C. LES CARENCES DE LA TUTELLE
1. L'Opéra seul face à des investissements indispensables ?
a) Jusqu'où l'OnP doit-il financer les investissements du Palais Garnier ?
Selon les dispositions du décret du 11 juillet 1990 8 ( * ) , il est prévu que les immeubles, construits pour le compte de l'État par l'établissement public de l'Opéra de la Bastille, et nécessaires à l'exercice des missions de l'établissement public de l'Opéra national de Paris, sont remis à l'État, après achèvement, pour être attribués à titre de dotation à l'Opéra national de Paris avec d'autres immeubles appartenant à l'État et affectés au ministère chargé de la culture, par arrêté du ministre chargé de la culture et du ministre chargé du domaine.
Ce décret précise que l'Opéra national de Paris doit assurer la gestion des immeubles. Il lui revient de supporter également le coût de tous les travaux d'aménagement et de grosses réparations afférents aux immeubles remis en dotation, à l'exception de l'ensemble immobilier dénommé « Opéra Garnier ».
Les travaux d'aménagement et de grosses réparations relatives à l'Opéra Garnier devraient donc être à la charge de l'État . Au cours de son investigation, votre rapporteur spécial a constaté que l'OnP prenait en fait en charge certains travaux, face au regrettable désengagement financier de l'État.
Au cours des années 90, le service national des travaux (SNT) a réalisé un programme pluriannuel de rénovation de la façade sud et du grand foyer du Palais Garnier. Les trois autres façades nécessitent d'importantes réparations, ainsi que leurs abords, notamment la rampe de l'Empereur. Votre rapporteur spécial a constaté que les statues, les corniches, et les sculptures des façades étaient recouvertes de filets , comme le sont les pierres de façade de l'Opéra-Bastille, afin de ne pas présenter de danger pour les passants.
Les travaux nécessaires pour chacune des façades et de leurs abords s'élèvent à 1,2 million d'euros . Selon les indications données par établissement public, les travaux sont constamment repoussés, faute de moyens . Il a été précisé que l'OnP n'a pas bénéficié des crédits supplémentaires ouverts de façon exceptionnelle en faveur des monuments nationaux en 2006 et en 2007.
Un deuxième chantier d'investissement important concerne les réseaux d'électricité de Garnier. En 1995, un audit a été réalisé et a montré que les conditions de sécurité n'étaient plus réunies et que des travaux urgents étaient indispensables . L'État ne pouvant les financer, l'Opéra national de Paris a puisé dans son fonds de roulement pour mettre le site aux normes. Ce chantier s'achèvera en 2008. Il n'a été possible de recourir au fonds de roulement que dans la mesure où, lors de sa prise de fonctions M. Hugues Gall avait obtenu que lui soit immédiatement allouée une dotation budgétaire correspondant au régime de croisière de l'Opéra-Bastille qui n'avait pas encore atteint sa pleine puissance. Des marges de manoeuvre existaient et ont été consommées.
Le fonds de roulement permet de couvrir un à deux mois de fonctionnement de l'Opéra national de Paris, ce qui est dans la norme. Rappelons que l'utilisation du fonds de roulement est libre, dès lors que l'équivalent d'un mois de fonctionnement de l'OnP est « sanctuarisé ». En 2006, le fonds de roulement contenait 7 à 8 millions d'euros, en plus du mois de fonctionnement requis, cette marge de manoeuvre a été affectée au financement des investissements de l'Opéra-Bastille.
Enfin, un troisième chantier d'aménagement du palais Garnier plus ambitieux existe, il semble à votre rapporteur spécial que ce projet représente l'avenir même du site. Il s'agit :
- de rénover les voies de circulation au sein de cet édifice, en modifiant l'emplacement des caisses et de la boutique ;
- et de créer un restaurant dans la « descente à couvert ».
Le financement des caisses pourrait être assuré par recours au mécénat , l'exploitation de la boutique serait organisée sur la base d'une délégation de service public , l'exploitation du restaurant se ferait par concession, doublée d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public . Votre rapporteur spécial a été impressionné par le dynamisme de l'équipe de direction de l'Opéra national de Paris, qui tout en conduisant un projet artistique de très haute qualité, se soucie au plus près d' adapter son fonctionnement aux moyens de gestion les plus modernes , afin de préserver les marges financières lui donnant les moyens de sa politique culturelle.
Un quatrième projet d'investissement devrait permettre d'améliorer l'accessibilité du palais Garnier aux personnes handicapées . Tous les ascenseurs seraient adaptés, ainsi que la circulation sur les rampes.
b) Un besoin de financement de 12 millions d'euros pour l'Opéra-Bastille
L'Opéra-Bastille nécessite également d'importants travaux d'investissement afin de restaurer sa façade . La justice a condamné les constructeurs de l'édifice à verser 9 millions d'euros afin de déposer les 36.000 pierres menaçant de se décoller ou étant en mauvais état et de les remplacer par des pierres synthétiques. Plus globalement, il convient de rappeler que l'Opéra-Bastille a désormais 20 ans et que sa mise aux normes nécessite 12 millions d'euros d'investissement dans le domaine de la sécurité (le premier chantier devrait être la mise aux normes en termes d'incendie).
Les amortissements n'ont pas été correctement dimensionnés , et il apparaît impossible de financer 12 millions d'euros de travaux sur le fonds de roulement de l'établissement public. Celui-ci souhaite réaliser ces investissements, avec un soutien de l'État , sans fermer pour autant l'Opéra-Bastille. Pour cela un plan pluriannuel de financement des investissements pourrait être étalé jusqu'en 2011, avec des intersaisons un peu plus longues permettant de réaliser l'essentiel des travaux.
Votre rapporteur spécial a souhaité savoir si une évaluation du différentiel de coût entre la réalisation des travaux étalés dans le temps et la réalisation des travaux concentrés pendant une fermeture réduite de l'établissement public avait été réalisée. Il a constaté que cela n'avait pas été le cas, et il le regrette vivement. Il incite l'autorité de tutelle à jouer son rôle dans ce domaine, en soutenant les investissements nécessaires, et en augmentant la subvention de l'établissement public à due concurrence, afin de compenser le défaut d'amortissement. Il souhaite également qu'une étude préalable à ces travaux soit menée afin que leur coût soit plus finement évalué .
c) La tutelle doit financer les investissements de l'OnP
En 2007, le besoin d'investissement global pour l'établissement public est évalué à 19,7 millions d'euros .
Selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial, cela reste compatible avec la demande de subvention d'investissement exprimée dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2007, soit 11,1 millions d'euros , mais suppose un prélèvement sur le fonds de roulement très important, à hauteur de 8,8 millions d'euros .
On estime que le besoin annuel d'investissement de l'OnP est de 12 millions d'euros par an pendant au moins cinq ans, afin de mener à bien les aménagements nécessaires au Palais Garnier et à l'Opéra-Bastille .
Votre rapporteur spécial sera attentif lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008 à l'inscription au budget du ministère de la culture des fonds nécessaires à la réalisation de ces projets.
2. Le renoncement de l'État aux outils modernes d'exercice de la tutelle : l'absence de cahier des charges et de contrat de performances
Un cahier des charges a été adopté en 1992 par le conseil d'administration de l'Opéra national de Paris. Le « rapport Gall », comme on l'a dit, a été approuvé par le gouvernement en 1993 et mis en application à partir de 1995, sans être soumis au conseil d'administration. Le bleu budgétaire « Culture » annexé au projet de loi de finances pour 2007, précise pourtant que « l'établissement a engagé à ce jour un travail avec les tutelles afin de formaliser un nouveau cahier des charges , qui sera mis en oeuvre par le successeur de l'actuel directeur ».
De même, le bleu budgétaire « Culture » indique que l'établissement public « s'est engagé en 2005 dans la formalisation d'un contrat de performances , qui constituera le volet complémentaire du cahier des charges de l'établissement ».
Or votre rapporteur spécial a constaté qu'il ne semble pas y avoir de concertation entre les tutelles, et que la discussion entre le ministère de la culture et son établissement public culturel n'est pas pleinement satisfaisante .
L'OnP a soumis, comme on l'a déjà dit, un projet de mise à jour du cahier des charges, ainsi qu'un projet de contrat de performances. Aucun de ces documents n'a été adopté à ce jour, il semble même que les discussions bilatérales entre la tutelle sectorielle et l'OnP soient rares sur ce sujet.
Votre rapporteur spécial estime que la tutelle financière est efficace , ce qui lui a donné l'impression que le ministère de l'économie était très présent auprès de l'OnP, le ministère de la culture paraissant par comparaison presque en retrait.
Il est évident que le moyen moderne d'exercice de la tutelle est désormais le contrat de performances , ou tout autre document de programmation pluriannuelle et d'engagement à l'accomplissement d'un certain nombre d'objectifs. La contractualisation entre la tutelle et l'établissement public est d'autant plus indispensable que dans le cas de l'OnP, le directeur en poste a déjà connu trois cabinets et autant de ministres en cinq ans. Pour mener à bien une politique artistique cohérente, il serait souhaitable que les objectifs culturels soient clairement définis à moyen terme .
3. Un projet de contrat de performances pertinent
Votre rapporteur spécial a souhaité connaître le projet de contrat de performances préparé par l'Opéra national de Paris. Le document lui a donc été communiqué à sa demande. Ce projet de contrat de performances, établi par le directeur, et transmis à la direction de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles du ministère de la culture et de la communication semble être un document de discussion tout à fait pertinent et intéressant .
a) Une analyse complète des atouts et faiblesses de l'OnP
L'analyse des atouts de l'Opéra national de Paris est lucide, prenant en compte le prestige de l'OnP, la richesse de son répertoire , l'excellence de ses personnels , la performance de l'outil notamment de la salle Bastille, et la modernité de l'organisation administrative et financière , en avance sur les exigences de la LOLF. Rappelons à ce sujet que le contrôle financier s'exerce a posteriori et favorise la responsabilité des gestionnaires tout en allégeant les procédures, ce qui est en parfait accord avec les principes de la LOLF. De même, la mise en place d'une comptabilité analytique, prévue par le cahier des charges, était-elle en avance sur les exigences de la LOLF.
Les handicaps de l'établissement public culturel sont également analysés de façon objective et semble-t-il complète .
Il est rappelé tout d'abord que le déficit d'investissement est inquiétant. L'état des bâtiments qui composent le patrimoine immobilier de l'OnP est dégradé. Bastille a bientôt 20 ans ce qui justifie un programme urgent de nombreux renouvellements de la plupart de ses équipements. Les risques sont encore plus importants au palais Garnier où des problèmes de sécurité se posent notamment au niveau du parvis ou de la rampe de l'Empereur, mais également des façades, des chenaux et des espaces publics. Les huisseries et les fauteuils de la salle nécessitent également des interventions.
Il est ensuite indiqué que l'Opéra-Bastille, s'il constitue un outil extraordinaire, présente également une fragilité technologique évidente , ce que votre rapporteur spécial a constaté lors d'un de ses déplacements au cours de sa mission. La conception du bâtiment n'est plus compatible avec l'évolution des normes de sécurité. Ce décalage génère des menaces sérieuses sur le fonctionnement actuel du théâtre. Ainsi, une défaillance lourde des élévateurs de scène, qui permettent le transfert des décors entre le plateau et le sixième sous-sol, pourrait-elle conduire à la fermeture de l'Opéra-Bastille pendant plusieurs mois. A un moindre degré, la rénovation du cintre entrepris après la chute d'une porteuse en 2002, et réalisée sans fermer le théâtre, a pénalisé le fonctionnement du plateau et le déroulement des spectacles.
Il est ensuite souligné que le déficit budgétaire doit être suivi avec attention. La mise en oeuvre des accords salariaux en 2000 a conduit, comme on l'a vu, à un déficit de la section de fonctionnement alors que les critères d'évolution de la subvention de l'État étaient restés inchangés et que le rythme de croisière de l'activité des deux théâtres, atteint depuis 1998, ne laissait que peu de marge de manoeuvre sur les recettes de billetterie. En 2003, des mouvements sociaux nationaux ont aggravé cette situation et fragilisé l'établissement par la réduction de son fonds de roulement. Il s'est alors retrouvé dans l'incapacité d'autofinancer ses investissements. Si cette situation a été depuis améliorée, il n'en reste pas moins que les finances de l'Opéra national de Paris restent tendues.
Enfin, il est noté que l'établissement public culturel doit faire face à une concurrence de plus en plus agressive. Sur le plan de l'activité lyrique, la concurrence du théâtre du Châtelet, financé par la Ville de Paris, et celle du théâtre des Champs-Elysées sont de plus en plus fortes. Ainsi sur la saison 2005-2006, la programmation du « Ring » par le théâtre du Châtelet a-t elle créé un effet d'éviction certain au détriment de l'OnP. S'agissant des spectacles chorégraphiques, la concurrence est également très vive, notamment dans le domaine du ballet contemporain avec les programmations des théâtres de la ville, du Châtelet mais également du palais de Chaillot.
b) Les trois axes stratégiques proposés
Les objectifs stratégiques de l'établissement sont déclinés sur trois axes principaux : la consolidation de l'acquis, la réalisation d'un projet artistique et le rétablissement des comptes.
La consolidation de l'acquis concerne le renouvellement et le rajeunissement impératif des spectateurs de l'OnP. Il est essentiel de mettre à disposition une offre de spectacles attractifs, une politique de communication et de marketing innovante, ainsi que des canaux de vente adaptés à chaque type de public. Le contrat de performances propose de mesurer cet objectif par des indicateurs de jauge dont la fréquentation brute et le taux de places vendues par rapport à la jauge mise en vente. Ces indicateurs pourraient également être complétés par la part des abonnements dans les ventes totales ou la part des abonnements reconduits d'une saison à l'autre .
S'agissant de la réalisation du projet artistique du directeur de l'Opéra national de Paris, le contrat de performances prévoit une programmation renouvelée et d'une qualité artistique incontestable. Les indicateurs proposés pour mesurer la réussite de cet objectif sont au nombre de deux, il s'agit de prendre en compte l'orientation des spectateurs vers des productions nouvelles , et de veiller à la qualité artistique en mesurant le poids relatif des dépenses de rémunération des artistes au sein du budget de l'OnP .
Enfin, le rétablissement des comptes est un objectif central dont les indicateurs sont la capacité d'autofinancement, la part des charges fixes dans les dépenses totales et la part relative des recettes propres dans les recettes totales, ainsi que la recette moyenne par places offertes .
Votre rapporteur spécial souhaite vivement que le contrat de performances puisse être signé très rapidement par les représentants du ministre de la culture nouvellement nommé. Il est indispensable que l'OnP puisse disposer d'un document de référence. Il est tout aussi nécessaire que la tutelle définisse clairement ses attentes à l'égard de son établissement public .
* 8 Décret n° 90-626 du 11 juillet 1990, fixant les conditions d'attribution en dotation des meubles et immeubles servant l'exploitation de l'Opéra de Paris et de substitution des droits et obligations contractées par l'établissement public de l'Opéra de la Bastille.