N° 611
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 26 juin 2012 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la mission commune d'information sur les conséquences pour les collectivités territoriales, l'État et les entreprises de la suppression de la taxe professionnelle et de son remplacement par la contribution économique territoriale (1),
Par M. Charles GUENÉ,
Sénateur.
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(1) Cette mission commune d'information est composée de : Mme Anne-Marie Escoffier, présidente ; M. Charles Guené, rapporteur ; Mme Marie-France Beaufils, M. Philippe Dallier, M. Michel Delebarre, M. Jean-Claude Frécon, M. Pierre Jarlier, Mme Elisabeth Lamure, vice-présidents ; M. Benoît Huré, M. Jean-Jacques Lozach, M. Jacques Mézard, Mme Patricia Schillinger, secrétaires ; MM. Claude Belot, Claude Bérit-Débat, Martial Bourquin, Pierre Camani, Michel Delebarre, Christian Favier, Alain Fouché, Edmond Hervé, Dominique de Legge, Alain Le Vern, Philippe Marini, Jean-Louis Masson, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Rémy Pointereau. ( Mme Anne-Marie Escoffier a été nommée ministre déléguée auprès de la ministre de la Réforme de l'État, de la Décentralisation et de la Fonction publique, chargée de la Décentralisation le 21 juin 2012 ). |
La mission commune d'information sur les conséquences pour les collectivités territoriales, l'Etat et les entreprises de la suppression de la taxe professionnelle et de son remplacement par la contribution économique territoriale a été constituée le 6 juillet 2011. Sa composition ayant été modifiée après le renouvellement partiel du Sénat de septembre 2011, elle a reconstitué son Bureau et a engagé un cycle d'auditions qui lui ont permis d'entendre les ministres et les administrations concernées (DGFiP, DLF, DGCL), les principales associations d'élus locaux ainsi que les représentants des secteurs de l'économie française.
Ces auditions ont été complétées par des rencontres à l'occasion de quatre déplacements sur des territoires représentatifs de la diversité des tissus économiques locaux : la région Midi-Pyrénées, la communauté urbaine de Dunkerque, le département de la Haute-Marne et la région Île-de-France.
La mission commune d'information a publié, à l'issue de cinq mois de travaux, auditions et déplacements, une note d'étape exposant les principales observations, réflexions et suggestions qui lui ont été présentées. Elle a reporté de quelques mois la sortie de son rapport définitif afin, d'une part, d'éviter les interférences avec la période électorale qui a pris fin au mois de juin 2012 et, d'autre part, de disposer de toutes les informations souhaitables, notamment en ce qui concerne le produit des nouvelles impositions pour 2011 et sa répartition entre les collectivités territoriales.
Sur ce dernier point, elle déplore de n'avoir pas obtenu l'ensemble des données dont elle avait demandé communication.
Malgré ces lacunes, et grâce aux observations concrètes recueillies lors de ses travaux, elle est en mesure de proposer des améliorations et des corrections au système mis en place à la suite de la suppression de la taxe professionnelle qui pourront être débattues lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2013 .
La réforme initiée par la loi de finances pour 2010 a allégé la charge fiscale des entreprises et, par voie de conséquence, bouleversé les équilibres antérieurs de la fiscalité économique locale.
La mission d'information s'est donné la tâche d'effectuer une première évaluation de ses conséquences sur les trois acteurs concernés, les entreprises, l'Etat et les collectivités territoriales. Elle l'a fait au regard des ambitions qui étaient affichées par les initiateurs de la réforme : améliorer la compétitivité des entreprises françaises , alléger la charge du secteur industriel , soutenir l'emploi et simplifier et rendre plus lisible la fiscalité économique locale .
PROPOSITIONS DE LA MISSION
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Proposition n° 1: Écarter la création de nouvelles IFER sauf si on constate, dans les prochaines années, de nouveaux secteurs économiques bénéficiant des gains anormaux à la suite de la réforme de la taxe professionnelle Proposition n° 2 : Simplifier les formalités de déclaration des effectifs par l'utilisation des déclarations annuelles des données sociales (DADS) Proposition n° 3 : Renforcer la connaissance du taux d'imposition moyen de la valeur ajoutée par secteur d'activités Proposition n° 4 : Écarter la tentation de mettre en place des dispositifs spécifiques pour certains secteurs d'activité, y compris l'intérim Proposition n°5 : Explorer toutes les pistes pour cibler la réforme sur les seules entreprises industrielles délocalisables Proposition n°6 : Préserver les mécanismes de dégrèvement favorables aux petites et moyennes entreprises Proposition n°7 : Expliciter par voie de circulaire le dispositif de la base minimum de CFE et renforcer les possibilités de modulation en fonction du chiffre d'affaires des entreprises Proposition n°8 : Prévoir une entrée « en sifflet » dans le régime de droit commun pour les auto-entrepreneurs Proposition n° 9 : Réexaminer les possibilités de taxation différenciée des titulaires de bénéfices non commerciaux (BNC), afin de combler le manque à gagner résultant de la censure du Conseil constitutionnel Proposition n° 10 : Mettre en oeuvre la recommandation de la Cour des comptes relative à la traçabilité des opérations réelles et d'ordre, afin de renforcer la transparence du compte d'avances aux collectivités territoriales Proposition n° 11 : Exiger du Gouvernement une évaluation claire et validée par la Cour des comptes du coût de la réforme et de ses conséquences Proposition n° 12 : Poursuivre les efforts de clarification des relations financières entre l'État, les collectivités et les contribuables Proposition n° 13 : Prévoir une réévaluation régulière et complète des frais de gestion perçus par l'État au titre du recouvrement des impositions directes locales Proposition n° 14 : Fournir régulièrement au Parlement une série d'indicateurs précis permettant d'apprécier objectivement les effets de la réforme, que ce soit dans un document unique, ou d'une façon clairement définie dans plusieurs documents relatifs aux entreprises, aux collectivités et au budget de l'État Proposition n° 15 : Ajuster les paramètres du FPIC au regard des évaluations du fonctionnement du dispositif en 2012 Proposition n° 16 : Renforcer les dispositifs départemental et régional de péréquation de la CVAE et simuler leurs effets en amont de l'examen de la loi de finances pour 2013 Proposition n° 17 : Prendre davantage en compte les critères de charge dans les dispositifs de péréquation départementaux Proposition n° 18 : Conserver l'indicateur de ressources fiscales des régions (IRFR) pour la répartition de la dotation de péréquation régionale Proposition n° 19 : Remédier, pour l'ensemble des communes et des EPCI, aux effets pervers résultant du transfert de la part départementale de la taxe d'habitation Proposition n° 20 : Adapter les modalités de répartition de la CVAE aux caractéristiques des groupes dès la loi de finances pour 2013 Proposition n° 21 : Évaluer l'ampleur de la contrainte budgétaire pesant sur les régions avant d'envisager la création d'un versement transport régional Proposition n° 22 : Indexer le tarif de l'ensemble des IFER sur le taux de revalorisation des valeurs locatives Proposition n° 23 : Modifier la règle de répartition de la CVAE pour favoriser les implantations nouvelles d'établissements classés « Seveso » Proposition n° 24 : Maintenir l'exclusion des dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle de l'enveloppe normée des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales Proposition n° 25 : Mener à bien le chantier de la révision des valeurs locatives |
I. LES CONSÉQUENCES DE LA RÉFORME POUR LES ENTREPRISES
A. LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE
Dès sa création, en 1975, jusqu'à sa suppression en 2010, la taxe professionnelle a constitué la ressource fiscale la plus importante des collectivités territoriales représentant, en 2009, 30,3 milliards d'euros, soit 43,7 % du total des quatre taxes directes locales 1 ( * ) . Les entreprises ont contribué pour 26,4 milliards d'euros à ce montant, le reste étant compensé par l'État.
La taxe professionnelle a fait l'objet de nombreuses critiques, à l'origine de 68 réformes en 35 ans, visant à atténuer ses effets anti-économiques. Il faudra attendre la loi de finances pour 2010 pour qu'elle disparaisse et soit remplacée par la contribution économique territoriale.
1. La mise en place de la taxe professionnelle
La loi du 29 juillet 1975 2 ( * ) a supprimé la patente, imposition d'origine révolutionnaire à l'exceptionnelle longévité, et l'a remplacée par un nouvel impôt déclaratif, la taxe professionnelle.
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La patente La patente, créée par le décret-loi des 2 et 17 mars 1791, comprenait une part fixe et une part variable . La première était fixée par référence à un tarif établi selon la nature de l'activité exercée et à la population de la commune. La seconde part était représentative de la capacité contributive des redevables, car déterminée en fonction de la valeur locative des établissements imposés et de leurs équipements. Cet impôt a fait l'objet de nombreuses critiques articulées autour de quatre arguments : - l' obsolescence des bases nécessitait la reconstitution fictive de la valeur des biens à la date de la dernière révision qui datait de 1947 (1925 pour les outillages) ; - le tarif applicable était devenu complexe et incohérent : le taux de la patente était composé de plus de 1 500 rubriques destinées à cerner la capacité contributive des contribuables ; - le caractère indiciaire de l'imposition ne permettait pas de prendre en compte la rentabilité propre de chaque établissement ; - la variabilité des taux s'élevait de 1 à 4 pour les départements et de 1 à 30 pour les communes. Pour toutes ces raisons, la patente était devenue une imposition inéquitable, inadaptée aux évolutions de l'économie, difficilement gérable et faussant le jeu de la libre concurrence. C'est pourquoi la loi du 29 juillet 1975 l'a remplacée par la taxe professionnelle. |
La taxe professionnelle était à l'origine assise sur une base comptable composite, qui comprenait :
- d'une part, les immobilisations corporelles évaluées via leur valeur comptable, plus communément appelées les équipements et biens mobiliers (EBM), ce qui correspondait aux investissements productifs des entreprises en matériels, outillages, etc ;
- les salaires, affectés d'un coefficient de pondération de 0,2.
Les personnes imposables à la taxe professionnelle étaient toutes les personnes physiques et morales qui exerçaient à titre habituel une activité non salariée.
La taxe professionnelle se caractérisait par le dynamisme de ses bases et la hausse des taux pratiqués par les collectivités territoriales. La conjugaison de ces deux facteurs a permis à cette imposition de connaître une progression constante et régulière de son produit.
Malgré la multiplication des exonérations, les bases brutes de la taxe professionnelle ont augmenté, passant de 9,4 % du PIB en 1980 à 10,3 % en 1998. La suppression de la part salariale de la taxe a diminué cette part, évaluée en 2003 à 7,5 % du PIB.
Quant à la pression fiscale, le taux moyen d'imposition à la taxe professionnelle est passé de 19 % en 1988 à 24,02 % en 2003. Les nombreux dispositifs de dégrèvements et d'exonérations applicables à la taxe professionnelle ont été compensés par l'Etat, d'où la forte progression de l'effort financier de celui-ci. De 25 % en 1989, le coût brut de la taxe professionnelle pour l'Etat est passé à 38 % en 2003.
Perçue au profit des communes, des départements et des régions mais également des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, la taxe professionnelle représentait, en 2009, 30,23 milliards d'euros, soit 43 % du total des quatre taxes directes locales et 50 % des ressources fiscales des collectivités territoriales.
2. Un impôt « insensé et imbécile »
a) Un impôt fortement critiqué pour ses effets anti-économiques
La mise en application de la taxe professionnelle a fait apparaître, rapidement, les insuffisances de cet impôt. Quatre principales critiques lui étaient adressées.
Tout d'abord, la France était le seul pays de l'Organisation de coopération et développement économiques (OCDE) et de l'Union européenne dont l'assiette de l'impôt économique reposait sur les équipements et biens mobiliers. Le choix de cette assiette, après la suppression en 1999 de la part salaires accusée de désavantager l'emploi, nuisait à la compétitivité des entreprises françaises , en raison de son effet pénalisant sur l'investissement. En effet, en reposant sur les investissements, la taxe professionnelle taxait les EBM au prix de revient : ainsi, le poids de l'impôt était d'autant plus important que l'investissement était lourd et qu'il était utilisé longtemps.
Ensuite, la taxe faisait contribuer plus le secteur industriel en comparaison d'autres secteurs économiques qui apparaissaient relativement épargnés. En effet, le ratio investissement / valeur ajoutée du secteur industriel était élevé. En d'autres termes, la taxe professionnelle pesait sur les secteurs industriels soumis à une forte concurrence internationale (automobile, composants électroniques ou métallurgie) ce qui, selon de nombreux entrepreneurs, ne favorisait pas le maintien de l'emploi industriel sur le territoire national et était à l'origine des délocalisations d'entreprises à l'étranger.
Enfin, les deux dernières critiques adressées à la taxe professionnelle pointaient, d'une part, la complexité et l'illisibilité de cet impôt , en raison notamment des nombreuses modifications dont elle avait fait l'objet et, d'autre part, la part de plus en plus importante prise par l'Etat , qui en était devenu le principal redevable, défauts auxquels s'ajoutaient la coexistence des assiettes et la multiplication des règles particulières d'exonération, d'abattement des bases d'imposition et de réduction de cotisations.
b) Un impôt maintes fois réformé
Afin d'en limiter les effets anti-économiques, dans un contexte marqué par un chômage élevé, des suppressions d'emplois dans l'industrie et une concurrence internationale forte, la taxe professionnelle a fait l'objet de 68 réformes entre 1976 et 2010, soit une moyenne de deux réformes par an. Ces nombreuses adaptations, d'ampleur variable, ne se sont pas inscrites dans un projet fiscal d'ensemble. Leur point commun était de permettre un allègement de la taxe professionnelle pour les entreprises.
Les réformes apportées à la taxe professionnelle peuvent être regroupées en trois grandes catégories : les corrections de portée générale apportées aux bases et aux modalités de calcul de l'imposition, les mesures d'exonérations et d'étalement destinées à limiter les effets désincitatifs de la taxe et enfin, les mesures plus ciblées en faveur de certains secteurs économiques ou catégories de contribuables.
Les ajustements les plus fondamentaux se sont traduits, pour l'essentiel, par l'abandon de l'élément salaires et, corrélativement, par une montée en puissance de la valeur ajoutée, dans l'assiette et le calcul de la base. Parmi les réformes dont a fait l'objet la taxe professionnelle, on rappellera seulement les trois plus importantes d'entre elles.
Tout d'abord, la loi du 3 janvier 1979 3 ( * ) a posé le principe d'une prise en compte de la valeur ajoutée dans le calcul de la taxe professionnelle : la taxe professionnelle acquittée par une entreprise ne pouvait plus excéder un pourcentage de sa valeur ajoutée. Initialement fixé à 8 %, le plafond a été abaissé pour atteindre 3,5 % en 1991 4 ( * ) .
Ensuite, le deuxième grand ajustement de la taxe professionnelle est la suppression de la part salariale dans l'assiette de l'imposition . La volonté de lutter contre un effet négatif sur l'emploi de la taxe professionnelle avait été à l'origine de la réduction du coefficient de pondération de la masse salariale, ramené de 20 % à 18 % et, en 1987, de l'extension aux embauches de la « réduction pour investissement ». La loi de finances pour 1999 est allée plus loin en supprimant la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle. Cette mesure, progressivement mise en oeuvre de 1999 à 2003, s'est avérée coûteuse pour l'Etat qui en a assumé la compensation.
Enfin, un nouveau dispositif a été mis en place destiné à ne pas pénaliser l'industrie et à mieux prendre en compte la diversité des activités économiques. Le système de plafonnement de la valeur ajoutée , en vigueur jusqu'en 2006, était accusé de « surimposer » certaines entreprises. On rappellera que ce système s'appuyait sur un mécanisme de référence au taux de taxe professionnelle de 1995. A partir de 2007, le plafonnement de la valeur ajoutée reposait sur les taux de 2004 et 2005 comme référence, tout en tenant davantage compte de la valeur ajoutée de chaque entreprise. Ainsi, cette réforme a permis de réévaluer le montant du dégrèvement de plusieurs dizaines de milliers d'entreprises.
3. La suppression de la taxe professionnelle et la mise en place de la contribution économique territoriale
a) La commission Fouquet
A la suite de la suppression de la part salaire de la base de la taxe professionnelle en 1999, une commission a été mise en place à la demande du Président de la République lors de ses voeux prononcés pour l'année 2004. Cette commission, présidée par Olivier Fouquet, conseiller d'Etat, a rendu ses conclusions en décembre 2004. Une des préconisations consistait à instituer une taxe professionnelle dont les bases seraient constituées pour 80 % par la valeur ajoutée des entreprises et pour 20 % par la valeur locative foncière. Autrement dit, il était proposé de remplacer la base EBM par une nouvelle base reposant sur la valeur ajoutée des entreprises tandis que la base « valeur locative foncière » aurait été maintenue. Cette proposition n'a pas été suivie d'effets.
b) La contribution économique territoriale
En raison des nombreux ajustements qu'elle a connus, l'assiette de la taxe professionnelle, était, en 2009, au moment de sa réforme, composée :
- des immeubles et terrains passibles des deux taxes foncières ;
- de la valeur locative des autres immobilisations, dites équipements et biens mobiliers (EBM), telles que le matériel, l'outillage, etc.
L'article 2 de la loi de finances pour 2010 5 ( * ) a supprimé la taxe professionnelle, à laquelle s'est substituée une nouvelle imposition, la contribution économique territoriale (CET), elle-même composée de deux nouvelles impositions :
- la cotisation foncière des entreprises (CFE) ;
- la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).
La réforme de la taxe professionnelle avait, selon le Gouvernement, pour objectif prioritaire de redynamiser la compétitivité industrielle de la France . D'après le rapport de l'Inspection générale des finances (IGF) et de l'Inspection générale de l'administration (IGA), publié en mai 2010, dit rapport Durieux-Subremon 6 ( * ) , trois conséquences majeures étaient attendues de la réforme de la taxe professionnelle : une aide au secteur industriel, par la diminution de la charge fiscale, un effet positif sur les relocalisations d'entreprises et un soutien à l'emploi.
L'assiette « éléments fonciers » de l'ancienne taxe professionnelle, à savoir les valeurs locatives foncières, constitue désormais l' assiette de la CFE . Il convient de préciser que les valeurs locatives industrielles font l'objet d'un abattement de droit de 30 %.
La CVAE , quant à elle, est assise sur la valeur ajoutée . Elle est théoriquement due par toutes les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 152 500 euros. Son taux est fixé à 1,5 % au niveau national. La valeur ajoutée taxable est plafonnée à 80 % du chiffre d'affaires pour les entreprises de moins de 7,6 millions d'euros de chiffre d'affaires et à 85 % pour les autres contribuables dont le chiffre d'affaires est supérieur à ce seuil.
En pratique, comme le montre le graphique suivant, l'Etat prend en charge tout ou partie de l'imposition des entreprises de moins de 50 millions d'euros de chiffre d'affaires :
- pour celles dont le chiffre d'affaires est compris entre 152 500 euros et 500 000 euros, le dégrèvement est total : en d'autres termes, les entreprises n'acquittent pas de CVAE ;
- pour celles dont le chiffre d'affaires est compris entre 500 000 euros et 50 millions d'euros, le dégrèvement est partiel et dégressif en fonction du chiffre d'affaires : plus le chiffre d'affaires de l'entreprise est proche de 50 millions d'euros, moins la fraction de l'impôt prise en charge par l'Etat est importante.
La somme de la CFE et de la CVAE, c'est-à-dire la contribution économique territoriale (CET), ne peut représenter plus de 3 % de la valeur ajoutée d'une entreprise.
De manière transitoire, les entreprises pour lesquelles la réforme se traduit par une augmentation de leurs impôts - supérieure de 500 euros et de plus de 10 % par rapport à l'imposition qu'elles auraient normalement dû acquitter en 2010 au titre de la taxe professionnelle - bénéficient d'un écrêtement de leurs pertes sur cinq ans , afin que la hausse de la charge fiscale soit graduée dans le temps. Par ailleurs, toutes les exonérations de taxe professionnelle, de droit ou sur délibération des collectivités territoriales, sont maintenues et s'appliquent aux deux nouveaux impôts.
PVA : plafonnement de la valeur ajoutée
M : millions
Source : Direction du Budget
Enfin, l'exonération de CFE entraîne l'exonération de CVAE.
* 1 Les quatre taxes directes locales, appelées également les « quatre vieilles », sont : la taxe d'habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties et la taxe professionnelle jusqu'en 2010, remplacée par la contribution économique territoriale depuis cette date.
* 2 Loi n° 75-678 du 29 juillet 1975 supprimant la patente et instituant une taxe professionnelle.
* 3 Loi n° 79-15 du 3 janvier 1979 instituant une dotation globale de fonctionnement versée par l'Etat aux collectivités locales et à certains de leurs groupements et aménageant le régime des impôts directs locaux pour 1979.
* 4 La loi de finances pour 1995 a introduit une dose de progressivité, le relevant à 3,8 % ou 4 % au-delà de certains seuils de chiffres d'affaires.
* 5 Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.
* 6 Rapport sur l'évaluation des effets de la réforme de la taxe professionnelle sur la fiscalité des collectivités locales et sur les entreprises, sous la supervision de MM. Bruno Durieux, Inspecteur général des finances et Patrick Subremon, Inspecteur général de l'administration, mai 2010.