés pas une hausse de l'absentéisme et des attaques ponctuelles ciblées. Les revendications sociales se sont plus fortement exprimées, ce qui a entraîne des hausses des salaires. De manière générale, les entreprises étrangères en Tunisie ont reporté leurs décisions d'investissement et, pour une partie d'entre elles, recouru à des sous-traitants non-tunisiens.
En effet, les attentes sociales sont très fortes, alors que la Tunisie a une tradition syndicale ancienne, qui s'est clairement exprimée lors de la révolution. Lors de leurs entretiens avec la délégation de la commission des finances, les représentants des milieux économiques tunisiens - surtout les chefs d'entreprise les plus âgés - ont vivement dénoncé l'instabilité sociale générée par les grèves, sans qu'apparaissent de perspectives d'une cogestion économique et sociale qui associerait les représentants des salariés sur le modèle, par exemple, de l'Allemagne.
Dans ce contexte, le gouvernement a annoncé, le 1 er avril 2011, un plan de relance se déclinant en quatre volets : l'emploi, le développement régional, le soutien à l'économie, les aides sociales. Si ces mesures, conjuguées aux augmentations de salaires, ont contribué au maintien de la consommation intérieure et limité l'impact de la récession, elles ont cependant accru les déséquilibres financiers.
Pour sa part, la Banque centrale a eu comme priorités en 2011 d'assurer d'abord la continuité de fonctionnement du système bancaire, puis de garantir le financement bancaire de l'économie. Plus de 2 milliards d'euros de liquidités ont ainsi été injectés dans le circuit bancaire. Les établissements de crédit restent toutefois dans une situation contrainte, la progression des dépôts en 2011 (+ 5 %) ayant été inférieure à l'augmentation des crédits (+ 14 %, soit un rythme comparable à celui de l'année 2011). Le financement d'entreprises en situation difficile pèse à l'actif des banques tunisiennes.
c) Des déséquilibres monétaires et financiers croissants
(1) Un recours accru au déficit public dans un contexte de retour de la croissance économique (plus de 2 % en 2012)
Le déficit budgétaire prévisionnel s'est établi à 3,9 % du PIB dans la loi de finances initiale pour 2012 . D'une part, les dépenses de personnel et les dépenses sociales ont augmenté, sous l'effet notamment d'une intégration des personnels non titulaires dans la fonction publique d'Etat. D'autre part, plusieurs programmes d'investissement ont été reportés. Fin 2012, la dette publique devrait atteindre 43,6 % du PIB (contre 40,4 % fin 2011).
Pour consolider le retour de la croissance, des dépenses supplémentaires sont prévues par la loi de finances complémentaire (LFC) qui a été adoptée par les députés le 10 mai 21 ( * ) , avec un mois de retard sur le calendrier initial, après un dépôt du projet de loi sur le bureau de l'Assemblée nationale constituante début avril. Ces délais traduisent cependant la vitalité de la démocratie parlementaire tunisienne.
Lors de la visite de la délégation de la commission des finances, la LFC était encore en préparation, sans avoir été transmise à l'Assemblée nationale constituante. Les entretiens conduits par la délégation ont ainsi permis d'obtenir des informations en amont sur la LFC, ainsi que d'échanger sur la stratégie de relance qu'elle sous-tend.
Alors que le FMI a révisé de 2 % à 2,2 % son hypothèse de croissance de l'économie tunisienne en 2012 , la LFC maintient l'hypothèse de croissance volontariste sur laquelle a été basée la loi de finances initiale pour 2012 (3,5 %). Le déficit budgétaire serait porté à 6,6 % du PIB , et l'endettement public atteindrait 45,9 % du PIB fin 2012. Ce volontarisme se fonde sur les indices d'une reprise économique tangible en début d'année 2012 :
- un retour des flux d'IDE à leur niveau de 2010, alors qu'une croissance de 21 % a été observée sur les quatre premiers mois de l'année 2012, par rapport à un début d'année 2011, où les flux avaient toutefois fortement chuté dans le contexte de crise politique ;
- la reprise graduelle du commerce extérieur ;
- un regain des recettes du tourisme (en hausse de 33 % au premier trimestre 2012 par rapport au premier trimestre 2011, mais en baisse de 4 % par rapport au premier trimestre 2010) ; le nombre de touristes a, pour sa part, atteint 938 000 au premier trimestre 2012 (en hausse de 52,8 % par rapport à la même période de l'année 2011) ;
- une hausse de la production de phosphates (de 37 % au premier trimestre 2012, par rapport au premier trimestre 2011), laquelle avait été très affectée par les grèves en 2011, dans l'hypothèse d'une amélioration du climat social ; en revanche, les exportations de produits manufacturés ont commencé à voir leur rythme de progression baisser ;
- une bonne saison agricole, en tablant sur une hausse de la production de 2,9 %, alors que l'agriculture et la pêche représentent 8,3 % de l'économie tunisienne.
Certains paramètres, moins favorables, ne semblent toutefois pas avoir été totalement pris en compte : la faible élasticité du chômage à la croissance (évaluée à 0,5), la dépendance de la situation économique dans la zone euro (en cas de dégradation, le taux de croissance économique de la Tunisie ne serait que de 1 % en 2012, selon le FMI) 22 ( * ) , des réserves de change toujours faibles. Les risques d'un endettement budgétaire accru méritent aussi une plus grande attention .
A l'issue de l'adoption de la LFC, les dépenses budgétaires prévues en 2012 s'élèvent à 25,401 milliards de dinars 23 ( * ) (en hausse de 2,466 milliards de dinars par rapport à la loi de finances initiale), pour des ressources évaluées à 19,644 milliards de dinars (en hausse de 3,5 milliards de dinars), soit un déficit financé par recours à l'emprunt de 5,757 milliards de dinars (en baisse de 1,034 milliard de dinars par rapport à la loi de finances initiale).
S'agissant des ressources supplémentaires, celles-ci se répartissent entre :
- une augmentation de 7 % des ressources fiscales (à hauteur de 1 milliard de dinars), lesquelles constituent les trois quarts des recettes budgétaires, sous l'effet mécanique d'une plus forte croissance économique (toutefois, une moindre croissance pourrait amputer ces ressources de quelque 0,2 milliard de dinars) ;
- des recettes provenant de la vente de sociétés confisquées (1,2 milliard de dinars, ce montant semblant toutefois très optimiste pour beaucoup d'observateurs, au regard des délais des procédures en cours, qui estiment plus réaliste une hypothèse de 0,4 milliard de dinars) ;
- une contribution volontaire exceptionnelle, dont le principe répond aux règles de l'Islam (0,45 milliard de dinars) ;
- le déblocage de fonds gelés après la privatisation de Tunisie Télécom en 2006 (à hauteur de 0,9 milliard de dinars, contre seulement 0,45 milliard de dinars dans la loi de finances initiale) ;
- pour le solde (qui peut ainsi être estimé à 0,4 milliard de dinars), de nouvelles ressources extérieures provenant notamment des bailleurs multilatéraux (cf. infra ).
Une partie de ces ressources sont toutefois incertaines , et de moindres recettes peuvent être envisagées pour un montant de 1 milliard de dinars, ce qui porterait alors le déficit budgétaire à 7,7 % du PIB (et non 6,6 % comme prévu par le gouvernement).
La hausse des dépenses se répartit, à part quasi-égales, en nouvelles dépenses de gestion (1,25 milliard de dinars), et nouveaux investissements publics (1,2 milliard de dinars), comme détaillé dans le tableau ci-après.
S'inscrivant ainsi dans une perspective expansionniste, la LFC répond notamment aux priorités suivantes :
- 1 milliard de dinars d'investissements publics supplémentaires pour favoriser le développement régional ;
- la création de 25 000 emplois publics qui, conjuguée aux augmentations de salaires, porte la part de la masse salariale à plus d'un tiers des dépenses publiques ;
- des programmes de lutte contre la précarité sociale et la pauvreté (construction de logements sociaux, reconduction du programme AMAL 24 ( * ) pour les jeunes diplômés chômeurs et extension à plus de 35 000 familles supplémentaires de la prime aux familles nécessiteuses) ;
- des aides à la création d'emplois par les entreprises.
Des enveloppes ont été prévues pour des dépenses budgétaires imprévues, liées d'une part à l'issue des négociations salariales, prévue avant l'été, et d'autre part à une évolution moins favorable du cours du brut (la LFC ayant prévu un cours annuel du baril à 110 dollars).
La création en 2012 de 70 000 nouveaux emplois (dont 25 000 emplois publics) apparaît toutefois insuffisante au regard du nombre de nouveaux entrants sur le marché du travail : à titre de comparaison, le programme d'aide aux jeunes diplômés chômeurs a conduit au versement d'une allocation à 140 000 bénéficiaires en 2011. Dans ce contexte, le taux de chômage continue de progresser, ayant atteint 19 % (en hausse par rapport au début de l'année 2011, où il s'établissait à 18 %). Par ailleurs, il n'est pas envisagé de mise en place d'un dispositif généralisé d'assurance chômage.
Présentation agrégée de la loi de
finances complémentaire tunisienne pour 2012
(en millions de dinars tunisiens)
|
Rappel 2011 |
2012 |
|||
|
loi de finances initiale |
loi de finances complémentaire |
Ecart |
||
|
Ressources |
16 620 |
16 144 |
19 644 |
+ 3 500 |
|
Dépenses |
20 848 |
22 935 |
25 401 |
+ 2 466 |
|
Dépenses de gestion Dépenses d'investissement Avances d'emprunts Paiements des intérêts de la dette |
12 487 4 860 -106 3 607 |
13 540 5 200 125 4 070 |
14 787 6 400 125 4 089 |
+ 1 247 + 1 200 - + 19 |
|
Déficit (financé par le recours à l'emprunt) |
4 228 |
6 791 |
5 757 |
- 1 034 |
Source : d'après ministère de l'économie tunisien
L'urgence sociale explique que les réformes de structure aient été reportées à une échéance plus lointaine (cf. infra ).
Parmi les interlocuteurs de la délégation de votre commission des finances, le ministère des finances tunisien a montré une sensibilité particulière aux équilibres économiques, tout en déplorant « le lourd héritage » légué par l'ancien régime et en convenant que le gouvernement « n'a pas les moyens de régler tous les problèmes accumulés et est surtout absorbé par la gestion d'une conjoncture difficile ».
(2) 78 milliards d'euros d'investissements publics prioritaires
Comme les autres délégations étrangères en visite en Tunisie, les membres de la commission des finances du Sénat ont eu une présentation détaillée des projets d'investissement prioritaires . S'élevant à 78 milliards de dollars (dont 8 milliards de dollars d'investissements publics et 70 milliards de dollars d'investissements privés), ces projets ont vocation à être financés tant par la mobilisation de ressources internes à la Tunisie, que par le recours à des partenariats étrangers - y compris dans le cadre de projets de développement cofinancés par les bailleurs bilatéraux et multilatéraux.
Des séminaires gouvernementaux ont également présenté ces projets, en présence des représentants des bailleurs et d'investisseurs étrangers. Il est prévu une mobilisation des investisseurs locaux (à hauteur de 35 %, selon le taux acté lors du séminaire du 16 mai 2012).
Les projets publics sont les plus détaillés. La liste du gouvernement tunisien comporte notamment :
- deux centrales électriques à cycle combiné, dont la réaffectation à Bizerte de la centrale prévue à Kalaat el Andalous ;
- un projet de transport du gaz du Sud de la Tunisie en vue de son exportation ;
- la mise à niveau du réseau de transport d'électricité ;
- quatre projets de développement agricole intégrés ;
- six projets routiers ;
- un projet d'irrigation d'un terrain de golf à partir d'eaux usées ;
- la consolidation de la sécurité du réseau ferroviaire ;
- la construction de lignes intérieures et de deux lignes à grande vitesse (LGV), destinées notamment à améliorer les interconnexions régionales ;
- plusieurs projets de collèges dans les régions de l'intérieur du pays ;
- la construction d'hôpitaux polyvalents.
Les grands projets privés mentionnent le port en eaux profondes à Enfidha, plusieurs zones logistiques portuaires et l'extension du port de Rades, des centrales solaires, un projet touristique de grande envergure à Korbous (Cap Bon) et de nombreux projets plus modestes liés à un tourisme spécialisé dans les domaines de la santé et de l'écologie.
Ces démarches participent d'une volonté de transparence qui mérite d'être saluée.
Toutefois, les études d'impact (notamment en termes d'emplois) devraient être affinées, tandis que l'absence - délibérée - de hiérarchisation des projets ne facilite pas leur lisibilité pour les partenaires tunisiens et étrangers, dans un contexte juridique toujours incertain pour les investisseurs étrangers.
Le rééquilibrage du territoire, en mettant l'accent sur les régions les plus défavorisées, répond également à une préoccupation largement partagée, mais qui doit se traduire dans l'ordre de sélection des projets.
(3) Des indicateurs monétaires et financiers dont l'évolution explique la dégradation de la note tunisienne
En 2011, l'inflation avait été limitée à 3,5 %, dans un contexte économique défavorable. En avril 2012, l'inflation s'élevait à 5,7 % en glissement annuel. Toutefois, les tensions inflationnistes sont plus importantes s'il est pris en compte que l'indice d'inflation inclut les prix administrés (pour des produits représentant un tiers de la consommation des ménages).
Structurel, le déficit courant s'est accru depuis janvier 2011, de 4,8 % du PIB en 2010 à 7,4 % en 2011, sous le double effet de la diminution des recettes touristiques et de l'augmentation du déficit commercial.
Le montant des réserves en devises est en diminution : fin février 2012, il n'atteignait plus que 10,2 milliards de dinars, soit 107 jours d'importation.
Au regard de ces incertitudes, Standard and Poors a récemment dégradé de deux crans la note de la dette tunisienne à long terme (à BB), tout en considérant que les perspectives étaient stables, au regard de l'absence de conflit majeur dans la phase de transition politique.
De fait, une nouvelle dégradation de la balance des paiements pourrait conduire à l'engagement d'une politique budgétaire plus rigoureuse.
d) Des réformes structurelles renvoyées à une échéance plus lointaine
Dans la LFC 2012, des réformes de structure sont envisagées dans le cadre de la préparation d'un plan de moyen terme à horizon 2018 et d'un plan de prospection à horizon 2030. En particulier, alors que les subventions alimentaires et aux hydrocarbures représentent des enjeux budgétaires importants, la question de la réforme des compensations n'a été abordée que de manière très parcellaire dans la LFC 2012 : seule la possibilité d'accroître le prix de l'essence en cas de dépassement excessif du prix du baril a été retenue.
Une cinquantaine de réformes sont également en cours de discussion avec les bailleurs multilatéraux, autour de cinq axes :
- créer un environnement économique plus favorable à la croissance, ce qui implique une révision du code des investissements, l'amélioration de l'environnement des affaires ou la réforme des marchés locaux de capitaux,
- améliorer la gouvernance dans le cadre de la lutte contre la corruption,
- favoriser le développement social et régional, alors que l'autonomie des collectivités locales reste très embryonnaire et pourrait constituer un domaine de coopération privilégié avec le Sénat français, représentant des collectivités territoriales ;
- engager des transformations structurelles de l'économie en la diversifiant, suivant une stratégie nationale d'innovation ;
- moderniser les systèmes de financement, ce qui exige notamment un assainissement du secteur bancaire.
Lors de sa rencontre avec la délégation de la commission des finances, Gharbi Jamelleddine, ministre du développement régional et de la planification a par ailleurs dressé les perspectives d'un rétablissement des équilibres budgétaires et financiers à moyen terme . Le cadrage économique retenu pour la période 2012-2016 fait l'hypothèse d'un retour au niveau de croissance antérieur à la crise financière (suivant des taux de croissance annuels du PIB compris entre 5 % et 7 %), grâce à une dynamisation de l'investissement public et privé, qui progresserait de 12 % dès 2012.
D'autres priorités, soulignées lors des entretiens conduits par les sénateurs de votre commission des finances, sont une réforme fiscale plus équitable, alors que l'impôt est aujourd'hui surtout assis sur les revenus des fonctionnaires et des salariés. De fait, le taux de pression fiscale en Tunisie (compris entre 20 % et 21 %, auxquels il faut ajouter 6 à 7 points au titre des cotisations sociales) reste bas, le taux maximal d'imposition s'élevant à 35 %. Une perspective d'amnistie fiscale, envisagée, ne semblait par ailleurs pas encore prête.
Comme dans les autres pays du monde arabao-musulman, les subventions publiques aux produits alimentaires et aux hydrocarbures représentent une part importante des dépenses publiques (13 %), mais des réformes en profondeur ne sont pas envisagées à court terme.
A la question de savoir si de nouvelles privatisations seraient conduites, le gouverneur de la Banque centrale de Tunisie a envisagé clairement une telle perspective. En revanche, les membres du gouvernement rencontrés ont renvoyé la réponse à cette question à la période qui suivrait la stabilisation politique, après l'adoption de la nouvelle Constitution. Le seul consensus concernait le reliquat de la recette de cession de Tunisie Telecom en 2006, effectivement utilisé comme source de financement des dépenses nouvelles de la LFC.
e) Quelles ressources complémentaires provenant des biens confisqués ?
Au regard des attentes pressantes de ses interlocuteurs tunisiens quant aux actions que pourrait mener la France pour aider l'économie de la Tunisie, les membres de la délégation de la commission des finances du Sénat ont interrogé le ministre de l'économie sur les recettes attendues du dégel des biens confisqués, car relevant des biens publics que s'était appropriés la famille de l'ancien président Ben Ali.
Selon Slim Besbes, secrétaire d'Etat aux finances, le comité de confiscation créé en mars 2011 n'a pas d'évaluation précise des actifs des 118 sociétés confisquées, alors que différentes estimations circulent, faisant état d'un montant de 2,5 milliards d'euros (1,3 milliard d'euros si l'on intègre les passifs bancaires) . S'il a déploré que seule la Suisse ait suffisamment mobilisé ses instruments d'entraide judiciaire pour accélérer le dégel des biens confisqués à l'étranger, il semblerait, selon les informations communiquées à votre commission des finances, qu'une demande reste à formuler aux autorités françaises.
* 21 La loi de finances complémentaire pour 2012 a été adoptée par une majorité de 103 voix pour, 22 contre et 33 abstentions, alors que 158 députés (sur 217) étaient présents.
* 22 Selon la Banque mondiale, une diminution de 1 % du PIB de la zone euro entraîne une contraction de 0,5 % du PIB tunisien. L'Union européenne représente 75 % des exportations tunisiennes et 85 % de ses recettes touristiques.
* 23 En juin 2012, 1 dinar tunisien valait 0,50 euro.
* 24 Le dispositif AMAL octroie aux primo-demandeurs d'emploi diplômés de l'enseignement supérieur une allocation de 200 dinars en plus de la couverture médicale, à titre d'indemnité pour la recherche active d'emploi. L'allocation est versée pendant au maximum une année. Le bilan de la première année d'application du dispositif, en 2011, était mitigé : selon le ministère de l'emploi et de la formation professionnelle, 6 000 jeunes seulement avaient trouvé un emploi sur plus de 140 000 diplômés ayant bénéficié de l'allocation en 2011, soit au total une dépense de 300 millions de dinars financée par un emprunt auprès de la Banque mondiale.