LES PRINCIPALES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
Un constat très encourageant
- En formation initiale, les auditeurs de justice à l'ENM et les élèves de l'ENG présentent un profil essentiellement juridique , la gestion constituant souvent pour eux une terra incognita pour laquelle ils montrent peu d'appétence.
- Pour autant, l'ENM et l'ENG ont réussi à réserver à la gestion une place, certes limitée, mais non négligeable dans leurs programmes , autour de l'apprentissage des « fondamentaux » de cette matière appliquée à l'institution judiciaire. Les enseignements visent essentiellement à déclencher une prise de conscience de l'importance de ces enjeux au sein des juridictions et tout au long de la future carrière des élèves de ces deux écoles.
- La formation continue dispensée aux magistrats et greffiers en chef permet un approfondissement efficace de ces questions. Centrée sur des problématiques très concrètes et actuelles, elle permet de préparer les magistrats à la prise de responsabilité et accompagne les greffiers en chef dans l'évolution de leurs métiers.
- L'une des principales caractéristiques de cette formation est de s'appuyer sur l'expérience, forgée au contact du terrain, de magistrats et de greffiers en chef contribuant grandement à l'ingénierie pédagogique de ces deux écoles. Le recours à des consultants extérieurs, des conditions matérielles de travail favorables, et un intelligent travail en partenariat entre écoles (ENM, ENG et Réseau des écoles de service public) complètent utilement la démarche menée.
Six recommandations pour accompagner une meilleure sensibilisation à la gestion
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Recommandations |
Délais |
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Des efforts doivent être entrepris pour améliorer encore la qualité de l'évaluation de cet enseignement : celle-ci ne doit plus se cantonner à une évaluation « à chaud » et doit, par ailleurs, impliquer tous les acteurs concernés par la formation et par ses retombées bénéfiques dans les juridictions et dans les services administratifs régionaux (SAR). |
Immédiatement |
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L'effort de formation à la gestion doit, désormais, être mieux pris en compte dans l'évaluation des magistrats et des greffiers en chef et dans leur déroulement de carrière . Un agent dont les efforts et les résultats obtenus ne sont pas reconnus court le risque d'une démotivation et d'un renoncement à poursuivre l'effort de formation tout au long de son parcours professionnel. |
Immédiatement |
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Dans le cadre de l'enseignement de la gestion, l'ENM et l'ENG doivent continuer de tirer le meilleur profit des avancées technologiques à leur disposition : recours plus large à la visioconférence , au e-learning et développement d'un « Campus numérique » . |
2007 |
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L'objectif d'une formation à la gestion de qualité passe, par ailleurs, par une politique ambitieuse de partenariats avec les écoles de commerce et les universités de gestion pour favoriser les synergies : travaux de recherche innovants, méthodes pédagogiques, transferts de savoir-faire. Dans le même esprit, les échanges avec le monde de l'entreprise doivent être multipliés , au moyen de stages, sur des problématiques communes à la sphère du privé et au service public de la justice : contrôle de gestion, définition de projets de service, optimisation des ressources humaines... |
2007 |
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La distinction entre la gestion et le management n'est pas suffisamment clairement établie dans les formations dispensées à l'ENM et à l'ENG. Un rééquilibrage en faveur de la dimension managériale de la gestion des juridictions devient nécessaire pour mettre les magistrats et les greffiers en chef en capacité d'exercer de manière satisfaisante leurs fonctions d'encadrement et de direction des juridictions et services dont ils ont la responsabilité : écouter, mobiliser les équipes, imaginer des objectifs communs... |
2007 |
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La diversification des profils à l'entrée de l'ENM et de l'ENG constitue, en outre, un objectif à poursuivre, de manière à enrichir les promotions d'étudiants ayant déjà une culture du chiffre et de la gestion : présence de l'ENM et de l'ENG sur les campus de recrutement organisés par les écoles de commerce et les universités de gestion, évolution des épreuves des concours d'entrée en y introduisant une composante liée à la gestion. |
2008 |
I. UN ENSEIGNEMENT DISPENSÉ EN FORMATION INITIALE, PUIS APPROFONDI EN FORMATION CONTINUE
La formation à la gestion des magistrats et des greffiers en chef ne se résume pas aux seuls cours suivis en formation initiale, après le concours de l'ENM et de l'ENG. Elle est, par la suite et tout au long de leur carrière, complétée par une offre en formation continue.
Le coût de la formation des magistrats et des
greffiers en chef
Afin de remettre en perspective l'effort de formation consenti, votre rapporteur spécial tient à rappeler qu'en 2005 l'ENM et l'ENG ont, respectivement, disposé d'une dotation de 44,378 millions d'euros et de 22,169 millions d'euros, ce qui porte à 66,547 millions d'euros la somme totale consacrée à ces écoles de formation . Selon les estimations fournies par la Chancellerie, le coût annuel de formation d'un auditeur de justice s'élève, ainsi, à 27.027 euros et celui d'un élève stagiaire à l'ENG à 22.688 euros.
Remarque sur la méthode de calcul de ces coûts :
Pour calculer le coût annuel d'un auditeur ou d'un greffier, il a été pris en compte la masse salariale qui comprend à la fois le traitement des étudiants et celui des permanents. Il a, par ailleurs, été ajouté les dépenses qui peuvent directement être rattachées à la formation : traitement des conférenciers, vacations des intervenants (pour les auditeurs de justice), indemnités de stages et frais de déplacement (pour les élèves de l'ENG). Ces dépenses ont, ensuite, été rapportées au nombre d'auditeurs de justice et de stagiaires présents dans les écoles en 2005. Toutefois, ces ratios sont à prendre avec un certain recul car, dans les deux cas, la distinction n'a pas été faite entre la formation initiale et la formation continue (l'ensemble des dépenses des personnels permanents a été imputé à la formation initiale). En outre, pour l'ENG, la différence n'apparaît pas entre le coût de la formation d'un greffier et celui d'un greffier en chef. De même, pour l'ENM, l'écart de coût entre les élèves issus des concours externes et ceux issus des concours internes n'a pas pu être précisément estimé. Aussi est-il difficile d'apprécier si les dépenses prises en compte dans les deux cas recouvrent vraiment un périmètre identique. Pour remédier à ces lacunes, un contrôle de gestion plus fin est en train de se mettre en place dans les deux écoles, qui sont conscientes de la nécessité de parvenir à établir de manière fiable et exhaustive ces ratios .
L'équilibre entre les deux cycles de formation se situe dans une complémentarité entre une sensibilisation aux problématiques et aux outils de gestion, en formation initiale , et une approche plus pratique et plus directement opérationnelle, en formation continue , afin de répondre « au plus juste » aux attentes de professionnels ayant déjà un « vécu en juridiction ».
Cette complémentarité est d'autant mieux assurée que l'ENM et l'ENG remplissent à la fois la mission de former les lauréats de leurs concours, mais aussi de concevoir et de dispenser les cours de formation continue. A ce titre, elles constituent les deux plaques tournantes de la formation à la gestion pour les magistrats et les greffiers en chef.
L'ENM et l'ENG ne sont, toutefois, pas les seuls acteurs de la formation continue au sein de l'institution judiciaire. En effet, certains modules peuvent, à titre ponctuel et en fonction des besoins et des priorités ministériels, être proposés par l'administration centrale, en particulier la direction des services judiciaires (DSJ). Les juridictions et les services administratifs régionaux (SAR) sont, également, parties prenantes à cet effort par l'intermédiaire d'une formation, dite « déconcentrée », pilotée par les magistrats délégués à la formation (MDF) en juridiction et les responsables de la gestion de la formation (RGF) dans les SAR.
A. UNE PRISE DE CONSCIENCE SALUTAIRE EN FORMATION INITIALE
La formation initiale, dispensée à l'ENM et à l'ENG, représente, après le difficile et sélectif filtre du concours, le premier contact des futurs magistrats et greffiers en chef avec la réalité de l'institution judiciaire. Elle vise à les préparer à leurs futures fonctions, tout en leur permettant de découvrir la diversité des métiers qui s'offrent à eux à la sortie de l'école.
Pour ces élèves, dont la culture et le profil sont essentiellement juridiques, la gestion constitue souvent, lors de l'entrée à l'Ecole, une terra incognita, et leur appétence pour la matière est, notamment dans le cas des auditeurs de justice, relativement faible.
La formation initiale dans le domaine de la gestion est, ainsi, essentiellement conçue comme un moment de sensibilisation et de prise de conscience de l'importance de la dimension budgétaire dans le bon fonctionnement de l'institution judiciaire. L'enseignement théorique et très approfondi de la matière n'est pas appréhendé comme un objectif prioritaire par les écoles, la vocation de l'ENM, en particulier, étant avant tout de former des « généralistes du droit ».
1. Une simple sensibilisation lors de la scolarité à l'ENM
Le coeur de l'enseignement de l'ENM est constitué des matières juridiques, qui seront la « matière première » des auditeurs de justice à la sortie de l'école. L'ambition de cette formation initiale est double : former aux métiers et aux techniques du magistrat, et ouvrir à une culture éthique, déontologique et professionnelle.
Cet objectif renvoie naturellement aux fonctions qui seront occupées par les auditeurs de justice lors de leur première affectation : substitut du Procureur de la République, substitut placé auprès du Procureur général, juge du siège, juge placé auprès d'un Premier Président, juge d'instance, juge d'instruction, juge des enfants ou juge de l'application des peines.
Ces diverses fonctions s'appuient sur un certain nombre de techniques communes qui représentent, en quelque sorte, les « fondamentaux » du métier de magistrat. Tel est le cas, notamment, des techniques liées à l'écrit judiciaire et à la maîtrise des prestations orales, auxquelles font appel les auditions, les interrogatoires et la présidence d'audiences. Chaque fonction s'appuie, par ailleurs, sur des techniques spécifiques, dont les auditeurs de justice doivent acquérir la maîtrise au cours de leur formation.
Le contenu des enseignements de l'ENM
Ø La découverte des métiers :
- la fonction Tribunal de grande instance ;
- la fonction Tribunal d'instance ;
- la fonction Juge d'instruction ;
- la fonction Juge de l'application des peines - siège pénal ;
- la fonction Juge des enfants ;
- la fonction Parquet.
Ø L'ouverture à une culture éthique, déontologique et professionnelle :
- l'éthique et la déontologie ;
- l'institution ;
- le processus de décision ;
- l'Europe et l'international ;
- l'économique, le social et la famille, l'accès au droit ;
- la communication ;
- la médecine, la psychiatrie et la déviance.
Ø La maîtrise de l'informatique et des nouvelles technologies
Ø La maîtrise d'une langue étrangère
Du point de vue des auditeurs de justice, recrutés au niveau Bac +5, l'ENM est ainsi considérée comme une école d'application , après une formation universitaire solide orientée la plupart du temps vers les matières juridiques.
Cette approche les amène à privilégier les enseignements fondamentaux liés au métier de magistrat, ainsi que les pratiques spécifiques axées sur une fonction particulière (procédure pénale, procédure civile...). Elle les incite aussi, parallèlement, à porter un intérêt moindre à des matières dont ils ne perçoivent que de manière imparfaite l'utilité immédiate dans leur première affectation. Tel est, notamment, le cas de la gestion, dont l'importance dans le bon fonctionnement de la justice peut être sous-estimée par des étudiants surtout préoccupés par une parfaite maîtrise de la technicité juridique de leur futur métier .
Ainsi, pour nombre d'auditeurs de justice, le caractère fondamental des problématiques de gestion au sein d'une juridiction n'apparaît pas d'emblée comme une évidence. Il s'agit plutôt d'un souci de long terme qui, dans leur esprit, commencera à se poser seulement au bout de quelques années d'expérience professionnelle et ne deviendra réellement déterminant que pour ceux accédant, par la suite, aux plus hautes fonctions, tant du parquet que du siège.
En échos à ce détachement relatif et à cette approche qui caractérise nombre des auditeurs de justice, la direction de l'ENM et son équipe pédagogique se sont, d'ailleurs, elles-mêmes interrogées sur l'utilité d'un enseignement de la gestion en formation initiale. Ce questionnement a, toutefois, été largement formel, la direction de l'ENM considérant comme essentiel un tel enseignement dès l'entrée des étudiants à l'Ecole. La position de la direction de l'ENM s'est, notamment, appuyée sur les incidences budgétaires évidentes de beaucoup de décisions prises par les magistrats, y compris ceux occupant un premier poste. L'équipe de direction de l'ENM a, ainsi, estimé qu'il rentrait sans ambiguïté dans ses missions de mettre en capacité le futur magistrat de mesurer les enjeux financiers d'une décision de justice ou d'un acte judiciaire.
Dans cette perspective, l'ENM a réservé à la gestion des séquences au cours de la scolarité, en tentant de concilier le caractère nécessairement limité de la période de scolarité à l'école (31 mois, réduits à 28 mois pour les auditeurs de justice recrutés sur titre) et la tendance naturelle à toujours vouloir enrichir un programme et un emploi du temps déjà très chargé pour les auditeurs de justice.
La formation initiale à l'ENM :
l'exemple de la promotion entrée en janvier 2005
Ø PREMIÈRE PÉRIODE : LA FORMATION GÉNÉRALE
(Entretien préparatoire au stage extérieur : 16 et 17 décembre 2004)
Février 2005 - février 2007
2005
Accueil de la promotion à Bordeaux et prestation du serment d'auditeur de justice : du 31 janvier au 4 février 2005
Stage découverte des juridictions : du 7 au 18 février 2005
Stage extérieur : du 21 février au 29 avril 2005
Scolarité à Bordeaux :
du 2 mai au 29 juillet 2005
du 5 septembre au 16 décembre 2005
2006
Stage en juridiction
2007
Stage avocat : de janvier à février 2007
Examen de sortie : février 2007
Ø DEUXIÈME PÉRIODE : LA FORMATION SPÉCIALISÉE
Mars - septembre 2007
Perfectionnement fonctionnel à Bordeaux : mars 2007
Stage juridictionnel de pré-affectation : d'avril à août 2007
Installation : septembre 2007
En formation initiale, les auditeurs de justice sont amenés à travailler les problématiques liées à la gestion des juridictions au cours de cinq « temps forts ».
Dès la première semaine à l'ENM (dite « semaine d'accueil »), un module de formation est consacré à l'organisation et au fonctionnement des juridictions. L'objectif poursuivi est d'appréhender, de manière concrète, la question des statuts des personnels et de l'organisation des services au sein d'un tribunal de grande instance. Il s'agit de la première étape de la formation à la gestion, et elle doit se lire, avant tout, comme un exercice de sensibilisation aux enjeux administratifs et financiers de la gestion des juridictions.
Au cours de la première période de la scolarité, une journée de formation sur les instances délibératives au sein des juridictions, telles que les assemblées générales et les commissions restreintes, et sur l'administration des cours et des tribunaux est programmée. Elle est, en particulier, axée sur le rôle des chefs de juridiction et des greffiers en chef en matière budgétaire.
Ensuite, au cours de la seconde année de formation, le stage en juridiction donne lieu à une prise de connaissance systématique des différents services du greffe. Les auditeurs sont invités, à cette occasion, à rencontrer les chefs de greffe et les greffiers, à chaque arrivée dans un nouveau service.
Dans le cadre de ce stage, un thème d'étude en lien avec le fonctionnement du tribunal, comme par exemple la gestion des scellés, la création d'un guichet d'accueil, la maîtrise des frais de justice ou encore l'informatisation d'un service, est choisi par les auditeurs. Il donne lieu à rédaction d'une note de présentation de cette problématique.
Enfin, durant la période de spécialisation, les auditeurs abordent plus particulièrement les questions budgétaires liées à la mise en oeuvre de la LOLF. Ainsi, en 2006, ont été notamment traitées les questions de la gestion des frais de justice criminelle et de l'aide juridictionnelle. Au cours de cette période, les auditeurs bénéficient, par ailleurs, d'une présentation des logiciels judiciaires de leur future affectation et des indicateurs statistiques qui mesureront leur activité.