Proposition de loi visant à réformer l'adoption

Rapport n° 133 (2021-2022) de Mmes Muriel JOURDA , sénateur et Monique LIMON, député, fait au nom de la commission mixte paritaire, déposé le 4 novembre 2021

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RAPPORT

FAIT

^{au nom de la commission mixte paritaire(1) chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi
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(1) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet, sénateur, président ; Mme Yaël Braun-Pivet, députée, vice-présidente ; Mme Muriel Jourda, sénateur, Mme Monique Limon, députée, rapporteurs .

Membres titulaires : Mmes Jacqueline Eustache-Brinio, Dominique Vérien, Laurence Harribey, Michelle Meunier, M. Xavier Iacovelli, sénateurs ; M. Guillaume Gouffier-Cha, Mme Coralie Dubost, MM. Xavier Breton, Alain Ramadier, Mme Maud Petit, députés.

Membres suppléants : Mmes Catherine Di Folco, Claudine Thomas, Nadine Bellurot, MM. Hervé Marseille, Jérôme Durain, Bernard Fialaire, Mme Éliane Assassi, sénateurs ; Mmes Sereine Mauborgne, Camille Galliard-Minier, Marietta Karamanli, MM. Pascal Brindeau, Paul Molac, députés.

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Mesdames, Messieurs,

La commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à réformer l'adoption s'est réunie au Sénat le jeudi 4 novembre 2021.

Le bureau a été ainsi constitué :

- M. François-Noël Buffet, sénateur, président ;

- Mme Yaël Braun-Pivet, députée, vice-présidente.

La commission a désigné :

- Mme Muriel Jourda, sénateur, rapporteur pour le Sénat ;

- Mme Monique Limon, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale.

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La commission mixte paritaire a ensuite procédé à l'examen des dispositions restant en discussion.

Mme Monique Limon, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Cette proposition de loi comporte de réelles avancées, en particulier l'ouverture de l'adoption à tous les couples, la revalorisation de l'adoption simple et l'extension des cas d'adoption plénière. Cette réforme attendue est le fruit d'un important travail réalisé avec notre collègue sénatrice Corinne Imbert, avec laquelle nous avons rédigé, à la demande du Premier ministre Édouard Philippe, un rapport sur l'éthique de l'adoption, dont de nombreuses propositions ont inspiré ce texte.

Néanmoins, il subsiste de nombreux désaccords entre nos deux assemblées, par exemple sur le consentement exprès de l'adopté simple à l'adjonction du nom de l'adoptant ou encore sur le rôle des organismes autorisés et habilités pour l'adoption. Cela étant, avec Muriel Jourda, rapporteur de ce texte au Sénat, nous avons avancé sur de nombreux points et avons eu des échanges très riches qui pourraient nous permettre de parvenir à un texte équilibré, dans l'intérêt des enfants.

Notre majorité et le Gouvernement avaient pris des engagements très fermes pour apporter une solution aux difficultés rencontrées par des familles à la suite du recours d'un couple de femmes à une procréation médicalement assistée (PMA) à l'étranger. C'est le « fameux » article 9 bis , au sujet duquel nous avons du mal à parvenir à une solution. Il s'agit de permettre à ces enfants de se construire une identité, entourés de deux parents, même si ces derniers ne s'entendent plus. Nous avons imaginé une solution de compromis portant notamment sur la durée du dispositif, solution qui recueillera, je l'espère, votre assentiment.

Mme Muriel Jourda , rapporteur pour le Sénat . - Je crains fort que nous ne parvenions pas à une solution de compromis... Et je le déplore, spécialement pour notre collègue Monique Limon, auteure et rapporteure de cette proposition de loi. Si nous nous en étions tenus à la déclinaison législative de son rapport au Gouvernement, nous serions sans doute parvenus à un accord entre nos deux assemblées, même si n'était pas évident au départ. Chacun partageait les objectifs sous-tendus par ce rapport, au premier rang desquels celui de donner une famille à un enfant dans le cadre d'une adoption. D'autres dispositifs, qui ont fait l'objet de débats nourris entre nous, ont été adoptés ; je veux parler de l'élargissement de la possibilité d'adopter aux couples pacsés et aux couples de concubins, tout en maintenant l'âge de 28 ans et la durée de vie commune de deux ans ; l'écart d'âge maximal de 50 ans entre adoptant et adopté ; l'impossibilité d'adopter en ligne directe entre frères et soeurs, sauf motif grave ; la possibilité pour le juge de pallier l'incapacité d'un majeur protégé ou d'un mineur de plus de 13 ans à exprimer son consentement ; nous étions également prêtes à nous mettre d'accord sur de nouvelles possibilités d'adoption plénière après l'âge de 15 ans.

D'autres mesures étaient nécessaires et faisaient consensus : la formation des membres du conseil de famille ; la préparation des familles qui veulent adopter ; la possibilité pour les conseils départementaux d'avoir recours à des associations pour trouver des familles aux enfants ayant des besoins spécifiques ; le bilan d'adoptabilité ; l'évaluation des enfants non plus jusqu'à 2 ans, mais jusqu'à 3 ans. Il s'agissait de généraliser certaines pratiques déjà en vigueur dans certains départements.

Nous avons voulu renvoyer certaines mesures, que nous approuvons, au projet de loi relatif à la protection des enfants : créer un fichier national des agréments et confier à l'Agence française de l'adoption un rôle de coordination avec les départements.

Dès lors que ce texte est devenu un véhicule législatif pour d'autres dispositions, cela a posé quelques difficultés. Il aurait été préférable que le Gouvernement présentât un projet de loi, ce qui nous aurait permis de bénéficier d'une étude d'impact sur les nombreuses mesures qu'il a souhaité insérer dans ce texte. Pour certaines d'entre elles, qui étaient majeures, nous ne disposons d'aucune documentation : une étude d'impact aurait été nécessaire pour savoir si l'on peut se passer du consentement des parents pour l'adoption d'un enfant qu'ils remettent à l'aide sociale à l'enfance (ASE) ou bien mettre fin au double agrément des organismes autorisés pour l'adoption, car nous ignorons la finalité de telles mesures, de surcroît contestées par toutes les personnes que nous avons auditionnées. Ces initiatives ont parasité notre façon de travailler.

Autre difficulté : ce texte a servi d'aboutissement à la loi relative à la bioéthique - je pense particulièrement au fameux article 9 bis , sur lequel nous ne parviendrons pas à nous accorder. Quand deux femmes ont recouru à une PMA à l'étranger, à l'époque où celle-ci n'était pas ouverte aux couples de femmes en France, et qu'elles sont, par définition, en désaccord, le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, que le Sénat refuse, revient à se passer du consentement de la mère biologique. Puisqu'il s'agit d'imposer une filiation, on pourrait parler d'une adoption forcée. Il ne me paraît pas possible de passer outre l'un des principes fondamentaux de l'adoption - le consentement du parent biologique à l'adoption de son enfant. Le chiffre de 200 cas a été avancé. Mais, sur quelles bases, puisque, par définition, on ne peut dénombrer les litiges en cours ? Et je doute fort que les greffes des affaires familiales puissent produire un chiffre.

Il existe par ailleurs d'autres points de blocage. Aussi, il me semble difficile que cette commission mixte paritaire soit conclusive, ce que je déplore, car ce texte contient des avancées importantes. Cependant, ce n'est qu'un début. En réalité, l'adoption évoluera surtout par les pratiques et un changement de culture. Il importe déjà que soit appliquée par les conseils départementaux la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant, qui ne l'est pas pour des motifs notamment financiers. Le travail sur les conditions d'agrément notamment n'est pas terminé.

Mme Coralie Dubost, députée. - Je salue le travail des deux rapporteures.

Madame Jourda, j'entends ce que vous dites au sujet de l'article 9 bis . On peut certes déplorer que le Gouvernement n'ait pas déposé de projet de loi. Toujours est-il que l'engagement en faveur de l'adoption d'enfants issus d'une PMA avait été pris avant l'examen de la loi Bioéthique et, dans le cas de couples séparés, avant l'examen de cette proposition de loi. Ce n'était donc pas une surprise. Nous avons d'ailleurs tiré les enseignements de l'examen par le Sénat de ladite loi, aux termes de laquelle la femme qui accouche doit être considérée comme la mère, la partenaire devant alors en passer par une adoption. Nous avions estimé que cette solution était probablement la plus pertinente et permettait à nos deux assemblées de parvenir à un accord. De fait, il est plutôt juste que cela se fasse dans le cadre d'une adoption, sous le contrôle du juge pour veiller précisément à l'intérêt de l'enfant - nous sommes tous d'accord pour considérer que le principe directeur qui prévaut dans une adoption, c'est l'intérêt de l'enfant, garanti par le juge.

Je ne m'en cache pas, j'avais une vision beaucoup plus ambitieuse pour ces enfants-là et j'avais proposé des dispositifs ne faisant pas appel au juge et ne passant pas par l'adoption. Mais pour nous permettre de parvenir à une solution qui soit la plus juste possible pour régler ces situations complexes et extrêmement défavorables aux enfants concernés, j'y ai renoncé. De fait, si la mère qui a accouché disparaît, l'enfant se retrouve dépourvu de toute filiation, alors qu'il a une maman en France. C'est terrible ! Il est donc dommage, alors que ce texte, vous l'avez dit, est un grand texte de progrès pour les enfants et sur lequel nous pouvons largement nous rejoindre, d'en faire un point de blocage.

Mme Laurence Harribey , sénatrice . - Comme l'a dit Muriel Jourda, nous estimons, avec mon groupe, que ce texte aurait dû faire l'objet d'un projet de loi, ce qui nous aurait permis de travailler de manière plus efficace et plus éclairée. Et nous aurions dû examiner un tel texte après l'examen du projet de loi relatif à la protection des enfants.

Le problème, ce n'est pas l'absence d'effet de surprise ; c'est la cohérence des textes entre eux. Nous sommes tous d'accord sur les intentions, mais seul un travail législatif permet d'éclairer le juge.

Il nous semble en effet que l'article 9 bis , comme l'a dit Muriel Jourda, aurait dû être examiné dans le cadre de la loi Bioéthique, au moyen d'une disposition de droit transitoire. Nous regrettons sincèrement que la commission mixte paritaire échoue sur un article, car c'est préjudiciable à l'intérêt de l'enfant. Même si c'est une première étape, il est dommage qu'elle n'aboutisse pas. Mais, je le rappelle, il y avait vraiment un problème de positionnement de ce texte.

Si ce dispositif entrait en vigueur, le tribunal pourrait passer outre le refus considéré comme abusif du consentement de la mère biologique. La jurisprudence prend en compte l'intérêt de l'enfant en évitant de le placer au centre des conflits entre adultes ; dans les faits, le juge prononce alors très rarement l'adoption.

M. Xavier Breton, député . - Je partage les interrogations de mes collègues sur la méthode qui a été utilisée. Le rapport de Monique Limon et Corinne Imbert suggère des améliorations concrètes. Dans la mesure où il s'agit d'une proposition de loi, nous ne disposons pas de l'avis du Conseil d'État ni d'une étude d'impact, mais le texte s'inspire de cette logique d'amélioration des processus existants. D'autres dispositions sont venues se greffer qui correspondent à d'autres commandes politiques et juridiques. Nous avons pu exprimer notre désaccord sur un certain nombre de points au cours des débats en commission et en séance. L'examen du texte au Sénat n'a pas permis de résoudre ces difficultés.

Quant aux organismes autorisés pour l'adoption (OAA), ils ont fait l'objet d'une mesure brutale lors de l'examen du texte par l'Assemblée nationale sans qu'on comprenne bien la nécessité de changer leur régime juridique. Aucune étude d'impact n'a été réalisée et l'on constate une méconnaissance profonde de leur action.

M. Xavier Iacovelli , sénateur. - Je salue le travail des deux rapporteures. Personne n'est dupe quant à l'issue négative de cette commission mixte paritaire, du moins au Sénat. Je le regrette, car le texte comportait des avancées. J'y vois un acte manqué du Sénat qui laisse l'Assemblée nationale avoir le dernier mot. J'aurais préféré qu'il puisse voter ce texte. La question de la filiation est au coeur de l'article 9 bis qui pose problème - cela a aussi été le cas dans le texte relatif à la bioéthique - et elle justifie le refus du rapporteur du Sénat de trouver un compromis.

Certains couples de femmes ont construit comme projet commun le fait d'avoir un enfant, en allant faire une PMA à l'étranger. Donner une filiation au deuxième parent - en l'occurrence, une femme - était une manière de faire aboutir dans la loi ce genre de projet. Cela ne me choquait pas que l'on puisse reconnaître ce type de filiation dans un texte sur l'adoption. Comme l'a souligné la députée Coralie Dubost, si la mère biologique qui a porté l'enfant décède, celui-ci n'aura plus de filiation directe et se retrouvera orphelin.

Je regrette que la commission mixte paritaire ne puisse trouver d'issue conclusive. Je le répète, c'est un acte manqué.

Mme Camille Galliard-Minier, députée. - J'ai soutenu en 2003 une thèse qui portait sur l'adoption. Comme Muriel Jourda l'a dit, l'article 9 bis implique de prononcer une adoption judiciaire qui ne correspond pas du tout à la conception de l'adoption telle que nous souhaitons la conserver, c'est-à-dire en la soumettant au consentement des parents ou bien en la faisant intervenir lorsque ceux-ci ont délaissé l'enfant.

L'article 348-6 du code civil permet de passer outre en cas de refus abusif, mais il est bien prévu dans la loi qu'il faut que les parents se soient désintéressés de l'enfant au risque d'en compromettre la santé ou la moralité. Nous ne pouvons donc pas y trouver la solution pour la situation que nous avons évoquée. Celle-ci concerne les enfants dont la loi Bioéthique prévoit qu'ils seront mis à l'écart uniquement en raison de la séparation de la mère biologique et de la mère d'intention. Il nous apparaît fondamental que ces enfants ne soient pas dépourvus d'un double lien de filiation, alors que ce lien pourrait exister. Toute dérogation nécessite que l'on pose des conditions strictes. En l'occurrence, la durée du dispositif transitoire serait limitée à deux ans, à compter de la promulgation de la loi, ce qui permettrait au juge de prononcer l'adoption en fonction de l'intérêt de l'enfant et de vérifier que la mère d'intention a bien participé au projet de conception, s'est impliquée pendant la grossesse et a accompagné les premiers temps de l'enfant. L'enfant pourrait ainsi bénéficier d'un lien de filiation avec toutes les conséquences afférentes en matière de droit de visite et d'hébergement en cas de séparation, ainsi qu'en matière de partage de l'autorité parentale et de vocation successorale en cas de décès de l'un des deux parents.

L'adoption par la mère d'intention pourrait aussi intervenir lorsque l'enfant atteint ses dix-huit ans. La question s'est déjà posée pour l'adoption par les beaux-parents. Cependant, que se passera-t-il si un événement intervenait dans l'intervalle ? Sans filiation, il n'y a ni droit de visite, hormis dérogatoire, ni autorité parentale partagée, ni vocation successorale en cas de décès.

Cet article, parfaitement dérogatoire au droit commun, vise à ne pas laisser des enfants de côté, uniquement en raison de la mésentente entre leurs parents. La situation est un peu la même que pour les enfants naturels ou adultérins.

Mme Yaël Braun-Pivet, députée, vice-présidente. - Les explications de mes collègues me semblent convaincantes. Nous serions en capacité d'aboutir à un accord s'il n'y avait un blocage sur l'article 9 bis qui vise à faire prévaloir un principe d'égalité pour les enfants et les parents. Nous avons pris en compte les préventions du Sénat dans la proposition de compromis que nous vous avons fait parvenir. Elle encadre strictement le régime dérogatoire en le plaçant sous le contrôle du juge. Aucun mécanisme ne s'impose, mais le magistrat prend sa décision au cas par cas, à l'issue d'une procédure contradictoire, en fonction de la situation familiale et de l'intérêt de l'enfant.

Je souhaite que l'on ouvre cette possibilité au nom du principe d'égalité dont doivent bénéficier les enfants qui se retrouveraient sinon dans une situation discriminante. Cela vaut aussi pour les parents.

Il revient au législateur d'envisager toutes les situations familiales possibles pour leur trouver des solutions. En l'occurrence, 200 familles sont concernées. C'est peu, mais nous devons en tenir compte. L'article 9 bis permet au magistrat d'apprécier la diversité des situations familiales sans imposer d'adoption forcée. La proposition de rédaction issue de nos travaux mérite d'être examinée, dans un esprit de convergence.

M. François-Noël Buffet , sénateur, président. - Des points de convergence existent sur la majeure partie du texte. Un blocage subsiste à l'article 9 bis . Je ne peux que constater que nous ne pouvons parvenir à un accord. La commission mixte paritaire ne peut donc pas aboutir. Une nouvelle lecture aura donc lieu dans chaque chambre.

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La commission mixte paritaire constate qu'elle ne peut parvenir à l'adoption d'un texte commun sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à réformer l'adoption.