Projet de loi relatif aux polices municipales

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi en première lecture du projet de loi relatif aux polices municipales, adopté par l'Assemblée nationale le 30 avril dernier.

Ce projet de loi constitue une nouvelle étape dans une démarche qui, depuis plusieurs années, a tendu à mieux préciser le cadre légal des interventions de ces polices.

Dans la période récente, un grand nombre de communes ont dû prendre des initiatives pour répondre aux besoins renforcés et de plus en plus diversifiés de nos concitoyens en matière de sécurité.

Les problèmes posés par l'insécurité se posent, en effet, de manière plus intense au plan local. Les phénomènes de délinquance qui se diversifient sont particulièrement sensibles dans certains quartiers. La montée de la délinquance des mineurs mais aussi les atteintes en matière de lutte contre le bruit ou de protection de l'environnement constituent autant de nouveaux défis.

Or les maires disposent de pouvoirs de police étendus en leur double qualité d'agents de l'Etat et d'autorité de police municipale. Ils sont également officiers de police judiciaire.

Les lois de décentralisation ont renforcé leurs responsabilités et les ont conduits à se préoccuper davantage encore des différentes formes de mise en cause de l'ordre public local.

Confrontés à ces nouveaux défis, les maires ont également dû prendre en compte le relatif désengagement de l'Etat de ses missions essentielles. Ils ont dû ainsi constituer des corps de police municipale, y compris dans les communes où la police d'Etat existait.

Dans ce contexte, les polices municipales se sont développées et sont désormais bien ancrées dans le paysage local. 3.030 communes en sont dotées. Leurs effectifs atteignent 13.098 agents, à comparer avec ceux de 113 000 policiers actifs et de 94 000 gendarmes.

Pour autant, ce développement des corps de police municipale s'est inscrit dans un cadre juridique marqué d'une très forte ambiguïté qui souligne les réticences de l'Etat à reconnaître le rôle de ces polices dans un domaine qui relève de sa propre compétence.

Ainsi, jusqu'à une période récente, pas plus les dispositions du code des communes que celles du code de procédure pénale relatives aux agents de police municipale ne définissaient clairement les conditions dans lesquelles les policiers municipaux pouvaient être recrutés et les compétences qui pouvaient leur être confiées.

La généralisation de l'étatisation des polices municipales, prévue par l'article 88 de la loi du 7 janvier 1983, sous réserve de la publication d'un décret fixant le seuil démographique, les conditions d'effectifs et d'aptitude nécessaires pour son entrée en vigueur, n'a en définitive jamais véritablement abouti jusqu'à ce que la question soit réexaminée par le Parlement en 1995.

Parallèlement de nombreuses réflexions ont été menées afin de parvenir à une définition précise du statut des polices municipales. On citera plus particulièrement les rapports de M. Louis Lalanne (1987), de M. Jean Clauzel (1990) et de M. Patrick Balkany (1993). Plus récemment, la mission confiée à M. Jacques Genthial a eu pour objet la coordination entre polices municipales et police nationale.

En dépit de ces réflexions, dont la dernière ne semble pas encore achevée, les différents projets de loi déposés sur le sujet n'ont jamais abouti. Le Sénat avait pour sa part marqué tout son intérêt pour cette question en adoptant en première lecture, le 20 décembre 1987, sur le rapport de notre collègue Paul Masson au nom de votre commission des Lois, le projet de loi modifiant le code des communes et le code de procédure pénale et relatif aux agents de police municipale. Mais ce texte n'a pu être examiné par l'Assemblée nationale avant les élections du printemps 1988.

Par la suite, pas plus le projet de loi présenté par M. Paul Quilès en janvier 1993 que celui présenté par M. Charles Pasqua en mars 1995 puis repris par M. Jean-Louis Debré n'ont pu venir en discussion, en raison des échéances électorales.

Du fait de l'inexistence d'un cadre juridique général régissant les polices municipales, la France se distingue des pays voisins ayant des polices municipales comparables. Tous ont en effet, au cours des dernières années, doté leurs polices municipales d'un statut législatif, qu'il s'agisse de la loi organique de 1986 sur les forces et corps de sécurité en Espagne , de la loi-cadre de 1986 sur la police municipale en Italie , de la loi de 1994 sur les services municipaux de police au Portugal ou des différentes lois des länders allemands sur les services communaux chargés du maintien de l'ordre ^{1( * )} .

En France, une première clarification avait cependant résulté de la loi du 13 juillet 1987 relative à la fonction publique territoriale. Pour la première fois, les compétences des agents de police municipale ont reçu une définition générale par rapport aux pouvoirs de police municipale du maire en ce qui concerne le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques.

Une seconde clarification a été apportée par la loi du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité. Outre la reconnaissance du rôle des maires dans l'exercice des missions de sécurité publique et la définition des conditions d'établissement du régime de la police d'Etat dans une commune, cette loi a précisé les compétences des policiers municipaux. Elle a en outre prévu, dans son annexe, le dépôt d'un projet de loi relatif aux polices municipales.

Nouvelle tentative pour clarifier les missions et les moyens des polices municipales, le présent projet de loi s'inscrit dans un contexte de montée préoccupante de l'insécurité, sous des formes diverses. Face à cette insécurité, l'Etat doit prendre toutes ses responsabilités, notamment pour remédier aux inégalités territoriales trop souvent constatées.

Votre commission des Lois a souhaité prendre en compte l'ensemble de ces données afin de rechercher des solutions satisfaisantes, assurant tout à la fois une reconnaissance du rôle joué par les polices municipales et la mise en place d'un véritable partenariat avec l'Etat.

I. UNE PLACE CROISSANTE DES POLICES MUNICIPALES DANS LA VIE LOCALE QUI N'A PAS TROUVÉ TOUTE SA CONSÉCRATION JURIDIQUE

A. LA PLACE CROISSANTE DES POLICES MUNICIPALES

1. Une réalité bien ancrée ...

a) Une émergence des polices municipales

En avril 1998, le ministère de l'Intérieur recensait 3030 communes dotées d'une police municipale, employant 13 098 agents . Depuis 1984, le nombre de communes concernées a augmenté de 73 % tandis que le nombre des agents a plus que doublé . Les polices municipales sont donc une réalité de plus en plus présente dans la vie locale.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE POLICE MUNICIPALE

Années	1984	1993	1998	1998/1984
Nombre de communes	1 748	2 849	3 030	+ 73 %
Nombre d'agents	5 641	10 977	13 098	+ 132 %

b) Une réalité très hétérogène

Les polices municipales présentent des caractéristiques très différentes d'une commune à l'autre, tant par le nombre des agents qu'elles emploient que par les équipements, notamment l'armement, qu'elles utilisent ou par les missions qu'elles remplissent.

Les effectifs employés sont très variables d'une commune à l'autre. Sur l'ensemble des communes dotées d'une police municipale, plus de 1400 communes, soit près de la moitié, ne disposent que d'un seul agent alors que seules 5 communes en ont au moins 100.

NOMBRE D'AGENTS EMPLOYÉS PAR LES COMMUNES
(sur 3030 communes disposant d'au moins 1 agent de police municipale)

Nombre d'agents	Nombre de communes	% de communes
Au moins 100	5	0,16%
Au moins 50	25	0,8%
Au moins 5	605	20 %
Au moins 3	1087	36 %
1 seul agent	environ 1 400	48 %

La répartition géographique des polices municipales est très inégale sur le territoire. Elles sont principalement implantées dans le sud-est, le sud-ouest, la région parisienne, le nord et l'Est de la France. Si dans les Bouches-du-Rhône 104 communes sur 119 disposent d'une police municipale pour un total de 901 agents et si 1007 agents sont employés dans les seules Alpes maritimes, on ne compte aucun agent de police municipale en Corrèze.

Ce sont les villes de Nice et Lyon qui disposent des effectifs les plus importants (237 et 235 agents) correspondant respectivement à 0,6 et 0,5 agents pour mille habitants. La ville de Mandelieu emploie 3, 88 agents pour mille habitants.

POLICES MUNICIPALES AYANT LES EFFECTIFS
LES PLUS IMPORTANTS

I. Hors Ile-de-France

(p. Dép.)	Communes	Effectifs police municipale	Armement	Nombre d'agents pour 1.000 habitants
06	NICE	237	oui	0,686
69	LYON	235	non	0,566
13	MARSEILLE	205	oui	0,254
06	CANNES	185	oui	2,697
67	STRASBOURG	102	oui	0,399
06	ANTIBES	98	oui	1,400
37	TOURS	98	oui	0,759
59	LILLE	97	non	0,544
31	TOULOUSE	85	non	0,232
80	AMIENS	80	non	0,611
84	AVIGNON	80	oui	0,894
34	MONTPELLIER	80	non	0,386
83	TOULON	77	oui	0,460
13	VITROLLES	68	oui	1,809
38	GRENOBLE	66	non	0,429
66	PERPIGNAN	65	oui	0,602
06	MANDELIEU	64	oui	3,880
33	BORDEAUX	57	non	0,277
44	NANTES	55	non	0,258
30	NIMES	54	oui	0,442

II. Ile-de-France

Dép.	Communes	Effectifs police municipale	Armement	Nombre d'agents pour 1.000 habitants
92	RUEIL-MALMAISON	59	non	0,868
92	LEVALLOIS-PERRET	57	oui	1,075
92	PUTEAUX	50	non	1,165
92	COURBEVOIE	50	non	0,769
93	AULNAY-SOUS-BOIS	50	oui	0,656
94	ST-MAUR-DES-FOSSES	44	non	0,570
92	ASNIERES	40	oui	0,553
78	POISSY	33	non	0,898
92	NEUILLY-SUR-SEINE	33	non	0,524
77	MEAUX	30	non	0,607
94	LIMEIL-BREVANNFS	29	non	1,805
91	EVRY	28	non	0,558
78	VERSALLLES	28	non	0,319
94	JOINVILLE-LE-PONT	27	non	1,621
78	ST-GERMAIN-EN-LAYE	27	non	0,676
92	BOULOGNE-BILLANCOURT	27	oui	0,265
77	CHELLES	23	non	0,506
94	LA-QUEUE-EN-BRIE	22	non	2,001
77	MELUN	22	non	0,623
78	MONTIGNY-LE-BRETONNEUX	22	non	0,618

Sur les 13 000 agents de police municipale en exercice, 4946 soit un peu plus du tiers (37,8 %) sont armés . Leur armement est pour l'essentiel constitué d'armes de la 4ème catégorie, dites armes défensives. Quelques communes ont préféré doter leurs agents d'armes de 6ème catégorie, dites armes blanches mais on compte également 239 armes de 1ère catégorie.

Les missions confiées à ces polices sont également très variables. Dans de nombreuses communes, les agents de police municipale se bornent à un simple activité de police administrative effectuée de jour, telle la surveillance des marchés. Dans d'autres communes, ils effectuent de véritables missions de sécurité publique, souvent la nuit, intervenant en complément, et souvent même, à la place, des services de l'Etat.

c) Un mouvement qui n'a pas été freiné par le processus d'étatisation de la police.

Pendant près de deux siècles, l'étatisation des corps de police municipaux a connu un mouvement de progression par vagues qui semblait traduire une logique inéluctable, celle de la prise en charge par l'Etat de la totalité des forces publiques dans une approche régalienne des activités de sécurité.

A l'exception des administrations parisienne et lyonnaise, la loi du 5 avril 1884 confiait au maire, en même temps que le pouvoir de police, l'organisation et la direction des services de police de la commune.

Après l'intervention de plusieurs lois procédant à des étatisations ponctuelles (Marseille en 1908, Toulon et La Seyne en 1918, Nice en 1920, Strasbourg, Mulhouse et Metz en 1925), la loi du 23 avril 1941 a fixé à 10 000 habitants le seuil démographique à partir duquel l'étatisation était susceptible d'intervenir.

Le régime de la police d'Etat aurait pu se généraliser à partir de 1983, l'article 88 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 ayant prévu que l'institution de ce régime serait de droit, sur demande du conseil municipal, sous certaines conditions déterminées par décret en Conseil d'Etat.

Cet article n'ayant jamais reçu application pour des raisons essentiellement budgétaires, les principes de l'étatisation sont actuellement fixés par l'article L. 2214-1 du code des collectivités territoriales issu de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité, précisé par le décret n° 96-827 du 16 septembre 1996.

En vertu de ces dispositions, la police d'Etat peut être désormais établie dans les communes dont la population permanente ou saisonnière est supérieure à 20 000 habitants et dont les caractéristiques de la délinquance sont celles des zones urbaines, les communes de chefs-lieux de département étant en tout état de cause placées sous ce régime.

Dans les communes dotées d'un tel régime, les agents de police de la commune peuvent être intégrés dans les cadres de la police nationale en vertu de l'article L. 412-50 du code des communes. L'article L. 2214-4 du code général des collectivités territoriales transfère à l'Etat la responsabilité en matière d'atteintes à la tranquillité publique, sauf en ce qui concerne les bruits de voisinage, et la charge du bon ordre en cas de grands rassemblements occasionnels.

A l'heure actuelle, la police est étatisée dans 1625 communes regroupant 29 millions d'habitants. Mais l'étatisation de la police n'a pas freiné le développement des polices municipales puisque sur 686 communes de plus de 10 000 habitants disposant d'une police municipale , 495 communes sont placées sous le régime de la police d'Etat .

2. ... dans un contexte d'aggravation de l'insécurité quotidienne

La principale cause du développement des polices municipales est sans aucun doute la montée du sentiment d'insécurité liée à l'accroissement de la délinquance de proximité et au désengagement de l'Etat.

Depuis 1984, l'évolution de la délinquance est marquée par une recrudescence de la délinquance de proximité qui affecte durement les citoyens dans leur vie quotidienne, principalement dans les quartiers les plus défavorisés. Les coups et blessures volontaires et les dégradations ont ainsi doublé pendant cette période ainsi qu'il ressort du tableau retraçant depuis 1984 l'évolution des infractions dites de masse, les plus durement ressenties par nos concitoyens.

ÉVOLUTION DES INFRACTIONS DE MASSE
ANNÉES 1984 A 1997

INFRACTIONS	1984	1988	1992	1996	1997	Évolution sur la période en %
Coups et blessures volontaires	38 389	42 512	55 613	75 425	81 910	113,37 %
Cambriolages	444 030	375 851	462 497	436 414	407 385	-8,25 %
Vols avec violence	50 246	43 409	60 324	70 031	72 203	43,70 %
Vols à l'étalage	93 934	63 355	70 856	59 627	57 055	-39,26 %
Vols à la tire		99 305	102 990	80 984	79 747	-
Vols de véhicules	440 836	360 509	504 939	443 767	417 360	-5,33 %
Vols Roulotte	702 360	675 032	886 011	704 955	672 101	-4,31 %
Recels	23 036	26 963	34 089	34 324	35 381	53,59 %
Falsifications		173 891	180 721	163 698	154 675	-
Dégradations	225 366	204 218	374 569	447 376	454 180	101,53 %
Total Infractions	2 036 170	2 065 045	2 732 609	2 516 601	2 431 997	19,44 %
Criminalité	3 681 453	3 132 694	3 830 996	3 559 617	3 493 442	-5,11 %
Total sur % Criminalité	55,31 %	65,92 %	71,33 %	70,70 %	69,62 %

Ces statistiques d'ensemble sont certainement sous-évaluées dans la mesure où les victimes sont souvent découragées de porter plainte en raison de la faiblesse du taux d'élucidation des infractions de voie publique, qui ne dépasse pas 10%, combinée à un taux extrêmement élevé de classement sans suite des affaires par les parquets.

Le sentiment d'insécurité est encore aggravé par la multiplication des " incivilités " qui ne sont pas toujours réprimables pénalement mais sont difficiles à supporter au quotidien. Elles sont souvent le fait de mineurs dont la délinquance apparaît extrêmement préoccupante. Elle est en effet de plus en plus précoce et en augmentation notable, près de 20% des infractions ayant mis des mineurs en cause en 1997, ce qui conduit à s'interroger à la fois sur le rôle des familles et sur une éventuelle réforme de l'ordonnance de 1945 dont l'approche éducative pourrait être devenue largement inadaptée.

L'Etat n'a pas été en mesure d'assumer pleinement son rôle en matière de sécurité de proximité. Les forces de police sont souvent mal réparties sur le territoire, selon une géographie qui n'est pas en corrélation avec les statistiques de la délinquance. La présence policière visible dans les villes tend à diminuer et des commissariats de quartier disparaissent ou sont souvent fermés la nuit. Les redéploiements prévus par le pacte de relance pour la ville n'ont pu être effectués.

Dans le cadre des orientations annoncées lors du colloque de Villepinte, le 25 octobre 1997, le Gouvernement a prévu que l'action de la police nationale sera renforcée sur trois ans par 20 000 adjoints de sécurité et que 15 000 agents locaux de médiation seront mis à la disposition des collectivités locales ou d'autres personnes morales de droit public ou privé au titre de contrat locaux de sécurité associant tous les acteurs publics ou privés de la sécurité dans une agglomération. A la suite du rapport de notre collègue M.  Jean-Jacques Hyest et de M. Roland Carraz, des redéploiements d'effectifs de la police et de la gendarmerie sont envisagés au profit des 26 départements présentant les taux de délinquance les plus élevés.

Il demeure que, jusqu'à présent, les polices municipales ont été les mieux à même de répondre au besoin de sécurité de proximité et d'assurer par leur présence au sein de la population une véritable politique de prévention.