N° 594
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 juin 2011 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation sénatoriale à la prospective (1) sur les villes du futur ,
Par M. Jean-Pierre SUEUR,
Sénateur.
Tome I : Enjeux
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(1) Cette délégation est composée de : M. Joël Bourdin, président ; MM. Bernard Angels, Yvon Collin, Mme Évelyne Didier, MM. Joseph Kergueris, Jean-François Le Grand, Gérard Miquel, vice-présidents ; M. Philippe Darniche, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Fabienne Keller, M. Daniel Raoul, Mme Patricia Schillinger, M. Jean-Pierre Sueur, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Pierre André, Denis Badré, Gérard Bailly, Mmes Nicole Bonnefoy, Bernadette Bourzai, MM. Jean-Pierre Caffet, Gérard César, Alain Chatillon, Jean-Pierre Chevènement, Marc Daunis, Daniel Dubois, Jean-Luc Fichet, Mmes Marie-Thérèse Hermange, Élisabeth Lamure, MM. Jean-Pierre Leleux, Philippe Leroy, Jean-Jacques Lozach, Michel Magras, Jean-François Mayet, Philippe Paul, Mme Odette Terrade, M. André Villiers. |
Rapport d'information
Villes du futur,
futur des villes
Quel avenir pour les villes du monde ?
Jean-Pierre SUEUR, Sénateur
Tome I
Enjeux
Avec la participation de Saskia SASSEN, Christian de PORTZAMPARC,
Julien DAMON et Baptiste PRUDHOMME
« L'air de la ville rend libre »
Georg Wilhem Friedrich HEGGEL
AVANT PROPOS
POUR L'AMOUR DES VILLES
Pour l'amour des villes : cette entrée en matière paraîtra doublement provocatrice, d'abord parce que l'amour ne se décrète pas et surtout parce qu'on a pris l'habitude d'imputer aux villes les malheurs de la société.
Lorsqu'un crime a lieu à la campagne, c'est la faute d'un criminel ; lorsqu'il a lieu dans une banlieue, c'est toute la banlieue qui est coupable car elle constitue un milieu criminogène.
La nature est pure. La ville est polluée.
Insécurité, ségrégation, violence, pollution, hyperdensité : la ville apparaît dans l'inconscient collectif comme le réceptacle de toutes les misères.
On a même, en France, créé un ministère de la Ville qui présente la singulière particularité de n'avoir dans ses prérogatives que la partie de la ville qui est censée présenter le plus de difficultés : la ville des quartiers périphériques, des barres et des tours.
On n'a pas eu l'idée que le ministère de la Ville pût avoir compétence sur toute la ville.
Il n'y a pas deux ministères de l'agriculture : un pour l'agriculture qui va bien, un autre pour l'agriculture qui va mal.
Mais pour la ville, c'est différent -comme s'il fallait absolument associer la ville au malaise des villes.
Les villes sont pourtant creusets d'échanges, d'histoire, de civilisations et d'humanité.
Marchés, lieux de rencontres, bourgs, bourgades, villes enfin, lieux du pouvoir, de l'économie, de la culture et de la science ; cités au sens plein du terme depuis si longtemps, berceaux de toutes les citoyennetés, et indissociablement, de toutes les architectures, de tous les arts et de cet art urbain par excellence qui les fit harmonieuses sans que le secours de nos modernes schémas fût pour autant nécessaire ; villes dotées d'une personnalité impalpable et pourtant si prégnante, partout présente comme l'âme des poètes. Les villes sont des êtres humains 1 ( * ) .
On l'a encore vu récemment. De Tunis au Caire comme à Athènes ou à Madrid, c'est sur les places des villes que bat le coeur de l'histoire. Les révolutions sont filles des villes.
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Le travail qu'on lira ci après est triplement imprudent.
D'abord, il relève de ce qu'on appelle la prospective qui n'est ni une science, ni un savoir. Il suffit d'ailleurs de lire les écrits d'il y a trente ou cinquante ans sur le futur alors imaginé pour y trouver à côté de fortes intuitions de lourdes erreurs et d'incroyables illusions. L'histoire de la prospective est l'histoire des rêves, des utopies et des idées justes au milieu des errances. Mais a contrario le refus de penser l'avenir, de le préparer, d'agir aujourd'hui en fonction de ce que demain pourrait être, ou de ce qu'on souhaiterait qu'il fût, est la négation du politique.
La politique de l'instant, du temps présent et du court terme s'abîme elle-même en son contraire. Il est donc nécessaire et salutaire que, quels que soient les risques et les incertitudes, les assemblées parlementaires comme les gouvernements s'emploient à préparer l'avenir. C'est d'autant plus nécessaire que l'avenir ne sera jamais totalement ce qu'on aura cru qu'il fût. Ce ne sera pas pour autant le contraire.
En second lieu, le sujet n'est sans doute pas au coeur des préoccupations politiques. Cela tient pour une part non négligeable au fait que le temps de la ville n'est pas le temps du politique. Les villes d'aujourd'hui sont le fruit de décisions prises il y a cinquante ans, cent ans, ou il y a plusieurs siècles. Les choix -ou les non choix- d'urbanisme d'aujourd'hui produiront leurs effets dans un demi-siècle. Il s'ensuit que si chacun s'accorde -ici- à reconnaître le mal des quartiers en difficulté et à préconiser un plan d'urgence, plus ou moins conséquent - c'est selon -, on n'a pas vu dans les derniers temps le devenir des villes cette question simple : « Quelle ville voulons-nous, préparons-nous, pour dans dix, vingt ou cinquante ans, pour nos enfants et nos petits enfants ? » - constituer l'un des enjeux centraux, ni marginaux d'ailleurs, des débats lors des élections présidentielles et législatives. Pourtant, 80 % des Français vivent dans les villes. Et la population urbaine s'accroît, entraînant l'accroissement des villes, métropoles et mégapoles dans tous les continents et tous les pays.
Troisième imprudence : nous avons choisi de traiter des villes du monde. Le champ est évidemment immense. Et nous ne prétendons aucunement à l'impossible exhaustivité. Mais il nous est apparu qu'il aurait été fallacieux, à l'heure de la mondialisation, de nous contenter d'une vision hexagonale voire européiste.
Cela nous a conduit à multiplier les collaborations, à alterner monographies, échanges, synthèses partielles et plus conséquentes, en une série d'allers et retours entre analyses singulières et vues générales, permettant d'isoler à la fois les spécificités et les invariants.
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Il était hors de question de procéder comme on le fait classiquement dans les rapports, c'est-à-dire, de construire l'exposé de manière à parvenir à une conclusion listant trente, cinquante ou cent propositions pour la « ville de demain ».
Je connais la méthode pour l'avoir beaucoup pratiquée et particulièrement dans un premier rapport, sur lequel je reviendrai ci-dessous, portant sur le devenir des villes françaises.
Mais autant il apparaissait faisable de présenter au gouvernement français cinquante propositions pour le devenir des villes de France, même si en l'espèce il aurait été plus juste de parler de gouvernements, au pluriel, et même si cela suppose de se préparer à quelques déconvenues, autant il serait présomptueux et illusoire de bâtir un ensemble de propositions, voire d'injonctions, qu'un gouvernement mondial qui n'existe pas serait censé mettre en oeuvre.
De surcroît, et même s'il est des invariants, cela supposerait qu'il y eût une possible gestion homogène du phénomène urbain, alors que les situations sont loin d'être comparables, qu'il y a de lourdes inégalités entre les pays, les villes, les quartiers et que si le fait urbain relève souvent -voire presque toujours- des autorités étatiques, il relève davantage encore des pouvoirs et des acteurs locaux.
La ville est le fruit de programmes, de plans, de desseins, de volontés. Elle est indissociablement un être vivant, se bâtissant, se transformant, évoluant au gré des initiatives de tous ceux -citoyens, services publics, entreprises, etc.- qui en sont les habitants, les usagers, les promoteurs et les acteurs.
Au coeur de cet ensemble complexe, fait de projets et de libertés, il y a la volonté politique, et la politique tout court. Sans quoi ce travail n'aurait pas de sens.
Mais cette politique -cette politique de la ville et de l'urbain- ne saurait être uniforme, homogène et univoque.
Il existe cependant, dans une forte diversité, des défis, des enjeux, des problématiques.
On peut imaginer ce que les lignes de pente les plus fortes produiront -ou produiraient- comme effet dans plusieurs décennies.
On peut prévoir ce qu'entraîneraient des révolutions, mutations ou inflexions décidées aujourd'hui.
On peut sans relâche entretenir la flamme du futur dans un présent difficile.
On peut enfin mettre en situations, en perspectives. Il y a des analyses et des projets qui se répondent, des solutions esquissées là et fécondes ailleurs, des structures et des ruptures qui se ressemblent et à partir desquelles on peut esquisser des configurations nouvelles.
C'est tout cela que nous nous efforcerons d'écrire, récusant à la fois le fatalisme et le mythe du modèle unique.
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Ce rapport s'inscrit, pour ce qui me concerne, dans une histoire.
En 1997, j'avais été chargé par Martine Aubry, alors ministre de l'emploi et de la solidarité, en charge de la ville dans le gouvernement de Lionel Jospin, d'un rapport sur la réalité et le devenir de ce qu'on appelait -et qu'on appelle encore- la politique de la ville.
Je réunissais une équipe de 25 personnes 2 ( * ) très diverses -élus, architectes, urbanistes, hauts fonctionnaires, sociologues, historiens, acteurs sociaux- qui se révéla conviviale, travailleuse et efficace.
Au terme de très longues séances de travail, nous rédigions avec le concours précieux du rapporteur, Béatrice Buguet, un rapport de 700 pages incluant « cinquante propositions pour l'avenir des villes » intitulé « Demain la ville », publié en 1998 à la Documentation française et dont les thèses principales étaient reprises en 1999 dans un livre que j'intitulais : « Changer la ville » publié aux éditions Odile Jacob.
Comme me l'ont redit récemment plusieurs de ceux qui ont contribué à l'écrire, ce rapport reste - hélas ! - largement d'actualité.
Je ne reviendrai pas ici sur l'ensemble de nos propositions, mais j'évoquerai sept problématiques qui étaient au coeur de ce rapport de 1998 et me paraissent toujours être d'une grande actualité.
1. La politique urbaine ne peut s'appréhender que dans sa globalité
Je l'ai dit : en France, la politique de la Ville était - reste... -celle des quartiers en difficulté, et le ministère dit de la ville est celui des quartiers difficiles. Il y a là un non sens absolu. En effet, le postulat de départ consiste à croire qu'on peut changer les choses -la vie, l'habitat, le bâti, l'activité...- dans un ou plusieurs quartiers sans que cela ait de conséquences sur (ou pour) tous les autres quartiers, toute la ville et toute l'agglomération. C'est une totale illusion. On ne peut refaire (car il faut refaire ou très largement repenser) certains quartiers indépendamment de tout le reste du tissu urbain. Raisonner quartier par quartier, c'est institutionnaliser des logiques de ghettos - comme d'ailleurs confiner le ministère de la Ville à un seul type de ville et à une catégorie de citadins.
2. Le zonage produit des contre-effets et peut renforcer la stigmatisation
La France est depuis trente ans la championne du monde du zonage. Il y avait les ZUP et les ZAC, il y eut les ZPPAU (transformées en ZPPAUP !), les ZEP, les ZUS, les ZRU et les ZFU. J'en passe. Plus ça allait, plus les sigles devenaient incompréhensibles et imprononçables. Mais plus on en redemandait. Chaque maire ou président d'agglomération implorait de voir le territoire dont il avait la charge doté de nouveaux zonages, ceux-ci étant le sésame censé apporter au sein de la zone définie subventions, dotations et exonérations fiscales. L'ennui est que les Français ne souhaitent plus habiter dans une zone et que lorsqu'ils arrivent dans une ville, s'ils ne les découvrent pas tout seuls, les agences immobilières leur indiquent bien vite les zones à éviter .
Je ne méconnais aucune des bonnes raisons qui ont conduit au zonage. Je vois encore Alain Savary défendant avec ferveur les Zones d'Éducation Prioritaire, auxquelles j'ai bien sûr souscrit : il s'agissait de donner plus à ceux qui ont moins , c'était un notable effort de solidarité. La même ferveur a animé les ministres de la Ville qui ont -presque chacun- créé de nouvelles zones.
Mais s'il est pavé de bonnes intentions, le zonage produit souvent des effets contraires à ceux annoncés. Je sais les efforts considérables effectués par les enseignants et personnels de l'éducation dans les ZEP. Je sais aussi toutes les démarches et les manoeuvres effectuées par les parents d'élèves pour fuir la ZEP. Ce qui était censé guérir accroît la stigmatisation. À vouloir aider les élèves en difficultés en les regroupant dans des zones que les autres enfants ne fréquentent plus ou fréquentent moins du fait des décisions de leurs parents, on concentre les élèves en difficultés, ce qui peut accroître les difficultés et les écarts avec les établissements situés en « ZEP » ou en « non ZEP ».
On peut tenir des raisonnements et faire des constatations similaires pour toutes les formes de zonage.
S'il est évidemment positif de « donner plus » à ceux qui « ont moins », on ne peut ignorer que toute politique fondée sur des périmètres induit potentiellement des effets de stigmatisation et l'on doit se poser la question de savoir si cela doit passer par des périmètres .
3. Il faut réaménager des quartiers entiers, mais il est illusoire de penser qu'on pourrait changer des quartiers entiers sans que cela ait d'influence sur l'ensemble du tissu urbain
L'urbanisme n'est pas tout. Ni l'architecture. On ne changera pas la vie dans les quartiers en difficultés sans prendre en compte les problèmes sociaux, les problèmes d'emploi, de vie quotidienne de celles et ceux qui y vivent.
Mais ajoutons aussitôt que ce n'est pas une raison pour se contenter de réhabilitations partielles, superficielles, parfois homéopathiques, pour les quartiers en difficulté. Ce n'est pas une raison pour se résigner à une architecture pauvre pour les quartiers pauvres. Ce n'est pas une raison pour se limiter à une politique de réparation là où il faut un dessein, un projet, une vision.
Nombre de ces quartiers, il faut les refaire - ce que, sauf exception notable, on n'avait pas vraiment compris dans les premiers âges et les premières moutures de la politique dite de la Ville .
Refaire ces quartiers, c'est en changer la réalité, l'image, les fonctions.
C'est développer l'entreprise, la recherche, l'université, le sport, la culture, le commerce, là où il n'y avait que logements, que tours et barres.
C'est procéder par adjonction, par voisinages.
Si une avenue de haute qualité bordée d'entreprises innovantes relie ce quartier en difficulté au centre-ville, il n'est plus un quartier périphérique, il n'est plus un quartier en déshérence. Peu à peu les choses changent parce qu'elles changeront à l'intérieur dudit quartier (qui était une forteresse d'habitat collectif) mais, indissociablement, sur une aire plus vaste, beaucoup plus vaste, et de proche en proche, sur toute l'aire urbaine. C'est pourquoi, j'y reviens, c'était - et cela reste - une illusion que de vouloir changer un quartier sans que cela change l'aire urbaine elle-même - en un mot la Ville !
Restreindre le changement au périmètre étroit du quartier en difficulté, c'est souvent ne pas changer vraiment les choses. C'est tout le tissu urbain qu'il faut repenser si l'on veut éviter les logiques de relégation.
Limiter l'action à une partie de la ville -comme si tout le reste ou de larges parts du reste étaient exonérées de l'entreprise de renouveau, qui est aussi l'opportunité de l'innovation, de la création permanente- c'est encore et toujours en revenir aux stigmatisations, conforter les cloisonnements.
4. La mixité sociale doit aller de pair avec la mixité fonctionnelle
La mixité sociale dans les villes est un fort objectif. Nombre de politiques volontaristes ont eu pour objet de favoriser cette mixité sociale. L'une des plus emblématiques est celle inscrite, en France, dans la loi relative à la Solidarité et au Renouvellement Urbain (SRU) imposant aux villes de compter en leur sein plus de 20 % de logements sociaux, faute de quoi une pénalité financière leur était infligée.
Cette loi visait à conduire chaque ville à accueillir en son sein un cinquième de logements sociaux -et donc de locataires de logements sociaux- et donc à éviter les concentrations de logements sociaux dans certaines communes cependant que d'autres en étaient exonérées. On a pu discuter du principe de la pénalité financière qui permet, en fait, à certaines communes d'acheter, moyennant espèces sonnantes, le refus du « vivre ensemble » : est-il moral de pouvoir ainsi acheter le fait de refuser les habitants qui connaissent les plus grandes difficultés ?
Mais il est clair qu'au total, ce volontarisme a eu d'incontestables effets positifs.
En revanche, il y a eu certaines manières de présenter cette « loi SRU » qui n'ont pas été positives : cela a été le cas lorsqu'on a présenté, en quelque sorte, l'application de cette loi comme l'arrivée de « 20 % » de problèmes et de difficultés de toute nature dans des villes qui étaient censées en être dépourvues. Ce fut surtout le fait des détracteurs de cette loi.
A rebours, d'autres ont dit avec force que c'était une fierté que d'accueillir dans la ville toutes les populations, qu'elles soient fortunées ou qu'elles ne le soient pas, que tout citoyen, que toute famille, avait droit à la ville , que la ville était par essence brassage des populations et partage.
Mais revenons sur les discours stigmatisant les 20 %.
Ceux-ci reposent d'abord sur une erreur de fait.
Ils présupposent que les logements sociaux sont toujours les HLM, qu'ils sont reconnaissables, dénotés et connotés. Or, ce n'est plus le cas.
Les organismes de logement social construisent désormais des logements de grande qualité. Ils ont le soin constant que ces logements se fondent dans le tissu urbain, soient en harmonie avec lui. On est très loin des barres et des tours qui étaient comme des forteresses ou des quartiers de logements sociaux pavillonnaires clos sur eux-mêmes.
En réalité, la qualité des logements sociaux favorise grandement la mixité sociale. Mais celle-ci a un coût. Et cela renvoie nécessairement à la question des moyens et de leur affectation. J'y reviendrai.
Mais il y a une autre limite à la conception de la mixité sociale qui serait fondée uniquement sur le pourcentage de logements sociaux -même si cette disposition est, pour moi, positive. C'est qu'elle repose sur la croyance qu'on ne pourrait parvenir à une mixité qu'en jouant sur le seul levier du logement.
Or, c'est tout le système urbain qu'il faut -cette fois encore- appréhender.
La non-mixité tient au fait que certains quartiers sont relégués. On n'y trouve que de l'habitat et que de l'habitat social, longtemps ou souvent dégradé.
Il y a aussi dans les agglomérations des quartiers d'habitat -appelés résidentiels - qui sont le pendant des premiers : quartiers de standing, quartiers où il n'y a -là aussi- que du logement, mais du logement plus cher, habité par des populations plus fortunées, allant parfois jusqu'à la caricature -il suffit de lire les petites annonces de certains hebdomadaires -avec des résidences gardées, sécurisées, pourvues de toutes les murailles matérielles et virtuelles pour qu'on reste entre soi : en bref des ghettos de riches comme il y a des ghettos de pauvres.
Et puis, il y a cette ville issue de la révolution industrielle, puis des mutations de la seconde moitié du XXème siècle.
La grande industrie a créé les grands ensembles -car il fallait loger tous ceux qui venaient de la campagne ou de l'autre côté de la Méditerranée pour travailler dans l'industrie.
Les grands ensembles ont créé les grandes surfaces , car il fallait nourrir ceux qui y habitaient. L'exemple le plus fort est celui du patronyme Auchan , dénomination de la première surface commerciale construite à proximité d'un grand ensemble de barres et de tours dénommé à Roubaix « Les Hauts Champs » (car les quartiers de barres et de tours situés à l'extérieur, à l'immédiate périphérie des villes, ont souvent -magnifique oxymore- pris le nom de l'espace rural et champêtre qui les a accueillis et qui était leur contraire).
La révolution automobile a participé de cette mutation urbaine.
Puisque l'on pouvait désormais se déplacer facilement, on pouvait plus facilement disperser sur des espaces spécifiques les différentes fonctions urbaines.
Nombre d'analyses ont montré que les formes urbaines étaient liées au coût de l'énergie.
La prolifération d'immenses quartiers pavillonnaires dans les aires urbaines des Etats-Unis très loin de centres-villes qui souvent n'existent pas n'a été possible qu'avec un prix peu élevé de l'essence.
Dès lors que celui-ci augmente ou augmentera, jusqu'à atteindre un montant prohibitif, on peut prédire que cela aura pour effet de re-densifier les aires urbaines.
Cette prédiction doit toutefois être relativisée : car il faut toujours avoir à l'esprit le taux d'inertie élevé dans les évolutions urbaines.
La ville d'aujourd'hui a été façonnée il y a cinquante ans, et pour une part non négligeable, il y a bien plus longtemps.
Des changements de comportement ou des décisions politiques prises aujourd'hui n'auront d'effet significatif que dans les décennies à venir.
Mais revenons à la spécialisation des espaces, fruit des phénomènes que nous venons d'évoquer.
La voiture aidant, la zone commerciale va se dissocier du quartier d'habitation et va se développer de part et d'autre de la route nationale qui permet d'accéder à l'agglomération.
En quatre décennies la France a ainsi vu fleurir des centaines d'entrées de ville, toutes pareilles, avec les mêmes bâtiments, les mêmes cubes, parallélépipèdes, enseignes, pancartes, les mêmes parkings, les mêmes voies d'accès très larges, ressemblant davantage à des voies rapides qu'à des boulevards ou à des avenues. La taxe professionnelle a accéléré cette évolution, chaque maire voyant -et comment le lui reprocher ?- les ressources induites pour sa commune et aussi les emplois créés.
Ailleurs on a fait des campus universitaires -c'était la mode !- loin, parfois très loin des centres-villes, lieux voués à l'université et à la recherche, dépourvus de logements (autres que les résidences universitaires), de commerces, de cinémas, de salles de spectacles, bref de tout ce qui fait l'urbanité -à l'inverse des campus américains, dont on prétendait s'inspirer, qui sont, en un sens, davantage de vraies villes dotées de tous les ingrédients qui font l'urbanité, le goût et le plaisir de vivre ensemble, et d'abord de vivre sur place.
Ailleurs encore on a développé des parcs d'activités -nouveaux noms des zones industrielles- où il n'y avait que de l'activité, inscrivant ainsi dans l'espace la dissociation entre le lieu de l'habitat et celui du travail, dissociation devenue possible par l'essor de l'automobile, que l'on a d'ailleurs théorisée, magnifiée et considérée comme souhaitable dès lors qu'elle devenait possible.
Il y eut aussi les zones de loisirs, vouées aux seuls loisirs, les magasins d'usines, voués à la seule distribution, les parcs technologiques voués à la seule technologie -autrement dit la déclinaison, sous toutes les formes du postulat en vertu duquel chaque espace devait être affecté à une fonction et une seule.
Corrélativement, les centres-villes se sont vidés d'une partie de leurs commerces et de leurs activités. Ils sont, de plus en plus, voués au patrimoine et aux services (ou plus précisément à une partie de ceux-ci). Et on parle de « centres-villes musées ». (Mais déjà, ce modèle, longtemps prégnant, évolue à nouveau : nous reviendrons dans ce rapport sur la « crise des hypermarchés » - ou sur les limites auxquelles ce modèle se heurte dans certaines parties du monde, pas toutes (songeons à l'essor des hypermarchés en Chine tout particulièrement) et sur le retour aux « magasins de proximité » créés par les grandes chaînes qui théorisaient naguère la fin des épiceries de quartier ).
Le rapport « Demain la Ville » de 1998 présentait ce modèle de la spécialisation des espaces comme un modèle en fin de cycle et plaidait pour la mixité fonctionnelle.
Les dix dernières années ont montré combien cette mixité fonctionnelle avait atteint ses limites.
Chacun voit qu'il faut refaire les entrées de ville, qu'il faut les repenser, transformer les voies rapides en avenues et boulevards, les humaniser, les éclairer mieux, planter des arbres, mais aussi et indissociablement revoir les volumes, les architectures, les enseignes et surtout l'occupation exclusive de ces espace par des commerces (ou par des multiplexes cinématographiques bâtis selon les mêmes principes... et utilisant les mêmes parkings), et donc y accueillir peu à peu des espaces verts, des locaux sportifs, de la formation, de l'université, de la recherche et finalement de l'habitat... 3 ( * ) Ce n'est pas un rêve, ni une utopie. C'est possible, dès lors qu'on attache autant d'attention, de soin et de moyens aux entrées de ville qu'au centre des villes -ce qui renouerait avec des pratiques ancestrales puisque l'on attachait jadis beaucoup d'importance aux portes des villes, pour des raisons défensives d'abord, économiques aussi, mais également esthétiques : la porte , c'était l'image de la cité qu'on présentait dès l'abord aux visiteurs.
On voit corrélativement qu'il faut repenser les quartiers exclusivement voués à l'habitat, qu'il s'agisse d'habitat collectif ou pavillonnaire et que l'une des clés consiste à accueillir d'autres fonctions dans chacun de ces quartiers et aussi à proximité pour, de proche en proche (de manière interne et externe ) atteindre à plus d'urbanité .
On voit encore que le coût de l'essence, les problèmes de transport, les embouteillages et les embolies, conduisent à remettre en cause les postulats qui séparaient les lieux de l'habitat de ceux du travail -et cela même si l'on a constaté dans les deux dernières décennies de remarquables efforts pour développer les modes de transport collectifs attrayants, modernes, rapides, écologiques, tels que les tramways ou les métros.
En même temps, le travail a beaucoup changé.
La zone industrielle était forcément (le plus souvent : il y a des exceptions) à l'extérieur des villes.
Les entrepôts de la logistique y sont encore et y resteront (même si, là aussi, il y a des évolutions : nous y reviendrons également dans ce rapport).
Les services, le secteur tertiaire, l'informatique se sont beaucoup développés. Ils n'imposent en rien la dissociation spatiale par rapport à la ville ou aux quartiers d'habitats qui caractérisent les parcs d'activités.
Le développement du télétravail va dans le même sens.
On cherche à rapatrier les campus universitaires dans les centres-villes. Ce qui n'est d'ailleurs pas simple puisqu'il apparaît souvent que fermer un campus pour « transporter » ses composantes en centre-ville se révélerait d'abord être, d'une part, infinançable et, d'autre part, se traduisait par un véritable gâchis. L'option choisie dans certaines villes de rapatrier une partie du campus en centre-ville n'est pas non plus très satisfaisante pour... l'autre partie du campus qui voit sa taille critique diminuer et avec elle son animation et sa vitalité. D'autres villes encore s'emploient à développer l'université en centre-ville et à donner une nouvelle vie aux campus en y insérant de nouvelles activités, en les reliant au centre-ville par un transport moderne (tramway, métro) ou, l'extension urbaine aidant, à réinsérer le campus dans le tissu urbain et à en faire un pôle, ou à l'intégrer à l'un des pôles d'une agglomération polycentrique.
Au total, on voit que la spécialisation fonctionnelle des espaces est contestée.
Et comme la mixité sociale suppose en premier lieu de développer des fonctions nouvelles dans les quartiers d'habitat social ou à proximité, en second lieu de développer l'habitat social dans l'ensemble des quartiers ou des parties de l'aire urbaine et en troisième lieu d'agir en vue qu'aucun de ces quartiers et aucune de ces parties n'ait plus vocation à n'accueillir qu'une seule fonction ni même une seule fonction dominante, la conclusion est claire : la mixité sociale doit aller de pair avec la mixité fonctionnelle, et inversement .
Il y a là la clef pour conquérir ou reconquérir une nouvelle urbanité.
5. Pour la ville polycentrique
La ville s'est classiquement développée en cercles concentriques autour d'un centre.
C'est ce qu'on rencontre le plus fréquemment, y compris dans les villes dont le développement est récent.
Il y a, certes, de notables exceptions -et notamment ces villes américaines qui n'ont pratiquement pas de centre, ou d'autres villes qui en raison de l'histoire se sont constituées autour de plusieurs centralités.
Mais le modèle le plus courant est celui de la ville concentrique.
Or, la ville concentrique se traduit le plus fréquemment par des entités qualitativement différentes à mesure qu'on s'éloigne du centre.
Ce centre est le lieu du pouvoir, du patrimoine ; c'est le centre économique ; il y a de surcroît une dimension symbolique.
On passe du centre au faubourg, des faubourgs à la banlieue ou à la périphérie, des banlieues à la grande banlieue ou à la banlieue plus lointaine encore.
Il serait certes simpliste d'identifier « banlieues » et « quartiers en difficulté ». Il est des « quartiers en difficulté » à l'intérieur des villes. Et il arrive fréquemment qu'il y ait d'un côté des banlieues riches et de l'autre des banlieues pauvres.
Il y a même des centres-villes morts et des banlieues vivantes et animées.
Il n'empêche que le modèle concentrique induit, en résumé, l'idée qu'il y a en particulier au centre, un espace urbain noble et doté d'une certaine densité en matière d'urbanité cependant que d'autres espaces dans la ville ou l'agglomération ne le seraient pas ou le seraient moins.
D'où l'idée et le projet d'une ville polycentrique, une ville structurée autour d'une pluralité ou d'une constellation de centres et de centralités -une ville multipolaire.
D'où l'idée de penser l'avenir des villes autour de pôles, de ramasser, de structurer, de rendre lisibles les « nappes urbaines » autour de pôles identifiés, reliés entre eux et ayant chacun -dans le cadre de la mixité fonctionnelle- des dominantes, en termes de fonction urbaine.
Cela peut s'appuyer souvent sur des quartiers historiquement identifiés.
Mais la ville multipolaire ou multicentrique est assurément la réponse à la ville concentrique ou à la ville faite de nappes urbaines uniformes et en quelque sorte, inconstituées.
6. Gouvernance et démocratie
S'agissant de la situation française, le rapport « Demain la Ville » de 1998 comportait nombre d'analyses et de propositions sur la gouvernance des agglomérations.
Il partait de la prise en compte d'un paradoxe : alors que de plus en plus de décisions se prennent au niveau des agglomérations, qu'on exerce de plus en plus de compétences et qu'on prélève une part accrue de la fiscalité à ce niveau, le lieu de l'expression démocratique reste la commune. On vote au suffrage universel pour le maire et le conseil municipal, et le président ainsi que le conseil de la communauté urbaine ou de la communauté d'agglomération sont élus au scrutin indirect.
Cela a pour conséquence qu'il n'y a pas vraiment de débat public tous les six ans -comme c'est le cas pour les communes- sur le devenir de l'agglomération : quel projet, quelles perspectives pour l'agglomération ?
Or, c'est au niveau de l'agglomération que les décisions sont prises dans des domaines très importants : aménagement, transports, environnement, grands équipements, etc.
Cette question a donné lieu à de nombreux débats.
Et depuis 1998 des évolutions sont apparues.
L'une n'est pas directement liée à la démocratie. Mais elle est lourde de conséquence.
Il s'agit de l'instauration dans toutes les agglomérations de la « Taxe Professionnelle Unique » (TPU).
Le fait que la taxe professionnelle soit perçue par chaque commune était un obstacle non négligeable à la mise en oeuvre d'une politique cohérente de développement économique et d'aménagement du territoire.
La TPU a été, à cet égard, un progrès considérable.
La Taxe Professionnelle n'existe plus. Mais le dispositif qui le remplace continue à être mis en oeuvre au niveau de l'agglomération.
Une autre évolution est inscrite dans la loi du 13 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.
Elle instaure un suffrage direct pour l'élection des conseillers communautaires. Celui-ci s'effectue sur la base des listes municipales. En vertu de la loi, sur chaque liste, les candidats appelés à siéger en cas d'élection au sein du conseil communautaire seront mentionnés par un signe distinctif.
L'avenir dira si cela suffira ou si l'on sera amené à choisir des formes de scrutin plus directes, portant spécifiquement sur l'agglomération.
Au-delà de la situation française, la question de la gouvernance des aires urbaines réelles se pose partout.
Elle se pose au niveau du tissu urbain aggloméré puisqu'il est clair que les décisions structurantes en dépendent.
Elle se pose au niveau de chaque ensemble au sein de cet espace urbain. Il peut s'agir de communes ou de quartiers et dans les mégapoles à la fois de communes et de quartiers.
Cela induit nécessairement des réflexions sur le niveau (ou les niveaux) pertinents en termes à la fois de démocratie et d'efficacité et sur l'articulation entre l'instance de l'aire urbaine et celles des villes et quartiers qui en sont les composantes.
La question d'une instance incluant au-delà de l'aire urbaine l'ensemble des communes de dimension moindre dont les habitants vivent en lien avec celle-ci se pose aussi, puisqu'il est nécessaire d'élaborer des stratégies cohérentes aux dimensions de ces bassins de vie.
Là encore, on voit que se pose la question de la démocratie, de la gouvernance et celle de la nécessaire articulation entre plusieurs niveaux de décision.
7. La bataille des moyens
Nous avions prévu dans le rapport de 1998 une loi de programmation dotée à l'époque d'un financement minimal de 50 milliards de Francs, soit 5 milliards de Francs par an.
Que n'avions nous pas écrit.
On nous fit valoir que jamais Bercy n'accepterait un tel programme, que c'était trop cher, beaucoup trop cher.
On nous fit valoir que c'était contraire à la règle d'or de l'annualité budgétaire.
L'État ne peut s'engager que pour un an.
Il y avait certes des plans. Il y eut évidemment, et il y a, des lois de programmation. Mais le seul véritable engagement que puisse prendre l'État est celui qui est inscrit, chaque année, dans la loi de Finances. Au-delà, rien n'engage vraiment.
Dans ce contexte, proposer une loi de programmation pour dix ans apparaissait comme une vraie provocation.
Et pourtant, le temps de la ville est long. Beaucoup plus que celui des mandats électifs, des durées de vie des gouvernements et des quinquennats présidentiels.
Et pourtant, la politique n'a pas de sens en un tel domaine si elle ne prépare pas l'avenir et n'inscrit pas un projet -ou des projets- dans la durée.
Nous avons dit -nous les auteurs de ce rapport- : ce sera peut être cher aujourd'hui, mais si ce que nous proposons n'est pas fait demain, cela coutera plus cher. Et pas seulement en argent.
Nous en sommes là.
Des dispositifs ont certes été mis en oeuvre -comme l'ANRU- pour « sanctuariser » des crédits et inscrire l'effort dans le temps.
Mais chacun voit que nous sommes toujours loin du compte.
On oscille ainsi entre l'annonce régulière d'un « Plan Marshall » pour les banlieues et des budgets insuffisants, des crédits extrêmement dispersés, des complexités administratives et des régulations budgétaires.
Il faut assurément en revenir à des choix forts, des programmations solides inscrites dans le temps -non seulement le court terme, mais le moyen terme et le long terme- avec des engagements financiers clairement définis.
Cela vaut tout autant au plan mondial.
* *
*
Si je suis revenu longuement sur le rapport « Demain la Ville » treize ans après sa publication, c'est parce que je reste persuadé -en toute modestie, mais non sans conviction-, que nos analyses et propositions -élaborées à partir de la situation française- restent d'actualité dans le contexte français, mais aussi, au-delà.
C'est aussi pour montrer que le présent rapport s'inscrit dans une histoire, une logique, une réflexion d'ensemble.
Mais il est temps d'en venir à ce présent rapport.
Celui-ci n'a qu'un but : tenter de persuader les acteurs de la politique et de la vie sociale, sous toutes ses formes, qu'il serait absurde de ne pas intégrer dans la réflexion politique -celle qui prépare l'avenir- des projets, des perspectives, des scenarii sur le devenir des villes, c'est-à-dire leur réalité concrète dans dix, vingt, trente, quarante ou cinquante ans.
Car, j'y reviens, il y a dans nombre de contextes un impensé selon lequel les villes prolifèrent . Elles se développent dans une sorte de mouvement naturel irrépressible, irréversible, immaîtrisable, comme un organisme qui enflerait erratiquement, selon des évolutions qu'on ne pourrait ni prévoir ni organiser.
Je ne méconnais pas le poids du volontarisme, de la planification, des projets urbains.
Mais ceux-ci ont leurs limites. Ils ne sont, dans la majeure partie des cas, ni perçus ni vécus comme pouvant faire se substituer à l'impensé de la ville proliférante - et l'emporter sur la prolifération.
Ce nouveau rapport aura pour objectif central de mettre cette question au coeur du débat au travers de nombre de problématiques.
J'en évoquerai plusieurs -sur lesquelles nous reviendrons longuement pour clore cet avant propos.
1 - Ville et non ville : les limites de l'expansion urbaine. L'extension des villes est-elle inéluctable ?
Nous sommes passés des métropoles aux mégapoles et aujourd'hui aux gigapoles.
Redisons d'abord que nous n'avons pas choisi par hasard le titre de cet avant propos : « Pour l'amour des villes ».
Je récuse les métaphores (et donc les idéologies) qui associent les villes à l'enfer ou au cancer -cependant que la non ville serait naturellement bonne.
Il ne s'agit donc pas ici d'associer par définition l'extension urbaine à un maléfice.
Cela étant écrit, la question de la configuration urbaine est posée.
A une seule nappe urbaine on peut préférer des ensembles urbains structurés. On peut aussi préférer des chapelets, des réseaux, des constellations de villes, liées les unes aux autres, séparées -et reliées- par des espaces verts ruraux ou agricoles.
La question se pose. Et il faut la poser.
J'ai été frappé par la visite du musée de l'urbanisme de Shanghai où on nous présente comme alternative à ce que serait l'évolution spontanée de l'ensemble urbain la création de sept villes « satellites » autour de la grande ville, entourées elles-mêmes de soixante « moyennes villes », chacune entourées de « soixante villages ».
Que le modèle soit faisable ou non, qu'il se réalise de cette manière ou non, cette construction intellectuelle est symptomatique d'une volonté de penser l'inscription des villes et du phénomène urbain dans l'espace.
La question de l'aménagement est donc centrale.
Si rien n'est jamais écrit, le pire est de le refuser ou de le récuser.
Les programmes d'aménagement permettant d'imaginer les dessins et les desseins urbains dans l'espace seront eux-mêmes la conséquence de choix intégrant plusieurs facteurs.
D'abord le bien être des habitants
Mais aussi l'écologie et l'économie d'énergie : ce choix n'est ni simple ni univoque. On l'a vu, la densité peut s'avérer plus écologique et économe d'énergie que la non densité ; inversement la densité sur de vastes surfaces peut engendrer nombre de problèmes pour l'environnement.
Il s'ensuit que la question ne se réduit pas au paramètre densité/non densité, mais que la question des configurations intra-urbaines et extra-urbaines est essentielle.
Les configurations intra-urbaines renvoient aux séquences habitat/autres espaces (verts notamment) au sein de la ville ainsi qu'aux structurations internes (ce qui renvoie aux logiques de quartier et de gouvernance des aires infra-urbaines).
Les configurations extra-urbaines renvoient à l'aménagement des territoires, à l'occupation des espaces, à l'équilibre entre les formes d'habitat et d'activité, entre les villes et les aires rurales structurées -et donc à l'articulation entre les unes et les autres.
2 - Les défis de la misère
Ce rapport présentera nombre de descriptions de bidonvilles.
Les aires en nappes urbaines sont, le plus souvent, très contrastées. La misère voisine avec l'opulence.
Le clivage était souvent entre les centres et les banlieues.
Mais il était aussi -on l'a vu- entre les banlieues et également entre les différents sous-ensembles de ce qu'on appelle « centre ».
Dans nombre de cas, et en particulier dans les pays pauvres, émergents, mais aussi dans des pays plus développés, le défi posé par les bidonvilles, quartiers d'habitat précaire -on dit quelquefois informel - et insalubre est considérable.
On peut s'en remettre à la gouvernance locale (aux autorités de l'agglomération ou de l'aire urbaine) pour traiter la question. Mais trop souvent, l'ampleur du problème est telle que les ressources existantes, prévisibles ou possibles de ces autorités locales ne sont pas à la mesure du problème.
Elle n'est pas même -dans nombre de cas- à la hauteur des ressources de l'État compétent.
La question se pose donc aussi au niveau des continents et du monde.
Pendant longtemps, l'Europe fut d'abord perçue comme l'Europe de la Politique Agricole Commune. C'est une dimension en effet centrale, essentielle de son action.
Il fallut beaucoup en débattre pour que fut peu à peu pris en compte le concept d'Europe des villes.
Or, nous y reviendrons, l'Europe s'est façonnée, historiquement dans ses villes.
Aussi serait-il légitime qu'existent des programmes européens plus efficaces (c'est-à-dire mieux dotés financièrement) pour aider les villes à faire face aux défis des quartiers en grande difficulté.
80 % des Européens vivent -ou vivront- dans les villes.
Si l'on pense que c'est un droit de chaque citoyen que de vivre dans un logement décent et dans un cadre urbain de qualité, la puissance publique doit s'emparer de cet enjeu majeur au niveau local, national, mais aussi continental et planétaire.
On peut préconiser, en particulier, qu'au-delà de l'UN-Habitat (dont le rôle est surtout de produire des analyses et de favoriser des échanges sur l'habitat et l'urbanisme) soit affecté à cette mission prioritaire, comme c'est le cas pour la santé, l'alimentation ou l'environnement.
3 - La ville uniforme ?
Lorsqu'on regarde les fronts de ville à New-York, Los Angeles, Dubaï, Hong Kong, Shanghai ou à Paris-La Défense, on constate de grandes similitudes, comme si un modèle unique se reproduisant à l'infini, archétype de la ville monde ou ville mondiale.
Là aussi, la mondialisation est à l'oeuvre -mondialisation architecturale et urbaine se traduisant partout par les mêmes configurations.
C'est comme si une seule ville se reproduisait à l'infini.
Cette vision n'est pas dépourvue de réalité.
Les villes -les villes récentes, ou plutôt les grandes villes récentes ou les quartiers récents des grandes villes- sont les mêmes, comme les modes de transport se ressemblent, les musiques, les ordinateurs et les smartphones.
Ces fronts de ville ont leur beauté -fût-elle partout la même.
Ils ne sauraient faire oublier les quartiers en difficultés ou dégradés qui, derrière les fronts de ville, se ressemblent aussi, dans toute la planète.
Mais ils sont un fait, emportant avec lui ses charmes et ses atouts et ses risques d'uniformisation négatrice de la diversité des créations urbaines et des civilisations.
4 - Les défis de l'environnement
Au-delà des éco-quartiers parfois anecdotiques, mais qui, sur une échelle limitée, préfigurent ce qui pourrait être fait au niveau des aires urbaines, prises dans leur totalité, la réflexion sur le devenir des villes pose la question du défi écologique.
Il est possible sur l'ensemble de l'aire urbaine, mais aussi au niveau de chaque entité, de chaque quartier, de chaque partie de quartier, de choisir les matériaux pour construire les voiries ou l'habitat, de concevoir les réseaux, les modes de transport, le chauffage, le traitement des déchets, etc. de manière à économiser l'énergie, à atteindre un meilleur bilan carbone possible, etc.
Ceux qui gèrent les quartiers difficiles disent souvent qu'il s'agit là de « problèmes de riches ». Il faut les entendre.
Mais il est clair que le fait de pérenniser les modes de gestion de l'espace, de transport, d'habitat, de consommation d'énergie des quartiers pauvres ne conduit pas pour autant au retour de ces quartiers à la prospérité.
L'un des enjeux de l'avenir est de montrer que l'on peut relever ensemble les défis de la misère et ceux de l'écologie.
5 - Les villes des cultures
De tout temps, les villes ont été des phénomènes culturels.
D'abord parce qu'elles ont toujours accueilli les artistes et les lieux de culture.
Les théâtres, cinémas, musées, conservatoires sont souvent concentrés dans les villes.
Mais, au-delà, les villes sont dans leur être même, dans leur configuration, leur architecture, objets de culture.
Sans nos modernes Plans d'Occupation des Sols, Plans Locaux d'Urbanisme et Schémas de Cohérence Territoriale, sans nos Directions de l'Équipement (récemment rebaptisées) et nos architectes des bâtiments de France, les villes se sont longtemps façonnées avec leurs harmonies, leurs desseins propres, fruits d'une culture commune, et de pratiques communes.
Les villes -ou d'autres villes- furent façonnées par des pouvoirs régaliens, des aménageurs mettant en oeuvre des desseins d'ensemble. Cela contribue souvent aussi à leur charme, à leur beauté, à leur personnalité, conjointement à la culture commune et aux pratiques communes inscrites dans l'histoire et le savoir faire des habitants.
Il y eut des échecs aussi, des disharmonies, des contradictions entre les desseins régaliens et les pratiques communes.
Toujours est-il qu'à rebours de la mondialisation uniformisante évoquée ci-dessus, il est d'autres perspectives : des perspectives plurielles, laissant libre cours à la créativité propre de chaque civilisation -et de chaque civilisation urbaine- favorisant la diversité, le respect des différences.
L'un des autres défis auxquels nous sommes confrontés est celui de la pluralité des cultures urbaines, inscrite dans l'espace et le temps, dans les murs, les rues et les places aussi bien que dans les oeuvres des créateurs qui font vivre l'art vivant au coeur des cités.
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D'autres enjeux, d'autres défis sont présentés dans les pages qui suivent.
Ce rapport en trois tomes (Défis - Analyses - Débats) ne sera pas inutile si au travers de la diversité des approches, situations et positions qu'il expose, il permet aux décideurs d'intégrer dans leurs réflexions sur les villes et le phénomène urbain la dimension du futur proche, mais surtout lointain.
Redisons-le : le temps de la ville est long.
La politique de la ville n'a de sens que si elle s'inscrit dans le long terme.
Les villes dans lesquelles les habitants du monde vivront dans cinquante ans seront façonnées par les décisions prises aujourd'hui et dans les dix prochaines années.
Nous vivons tous les jours les effets des décisions ou des non-décisions prises (ou non prises) en 1950 ou1960.
2060, c'est demain.
Les villes sont des êtres vivants.
Mais leur coeur bat au rythme des décennies et des siècles.
En ces temps où l'on est victime de « La Dictature de l'Urgence » 5 ( * ) , de « L'Empire de l'Éphémère » 6 ( * ) , du culte de l'instant, l'amour des villes nous conduit à renouer avec le temps long -celui de la politique quand elle retrouve sa signification la plus profonde 7 ( * ) .
Jean-Pierre SUEUR
* 1 Voir : Jean-Pierre Sueur, « Aimez-vous Orléans ? », Editions CPE, 2005, p. 32
* 2 François Ascher, Daniel Asseray, Dominique Becquart, Rémy Blondel, André Bruston, Béatrice Buguet, Paul Chemetov, Jean Daubigny, Jean-Louis Daumas, Claude Dorian, Michel Dresch, Bruno Fortier, Annie Fourcaut, Jean-Pierre Gaudin, Francis Godard, Jean-Michel Guenod, Adil Jazouli, Isaac Joseph, Marie-Pierre De Liege, Marc Ratsimba, François-Xavier Roussel, Nicole Smadja, Sabine Thibaud, Pierre Veltz, Patrice Vergriete, Simon Wuhl
* 3 4 Voir en annexe la proposition de loi de Jean-Pierre SUEUR sur les entrées de villes et le texte adopté par le Sénat ainsi que le texte inscrit dans la Loi de simplification (loi n° 2011-525 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit du 17 mai 2011).
* 5 Gilles FINCHELSTEIN : « La Dictature de l'Urgence »
* 6 Gilles LIPOVETSKY : « L'Empire de l'Éphémère ».
* 7 Je remercie Charlotte WATINE et Lucas GRIFFATON-SONNET pour l'aide apportée dans la préparation de ce rapport