Proposition de loi organique de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle

Rapports législatifs

Rapport n° 389 (2015-2016), déposé le

Rapport n° 389 (2015-2016) de M. Christophe BÉCHU , fait au nom de la commission des lois, déposé le 10 février 2016

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N° 389

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 février 2016

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi organique , ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE , de modernisation des règles applicables à l' élection présidentielle et sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE , de modernisation des règles applicables à l' élection présidentielle ,

Par M. Christophe BÉCHU,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas , président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, François Pillet, Alain Richard, François-Noël Buffet, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa , vice-présidents ; MM. André Reichardt, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi , secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine Di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, M. François Grosdidier, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Patrick Masclet, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Michel Mercier, Jacques Mézard, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mmes Catherine Tasca, Lana Tetuanui, MM. René Vandierendonck, Alain Vasselle, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 14 ème législ.) :

3201 , 3214 , 3312 , 3313 , 3319, 3320 , T.A. 645 et 646

Sénat :

278 , 279 , 357 , 390 et 391 (2015-2016)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 10 février 2016, sous la présidence de M. Philippe Bas, président , la commission des lois a examiné le rapport de M. Christophe Béchu , rapporteur , et établi son texte sur la proposition de loi organique n° 278 (2015-2016), adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle , et sur la proposition de loi n° 279 (2015-2016), adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle .

Après la présentation de l'origine et du contenu de ces textes par son rapporteur, la commission des lois a approuvé plusieurs mesures adoptées par les députés : l'actualisation de la liste des « parrains », la transmission directe de ces « parrainages » au Conseil constitutionnel avec, à terme, une possibilité par voie électronique, la publicité intégrale de ces « parrainages » une fois le nom des candidats connus et la possibilité pour la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques de recourir à des experts et de disposer de la part des partis politiques d'informations supplémentaires pour son contrôle.

Pour les trois semaines précédant la « campagne officielle », la commission a préféré, comme l'Assemblée nationale, un principe d'équité assorti de conditions de programmation comparables pour la communication audiovisuelle, en lieu et place de l'égalité formelle qui garantit actuellement à tous les candidats un temps de parole - et non d'antenne - égal mais sans tenir compte de l'heure de diffusion.

La commission a reporté à l'élection présidentielle normalement prévue en 2022 la réduction d'un an à six mois de la durée des comptes de campagne, en souhaitant que ce délai soit mis à profit pour poursuivre la réflexion sur la prise en compte des élections primaires ou sur l'imputation à son compte de campagne des dépenses rattachables aux interventions publiques d'un Président de la République qui se porterait candidat.

La commission des lois s'est également accordée sur un horaire unique de fermeture des bureaux de vote, pour l'élection présidentielle, à 19 heures afin d'empêcher toute diffusion prématurée de résultats de l'élection et d'assurer, symboliquement, une règle unique pour ce scrutin national, sans nuire à la participation.

Enfin, la commission des lois a instauré un cadre plus moderne pour le champ d'application, la méthodologie et le contrôle des sondages électoraux, en se fondant sur le texte adopté à l'unanimité par le Sénat le 14 février 2011.

Au total, la commission a adopté 13 amendements sur la proposition de loi organique dont 8 de son rapporteur ainsi que 9 amendements - dont 4 de son rapporteur - et un sous-amendement de son rapporteur sur la proposition de loi .

La commission des lois a adopté la proposition de loi organique et la proposition de loi ainsi modifiées.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le 5 novembre 2015, à l'initiative de M. Jean-Jacques Urvoas, alors président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, le groupe socialiste, républicain et citoyen de l'Assemblée nationale déposait une proposition de loi organique et une proposition de loi ayant pour objet de modifier les règles relatives à l'élection du Président de la République.

Selon l'exposé du motif, « lors de chaque élection présidentielle, des contestations alimentent des polémiques récurrentes : le système des « parrainages » est mis en cause, les contraintes imposées aux médias audiovisuels sont critiquées, la pertinence des règles sur les sondages et sur la divulgation des résultats est interrogée. Mais si la controverse est parfois vive pendant quelques semaines, elle s'estompe une fois la campagne terminée, pour ne resurgir que cinq ans plus tard, alors qu'il est trop tard pour « changer les règles du jeu » ».

Les deux textes traduisent plusieurs recommandations formulées par les différents organismes de contrôle de l'élection présidentielle : Conseil constitutionnel, Commission nationale de contrôle de la campagne électorale en vue de l'élection présidentielle, Conseil supérieur de l'audiovisuel, Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, Commission des sondages. Dans son rapport, M. Jean-Jacques Urvoas souhaitait ainsi « une discussion et [...] une « navette » [...] les plus consensuelles possible ».

Le mandat de l'actuel chef de l'État devant s'achever en mai 2017, sera alors organisée la dixième élection du Président de la République au suffrage universel direct sous la V ème République. Il apparaît effectivement nécessaire que ce scrutin se déroule dans la plus grande sécurité juridique, tant il est devenu un moment important de la vie démocratique de notre pays. Instaurée dans les premières années de la V ème République face à l'hostilité des principales formations politiques de l'époque, cette élection s'est imposée, en une cinquantaine d'années, comme une échéance « prédominante et structurante » 1 ( * ) selon la formule de Guy Carcassonne.

I. DES MODIFICATIONS CIRCONSCRITES AUX MODALITÉS D'ÉLECTION DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

Les deux textes examinés par votre commission s'inscrivent dans le cadre constitutionnel adopté en 1962 par les électeurs français lors du référendum ayant conduit à l'élection, au suffrage direct, du chef de l'État à partir de 1965.

A. UNE ÉLECTION AUX CARACTÉRISTIQUES INCHANGÉES DEPUIS 1962

Voulue en 1962 par le général de Gaulle, l'élection directe du Président de la République mettait fin à l'élection du chef de l'État par un collège électoral restreint. Composé sous la III ème et la IV ème Républiques par les parlementaires, le corps électoral s'est étendu, à partir de 1958, à des représentants des collectivités territoriales, sur le modèle de celui des sénateurs. Élu selon ces modalités en décembre 1958, le général de Gaulle se disait, dans son message adressé au Sénat le 2 octobre 1962, « convaincu que l'investiture populaire sera [it] nécessaire pour donner, quoi qu'il arrive, à ceux qui [lui] succéder [aie] nt, la possibilité et l'obligation de porter la charge suprême ».

Il décida de soumettre au référendum le texte. La consultation du peuple donna lieu à une violente controverse juridique et politique : le recours à l'article 11 de la Constitution pour réviser la loi fondamentale était contesté car la procédure de l'article 89 de la Constitution s'imposait. Ce bouleversement institutionnel donna lieu à une célèbre crise politique : le Gouvernement de Georges Pompidou fut renversé par une motion de censure adoptée le 4 octobre 1962 par l'Assemblée nationale qui fut, en retour, dissoute par le Président de la République le 10 octobre suivant. Pour sa part, le Sénat s'opposa vigoureusement par la voix de son président Gaston Monnerville à cette évolution institutionnelle 2 ( * ) .

Adoptée par référendum le 28 octobre 1962, après approbation d'une majorité de 62,25 % des suffrages exprimée, la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel comportait, à l'origine, deux dispositions constitutionnelles (articles 1 er et 2) ayant modifié les articles 6 et 7 de la Constitution ainsi que deux autres articles (articles 3 et 4) ayant valeur organique pour en prévoir les conditions d'application.

Comme l'observait notre collègue Hugues Portelli, dans un article publié en 1980, « Pour les forces politiques regroupées en 1962 dans le « cartel des Non » qui récusent cette révision constitutionnelle, le déclin va s'avérer irréversible. Au contraire, ceux qui, à gauche ou à droite, ont compris que ce changement des institutions est au centre d'une nouvelle stratégie politique, vont connaître un succès rapide » 3 ( * ) .

Depuis cette date, cette réforme institutionnelle n'a jamais été remise en cause par les révisions ultérieures. L'élection directe du Président de la République paraît suffisamment établie pour que sa suppression soit envisagée comme l'appel à un changement de régime par ceux qui la proposent.

L'article 6 de la Constitution n'a été modifié qu'à deux reprises. En 2000, par un nouveau référendum, la durée du mandat présidentiel a été réduit de 7 à 5 ans puis, en 2008, le nombre de mandats successifs du Président de la République limité à deux.

L'article 7 de la Constitution n'a été complété qu'en 1976 4 ( * ) , sans en modifier l'esprit. Les caractéristiques essentielles du scrutin sont ainsi gravées dans le marbre constitutionnel : il s'agit d'un scrutin majoritaire direct à deux tours, avec une période entre les deux tours fixée, exceptionnellement, à quinze jours. Cette disposition constitutionnelle réserve l'accès au second tour à deux candidats.

L'élection présidentielle scande ainsi la vie politique française, en ayant, en plus de cinquante ans, provoqué ou accompagné des changements de fond du paysage politique.

Dès 1962, elle s'est accompagnée du « fait majoritaire ». En effet, à partir des élections législatives organisées à la suite de la dissolution décidée par le général de Gaulle, les électeurs ont donné au chef de l'État une majorité parlementaire homogène, lui permettant de nommer à nouveau le Premier ministre renversé moins de deux mois avant par la précédente Assemblée nationale. Cette règle est devenue, à l'exception des périodes de cohabitation, la règle commune du fonctionnement des institutions de la V ème République. Comme le rappelait Guy Carcassonne, « En deux mois [entre octobre et novembre 1962], la Vème République est devenue ce qu'elle est » 5 ( * ) .

L'élection présidentielle a également favorisé la bipolarisation de la vie politique, notamment en raison de la règle qui prévoit que seuls deux candidats peuvent être retenus pour le second tour. Cette évolution a d'ailleurs abouti ces dernières années à l'organisation d'élections primaires en vue de la sélection du candidat d'un ou plusieurs partis politiques.

Toutefois, si le nombre de candidats retenus pour le second tour reste inchangé depuis 1962, le nombre de candidats a considérablement cru depuis cette date, jusqu'au nombre record de seize en 2002.

Nombre de candidats à l'élection présidentielle depuis 1965

1965

1969

1974

1981

1988

1995

2002

2007

2012

6

7

12

10

9

9

16

12

10

Ce nombre important de candidats n'a pas été arrêté par l'exigence des « 500 parrainages ». En effet, contrairement aux autres élections, les candidats ne déposent pas leur déclaration de candidature auprès de l'administration. Ils sont présentés par les élus nationaux et une partie des élus locaux. Lorsqu'ils ont atteint le seuil requis de présentation, le Conseil constitutionnel les proclame candidats après s'être assuré de leur consentement. Initialement fixé à 100, ce seuil a été relevé en 1976, sans effet manifeste sur le nombre de candidats, à 500 issus d'au moins trente départements ou collectivités, sans qu'aucun département ou collectivité ne puisse réunir plus d'un dixième de ces « parrains ».

Le cadre général de l'élection présidentielle n'a donc pas fondamentalement évolué depuis l'origine. À un nombre élevé de candidats au premier tour succède un duel de candidats au second tour.

Cet état de fait a des incidences sur le déroulement de la campagne électorale : difficultés à respecter une égalité de temps de parole, intégration des dépenses des élections primaires dans le compte de campagne des candidats, etc. Les deux textes se proposent d'y répondre en apportant des ajustements aux règles actuelles, dans le respect du cadre constitutionnel de l'élection présidentielle.

B. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES AUX RÈGLES DE L'ÉLECTION DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

La modification des règles relatives à l'élection du Président de la République à l'approche du scrutin présidentiel n'est pas inédite. Elle s'est produite avant les scrutins de 2007 et de 2012 avec la loi organique n° 2006-404 du 5 avril 2006 relative à l'élection du Président de la République et la loi organique n° 2012-272 du 28 février 2012 relative au remboursement des dépenses de campagne de l'élection présidentielle

Dans leur version initiale, les deux textes soumis à votre examen portaient uniquement sur l'élection du chef de l'État. Au terme de la première lecture devant l'Assemblée nationale, certaines dispositions portent sur l'ensemble des élections. Cette particularité résulte de l'application de règles de droit commun, relevant de la loi ordinaire, à l'élection du Président de la République, par un renvoi de la loi organique.

En effet, à la différence des autres scrutins, les règles relatives à l'élection du Président de la République relèvent du domaine de la loi organique en application du dernier alinéa de l'article 6 de la Constitution. Ces règles sont fixées aux articles 3 et 4 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel. Cependant, par facilité, l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962 renvoie aux dispositions ordinaires du code électoral, en prévoyant ponctuellement des règles spéciales y dérogeant. Ainsi, les modifications du code électoral ne sont applicables à l'élection présidentielle que par l'actualisation du renvoi opéré par l'article 4 de la loi du 6 novembre 1962 à ce code.

Les modifications proposées par la proposition de loi organique ne concernent pas le mode de scrutin, mais se concentrent sur :

- la présentation des candidatures ou « parrainages » ;

- le déroulement de la campagne électorale ;

- les opérations préparatoires au vote et de vote.

Il est à noter que plusieurs dispositions actuellement règlementaires, notamment les règles de transmission des « parrainages » et temps de parole des candidats, sont rehaussées au niveau de la loi organique par l'effet de ce texte, à défaut de l'avoir été en 1962 et ultérieurement.

1. La présentation des candidatures à l'élection présidentielle

S'agissant de la présentation des candidatures, le texte maintient le nombre requis pour que la candidature d'une personne soit admise à l'élection du Président de la République. Cependant, pour éviter la pression exercée sur les personnes habilitées à présenter un candidat, il est proposée de réserver à ces « parrains » le droit d'adresser, par voie postale, leur présentation, dans l'objectif de rendre la solennité et la sérénité requise par ces opérations ( article 2 de la proposition de loi organique ). Comme le rappelait le rapporteur de l'Assemblée nationale, « Trop souvent, certaines pratiques regrettables en découlent, qu'il s'agisse de faire pression sur les élus, en particulier sur les maires, d'entretenir opportunément le doute sur le nombre de parrainages recueillis ou encore de réduire, au détriment des autres candidats, le nombre de signataires potentiels ».

À la suite d'un ajout adoptée par la commission des lois de l'Assemblée nationale, la transmission par voie électronique serait ouverte aux « parrains », à compter de l'élection présidentielle de 2020 ( article 2 de la proposition de loi organique ).

Parallèlement, la liste des personnes habilitées à présenter un candidat serait actualisée, afin de tenir compte des modifications institutionnelles intervenues depuis le dernier scrutin présidentiel (création de la métropole de Lyon, des communes nouvelles, etc.) en reconnaissant à de nouvelles catégories d'élus la qualité de « parrain » ( article 1er de la proposition de loi organique ).

Enfin, la liste des « parrains » avec leur nom et leur qualité serait rendue intégralement publique, après la clôture de la période de recueil ( article 3 de la proposition de loi organique ). Cette demande, formulée depuis 1974 par le Conseil constitutionnel, permettrait de mettre fin à une inégalité de fait en termes de probabilité de voir leur « parrainage » rendu public selon le nombre de « parrainages » recueillis par les candidats.

2. Le déroulement de la campagne électorale (communication audiovisuelle, financement de la campagne électorale, propagande électorale à l'étranger, encadrement des sondages)
a) La communication audiovisuelle en période de campagne

En matière d'expression des candidats dans les médias audiovisuels ou de couverture par ces médias de la campagne, il est proposé de modifier la règle applicable aux temps de parole , et non aux temps d'antennes, pendant la « période intermédiaire » . Cette période court de la date de publication au Journal officiel de la liste des candidats jusqu'à la veille de l'ouverture de la campagne officielle, soit quinze jours avant le premier tour de scrutin.

Le droit en vigueur serait modifié sur deux points ( article 4 de la proposition de loi organique ), le second apportant un tempérament au premier :

- le principe applicable pour la « période intermédiaire » serait l'équité et non l'égalité pour le temps de parole (propos rapportés du candidat), ce qui est déjà le cas pour le temps d'antenne (informations consacrées à un candidat) ;

- les conditions de programmations devraient être comparables dès la « période intermédiaire ».

Seraient également consacrés les critères retenus pour appliquer le principe d'équité, à savoir :

- la contribution à l'animation du débat électoral de chaque candidat ;

- la représentativité du candidat, elle-même fondée sur deux sous-critères, à savoir les résultats obtenus aux plus récentes élections par les candidats ou formations politiques qui les soutiennent et les indications des enquêtes d'opinion.

b) L'encadrement des sondages électoraux pendant la campagne et le vote

Sur proposition de la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale, la commission des lois a renforcé les prérogatives de la Commission des sondages en lui permettant d'exiger des chaînes publiques de radios et de télévision qu'elles programment et diffusent sans délai ses mises au point lorsque, dans le délai d'une semaine précédant un tour de scrutin, un sondage irrégulièrement élaboré ou diffusé est publié, diffusé ou commenté ( article 2 ter de la proposition de loi ).

De même, le montant de l'amende encourue en cas de divulgation, avant la fermeture des bureaux de vote, des résultats, partiels ou définitifs, de l'élection est élevée de 3 750 euros à 75 000 euros ( article 2 de la proposition de loi ).

c) Le financement de la campagne électorale des candidats

S'agissant du financement de la campagne des candidats à l'élection du Président de la République, si le texte initial proposait un abaissement à six mois de la période de comptabilisation au compte de campagne des recettes et des dépenses électorales du candidat ( article 6 de la proposition de loi organique ), cette durée, d'abord approuvée et étendue à toutes les élections par la commission des lois ( article 1 er A de la proposition de loi ), a été ramenée pour la seule élection présidentielle à un an, soit le droit en vigueur.

Dans un souci de transparence, la commission des lois a imposé la présentation détaillée, en annexe du compte de campagne de chaque candidat, des concours financiers et en nature fournis par des partis et groupements politiques au candidat ( article 6 ter de la proposition de loi organique ).

De même, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques pourraient s'entourer d'experts pour apprécier correctement les coûts des services et des prestations retracés dans le compte de campagne ( article 1 er de la proposition de loi ).

d) L'harmonisation des règles de propagande électorale à l'étranger

Enfin, les règles de propagande électorale pour la campagne électorale menée à l'étranger dans le cadre du scrutin présidentiel sont alignées sur celles applicables sur le territoire national. Il est ainsi mis fin à l'interdiction d'assurer la diffusion de cette propagande électorale dans les pays hors de l'Union européenne ou qui ne sont pas partie à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (CEDH) ( article 9 de la proposition de loi organique ).

Suivant la même logique, les limitations applicables en France (« phoning », ouverture d'une ligne téléphonique gratuite) seraient également applicables pour la campagne conduite à l'étranger ( article 10 de la proposition de loi organique ).

3. Les opérations préparatoires et de vote (inscription sur les listes électorales consulaires, horaires de fermeture des bureaux de vote, etc.)
a) Une radiation facilitée de la liste électorale consulaire en cas de retour en France de l'électeur

La proposition de loi organique modifie les règles relatives à l'inscription des électeurs français établis hors de France. Ces électeurs disposent actuellement de la possibilité d'être inscrit, notamment pour voter lors de l'élection du Président de la République, sur une liste électorale consulaire et sur la liste électorale d'une commune française, sous réserve d'opter pour un vote à l'étranger ou en France, afin d'éviter tout double vote.

Si, dans un premier temps, les présents textes envisageaient la fin de la faculté de double inscription ( article 8 de la proposition de loi organique et article 3 de la proposition de loi ), cette réforme a été renvoyée à l'examen de textes ultérieurs relatifs aux inscriptions sur les listes électorales, déjà déposés à l'Assemblée nationale. Cependant, pour éviter que des électeurs ayant élu domicile en France après leur expatriation ne soient empêchés de voter en France s'ils avaient omis de se désinscrire de la liste électorale consulaire, la commission des lois de l'Assemblée nationale a proposé leur radiation automatique de cette dernière dès lors qu'ils solliciteraient leur radiation du registre des Français établis hors de France, et sauf opposition de leur part ( article 8 de la proposition de la loi organique ).

b) La suppression des commissions de contrôle des opérations de vote

S'agissant des opérations de vote, il serait mis fin, pour l'élection du Président de la République, à la convocation des commissions de contrôle des opérations de vote , instituées dans les communes de plus de 20 000 habitants ( article 5 de la proposition de loi organique ). En effet, ces dernières font doublon avec les délégués du Conseil constitutionnel chargés également de contrôler ces mêmes opérations lors de l'élection du Président de la République.

c) Une précision pour les sanctions pénales applicables au vote électronique

Par ailleurs, à l'initiative de la commission des lois de l'Assemblée nationale, il serait précisé que les infractions pénales prévues au sein du code électoral s'appliquent également lorsqu'il est recouru aux machines à voter dans les bureaux de vote, pour l'élection du Président de la République ( article 2 bis de la proposition de loi ). En effet, la rédaction actuelle pourrait, en raison du libellé souvent ancien de certaines infractions, ne pas garantir leur application au « vote électronique ».

d) La réduction de l'amplitude horaire pour la fermeture des bureaux de vote

Enfin, les horaires de fermeture des bureaux de vote seraient modifiés pour le scrutin présidentiel. La fermeture aurait lieu, par principe, à 19 heures avec une possibilité de dérogations locales jusqu'à 20 heures ( article 7 de la proposition de loi organique ). Le décalage actuel entre 18 heures et 20 heures favorise en effet, en dépit des interdictions légales, la diffusion prématurée avant la fermeture des derniers bureaux de vote de résultats partiels ou de sondages réalisés à partir de bureaux de vote « tests », au mépris du respect de la sincérité du scrutin. Une partie du corps électoral peut ainsi modifier son vote au regard d'informations, parfois fausses, sur le sens général des votes déjà émis. Afin d'y remédier, l'écart entre la fermeture des premiers et des derniers bureaux de vote est réduit à une heure.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : ACCEPTER LA DÉMARCHE D'UNE MODERNISATION DES RÈGLES DE L'ÉLECTION DU PRÉSIDENT DE LA REPUBLIQUE

Si un débat s'est engagé en son sein sur les conséquences de l'élection directe du Président de la République, en particulier depuis l'instauration du quinquennat en 2000 et l'inversion du calendrier électoral décidé en 2001, votre commission a majoritairement convenu de la nécessité d'ajuster les règles relatives à l'élection présidentielle avant le scrutin de 2017. Dans cette optique, elle a écarté les dispositions qui excédait cet objet, dont celles ne traitant que des autres élections et non de l'élection présidentielle ( article 1er A de la proposition de loi ), mais a retenu ou intégré des dispositions qui, concernant toutes les élections, s'appliqueraient en premier lieu à l'élection présidentielle.

Ainsi, votre commission a souhaité traduire les recommandations de nos collègues Hugues Portelli et Jean-Pierre Sueur dans leur rapport d'information d'octobre 2010, intitulé Sondages et démocratie : pour une législation plus respectueuse de la sincérité du débat politique ( articles 1 er AA et 2 ter de la proposition de loi ). Votre commission a ainsi complété les modifications proposées par l'Assemblée nationale, particulièrement limitées sur les sondages, dans la mesure où ces dispositions sont relatives au champ d'application de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion, en se cantonnant aux sondages électoraux, à la méthodologie de ces sondages d'opinion ainsi qu'au contrôle exercé par la Commission des sondages. Ainsi, elle a adopté ces dispositions dans la rédaction retenue par la commission des lois de l'Assemblée nationale le 1 er juin 2011, dans une rédaction proche de celle adoptée unanimement par le Sénat le 14 février précédent.

Votre commission a approuvé l'économie générale du texte, s'agissant des « parrainages » des candidats à l'élection présidentielle ( articles 1er, 2 et 3 de la proposition de loi organique ), sous deux réserves. D'une part, elle a complété la liste des élus habilités à présenter un candidat en y intégrant les vice-présidents de conseil consulaire (article 1 er de la proposition de loi organique), comme nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte l'avaient proposé dans leur rapport sur le bilan d'application de la loi du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France. D'autre, part, afin d'éviter l'exercice de pression sur les « parrains » lors de la période de recueil des présentations, elle a, sur la proposition de son rapporteur, limité la publicité « au fil de l'eau » au nombre de ces « parrainages », la publicité intégrale des noms et qualité des parrains intervenant après la clôture de cette période de recueil ( article 3 de la proposition de loi organique ).

En matière de communication audiovisuelle pendant la « période intermédiaire » de la campagne électorale, votre commission a approuvé l'équilibre proposé par l'Assemblée nationale, à savoir, pour le temps de parole - et non d'antenne - des candidats, un principe d'égalité pendant la « campagne officielle », avec des « conditions de programmation comparables » et un principe d'équité pour la « période intermédiaire », assorti des mêmes conditions de programmation ( article 4 de la proposition de loi organique ). Suivant la position de son rapporteur, elle a estimé que ce cadre assurait une équité renforcée, préférable à l'égalité formelle qui prévaut actuellement pour la « période intermédiaire », les candidats ayant aujourd'hui la garantie d'un temps de parole identique mais non de l'horaire de passage de jour ou de nuit.

Dès lors qu'il appartient au Conseil supérieur de l'audiovisuel de préciser et de contrôler la mise en oeuvre du principe d'équité, votre commission a adopté l'amendement proposé par la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, prévoyant l'audition devant la commission chargée des affaires culturelles de chaque assemblée parlementaire et sur demande de celle-ci, du président du Conseil pour présenter la recommandation que cette autorité publique indépendante a établi pour l'application du principe d'équité ( article 2 quinquies de la proposition de loi ). En outre, votre commission a maintenu, en l'intégrant à la proposition de loi, l'obligation faite au Conseil supérieur de l'audiovisuel de publier en open data les temps de parole des candidats.

S'agissant du financement de la campagne électorale, votre commission n'a pas souhaité la réduction d'un an à six mois de la durée de prise en compte des dépenses et recettes dans les comptes de campagne dès l'élection présidentielle de 2017, mais a reporté son application à l'élection suivante de 2022 ( article 6 de la proposition de loi organique ). Votre rapporteur souhaite ainsi que ce délai soit mis à profit pour poursuivre la réflexion sur la prise en compte des élections primaires dans les comptes de campagne ou sur l'imputation des dépenses rattachables aux interventions publiques d'un Président de la République qui se porterait candidat sur son compte de campagne.

Afin de rendre plus effectif le contrôle de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, votre commission a retenu la proposition de son rapporteur de permettre à la Commission de solliciter des partis et groupements politiques les pièces comptables et justificatifs nécessaires pour lui permettre de s'assurer de la sincérité, de l'exactitude et de l'exhaustivité de l'annexe au compte de campagne, souhaitée par les députés, pour retracer les concours financiers de ces partis et groupements politiques aux candidats à l'élection présidentielle ( article 6 ter de la proposition de loi ).

En matière de fermeture des bureaux de vote, votre commission a privilégié l'instauration d'un horaire unique de fermeture de ces bureaux, sans dérogation possible, en considérant que cette règle était seule de nature à prévenir tout risque de diffusion prématurée de résultats, même faussés, de l'élection en cours. Dans un souci de compromis et d'unité pour un scrutin national, son choix s'est porté sur 19 heures, dès lors qu'un horaire tardif ne garantissait pas une participation électorale accrue (article 7 de la proposition de loi organique).

Enfin, votre commission a approuvé et, au besoin, précisé les clarifications et simplifications bienvenues proposées par l'Assemblée nationale en matière de procédures électorales ( articles 5, 8, 9 et 10 de la proposition de loi organique et article 2 bis de la proposition de loi ).

S'étant assurée de la bonne application outre-mer de ces modifications ( articles 2 ter et 5 de la proposition de loi ), votre commission a approuvé les deux textes qu'elle avait modifiés.

*

* *

Votre commission a adopté la proposition de loi organique et la proposition de loi ainsi modifiées.

EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE
CHAPITRE IER - Présentation des candidats à l'élection présidentielle

Article 1er (art. 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel) Actualisation de la liste des élus habilités à présenter un candidat à l'élection présidentielle

L'article 1 er procède à une actualisation des personnes autorisées à présenter un candidat à l'élection du Président de la République. Cette faculté est réservée actuellement aux parlementaires, aux élus locaux - à l'exception des conseillers municipaux et des adjoints au maire - ainsi qu'aux représentants des Français établis hors de France.

Pour être candidate, une personne doit recueillir 500 « parrainages » provenant d'au moins trente départements ou collectivités ultramarines 6 ( * ) , sachant qu'un même département ou une même collectivité ne peuvent représenter plus d'un dixième de ces « parrainages ».

Dans sa version initiale, le présent article ajoutait :

- les présidents des métropoles pour prendre en compte la création de cette nouvelle catégorie d'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales ;

- les membres du conseil de la métropole de Lyon, élus d'une collectivité à statut particulier créée par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles ;

- les députés élus par les Français établis hors de France dont la création a été imposée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

De même, pour prendre en compte la loi n° 2013-403 du même jour relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, la terminologie de « conseils départementaux » est substituée à celle de « conseillers généraux ».

Enfin, les conseillers métropolitains de Lyon seraient réputés être les élus du département du Rhône, pour le décompte des « parrainages » afin de veiller à la répartition entre départements et collectivités ultramarines.

Suivant la même logique, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur pour compléter la liste avec :

- les maires délégués des communes déléguées, créées au sein des communes nouvelles en application des articles L. 2113-10 et L. 2113-11 du code général des collectivités territoriales ;

- les maires des arrondissements de Paris, au même titre que ceux de Lyon et Marseille.

Ces derniers pouvaient jusqu'à récemment présenter un candidat car ils étaient de droit conseillers de Paris.

Or, depuis la loi n° 2013-713 du 5 août 2013 fixant le nombre et la répartition des sièges de conseiller de Paris, ils ne sont plus nécessairement membres du Conseil de Paris.

Adoptant un amendement COM-25 de son rapporteur , votre commission a poursuivi l'actualisation de la liste :

- en supprimant la mention spécifique au conseil général de Mayotte dès lors que cette collectivité régie par l'article 73 de la Constitution dispose de conseillers départementaux au même titre que les départements métropolitains ;

- en supprimant la référence aux membres du congrès de la Nouvelle-Calédonie dès lors que le droit de présenter un candidat est ouvert aux membres des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie et que les membres du congrès sont issus des assemblées de province, en application de l'article 62 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ;

- en visant « les sénateurs » de la Nouvelle-Calédonie et non le sénateur de cette collectivité dès lors que la Nouvelle-Calédonie dispose de deux sièges depuis la loi organique n° 2003-696 du 30 juillet 2003 portant réforme de la durée du mandat et de l'âge d'éligibilité des sénateurs ainsi que de la composition du Sénat.

Personnes habilitées à présenter un candidat à l'élection présidentielle
(selon la liste arrêtée par la commission des lois du Sénat)

Circonscription

Personne autorisée à présenter un candidat à l'élection du Président de la République

Parlementaires

Député ou sénateur

Membre du Parlement européen de nationalité française et élu en France

Élus locaux

Conseiller régional

Conseiller départemental

Président de l'organe délibérant d'une communauté de communes, d'une communauté d'agglomération, d'une communauté urbaine ou d'une métropole

Maire ou maire délégué d'une commune associée ou d'une commune nouvelle

Conseiller de l'assemblée de Corse

Membre de l'assemblée de Guyane ou de l'assemblée de Martinique

Membre du Conseil de Paris

Maire des arrondissements de Paris, Lyon et Marseille

Membre de l'assemblée de la Polynésie française

Membre d'une assemblée de province de la Nouvelle-Calédonie

Membre de l'assemblée territoriale des îles Wallis et Futuna

Conseiller territorial de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin, de Saint-Pierre-et-Miquelon

Président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie

Président de la Polynésie française

Représentants des Français établis hors de France

Membre de l'Assemblée des Français de l'étranger et vice-président de conseil consulaire

En outre, votre commission a adopté l' amendement COM-15 de nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte ainsi que l' amendement COM-21 de notre collègue Claudine Lepage, traduisant la recommandation n° 3 formulée par le rapport sur le bilan d'application de la loi du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France, présenté par MM. Frassa et Leconte en juin 2015. S'agissant du vice-président du conseil consulaire, nos collègues relevaient que « le législateur organique a interdit, à compter de 2017, l'exercice de la vice-présidence d'un conseil consulaire avec le mandat parlementaire, l'assimilant ainsi à une fonction exécutive locale » et estimaient, autant par cohérence que « par souci d'équité, [que] le législateur organique devrait, au même titre que les maires, ouvrir aux vice-présidents du conseil consulaire le droit de présenter un candidat à l'élection présidentielle, actuellement réservée aux conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger ». L'ouverture de ce droit de présentation aux vice-présidents de conseil consulaire n'aurait qu'un effet limité sur le nombre total de « parrains ». De surcroît, avant 2013, l'Assemblée des Français de l'étranger comptait 155 élus alors que la loi du 22 juillet 2013 a réduit leur nombre à 90, réduisant d'autant le nombre de « parrains » au titre de cette instance.

Votre commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié .

Article 2 (art. 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel) - Transmission au Conseil constitutionnel des présentations des candidats à l'élection présidentielle

L'article 2 détermine les modalités selon lesquelles les présentations des candidats à l'élection présidentielle doivent parvenir au Conseil constitutionnel.

Actuellement, il est seulement indiqué, au premier alinéa du I de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, que les présentations des candidats à l'élection présidentielle sont « adressées » au Conseil constitutionnel. Ces « parrainages » doivent parvenir au Conseil constitutionnel entre la publication du décret de convocation des électeurs et le sixième vendredi précédant le premier tour de scrutin à 18 heures.

Le décret n° 2001-213 du 8 mars 2001 rappelle que chaque « parrain » ne peut effectuer de présentation que pour un seul candidat, ce qui ressort de l'économie générale de l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962.

Ce décret prévoit que les présentations sont rédigées sur des formulaires imprimés par les soins de l'administration conformément au modèle arrêté par le Conseil constitutionnel. Il est ainsi d'usage d'adresser à chaque « parrain », dès la publication du décret de convocation des électeurs, un formulaire de parrainage, ainsi qu'une enveloppe postale à l'adresse du Conseil constitutionnel.

Chaque présentation doit être rédigée en lettres majuscules et revêtue de la signature manuscrite de son auteur, en précisant le mandat au titre duquel il agit 7 ( * ) . Par ailleurs, les présentations adressées au Conseil constitutionnel ne peuvent faire l'objet d'aucun retrait après leur envoi ou leur dépôt.

En pratique, ces « parrainages » sont expédiés par l'auteur de la présentation par voie postale ou déposés directement auprès du Conseil constitutionnel. Une règle dérogatoire permet, en raison des difficultés d'acheminement, aux « parrains » situés outre-mer ou à l'étranger de déposer leur présentation, selon le cas, auprès du représentant de l'État dans les départements et collectivités d'outre-mer, ainsi qu'en Nouvelle-Calédonie, ou auprès de l'ambassadeur ou du chef de poste consulaire.

Ces règles permettent ainsi à un représentant du candidat ou de son équipe de campagne de collecter les « parrainages » auprès des élus et de les déposer, pour leur compte, auprès du Conseil constitutionnel.

Dans ses observations sur l'élection présidentielle des 22 avril et 6 mai 2012, le Conseil constitutionnel a regretté cette situation, soulignant que « faute de texte encadrant les modalités d'acheminement des formulaires de présentation vers le Conseil constitutionnel, il était jusqu'à présent toléré que des formulaires de présentation puissent être recueillis par les bénéficiaires de ces présentations ou leurs équipes de campagne pour être ensuite remis au Conseil. » et que « cette pratique peut porter atteinte au caractère personnel et volontaire de l'acte de présentation d'un candidat ». Invitant le législateur organique à prendre position sur cette question, il relevait que « un acheminement par voie exclusivement postale des envois adressés par les élus eux-mêmes pourrait écarter ce risque d'instrumentalisation, renforcer la sérénité de ces opérations et diminuer les pressions, parfois fortes, auxquelles sont soumis notamment des maires de communes rurales ». En conséquence, il suggérait que « l'envoi postal du formulaire adressé au Conseil constitutionnel [soit] assuré par l'élu qui présente un candidat et que ce formulaire [parvienne] au Conseil dans l'enveloppe postale prévue à cet effet. ».

Le présent article traduit fidèlement cette demande du Conseil constitutionnel en précisant les trois conditions selon lesquelles un « parrainage » pourrait valablement parvenir au Conseil constitutionnel. Il consacre ainsi l'existence d'un formulaire de présentation, en exigeant qu'il soit :

- adressé au Conseil constitutionnel, sous réserve du maintien des règles dérogatoires outre-mer et à l'étranger en permettant le dépôt auprès du réseau préfectoral, diplomatique ou consulaire 8 ( * ) ;

- transmis par la seule voie postale, au moyen de l'enveloppe envoyée à cet effet aux élus ;

- expédié par l'auteur de la présentation, sans intermédiaire possible, ce que la signature du « parrain » aurait vocation à certifier.

Le rapporteur de l'Assemblée nationale relève que « s'il était prouvé qu'un parrainage a été envoyé par un candidat ou l'un de ses soutiens, celui-ci serait invalidé par le Conseil constitutionnel - étant rappelé que ce dernier peut faire « procéder à toute vérification qu'il juge utile » ».

La commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue députée Élisabeth Pochon et suivant l'avis favorable de son rapporteur, a autorisé, parallèlement à la voie postale, un recueil électronique des « parrainages », jugeant que cette mesure conforterait l'indépendance des auteurs de la présentation.

Compte tenu du délai requis pour mettre en oeuvre la dématérialisation des « parrainages », l'Assemblée nationale a adopté, en séance publique, un amendement du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission, pour permettre à un décret de fixer les conditions de mise oeuvre de cette dématérialisation, ainsi que la date d'entrée en vigueur du recueil électronique des « parrainages ». En tout état de cause, cette date ne pourrait excéder le 1 er janvier 2020, garantissant ainsi son application avant l'échéance du scrutin présidentiel prévu, normalement, en mai 2020.

Votre commission s'est bornée à adopter un amendement rédactionnel COM-26 de son rapporteur. Elle a également adopté deux amendements identiques COM-16 de nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte et COM-22 de notre collègue Claudine Lepage afin de permettre aux vice-présidents de conseil consulaire, au même titre que les conseillers à l'Assemblée des Français établis hors de France, de remettre leur « parrainage » à l'ambassadeur ou au chef de poste consulaire de leur circonscription consulaire.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .

Article 3 (art. 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel) - Publicité de la liste des auteurs de présentation de candidats à l'élection présidentielle

L'article 3 vise à rendre publique l'intégralité de la liste des élus ayant présenté un candidat pour l'élection du Président de la République. Actuellement, cette publicité est limitée par candidat à 500 « parrainages », ce qui correspond au seuil requis pour que la candidature soit recevable, alors que certains candidats peuvent bénéficier de plusieurs milliers de présentations.

Dès 1974, le Conseil constitutionnel a souhaité une publicité intégrale des « parrainages », en considérant que « la présentation d'un candidat à l'élection du Président de la République est un acte politique grave », ce qui « importe donc de l'entourer de toute la solennité nécessaire ». Cette préconisation est d'autant plus cohérente qu'il a jugé, saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité par une candidate, que « la présentation de candidats par les citoyens élus habilités ne saurait être assimilée à l'expression d'un suffrage » 9 ( * ) , ce qui ne garantit, contrairement à l'expression du suffrage, aucun droit au secret.

Par la loi organique n° 76-528 du 18 juin 1976, le Parlement a partiellement donné suite à la recommandation du Conseil constitutionnel puisqu'il a prévu la publicité des nom et qualité des « parrains », huit jours au moins avant le premier tour de scrutin, mais uniquement « dans la limite du nombre requis pour la validité de la candidature ». Le Conseil constitutionnel procède donc à un tirage au sort pour savoir quels « parrainages » feront l'objet d'une publicité. Les « parrainages » ainsi sélectionnés sont ensuite publiés au Journal officiel et désormais sur le site du Conseil constitutionnel.

Devant le refus du Parlement manifesté en 2006 lors de la modification de la loi organique du 6 novembre d'autoriser la publicité intégrale des présentations de candidat, le Conseil constitutionnel a renoncé à sa pratique para legem d'afficher dans ses locaux la liste intégrale des « parrains », comme il avait pu le faire en 1988, 1995 et 2002. Il a continué néanmoins de plaider pour une publicité intégrale, en 2007 comme en 2012 dans ses observations sur l'élection qui s'était déroulée.

Le présent article fait droit à cette demande en prévoyant la publicité de l'ensemble des « parrainages » des candidats admis à se présenter à l'élection présidentielle, y compris au-delà des 500 requis. Il n'en précise pas la forme qui relève davantage des mesures d'application de ce principe.

Cette publication resterait limitée aux candidats admis à se présenter à l'élection présidentielle, excluant ainsi la publication des « parrainages » en faveur des personnes n'ayant pas atteint le seuil requis de 500 signatures. De même, pour les candidats retenus, seules les présentations valables seraient publiées, à l'exclusion donc des présentations non validées par le Conseil constitutionnel.

Il a paru à votre commission que cette mesure restaurait l'égalité entre « parrains » qui, selon le nombre de « parrainages » obtenus par un candidat, peut actuellement avoir la quasi-certitude de voir son nom publié ou, à l'inverse, une chance réduite. Rappelant les propos de M. Jean-Claude Colliard, alors membre du Conseil constitutionnel, le rapporteur de l'Assemblée nationale illustrait cette inégalité de fait : « un présentateur de José Bové (503 [parrainages] retenus) a 99,4 % de chances, ou de risques, comme on voudra, de voir son nom publié ; un parrain de Jean-Marie Le Pen (554) 90,3 % alors que les taux sont de 14,3 % pour Ségolène Royal et 14,4 % pour Nicolas Sarkozy ». Si le juge constitutionnel a refusé de voir dans cette règle une rupture du principe d'égalité, elle n'en demeure pas moins génératrice d'un sentiment d'injustice auprès des « parrains » des candidats ayant recueilli un nombre faible de « parrainages » qui se savent davantage exposés à une publicité que la plupart des « parrains » des autres candidats.

En outre, la présentation de la candidature d'une personne à la fonction présidentielle paraît un acte suffisamment important pour que l'élu qui l'accorde assume publiquement la responsabilité de son choix à l'égard de ses propres électeurs.

Enfin, le rapporteur de l'Assemblée nationale faisait valoir que la publicité intégrale n'aurait pas l'effet inflationniste sur le nombre de « parrainages » recueillis, qui lui est prêté par ses opposants. Selon lui, « une telle « course aux parrainages » est déjà couramment pratiquée, dans une logique d'« assèchement » consistant à « demander à ses soutiens plus de parrainages que nécessaire, de sorte que le vivier des signataires potentiel soit asséché pour les autres candidats, et notamment pour les possibles dissidents de son propre camp » 10 ( * ) .

Le présent article ne modifie pas la date de publication, à savoir « huit jours au moins avant le premier tour de scrutin », en application de l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962. Sur proposition de Mme Élisabeth Pochon et suivant l'avis favorable de son rapporteur, la commission des lois a néanmoins imposé une publicité « au fil de l'eau », c'est-à-dire au fur et à mesure de la réception des « parrainages » par le Conseil constitutionnel. Ainsi, il serait tenu de « rendre publics, au moins deux fois par semaine, le nom et la qualité des citoyens qui ont valablement présenté des candidats à l'élection présidentielle ».

Cette mesure est justifiée par une « transparence accrue, destinée à mieux informer les citoyens », mettant ainsi fin « à la pratique consistant, pour les candidats, à entretenir fictivement le doute sur le nombre de signatures effectivement recueillies », ce que le Conseil constitutionnel avait, au demeurant, regretté dans ses observations de 2012 en évoquant « la possible instrumentalisation de cette procédure dans le débat public, du fait de la diffusion de rumeurs tendant à suggérer tantôt que telle personne dispose de présentations en nombre suffisant, même avant l'ouverture de la période de dépôt de ces documents au Conseil constitutionnel, tantôt, à l'inverse, de faire accroire qu'elle en dispose en quantité insuffisante, afin d'influer sur les éventuels présentateurs ».

Au-delà de ces considérations, cette mesure de publicité progressive constitue surtout aux yeux de votre rapporteur le corollaire nécessaire aux nouvelles règles de transmission des présentations prévues à l'article 2. Dès lors que le recueil des « parrainages » par les candidats ou leurs représentants est interdit, les candidats doivent pouvoir connaître la progression du soutien à leur candidature. Dans la pratique, le Conseil constitutionnel informe les candidats, sur simple demande de leur part, du nombre de « parrainages » reçus en leur faveur.

Adoptant un amendement COM-27 de son rapporteur , votre commission a cependant limité la publication au cours de la période de recueil des « parrainages » au seul nombre des présentations reçues et non aux noms et qualités de ces « parrains ». Cette mesure conforterait l'objectif poursuivi par le texte d'assurer un consentement libre et éclairé des « parrains » en limitant les pressions exercées à leur endroit. De surcroît, publier dès leur réception tous les « parrainages » valables conduirait à publier ceux reçus pour des candidats qui finalement ne pourraient pas se présenter, faute d'atteindre le seuil requis de 500 signatures, alors que la publicité intégrale des présentations de candidature ne vaudrait in fine que pour les candidats ayant atteint ce seuil.

La loi organique imposerait une périodicité minimale - « au moins deux fois par semaine » - et non fixe afin de permettre au Conseil constitutionnel d'adapter le rythme de publication, particulièrement la dernière semaine de la période de recueil.

Un débat existe sur l'instrumentalisation à laquelle pourrait donner lieu, à son tour, la publication régulière d'un « compteur des parrainages ». La forte médiatisation de l'élection présidentielle et son importance - qu'elle soit approuvée par les uns, ou jugée excessive par d'autres - dans la vie politique française rend inévitable une telle attention à cette publication. Elle aurait toutefois le mérite de donner un nombre fiable de « parrainages » reçus en lieu et place des rumeurs, parfois entretenues, qui actuellement fleurissent lors de la campagne électorale.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .

CHAPITRE II Accès aux médias audiovisuels des candidats à l'élection présidentielle

Article 4 (art. 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel) - Principe d'équité de traitement médiatique avant la campagne officielle

L'article 4 fixe les règles applicables aux éditeurs de services de communication audiovisuelle pendant la campagne électorale. Actuellement, ces règles sont essentiellement fixées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) dans le silence de la loi organique 11 ( * ) .

Le présent article propose ainsi d'introduire un paragraphe I bis au sein de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962. Il modifie également les règles actuelles qui font l'objet de critiques continues et de la part du CSA, de la Commission de contrôle de la campagne en vue de l'élection présidentielle et du Conseil constitutionnel.

Les règles de traitement de la campagne électorale par les médias audiovisuels s'articulent autour de trois périodes :

- la « période préliminaire » : débutant à une date fixée par le CSA (généralement au début de l'année de l'élection) et prenant fin la veille de la publication au Journal officiel de la liste des candidats ;

- la « période intermédiaire » : de la date de publication au Journal officie l de la liste des candidats à la veille de l'ouverture de la campagne officielle ;

- la « campagne officielle » : du deuxième lundi précédant le premier tour de scrutin jusqu'à la veille de ce dernier à zéro heure, puis du lundi précédant le second tour jusqu'à la veille de ce dernier à zéro heure.

Jusqu'en 2007, la « période intermédiaire » était extrêmement réduite puisqu'elle débutait le troisième vendredi précédant le premier tour de scrutin et s'achevait avec l'ouverture de la « campagne officielle », soit le lundi suivant. Elle ne couvrait ainsi qu'un week-end. L'article 1 er de la loi organique n° 2006-404 du 5 avril 2006 relative à l'élection du Président de la République a anticipé la clôture de la période de recueil des présentations de candidature au sixième vendredi précédant le premier tour de scrutin. Ces présentations étant rendues, même partiellement, publiques, la liste des candidats est connue dès cette date, sans attendre la publication officielle de la liste des candidats par le Gouvernement quinze jours avant le premier tour du scrutin, date à laquelle s'ouvre la « campagne officielle ». Cette modification a ainsi conduit à ce que la période intermédiaire dure 20 jours en 2007 et en 2012.

Cet allongement conséquent de la « période intermédiaire » a renouvelé le débat autour du régime applicable en matière de couverture médiatique de la campagne présidentielle.

Avant l'ouverture de la « période intermédiaire », s'applique intégralement le principe d'équité, ne serait-ce que parce qu'il est impossible d'appliquer une stricte égalité entre des candidats dont la liste officielle n'est pas connue. Pendant cette période, la liberté éditoriale des médias audiovisuels prime.

Puis, le principe d'égalité s'applique, à compter de l'ouverture de la « période intermédiaire » jusqu'à ce que l'élection soit acquise, pour les temps de parole des candidats, c'est-à-dire « la reproduction et les commentaires des déclarations et écrits des candidats ». En revanche, le principe d'équité perdure pour le temps d'antenne, autrement dit « la présentation de [la] personne » des candidats.

L'entrée dans la « campagne officielle », quinze jours avant le premier tour de scrutin, marque la généralisation du principe d'égalité au temps de parole et au temps d'antenne, avec - condition supplémentaire - l'obligation de prévoir pour les candidats des « conditions de programmation comparables ».

Le présent article modifie le droit en vigueur sur deux points, le second apportant un tempérament au premier :

- le principe applicable pour la « période intermédiaire » serait l'équité et non l'égalité pour le temps de parole, ce qui est déjà le cas pour le temps d'antenne ;

- les conditions de programmation devraient être comparables dès la « période intermédiaire ».

Période

Candidats concernés

Principe applicable
au temps de parole

Principe applicable
au temps d'antenne

Conditions
de programmation

En vigueur

Proposition de loi organique

En vigueur

Proposition de loi organique

En vigueur

Proposition de loi organique

Période préliminaire

Candidats déclarés ou présumés

Équité

Équité

Liberté éditoriale

Période intermédiaire

Candidats figurant sur
la liste établie par le Conseil constitutionnel

Égalité

Équité

Équité

Liberté éditoriale

Conditions de programmation comparables

Campagne officielle

Égalité

Égalité

Conditions de programmation comparables

Le présent article précise également les critères retenus pour assurer le respect du principe d'équité. Le rapporteur de l'Assemblée nationale indiquait vouloir ainsi « éviter toute incompétence négative qui résulterait d'un dispositif imprécis ». Pour apprécier le respect du principe d'équité, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) devrait tenir compte de :

- la contribution à l'animation du débat électoral de chaque candidat ;

- la représentativité du candidat.

Ce second critère reposerait « en particulier » sur deux sous-critères, à savoir les résultats obtenus aux plus récentes élections par les candidats ou « formations politiques » qui les soutiennent et les indications des « enquêtes d'opinion ».

Ces critères sont ceux que le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) a progressivement forgé pour assurer un temps de parole ou un temps d'antenne équitables.

Votre commission a adopté un amendement COM-28 de son rapporteur visant à améliorer la rédaction des dispositions relatives à l'encadrement du principe d'équité. Il remplace la notion de « formation politique » par celle, déjà connue en droit, de « partis et groupements politiques ». De même, il substitue à la notion d'« enquêtes d'opinion » celle de « sondages d'opinion » qui est utilisée par la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion.

Enfin, à l'initiative de notre collègue député Sergio Coronado, suivant l'avis favorable de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a prévu que, pendant la « période intermédiaire » et la « campagne officielle », le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) serait tenu de publier « périodiquement dans un format ouvert et aisément réutilisable » 12 ( * ) le relevé des temps de parole et des temps d'antenne.

Adoptant un amendement COM-29 de son rapporteur, votre commission a supprimé cette disposition, non parce qu'elle lui paraît contestable dans son principe mais parce qu'elle ne relève pas du domaine de la loi organique. En effet, si elle est en lien avec la campagne électorale pour le scrutin présidentiel, elle n'a pas d'incidence directe sur le déroulement de la campagne ou du scrutin. Cette publication n'a qu'une fonction informative puisque le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), chargée de leur publication, détient ces informations pour faire respecter les principes régissant la communication audiovisuelle en période de campagne électorale. Dans ces conditions, cette obligation peut difficilement être regardée comme une modalité d'application de l'article 6 de la Constitution.

En revanche, sur proposition de son rapporteur, elle a rétabli cette disposition au sein de la proposition de loi ordinaire, en l'insérant à l'article 13 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .

CHAPITRE III
Déroulement et contrôle des opérations de vote

Article 5 (art. 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel) - Suppression des commissions de contrôle des opérations de vote lors de l'élection présidentielle

L'article 5 propose de supprimer, pour la seule élection du Président de la République, les commissions de contrôle des opérations de vote, instituées dans les communes comptant plus de 20 000 habitants, en application de l'article L. 85-1 du code électoral.

Les commissions de contrôle des opérations de vote

Régie par l'article L. 85-1 du code électoral, une commission de contrôle des opérations de vote est instituée dans toutes les communes de plus de 20 000 habitants. Elle est chargée de vérifier la régularité de la composition des bureaux de vote ainsi que celle des opérations de vote, de dépouillement des bulletins et de dénombrement des suffrages et de garantir aux électeurs, ainsi qu'aux candidats ou listes en présence, le libre exercice de leurs droits.

Elle est obligatoirement présidée par un magistrat de l'ordre judiciaire et peut s'adjoindre des délégués choisis parmi les électeurs du département.

Son président, ses membres et ses délégués procèdent à tous contrôles et vérifications utiles. Ils ont accès à tout moment aux bureaux de vote et peuvent exiger l'inscription de toutes observations au procès-verbal, soit avant la proclamation des résultats du scrutin, soit après. Les maires et les présidents de bureau de vote sont tenus de fournir tous les renseignements et de communiquer tous les documents nécessaires à l'exercice de cette mission.

À l'issue de chaque tour de scrutin, la commission dresse, s'il y a lieu, un rapport qui est adressé à la préfecture et joint au procès-verbal des opérations de vote.

Or, lors du déroulement des opérations électorales pour le scrutin présidentiel, le Conseil constitutionnel désigne également, en application de l'article 48 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, parmi les magistrats de l'ordre judiciaire ou administratif, des délégués afin de « suivre sur place les opérations ».

Les délégués du Conseil constitutionnel lors de l'élection présidentielle

L'article 58 de la Constitution confère au Conseil constitutionnel le soin de veiller « à la régularité de l'élection du Président de la République ». Dans cette optique, l'article 48 de l'ordonnance n°58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel prévoit notamment que « le Conseil constitutionnel peut désigner un ou plusieurs délégués choisis, avec l'accord des ministres compétents, parmi les magistrats de l'ordre judiciaire ou administratif et chargés de suivre sur place les opérations ».

Ces magistrats, dont le nombre est compris entre 1 200 et 1 800 selon les élections, ont accès aux bureaux de vote. Ils s'assurent de la régularité des opérations. Mention est faite de leur nom et de l'heure de passage à l'emplacement prévu à cet effet sur le procès-verbal des opérations de vote. Ils peuvent ainsi effectuer toutes les vérifications qu'ils jugent nécessaires au moment du vote ou du dépouillement, à leur initiative ou à la demande d'électeurs, de membres des bureaux de vote ou de représentants des candidats.

En cas d'irrégularité ou de difficulté constatée, ils adressent au besoin des observations au président du bureau de vote. Si celles-ci ne sont pas prises en compte, ils en font mention au procès-verbal. Les magistrats judiciaires délégués du Conseil peuvent cumuler cette fonction avec d'autres attributions relatives à l'élection (par exemple, participation à la commission départementale de recensement).

Dans ses observations sur l'élection présidentielle de 2012, le Conseil constitutionnel a souligné leur « double emploi avec l'institution, dans les communes de plus de 20 000 habitants, des commissions locales de contrôle prévues à l'article L. 85-1 du code électoral, que la loi du 6 novembre 1962 rend applicable à l'élection présidentielle ». En effet, pour l'élection du Président de la République, des personnes issues du même vivier sont appelées à exercer des missions voisines. Dans un rapport d'octobre 2014, l'inspection générale de l'administration notait d'ailleurs que « la commission et les délégués se croisent dans des bureaux de vote alors que ces derniers ne sont pas connus de la préfecture ».

Par conséquent, la référence à l'article L. 85-1 du code électoral au premier alinéa du paragraphe II de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 serait supprimée. Les commissions de contrôle des opérations de vote ne seraient plus réunies pour l'élection présidentielle.

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a actualisé le renvoi aux dispositions législatives du code électoral opéré par le II de l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962, ce qui a pour effet de les rendre applicables à l'élection du Président de la République.

Seraient supprimés des renvois à l'article L. 7, abrogé par la décision du Conseil constitutionnel du 11 juin 2010 13 ( * ) , et à l'article L. 203, abrogé par l'article 9 de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral.

À l'inverse, serait rendu applicable à l'élection du Président de la République le nouvel article L. 117-2 du code électoral, créé par l'article 2 bis de la proposition de loi, qui étend les sanctions pénales en matière électorale au vote électronique.

Votre commission a adopté l'article 5 sans modification .

CHAPITRE IV - Période d'application de la législation sur les comptes de campagne

Article 6 (art. 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel) - Durée de la période couverte par les comptes de campagne des candidats à l'élection présidentielle

L'article 6 fixe la durée de la période précédant l'élection au cours de laquelle un candidat doit retracer les recettes et les dépenses au sein de son compte de campagne.

Actuellement, l'article L. 52-4 du code électoral, applicable à l'élection du Président de la République par renvoi du II de l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962, prévoit la comptabilisation des recettes et des dépenses électorales « pendant l'année précédant le premier jour du mois de l'élection et jusqu'à la date du dépôt du compte de campagne du candidat ». Ainsi, cette période débute traditionnellement le 1 er avril de l'année précédant l'élection présidentielle.

Dans son quinzième rapport d'activité (2012-2013), la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) a suggéré une réduction de cette période « à six ou huit mois au lieu d'un an ». Comme l'a confirmé le président de la CNCCFP lors de son audition, cette préconisation a été formulée ensuite pour l'ensemble des scrutins.

Cette proposition repose sur le constat que la campagne, a fortiori pour l'élection du Président de la République, débute rarement un an avant le scrutin. Dans ces conditions, il est d'ailleurs délicat de prouver le caractère électoral de la dépense lorsqu'elle est engagée pratiquement un an avant l'élection. Ainsi, la CNCCFP a déjà été conduite, comme l'indiquait à votre rapporteur son président, à supprimer l'inscription au compte de campagne de dépenses engagées près d'un an avant l'élection, ces dépenses étant en réalité celles résultant de l'organisation d'évènements voulus par le parti et non le candidat mais ayant été inscrites dans l'espoir d'obtenir leur remboursement partiel.

La pratique démontre que l'essentiel des dépenses retracées au compte de campagne se situent dans les derniers mois de la campagne. Ce constat a pris une dimension supplémentaire avec le développement de la pratique des élections primaires ouvertes organisées pour un ou plusieurs partis politiques. L'organisation de telles procédures de sélection d'un candidat a suscité des incertitudes sur les dépenses résultant des élections primaires et à imputer au compte de campagne au candidat qui se présente finalement à l'élection. Elle a également retardé d'autant le lancement de la campagne des candidats retenus par les formations politiques les plus importantes.

L'imputation des dépenses liées aux élections primaires
au compte de campagne des candidats

La question de l'imputation au compte de campagne d'un candidat de dépenses engagées dans le cadre d'élections primaires pour la désignation de ce candidat par un ou plusieurs partis politiques s'est posée lors de l'élection présidentielle de 2012. Comme l'indiquait à votre rapporteur M. François Logerot, président de la CNCCFP, lors de son audition, il a été finalement décidé d'imputer moins de 300 000 euros au compte de campagne de M. François Hollande au titre des dépenses liés à l'élection primaire qui avait conduit à sa désignation comme candidat du parti socialiste et du parti des radicaux de gauche.

Cette problématique existe également pour des élections locales, pour lesquelles des élections primaires peuvent être organisées pour désigner la tête de liste, avec la difficulté supplémentaire qu'un candidat vaincu lors de l'élection primaire peut figurer sur la même liste que le vainqueur, sur une liste dissidente voire déposer sa candidature pour une partie de la circonscription, comme à Paris, Lyon ou Marseille.

Saisie par le Premier ministre, le Conseil d'État a rendu, le 31 octobre 2013, un avis relatif aux modalités d'imputation dans un compte de campagne des dépenses liées aux campagnes dans le cadre de primaires ouvertes organisées par des partis politiques.

Se fondant sur l'article L. 52-2 du code électoral et sa jurisprudence, le Conseil d'État estime que les dépenses « ayant eu pour but de promouvoir et de favoriser auprès des adhérents de son parti politique sa candidature à l'investiture de ce parti » ne sont pas imputables au compte de campagne. Il en est autrement lorsque la dépense est engagée en vue d'obtenir les suffrages de tous les électeurs et non des seuls adhérents du parti politique. « Tel est le cas des dépenses faites par un candidat à l'occasion d'une élection primaire ouverte à l'ensemble des électeurs de la circonscription de l'élection . »

Le Conseil d'État en concluait que « l'inadaptation de la législation comme l'exigence de sécurité juridique conduisent le Conseil d'État à réitérer le souhait que le Parlement vienne clarifier et, le cas échéant, modifier le droit applicable aux recettes perçues et dépenses exposées à l'occasion d'élection primaires ».Ce souhait est partagé par la CNCCFP qui est, comme l'a rappelé son président lors de son audition, obligée de dégager des solutions empiriques dans le silence de la loi.

Dans cet esprit, la rédaction initiale du présent article proposait de réduire à six mois la durée actuelle d'un an. Malgré l'avis défavorable de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a supprimé cet article. Cependant, par l'introduction d'un article 1 er A à la proposition de loi, elle a étendu cette même réduction à l'ensemble des élections où s'applique l'obligation de dépôt d'un compte de campagne, en modifiant l'article L. 52-4 du code électoral. En raison du renvoi opéré à cet article par l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962, cette modification aurait également été applicable à l'élection du Président de la République.

En séance publique, l'Assemblée nationale a rétabli la durée d'un an pour l'élection du Président de la République, par dérogation à la durée de six mois pour les autres élections qui serait prévue désormais à l'article L. 52-4 du code électoral, maintenue par les députés. Le ministre de l'intérieur approuvait cette mesure « pour des raisons de rigueur, de transparence et pour d'autres qui tiennent au fait que c'est la durée qui permet d'assurer le contrôle le plus efficace des dépenses des candidats ».

Adoptant un amendement COM-30 de son rapporteur, votre commission a préféré rétablir, comme la CNCCFP le suggère, de réduire à six mois la durée pendant laquelle le compte de campagne d'un candidat à l'élection du Président de la République comptabilise les recettes perçues et les dépenses engagées.

Cependant, à la différence du texte initial, cet amendement propose d'appliquer cette nouvelle règle, à compter de l'élection présidentielle suivant celle prévue en 2017, soit celle qui devrait avoir lieu en 2022. En effet, la modification de cette règle, à l'approche du délai d'un an avant l'élection présidentielle de mai 2017, est de nature à jeter la suspicion sur les motivations de ce changement : la majorité nationale serait accusée de vouloir faciliter les conditions de campagne du président sortant tandis que l'opposition nationale, engagée dans un processus d'élections primaires, serait soupçonnée de vouloir s'exonérer de la prise en charge de certaines de ces dépenses au compte de campagne du candidat qui sera désigné par cette voie.

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié .

Article 6 ter (art. 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel) - Publicité des concours financiers des partis politiques soutenant un candidat à l'élection présidentielle

Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de Mme Élisabeth Pochon, suivant l'avis favorable de son rapporteur, l'article 6 ter renforce la publicité des dépenses électorales engagées par les partis politiques au soutien d'un candidat à l'élection du Président de la République.

En application de l'article L. 52-8 du code électoral, les partis politiques sont les seules personnes morales à pouvoir financer la campagne électorale d'un candidat à une élection. Ces dépenses doivent alors être intégrées au compte de campagne du candidat, en application de l'article L. 52-12 du même code.

Afin de mieux apprécier la réalité des concours financiers, particulièrement les concours en nature (locaux, équipements, personnels), le présent article impose le dépôt d'une annexe au compte de campagne précisant, pour chaque parti ou groupement politique ayant soutenu ce candidat, les dépenses, avantages directs ou indirects, prestations de services et dons en nature financés par ce parti pour le compte du candidat. Cette annexe serait intégralement publiée au Journal officiel, avec le compte, dans le mois suivant l'expiration du délai limite de dépôt du compte.

En séance publique, l'Assemblée nationale a approuvé cette innovation, se bornant à adopter un amendement de coordination.

Si un des objectifs affichés de cette disposition est de faciliter le contrôle de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), son président, M. François Logerot, a relevé que cette nouvelle règle atteignait partiellement son objectif. En effet, la CNCCFP n'aurait aucun moyen de vérifier l'exactitude des informations contenues au sein de cette annexe puisqu'elle n'est destinataire des comptes des partis politiques certifiés par deux commissaires aux comptes qu'au cours du premier semestre suivant l'année d'exercice. À cet égard, il s'est interrogé sur le sens à donner à l'expression de « présentation détaillée », notant que si l'annexe reprenait la présentation du compte pour les seules dépenses du ou des partis politiques de soutien du candidat, elle n'apporterait guère plus d'informations que le compte de campagne lui-même.

Aussi, votre commission a-t-elle adopté un amendement COM-31 de son rapporteur, afin de permettre à la CNCCFP d'obtenir communication auprès de ces partis ou groupements politiques des pièces comptables et justificatifs nécessaires de manière à s'assurer de la réalité des dons et prestations indiqués dans l'annexe. En effet, la CNCCFP ne dispose actuellement des comptes certifiés des partis et groupements politiques, sous une forme consolidée, que l'année suivant l'élection 14 ( * ) , lui interdisant toute comparaison avec le contenu de l'annexe au compte de campagne.

Votre commission a adopté l'article 6 ter ainsi modifié .

CHAPITRE V - Horaires des opérations de vote

Article 7 (art. 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel) - Horaires de fermeture des bureaux de vote lors de l'élection présidentielle

L'article 7 modifie les horaires de fermeture des bureaux de vote, en réduisant à une heure l'écart entre la fermeture du premier et du dernier bureau de vote. Il prévoit, pour la seule élection du Président de la République, la fermeture des bureaux de vote à 19 heures, avec de possibles dérogations locales jusqu'à 20 heures.

Chaque décret de convocation des électeurs pour l'élection du Président de la République fixe les horaires d'ouverture et de fermeture des bureaux de vote.

Actuellement, la fermeture des bureaux de vote est échelonnée entre 18, 19 et 20 heures pour l'ensemble des élections sur le territoire national. L'horaire est, en principe, fixé à 18 heures, mais le représentant de l'État dans le département ou la collectivité ultramarine peut porter cet horaire, pour tout ou partie des communes, à un horaire n'excédant pas 20 heures. En pratique, les horaires de 19 et 20 heures sont retenus.

Répartition du corps électoral
pour l'élection du Président de la République en 2012

Heures de fermeture du bureau de vote

18 heures

19 heures

20 heures

Part du corps électoral concerné

74 %

4 %

22 %

Article 3 du décret n° 2012-256 du 22 février 2012
portant convocation des électeurs pour l'élection du Président de la République

Le scrutin sera ouvert à 8 heures et clos à 18 heures (heures légales locales). Toutefois, pour faciliter aux électeurs l'exercice de leur droit de vote, les représentants de l'État dans les départements, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, à Saint-Pierre-et-Miquelon, dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie pourront prendre des arrêtés à l'effet d'avancer ou de retarder, dans certaines communes ou circonscriptions administratives, l'heure d'ouverture ou de fermeture du scrutin. Le ministre d'État, ministre des affaires étrangères et européennes, aura la faculté de faire de même pour certains bureaux de vote ouverts par les ambassades et postes consulaires. En aucun cas le scrutin ne pourra être clos après 20 heures (heure légale locale). Ces arrêtés seront publiés et affichés dans chaque commune, circonscription administrative, ambassade ou poste consulaire intéressé cinq jours au moins avant le jour du scrutin.

Le présent article prévoit de fixer au niveau de la loi organique, en introduisant un II bis à l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962, les règles d'ouverture et de clôture du scrutin :

- en retenant, par principe, une ouverture des bureaux de vote à 8 heures et une fermeture à 19 heures ;

- en permettant, au représentant de l'État ou au ministre des affaires étrangères d'avancer l'horaire d'ouverture ou de repousser l'horaire de fermeture, au maximum à 20 heures.

Cette modification vise à remédier au risque accru de divulgation des résultats du scrutin avant la clôture du scrutin sur l'ensemble du territoire national. En pareil cas, une partie du corps électoral se prononcerait en ayant connaissance de résultats, même faussés, qui pourraient le conduire à modifier le sens de son vote. Comme le soulignait lors de son audition, M. Jean-Marc Sauvé, président de la Commission de contrôle de la campagne de l'élection présidentielle en 2007 et 2012, la tradition française repose sur l'idée que chaque électeur se détermine dans un égal état d'ignorance sur le sens général du vote du reste du corps électoral alors que d'autres pays démocratiques, à l'image des États-Unis, ignorent cette règle. Pour répondre à cette exigence, le législateur organique a déjà prévu l'organisation anticipée du scrutin le samedi précédant le jour de vote en métropole, pour la Polynésie française en 2004 ainsi que pour les collectivités françaises et les ambassades et postes consulaires situés sur le continent américain en 2006.

Or, l'écart de deux heures entre la fermeture des premiers bureaux de vote et la fermeture des derniers d'entre eux permet la diffusion, même illégale, de résultats. Comme l'exposait M. Matthias Guyomar, secrétaire général de la Commission des sondages, à votre rapporteur, à partir de « bureaux test » sélectionnés à l'avance, les instituts de sondage sont capables en moins de quarante-cinq minutes d'aboutir à des résultats fiables, à partir de projections. Pendant plus d'une heure, une partie du corps électoral peut ainsi être influencée avant de se rendre aux urnes, au mépris du principe de sincérité du scrutin. Ce constat a été formulé par le Conseil constitutionnel, la Commission de contrôle de la campagne en vue de l'élection présidentielle, le Conseil supérieur de l'audiovisuel et la Commission des sondages. Il est amplifié par le développement des moyens de communication, particulièrement les réseaux sociaux, qui permettent une diffusion depuis l'étranger. En outre, le risque d'un renversement de tendance des votes, une fois le résultat à partir des « bureaux test » connu, est d'autant plus à craindre lorsque l'écart, au premier tour, entre le deuxième et le troisième candidats est réduit. Pour mémoire, en 2002, l'écart de voix entre M. Jean-Marie Le Pen et M. Lionel Jospin, était inférieur à 200 000 voix.

Cette difficulté pourrait être levée, soit en fixant un horaire unique de fermeture, soit - solution intermédiaire par rapport à la situation actuelle - en réduisant l'amplitude horaire entre les différents horaires de fermeture à une heure de manière à rendre négligeable les effets d'une éventuelle diffusion prématurée des résultats prévisibles.

Le présent article retient cette seconde solution en limitant la dérogation pour la fermeture des bureaux de vote à une heure après l'horaire de principe fixé à 19 heures.

Afin de prévenir toute diffusion prématurée de résultats, même faussés, votre commission a adopté un amendement COM-32 de son rapporteur, fixant un horaire unique de fermeture des bureaux de vote pour l'élection présidentielle. Elle a retenu l'horaire de 19 heures afin de ne pas privilégier les communes urbaines par rapport aux communes les moins peuplées, comme le fait le texte adopté par l'Assemblée nationale en se bornant à élever l'horaire à 19 heures pour la majorité des communes sans abaisser celui de 20 heures pour les grandes villes.

Votre commission a admis de réduire l'horaire maximal actuel de fermeture en considérant que l'allongement de la durée d'ouverture des bureaux de vote n'est pas un gage de participation électorale.

Votre commission a adopté l'article 7 ainsi modifié .

CHAPITRE VI - Dispositions électorales applicables à l'étranger

Article 8 A (art. 2, 6 et 20 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République) - Actualisation des dispositions applicables à l'élaboration des listes électorales consulaires et aux opérations de vote à l'étranger

Introduit par votre commission, suivant l'avis favorable de son rapporteur, l'article 8 A résulte de l'adoption d'un amendement COM-17 de nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte. Il reprend l'article 1 er d'une proposition de loi organique déposée en novembre 2015 par nos collègues 15 ( * ) .

Le présent article modifie ou supprime des dispositions devenues inutiles ou obsolètes au sein de la loi n° 76-97 du 31 janvier 1976. Ainsi, il supprime, à son article 2, une référence à l'article L. 7 du code électoral abrogé par la décision du Conseil constitutionnel du 11 juin 2010 16 ( * ) . De même, à son article 6, il supprime des mentions obsolètes - comme le renvoi à la Communauté européenne - ou devenues inutiles ou incorrectes à la suite de l'adoption de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France.

Votre commission a adopté l'article 8 A ainsi rédigé .

Article 8 (art. 9 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République) - Inscription des Français de l'étranger sur les listes électorales

L'article 8 modifie les règles régissant l'inscription des Français établis hors de France sur les listes électorales. Un électeur français domicilié à l'étranger conserve son droit de vote. Il peut être inscrit sur les listes électorales consulaires ainsi que sur les listes électorales des communes françaises.

Article L. 12 du code électoral

Les Français et les Françaises inscrits au registre des Français établis hors de France de la circonscription consulaire dans laquelle ils ont leur résidence peuvent, sur leur demande, être inscrits sur la liste électorale de l'une des communes suivantes :

Commune de naissance ;

Commune de leur dernier domicile ;

Commune de leur dernière résidence, à condition que cette résidence ait été de six mois au moins ;

Commune où est né, est inscrit ou a été inscrit sur la liste électorale un de leurs ascendants ;

Commune sur la liste électorale de laquelle est inscrit ou a été inscrit un de leurs parents jusqu'au quatrième degré.

Pour les scrutins nationaux, un électeur français résidant à l'étranger peut donc voter auprès de son ambassade ou de son poste consulaire, s'il est inscrit sur la liste électorale consulaire, ou auprès de sa commune de rattachement en France. Dans ce cas, l'électeur doit choisir entre exercer son droit de vote à l'étranger ou en France. Ce choix vaut pour tous les scrutins nationaux (élection du Président de la République, du député, des représentants au Parlement européen, référendum national) et durant toute l'année. Chaque année, jusqu'au dernier jour ouvrable du mois de décembre, l'électeur peut donc modifier son choix. À défaut d'option, « il est réputé vouloir exercer son droit de vote à l'étranger », conformément à l'article 1 er du décret n° 2005-1613 du 22 décembre 2005.

Si l'électeur exerce son droit de vote pour les élections nationales à l'étranger, son inscription sur une liste électorale en France ne lui ouvre le droit de vote que pour les élections locales. Afin d'éviter la possibilité d'un double vote, notamment par procuration, la mention que l'électeur a opté pour exercer son droit de vote à l'étranger est portée sur la liste électorale de la commune de rattachement en France.

Au 23 novembre 2015, 475 712 électeurs étaient inscrits à la fois sur une liste électorale consulaire et sur une liste électorale en France, soit près de 40 % des personnes inscrites sur les listes électorales consulaires. A la même date, 418 677 électeurs doublement inscrits, soit 88 % d'entre eux, avaient opté pour exercer leur droit de vote pour les scrutins nationaux en France.

Cette possible double inscription sur les listes électorales des Français établis hors de France a suscité des difficultés lors des élections de 2007 et de 2012. Le Conseil constitutionnel s'en est encore fait l'écho lors de ses observations sur le scrutin de 2012, invitant à une modification législative sur ce point.

Extraits des observations du Conseil constitutionnel
sur l'élection présidentielle des 22 avril et 6 mai 2012

En 2007, le Conseil constitutionnel avait eu l'occasion d'appeler l'attention sur les dysfonctionnements qui avaient perturbé la participation au vote des Français établis hors de France. De nombreux électeurs avaient eu à faire face à des difficultés n'ayant pas été radiés de leur liste consulaire alors qu'ils étaient récemment revenus de l'étranger ou, quoique résidant à l'étranger, ayant fait connaître leur choix de voter en France dans leur commune de rattachement. Pour pallier ces difficultés, le Conseil constitutionnel avait été conduit à admettre un dispositif d'urgence, au premier comme au second tours de l'élection, conçu comme suit.

Les personnes affirmant être indûment inscrites comme « votant à l'étranger » sur la liste d'émargement de leur commune de rattachement attestaient sur l'honneur :

- ne pas voter à l'étranger à l'élection présidentielle de 2007 et ne pas avoir établi de procuration ;

- ne pas être inscrites sur une liste électorale consulaire, ou ne pas avoir demandé à y être inscrites, ou avoir demandé à en être radiées, ou, étant inscrites sur cette liste, avoir demandé à voter en France ;

- être informées des sanctions prévues par le code électoral en cas de double vote, à savoir deux ans d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende en vertu des articles L. 92 et L. 93 du code électoral.

Le constat des difficultés établi en 2007 a été renouvelé en 2012. La répétition du même dispositif d'urgence, qui souligne l'acuité des difficultés rencontrées, ne saurait constituer une solution pérenne.

C'est pourquoi le Conseil constitutionnel invite les pouvoirs publics à une réflexion globale sur le dispositif retenu qui autorise l'inscription simultanée d'un même électeur sur deux listes électorales, municipale en France et consulaire à l'étranger. Cette réflexion revêt d'autant plus d'importance que les règles concernant l'élection présidentielle s'étendent désormais à d'autres élections se déroulant simultanément à l'étranger et en France.

L'application des règles en vigueur et les modalités de contrôle du dispositif mériteraient d'être revues, en particulier sur les points suivants :

- l'inscription d'office sur une liste électorale consulaire d'une personne immatriculée au consulat ;

- le traitement non automatique de la procédure inverse, à savoir le maintien sur une liste électorale consulaire d'une personne n'étant plus immatriculée dont la radiation de la liste n'interviendrait qu'après une demande en ce sens ;

- la pertinence d'un décalage entre les deux calendriers d'établissement et de révision des listes électorales, notamment des procédures contentieuses, dont les étapes ont pourtant été déjà en grande partie harmonisées en 2005.

Initialement, le présent article prévoyait de mettre fin à la possibilité de double inscription pour ces électeurs, à compter du 1 er janvier 2017. Or, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de notre collègue députée Élisabeth Pochon, avec l'avis favorable de son rapporteur, pour supprimer cette modification. Le rapporteur de l'Assemblée nationale fait valoir qu'« une telle suppression sera plus facile à mettre en oeuvre dans le cadre de la réforme d'ensemble de la gestion des listes électorales, qui fait l'objet de trois propositions de loi (deux organiques et une ordinaire) déposées par Mme Élisabeth Pochon et M. Jean-Luc Warsmann le 10 décembre 2015 ».

La commission des lois de l'Assemblée nationale a prévu, dans l'attente de cette réforme d'ampleur, un dispositif permettant de faciliter le droit de vote des Français expatriés qui seraient rentrés s'installer dans leur commune de rattachement. Actuellement, l'électeur qui quitte sa résidence à l'étranger pour s'installer en France doit solliciter, de manière distincte, sa radiation du registre des Français établis hors de France et de la liste électorale consulaire, alors que les deux sont tenus par l'administration consulaire. À l'inverse, l'article 4 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 prévoit que l'inscription sur la liste électorale consulaire, sous réserve de satisfaire aux conditions pour être électeur, découle de droit de l'inscription au registre des Français établis hors de France de la circonscription consulaire, sauf en cas d'opposition exprimée par l'électeur.

Par parallélisme des formes, il est proposé que la radiation d'un électeur de ce registre entraîne de plein droit sa radiation de la liste électorale consulaire, sauf opposition de sa part. Cette modification, suggérée par le Conseil constitutionnel en 2012, devrait permettre à tout le moins de limiter les difficultés précédemment connues.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur.

Dès lors que la réforme, initialement proposée et fortement débattue, a été retirée du texte, votre commission a souscrit à cette mesure de bonne administration en faveur des électeurs.

Votre commission a adopté l'article 8 sans modification .

Article 9 (art. 10 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République) - Autorisation de la propagande électorale à l'étranger dans l'ensemble des États

L'article 9 autorise, sans distinction selon les pays, la propagande électorale à l'étranger pour l'élection du Président de la République. Pour ce faire, il abroge l'article 10 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République.

S'il autorise la diffusion de la propagande électorale dans les pays membres de l'Union européenne ou partie à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), elle est interdite, par principe, dans les autres. La loi n° 2005-822 du 20 juillet 2005 a autorisé, par exception, la mise à disposition d'emplacements pour l'affichage des candidats dans les ambassades, postes consulaires et autres locaux servant de bureau de vote.

Dans son rapport de 2012, la Commission nationale de contrôle de la campagne en vue de l'élection présidentielle a pris position en faveur de la disparition de cette restriction partielle, en soulignant que « la seule limite susceptible d'être mise au droit de faire campagne à l'étranger, à l'intention des Français qui y votent, réside pour la commission dans la législation du pays hôte qui doit en tout état de cause être respectée ».

La fin de cette distinction est d'autant plus logique qu'elle a été retenue en 2011 pour l'élection des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) et que, depuis cette date, le législateur n'a plus introduit une telle distinction pour les élections françaises se déroulant à l'étranger qu'il a instaurées en 2011 et en 2013.

Votre commission a adopté l'article 9 sans modification .

Article 10 (art. 11 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République) - Extension aux campagnes à l'étranger de l'interdiction de certaines formes de propagande électorale

L'article 10 complète les restrictions applicables à la propagande électorale à l'étranger pour l'élection du Président de la République. En contrepartie de l'autorisation de cette propagande, pour l'ensemble des pays, prévue par l'article 10 de la présente proposition de loi, le présent article transpose les limitations actuellement prévues en France.

Sont actuellement applicables :

- l'interdiction de la distribution de bulletins, de circulaires et d'autres documents, ainsi que de la diffusion par voie électronique de messages de propagande, à partir de la veille du scrutin à zéro heure, prévue par l'article L. 49 du code électoral ;

- l'interdiction de la distribution par un agent public de bulletins de vote, professions de foi et circulaires des candidats, conformément à l'article L. 50 du même code ;

- l'interdiction de la publicité commerciale (dans la presse écrite ou par voie audiovisuelle) et des campagnes de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une collectivité dans les six mois précédant le scrutin, selon l'article L. 52-1 du même code.

Seraient également rendues applicables :

- l'interdiction, à partir de la veille du scrutin à zéro heure, de procéder à des appels téléphoniques en série afin d'inciter les électeurs à voter pour un candidat, cette pratique du « phoning » étant proscrite par l'article L. 49-1 du code électoral ;

- l'interdiction de mettre en place un numéro de téléphone gratuit à l'usage des électeurs dans les six mois précédant le mois de l'élection, conformément à l'article L. 50-1 du même code.

L'extension de ces limitations à l'élection présidentielle pour la campagne se déroulant à l'étranger apparaît d'autant plus justifiée qu'elle a été faite en 2011 pour la campagne des élections législatives à l'étranger, à travers l'article L. 330 du code électoral.

Votre commission a adopté l'article 10 sans modification .

CHAPITRE VII - Dispositions finales

Article 11 (art. 4 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel) - Actualisation des dispositions du code électoral applicables à l'élection présidentielle

L'article 11 actualise le renvoi aux dispositions du code électoral applicables à l'élection du Président de la République.

En effet, le II de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 rend applicable à ce scrutin plusieurs dispositions fixées au sein du code électoral par la loi ordinaire. En vertu de la jurisprudence dite de « cristallisation », le juge constitutionnel admet que la loi organique renvoie à des dispositions relevant de la loi ordinaire pour fixer des règles mais estime que « celles-ci sont rendues applicables dans leur rédaction en vigueur à la date de l'adoption définitive de cette loi organique » 17 ( * ) . Elles sont donc « cristallisées » à cette date à moins d'une précision ultérieure par le législateur organique. En clair, lorsque l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962 renvoie aux dispositions ordinaires du code électoral, ces dernières sont applicable dans leur rédaction en vigueur à la date de l'adoption de la dernière loi organique ayant modifié ce renvoi, même si ces dispositions ordinaires ont été modifiées ultérieurement.

L'article 4 de la loi du 6 novembre 1962 précise ainsi la date à laquelle les dispositions ordinaires du code électoral sont « cristallisées » et sont donc applicables à l'élection présidentielle. La dernière actualisation remonte à la loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

Cette actualisation du renvoi permettrait de rendre applicable les dispositions introduites par les articles 1 er et 2 de la proposition de loi ordinaire relative à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) et à l'harmonisation des sanctions pénales réprimant la divulgation prématurée, les jours de vote, de résultats partiels ou d'estimations réalisées par sondage. Elle aurait le même effet, s'agissant du décompte séparé des bulletins blancs et des bulletins nuls imposé par l'article L. 65 du code électoral depuis la loi n° 2014-172 du 21 février 2014 visant à reconnaître le vote blanc aux élections. Lors de l'examen de cette loi, notre collègue François Zocchetto, son rapporteur, soulignait que le texte s'appliquerait « à la quasi-totalité des scrutins électoraux, à l'exception, toutefois, de l'élection du Président de la République - ce qui n'est pas rien ! », invitant le législateur organique à procéder à l'extension de cette règle d'ici l'élection présidentielle de 2017.

Votre commission a adopté l'article 11 sans modification .

Article 12 (Suppression maintenue) - Gage financier

L'article 12 prévoyait un gage au motif d'assurer la recevabilité financière de la proposition de loi organique au regard de l'article 40 de la Constitution.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de suppression de cet article présenté par le Gouvernement.

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 12.

EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI

Article 1er AA (nouveau) (art. L. 52-2 du code électoral) - Clarification de l'interdiction de divulguer des résultats de l'élection avant son terme

Introduit par votre commission, suivant l'avis favorable de son rapporteur, l'article 1 er AA résulte de l'adoption de deux amendements identiques COM-5 et COM-11 , présentés respectivement par nos collègues Hugues Portelli et Jean-Pierre Sueur. Il reprend une disposition figurant à l'article 18 de la proposition adoptée par le Sénat le 14 février 2011 18 ( * ) .

Actuellement, l'article L. 52-2 interdit la communication au public de tout résultat d'élection, partiel ou définitif, « par la voie de la presse ou par tout moyen de communication au public par voie électronique ». Pour lever toute ambiguïté sur la prise en compte de nouveaux moyens de diffusion, l'interdiction s'appliquerait à tout moyen quel qu'il soit.

Votre commission a adopté l'article 1 er AA ainsi rédigé .

Article 1er A (supprimé) (art. L. 52-4 du code électoral) - Réduction à six mois de la période couverte par les comptes de campagne à l'ensemble des élections

Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur proposition de Mme Marie-Jo Zimmermann, de M. Guy Geoffroy et de M. Jean-Christophe Lagarde, l'article réduit d'un an à six mois la période durant laquelle sont comptabilisées les recettes et les dépenses électorales ayant vocation à figurer dans les comptes de campagne des candidats à une élection. Figurant à l'article L. 52-4 du code électoral, ce délai s'appliquerait à l'ensemble des élections. Lors de l'établissement du texte par la commission des lois de l'Assemblée nationale, ce délai avait vocation à s'appliquer à l'élection du Président de la République en raison du renvoi opéré par le II de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté le présent article après avoir modifié l'article 6 de la proposition de loi organique en rétablissant, pour la seule élection du Président de la République, le délai d'un an. Ainsi, le présent article ne présente plus aucun lien avec le texte en discussion car, contrairement aux autres dispositions de la proposition de loi et ce que suggèrerait l'intitulé même du texte, il ne s'appliquerait aucunement à l'élection présidentielle.

Pour cette raison, votre commission a adopté un amendement COM-7 de son rapporteur pour supprimer cette disposition. Si l'intérêt de cette mesure est attesté par le dépôt de plusieurs propositions de loi au sein des deux assemblées parlementaires, votre rapporteur estime plus cohérent de l'examiner dans le cadre de ces initiatives parlementaires.

Votre commission a supprimé l'article 1 er A.

Article 1er (art. L. 52-14 du code électoral) - Possibilité pour la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques de recourir à des experts

L'article 1 er permet à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) de recruter des experts pour l'accomplissement de ces missions.

Cette faculté était initialement prévue à l'article L. 52-14 du code électoral, créé par la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques, mais a été supprimée par l'ordonnance n° 2003-1165 du 8 décembre 2003 portant simplifications administratives en matière électorale.

En séance publique, suivant l'avis favorable de la commission des lois et du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision de M. René Dosière afin de spécifier que ces experts seraient chargés « d'évaluer les coûts des services et des prestations retracés dans les comptes de campagne et de l'assister dans l'exercice de sa mission de contrôle » des comptes des partis politiques.

Lors de son audition, M. François Logerot, président de la CNCCFP, a indiqué à votre rapporteur que cette disposition consacrait une possibilité qui serait ouverte sans texte à la CNCCFP. Il a néanmoins souligné l'intérêt pour la CNCCFP de disposer d'une expertise, particulièrement pour faire évaluer par des professionnels le coût réel de prestations facturés par des entreprises voire des partis politiques aux candidats ainsi que la répartition du coût de ces prestations entre plusieurs candidats en cas de prestations fournies en série.

Votre commission a adopté l'article 1 er sans modification .

Article 2 (art. L. 89 et L. 90-1 du code électoral) - Harmonisation des sanctions pénales en cas de divulgation prématurée de résultats électoraux ou de sondages

L'article 12 propose d'harmoniser les sanctions pénales en cas de divulgation prématurée de résultats électoraux ou d'estimations par sondage.

Actuellement, il est interdit de, avant la fermeture du dernier bureau de vote, soit en pratique 20 heures lors de l'élection du Président de la République :

- divulguer des résultats, partiels ou définitifs, de l'élection ;

- de publier, diffuser ou commenter un sondage d'opinion ayant un rapport direct ou indirect avec l'élection.

Or, si le premier manquement est puni d'une amende de 3 750 euros, le second l'est d'une amende de 75 000 euros.

Dans les deux cas, lorsque les faits sont commis par une personne morale, l'amende est multipliée par cinq, selon le principe fixé à l'article 131-38 du code pénal.

Dans un souci d'harmonisation et par la voie d'un amendement, ces deux manquements seraient désormais réprimés par une amende identique de 75 000 euros. Serait ainsi satisfaite une préconisation de la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale en vue de l'élection présidentielle, qui considérait en 2012 : « si le principe de l'interdiction de diffuser des résultats partiels de l'élection présidentielle avant la fermeture des derniers bureaux de vote en métropole était maintenu, il importerait de rendre les sanctions pénales plus dissuasives, la violation de l'article L. 52-2 du code électoral n'étant, en l'état, que punie d'une amende d'un montant limité à 3 750 euros ». S'il a approuvé ce renforcement des sanctions pénales, M. Matthias Guyomar, secrétaire général de la Commission des sondages, a indiqué qu'elle ne permettrait pas de faire l'économie de mesures préventives, à l'instar de la réduction de l'amplitude horaire pour la fermeture des différents bureaux de vote prévue à l'article 7 de la proposition de loi organique.

En conséquence, la divulgation prématurée de résultats, prohibée par l'article L. 52-2 du code électoral, serait désormais punie des peines prévues à l'article L. 90-1 du même code. Ce nouveau montant de l'amendement s'appliquerait à l'ensemble des élections, y compris à l'élection du Président de la République.

Votre commission a adopté l'article 2 sans modification .

Article 2 bis (art. L. 117-2 [nouveau] du code électoral) - Applicabilité au vote électronique des sanctions pénales en matière électorale

Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur proposition de notre collègue député Sergio Coronado, suivant l'avis favorable de son rapporteur, l'article 2 bis permet la pleine application des sanctions pénales prévues par le chapitre VII du titre I er du livre I er du code électoral lorsque le vote a lieu par voie électronique

Cette disposition est directement inspirée du rapport d'information de nos collègues Alain Anziani et Antoine Lefèvre présenté devant votre commission le 9 avril 2014. Nos collègues indiquaient que « certaines formulations, aujourd'hui datées, de ces infractions pénales pourraient rendre délicate leur transposition au "vote par internet". Par exemple, l'article L. 103 du code électoral évoque "l'urne" sans qu'il soit certain, en raison du principe d'interprétation stricte de la loi pénale, que cette dénomination soit parfaitement transposable à "l'urne électronique" ». Afin de lever toute ambiguïté, il était proposé « d'introduire une disposition générale précisant que ces dispositions pénales sont également applicables lorsque le vote a lieu par voie électronique ».

Si le vote par correspondance électronique, pratiqué pour les électeurs résidant à l'étranger, n'est pas ouvert pour le scrutin présidentiel, une soixantaine de bureaux de vote pourrait, en revanche, être concerné par le « vote électronique » lors du scrutin de 2017. Se félicitant de la reprise de cette proposition, votre commission a donc adopté un amendement de précision COM-8 de son rapporteur afin de substituer à l'expression de « vote électronique », inconnue du code électoral, celle de « vote par machine à voter » qui constitue la terminologie exacte empruntée au droit en vigueur.

Votre commission a adopté l'article 2 bis ainsi modifié .

Article 2 ter (art. 11 de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion) - Diffusion des mises au point de la Commission des sondages en période électorale

Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur proposition de la commission des affaires culturelles, suivant l'avis favorable de son rapporteur, l'article 2 ter impose la diffusion, sans délai, par les médias audiovisuels publics des mises au point de la Commission des sondages relatives à un sondage publié la semaine précédant un vote.

La loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion encadre l'élaboration et la diffusion des sondages électoraux.

En cas de méconnaissances des règles prévues par cette loi, son article 9 prévoit que les organes d'information, ayant publié ou diffusé un sondage dans des conditions irrégulières (non-respect des règles méthodologiques, déformations affectant la présentation du sondage, etc.) ou altérant la portée des résultats obtenus, sont tenus de publier sans délai les mises au point demandées par la Commission des sondages. En outre, celle-ci « peut, à tout moment, faire programmer et diffuser ces mises au point par les sociétés nationales de radiodiffusion et de télévision », c'est-à-dire par les chaînes publiques de radio et de télévision.

L'article 11, applicable en période électorale, prévoit, en outre, que pendant les deux mois précédant un tour de scrutin, la mise au point de la Commission des sondages doit être diffusée « sans délai et de manière que lui soit assurée une audience équivalente » à celle du sondage concerné par l'irrégularité.

Comme l'indiquait M. Matthias Guyomar, secrétaire général de la Commission des sondages, à votre rapporteur, les chaînes publiques de radio et de télévision opposent fréquemment un refus aux demandes de la commission. Or, notre collègue député Patrick Bloche, rapporteur pour avis, mettait en avant que « plus la publication d'un sondage est proche du scrutin, plus les corrections apportées par la Commission des sondages doivent être médiatisées afin d'informer les électeurs des erreurs ou fausses informations qu'il comporte ».

En conséquence, le présent article, par un ajout à l'article 11 de la loi du 19 juillet 1977, prévoit que, lorsque la publication, la diffusion ou le commentaire du sondage irrégulier intervient pendant la semaine précédant un tour de scrutin, les chaînes publiques de radio et de télévision (Radio France, France Télévisions, France 24) seraient tenues de programmer et de diffuser sans délai la mise au point de la Commission des sondages, sur demande écrite de cette dernière. Cette règle constituerait alors une obligation encore renforcée en matière électorale : comme la précédente obligation en période électorale, elle s'imposerait, non à l'organe de diffusion du sondage, mais aux chaînes publiques dans une optique d'information de l'électeur. Toutefois, la diffusion de la mise au point ne serait plus liée à la condition d'« audience équivalence » à celle du sondage.

Tout en approuvant cette modification, votre commission a souhaité compléter le texte en matière de règles encadrant la publication et la diffusion de sondages électoraux. Elle a ainsi, suivant l'avis favorable de son rapporteur, adopté les amendements identiques COM-6 et COM-12 de nos collègues Hugues Portelli et Jean-Pierre Sueur, après avoir adopté le sous-amendement COM-13 présenté par son rapporteur pour assurer l'harmonisation rédactionnelle 19 ( * ) et l'application outre-mer de ces amendements.

Nos collègues avaient présenté en octobre 2010 devant votre commission un rapport d'information consacrés aux sondages 20 ( * ) et qui avait abouti à une traduction législative par le dépôt d'une proposition de loi. Ces amendements reprennent cette proposition de loi tel qu'adoptée par la commission des lois de l'Assemblée nationale le 1er juin 2011, très proche du texte adopté à l'unanimité du Sénat le 14 février 2011, en se limitant néanmoins aux dispositions ayant un lien avec le texte, c'est-à-dire la définition du champ d'application de la loi du 19 juillet 1977, les informations rendues publiques avec le sondage ainsi que les pouvoirs de contrôle de la Commission des sondages pour s'assurer de la conformité des sondages déposés auprès d'elle avec la législation et la règlementation en vigueur. De même, il consolide et ordonne des dispositions applicables aux restrictions à la diffusion des sondages électoraux pendant la campagne électorale et le jour du vote, sans en modifier l'esprit. Les dispositions pénales applicables en cas de méconnaissance des règles prévues par la loi du 19 juillet 1977 seraient également clarifiées, tout en maintenant le montant de l'amende à 75 000 euros.

Les modifications relatives à la composition et au fonctionnement de la commission des sondages, adoptés en février 2011 par le Sénat, ne sont donc pas intégrées au présent article.

Dans un souci de compromis, la version retenue par votre commission reprend celle qui avait obtenu l'accord de nos collègues députés. Ainsi, s'agissant du champ d'application de la loi du 19 juillet 1977, sont seuls visés les sondages électoraux, comme les députés le souhaitaient en 2011, quelle qu'en soit la dénomination et dès lors qu'ils sont diffusés en France, même depuis l'étranger.

La diffusion ou la publication du sondage électoral devrait s'accompagner d'indications sur le nom de l'organisme ayant réalisé le sondage, le nom et la qualité du commanditaire du sondage ainsi que l'éventuel acheteur, le nombre de personnes interrogées, les questions posées, la date du sondage ainsi que l'existence et la portée des marges d'erreur.

La publication du sondage devrait s'accompagner d'indications sur la méthode retenue, qui figureraient au sein d'une notice déposée auprès de la commission des sondages. Cette notice comprendrait l'objet du sondage, la méthode employée, les conditions d'interrogation des personnes, la proportion de personnes n'ayant pas répondu par question et à l'ensemble des questions, la nature et la valeur de l'éventuelle gratification accordée aux personnes interrogées ainsi que les critères de redressement des résultats bruts du sondage.

La Commission des sondages pourrait ainsi contrôler la conformité du sondage à la loi et aux règlements. Cette notice serait consultable par toute personne et rendue publique par la Commission des sondages.

En cas de violation de la loi ou des règlements ou d'altération de la portée des résultats obtenus, le pouvoir de mise au point de la commission serait conforté. Une mise au point pourrait ainsi être adressée à « toute personne qui publie ou diffuse [ou a] commandé, réalisé, publié ou diffusé » un sondage électoral.

Les sondages électoraux ont pris une dimension incontournable lors du scrutin présidentiel. La question d'un meilleur encadrement de ces sondages se pose d'autant plus qu'ils entrent en ligne de compte pour le calcul du temps de parole des candidats lorsque s'applique le principe d'équité, conformément au II bis de l'article de la loi du 6 novembre 1962 dans sa rédaction résultant de l'article 4 de la proposition de loi organique.

Ces dispositions s'appliqueraient à l'ensemble des élections, à commencer par celle du Président de la République, dès 2017.

Votre commission a adopté l'article 2 ter ainsi modifié .

Article 2 quater (nouveau) (art. 13 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986
relative à la liberté de communication) - Publication d'un relevé des temps de parole et d'antenne des candidats à l'élection présidentielle

Introduit par votre commission, l'article 2 quater résulte de l'adoption d'un amendement COM-10 présenté par son rapporteur.

Le présent article reprend la disposition du dernier alinéa de l'article 4 de la proposition de loi organique supprimée par votre commission dès lors qu'elle ne relève pas du domaine de la loi organique. Approuvant sur le fond cette disposition, elle l'a introduit à l'article 13 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, en précisant que le Conseil supérieur de l'audiovisuel décide de la périodicité de la publication en open data du relevé des temps de parole et d'antenne des candidats à l'élection du Président de la République.

Votre commission a adopté l'article 2 quater ainsi rédigé .

Article 2 quinquies (nouveau) (art. 16 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication) - Audition publique du président du Conseil supérieur de l'audiovisuel sur la recommandation relative aux conditions de programmation comparables des candidats

Introduit par votre commission, suivant l'avis favorable de son rapporteur, l'article 1 er AA résulte de l'adoption d'un amendement COM-4 présenté par la commission de la culture, de l'éducation et de la communication.

Précisant les prérogatives dont dispose toute commission permanente pour mener les auditions qu'elle juge utile, le présent article prévoit l'audition devant la commission chargée des affaires culturelles de chaque assemblée parlementaire et sur demande de celle-ci, du président du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) pour présenter la recommandation que la CSA est chargée de publier, en application du II bis de la loi du 6 novembre 1962 dans sa rédaction résultant de l'article 4 de la proposition de loi organique, afin de préciser les « conditions de programmation comparables » dont bénéficient les candidats lors de la « période intermédiaire » et de la « campagne officielle ». Cette disposition assure ainsi la publicité de cette audition.

Votre commission a adopté l'article 2 quinquies ainsi rédigé .

Article 3 (suppression maintenue) (art. L. 330-3 du code électoral et art. 23 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen) - Conséquences de la suppression de la double inscription des Français de l'étranger sur les listes électorales

L'article 3 prévoyait des mesures de conséquence, pour l'élection des députés par les Français établis hors de France et pour les élections des représentants au Parlement européen, de la suppression de la possibilité de double inscription sur une liste électorale consulaire et sur une liste électorale en France , prévue initialement à l'article 8 de la proposition de loi organique.

La commission des lois de l'Assemblée nationale ayant écarté, sur proposition de notre collègue député Élisabeth Pochon, la suppression de cette possibilité ouverte aux électeurs français résidant à l'étranger, elle a, par cohérence, adopté un amendement de suppression du présent article, proposé par Mme Pochon.

Par cohérence avec sa position sur l'article 8 de la proposition de loi organique, votre commission a confirmé la suppression du présent article.

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 3.

Article 4 (suppression maintenue) - Gage financier

L'article 4 prévoyait un gage au motif d'assurer la recevabilité financière de la proposition de loi organique au regard de l'article 40 de la Constitution.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de suppression de cet article présenté par le Gouvernement.

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 4.

Article 5 (nouveau) (art. L. 388, L. 428 et L. 438 du code électoral)
Application outre-mer

Introduit par votre commission, l'article 5 résulte de l'adoption d'un amendement COM-14 présenté par son rapporteur.

Le présent article assure l'application des dispositions électorales, y compris applicables à plusieurs élections, dans les collectivités régies par le principe de spécialité législative et sur le territoire desquelles se déroulent des élections (Wallis-et-Futuna, Polynésie française et Nouvelle-Calédonie). En effet, ce principe de spécialité législative impose une mention expresse de la loi pour assurer l'application de ces dispositions sur le territoire des collectivités concernées.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi rédigé .

EXAMEN EN COMMISSION

Mercredi 10 février 2016

__________

M. Philippe Bas , président . - Nous accueillons Mme Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture saisie pour avis d'une partie du texte portant sur l'accès aux médias pendant la campagne présidentielle.

M. Christophe Béchu , rapporteur . - Cela est presque devenu une habitude : une campagne présidentielle débute par une proposition de loi organique tenant compte des remarques portées sur la précédente. Nous ne dérogeons pas à la règle avec ces deux textes qui nous viennent de M. Urvoas. L'un organique et l'autre ordinaire s'appuient sur les remarques du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), du Conseil constitutionnel, de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), de la Commission des sondages et du ministère de l'intérieur.

Certains points abordés sont mineurs, comme la suppression des commissions de contrôle des opérations de vote dans les villes de plus de 20 000 habitants compte tenu du doublon avec les délégués du Conseil constitutionnel, d'autres ne le sont pas.

Premier sujet majeur : les « parrainages ». Dorénavant, les « parrains », dont la liste est actualisée, enverraient eux-mêmes leur « parrainage » au Conseil constitutionnel, y compris ultérieurement par voie électronique, afin d'éviter la pression des « chasseurs de parrainages ». Les candidats n'assurant pas l'envoi, ils ne seraient pas au courant du nombre de « parrainages » en leur faveur. Le texte prévoit, en conséquence, que le Conseil constitutionnel rende public le nom des « parrains » deux fois par semaine. À mon sens, cette publicité n'atteint pas l'objectif d'alléger la pression sur les « parrains ». Il faut plutôt publier le nombre de « parrainages » sans donner de nom, la transparence étant totale dès lors que les 500 signatures sont atteintes. La réforme a pour but d'accroître la transparence, en précisant néanmoins que les noms des « parrains » ne seraient pas publics en deçà des 500 signatures requises. Elle doit éviter les grandes tragédies jouées devant les caméras autour de la difficulté à recueillir des signatures à cause des pressions.

Deuxième sujet, le temps de parole et l'accès aux médias. La campagne présidentielle se divise en trois temps médiatiques. Lors de la phase préliminaire, celle de la collecte des « parrainages », un principe d'équité s'applique. Ensuite, le Conseil constitutionnel publie la liste de ceux qui remplissent les conditions de candidature à l'élection présidentielle - notez qu'il s'agit de vérifier leur consentement et non de leur demander de déposer leur candidature. Une période intermédiaire, qui prend fin trois semaines avant le premier tour, s'ouvre alors. Jusqu'en 2017, elle ne durait que le temps d'un week-end : le vendredi, la liste des candidats était publiée ; le lundi, la campagne officielle était lancée. L'égalité des temps de parole prévaut alors mais cette égalité est particulière car elle est soumise à la liberté éditoriale. Certains candidats passent entre 12 h et 13 h, d'autres entre 3 h et 4 h. La campagne officielle, troisième phase, impose l'égalité au cours de tranches horaires de même intensité médiatique. En 2006, juste avant l'élection présidentielle de 2007, l'Assemblée nationale et le Sénat ont allongé la période intermédiaire, en anticipant la publication des « parrainages ». Depuis, le temps d'antenne moyen consacré à la politique a été divisé par deux. Les médias ont fait savoir que, s'il était souhaitable pour eux d'évoquer la campagne, les modalités étaient compliquées. Guy Carcassonne a écrit que « le principe d'égalité dans les médias produit un effet paradoxal : comme les grandes chaînes répugnent à donner trop longtemps la parole aux plus petits candidats, elles la leur comptent chichement et alignent les grands sur ce contingent modeste. Comme, néanmoins, il faut bien meubler les informations, une large place est alors donnée aux faits divers. » La solution est soit une équité bonifiée s'appuyant sur un temps de programmation et d'antenne comparables, soit le retour au système prévalant jusqu'en 2007.

Troisième sujet, les comptes de compagne. M. Urvoas a pour idée de réduire la période des comptes de campagne à six mois, c'est-à-dire de ne pas inclure les dépenses des candidats antérieures à cette période. Le champ des comptes de campagne pose problème, notamment au regard des élections primaires. Lors de l'élection précédente, le parti politique du Président de la République de l'époque a insisté pour que les dépenses de la primaire adverse y soient incluses. Le résultat est une cote mal taillée : l'ensemble des frais d'organisation des primaires n'est pas regardé comme des dépenses électorales mais comme relevant des partis politiques, seule une fraction des dépenses du candidat vainqueur est réintégrée dans les comptes de campagne - cela a représenté moins de 300 000 euros pour François Hollande.

La CNCCFP dénonce un système bancal. Fixer à six mois le début de la prise en compte des dépenses de campagne pousserait les partis à organiser leurs primaires auparavant. Cette position de Jean-Jacques Urvoas a poussé les députés à se demander pourquoi réduire ce délai à six mois pour l'élection majeure de ce pays et le conserver à douze mois pour les autres élections. La commission des lois de l'Assemblée nationale a donc voté le passage à six mois pour toutes les élections. En revanche, en séance publique, l'Assemblée nationale a souhaité rester à douze mois pour l'élection présidentielle et six mois pour toutes les autres. Preuve de la nécessité du bicamérisme pour bien légiférer, je vous propose de ne pas aborder les autres élections que l'élection présidentielle. Limiter le délai de la campagne à six mois paraît a priori séduisant. Pour autant, c'est réduire la période pendant laquelle il est possible de négocier un emprunt ou de trouver des recettes, ce qui peut être difficile pour des élections locales. En l'état, la meilleure solution est de passer ce délai à six mois pour la seule élection présidentielle et après 2017. Sans quoi, on prêterait à la majorité sénatoriale l'intention d'être exonérée de l'obligation d'intégrer les dépenses de la primaire et aux sénateurs de l'opposition sénatoriale le souhait que le Président de la République puisse faire campagne avec les moyens de l'État. Je proposerai, en outre, une précision sur le contrôle des dépenses des partis politiques pour le compte des candidats.

Enfin, l'horaire des opérations de vote. En 45 minutes, on peut extrapoler de manière très fiable les résultats des « bureaux test » à partir des premières centaines d'enveloppes. En revanche, les sondages à la sortie des urnes présentent une grosse marge d'erreur. La Commission des sondages estime que le décalage de deux heures entre la fermeture des premiers et des derniers bureaux est trop élevé : les nouveaux moyens de communication et les réseaux sociaux peuvent entraîner une mobilisation soudaine qui inverserait un écart entre des candidats tenant dans un mouchoir de poche.

Il y a quelques années, l'organisation du vote outre-mer avait déjà été modifiée pour éviter que les résultats de la métropole ne soient connus avant que les bureaux n'y ferment. Le ministère de l'intérieur a décidé de ne rien changer mais l'Assemblée nationale a repoussé à 19 h l'horaire des communes qui fermaient habituellement leurs bureaux à 18 h. Je propose la même heure pour tout le monde : 19 h. Il n'est pas agréable que certains changent leurs habitudes et d'autres non. Si l'on retient 20 h, les résultats ne seraient pas connus avant 21 h. En outre, le nombre de personnes qui votent entre 19 h et 20 h est très marginal. Plus les bureaux ferment tôt, plus l'abstention est faible : la participation est d'autant plus forte que la commune est petite. L'horaire tardif n'influe pas sur l'abstention. En fixant la fermeture à 19 h pour tous, nous ne serons pas pris au dépourvu dans cinq ou dix ans, si l'on nous explique qu'une heure de décalage est trop gênante car les résultats de sondage s'extrapolent en trente minutes. Les préfets ont déjà la faculté de fixer un horaire commun de fermeture pour les élections locales. Celui de l'Ariège l'a imposé pour les dernières élections européennes. Puisque tous les bureaux ouvrent à la même heure, pourquoi serait-il choquant qu'ils ferment tous de même ?

Je propose enfin de reprendre la proposition de loi issue des travaux de nos collègues Sueur et Portelli modernisant la loi de 1977 sur les sondages. Nous l'avions votée à l'unanimité en 2011, l'Assemblée nationale ne l'a toujours pas examinée. L'application du principe d'équité avec un temps d'antenne comparable doit reposer sur des sondages fiables, apportant une garantie supplémentaire du respect du pluralisme.

M. Philippe Bas , président . - Je vous félicite de la clarté, de la rigueur intellectuelle et du réalisme de votre rapport.

Mme Catherine Morin-Desailly , rapporteure pour avis de la commission de la culture . - La commission de la culture s'est particulièrement penchée sur l'article 4 de la proposition de loi organique, c'est-à-dire la période intermédiaire évoquée par le rapporteur. Nous avons largement débattu de ce sujet extrêmement sensible qui touche à notre conception de la démocratie et au respect du pluralisme, que notre commission défend ardemment. Attachée au principe d'égalité, elle souhaite que le débat politique puisse demeurer ouvert, sincère et juste. Notre pays souffre d'un déficit de renouvellement et de diversité de ses élites politiques. Or la réforme pourrait favoriser les candidats les plus installés, qui reçoivent déjà toute l'attention des médias.

L'élection présidentielle, qui structure la vie politique du pays, est l'un des rares moments où les médias sont obligés d'obéir à un principe de non-discrimination. La procédure de « parrainages » constitue déjà un filtre, gage de sérieux et de représentativité, évitant les candidats farfelus, ce qui serait un argument en faveur de la substitution du principe d'égalité à celui d'équité.

Il n'y a pas de raison de laisser aux médias de marge d'appréciation quant à l'exposition d'un candidat. C'est le sens de l'article 4 contre la tentation des médias de ne plus couvrir la campagne présidentielle pendant les trois semaines de la phase intermédiaire. Les recommandations du CSA en réponse à neuf médias sont d'ordre technique. Elles ne soulèvent pas d'interrogations sur la façon de rendre compte d'une campagne présidentielle au XXI ème siècle avec l'apparition de nouveaux supports et formats et ne portent que sur les journaux télévisés, laissant de côté les émissions de magazine. En outre, les primaires, qui sont l'occasion d'une surexposition médiatique, ne sont pas prises en compte.

Si le principe d'égalité devait demeurer, il serait important de mieux encadrer le pouvoir d'appréciation du CSA sur le temps de parole et d'antenne, en ajoutant les émissions aux journaux télévisés. Les recommandations du CSA devraient faire l'objet d'une communication devant les commission des affaires culturelles des deux assemblées, d'autant que les critères sur lesquels s'appuie la définition de l'équité sont, d'une part, les résultats aux récentes élections et les sondages - ce qui est réducteur - et, d'autre part, la contribution du candidat à l'animation du débat électoral - ce qui est très subjectif. C'est pourquoi nous avons déposé un amendement sur le CSA.

M. Philippe Bas , président . - Merci pour cet examen très approfondi par votre commission.

M. Jacques Mézard . - Plus que son fonctionnement, l'élection présidentielle elle-même est à revoir ! Il est déraisonnable de modifier une nouvelle fois les règles du jeu à quinze mois d'un scrutin. Depuis trois ans, l'exécutif a changé les règles des élections municipales, des élections départementales, des élections régionales... Bientôt des élections législatives. On sait que certaines propositions de loi sont des projets de loi déguisés.

C'est une constante sous la V ème République. Et bien souvent, ceux qui les ont inspirées ont été largement déçus par le résultat.

Les propositions du rapporteur sont « moins pires » que la rédaction de l'Assemblée nationale. Toutefois, remplacer la notion « d'égalité » par la notion « équité bonifiée », malgré l'habileté rhétorique du rapporteur, pose problème. À partir du moment où le Conseil constitutionnel reconnaît la validité d'une candidature, il ne peut pas y avoir de traitement différencié.

Le RDSE propose le retour au septennat mais à un septennat qui serait rendu non renouvelable pour en finir avec le problème de notre démocratie : la concentration du pouvoir à l'Élysée ! Tout le reste est de la littérature. Les deux grands partis ne veulent évidemment rien y changer pour la bonne et simple raison qu'un tour, c'est l'un, et le suivant, c'est l'autre.

« Candidature farfelue » ? Le général de Gaulle était ultra-minoritaire en 1940. Était-il farfelu ?

Enfin, le CSA n'a pas à donner son avis en amont sur ce qu'il conviendrait de modifier. La présidente de la commission de la culture a raison, il doit être encadré.

M. Pierre-Yves Collombat . - Quand on veut noyer son chien, on le modernise ! On a tort d'aborder sous son angle technique un texte qui pose un problème de principe. Je ne comprends pas comment on peut se dire républicain, nous assener des prônes sur les valeurs de la République et nier le principe d'égalité des candidats devant le suffrage. Platon trouvait la démocratie stupide puisqu'elle plaçait sur le même plan les gens de qualité et les gens sans qualité. Si vous revenez sur l'égalité, vous niez un principe fondamental. Et ensuite ? On exigera une proposition de candidature officielle ? On tirera au sort entre droite et gauche gouvernementales ? Et pourquoi pas un tourniquet ? Ce ne serait pas gênant puisque les deux grands partis appliquent la même politique... on y gagnerait et du temps et de l'argent ! L'égalité, nous savons ce que cela signifie ; nous savons surtout quand elle est violée. Mais l'équité ?

Juger un candidat en fonction des précédentes élections n'a aucun sens, la contribution à l'animation du débat électoral encore moins.

Quant à la publicité donnée aux « parrainages », le but est d'accentuer la pression sur les candidats dits farfelus pour maintenir l'entre soi. Les propositions du rapporteur vont plutôt dans le bon sens.

Le problème des primaires est moins important qu'il n'y paraît. Le scandale, c'est l'usage que le Président de la République sortant fait de sa fonction. Ce n'est pas parce que la situation actuelle pose des problèmes qu'il faut en créer de plus grands.

M. Alain Anziani . - Je salue la clarté des propos du rapporteur et sa capacité à affronter la complexité d'un texte qu'il est impossible de commenter à la hache.

Si nous voulons la transparence, publier le nombre de « parrains » ne suffira pas ; les noms doivent l'être aussi. Les pressions ? Mais le courage politique impose de dire ce qu'on fait et d'accepter d'en débattre.

Il n'est pas possible d'établir une différence entre la durée des comptes de campagne pour l'élection présidentielle et les autres élections. La durée d'un an nous convient. Deux faits ont émergé : les primaires et la prise en compte du Président de la République sortant. Il faut savoir ce qui relève de la campagne ou non. La durée d'un an évite l'inégalité entre celui qui est exposé pendant la primaire et celui qui ne l'est pas.

Je voudrais dire à Pierre-Yves Collombat que les choses ne sont pas aussi simples. L'égalité, purement formelle, consiste, pendant la période intermédiaire, à faire passer certains candidats à 20 h et d'autres à 2 h. Telle est la réalité. Le texte veut la corriger, afin de passer de l'égalité formelle à l'équité réelle.

M. Pierre-Yves Collombat . - Disposera-t-on d'un équitomètre ?

M. Alain Anziani . - Si l'on impose le passage à la même heure, pendant la même durée, au cours du tunnel 19 h-21 h, le téléspectateur se détournera, la démocratie en sera affaiblie. La deuxième solution est l'équité, c'est-à-dire le passage de tout le monde au même moment, mais pas pendant la même durée. C'est le mieux pour les petits candidats.

Le CSA ne peut pas être juge et partie. Il ne peut pas poser des critères pour ensuite les apprécier. Quels sont les recours sur les décisions du CSA ?

Sur la sincérité des sondages, c'est une bonne chose de reprendre les éléments de la proposition de loi de M. Sueur. De même, je suis favorable à l'horaire unique de fermeture, à 19 h, bien que l'idée d'une fermeture à 20 h dans les grands ensembles urbains ne soit pas absurde.

Je suis enfin pour des sanctions très fortes contre les instituts qui publient des sondages à la sortie des urnes.

M. Alain Vasselle . - M. Béchu est comme un poisson dans l'eau, il ferait un excellent conseiller technique pour un candidat à l'élection présidentielle. Si la participation est meilleure quand les bureaux de vote ferment plus tôt, pourquoi ne pas choisir 18 h ? Comment régler la question du bénéfice de temps d'antenne des candidats aux primaires et du Président de la République sortant ? Comment maîtriser l'égalité des candidats au regard de ces situations ? Ce n'est pas facile. Je partage la position de la commission de la culture sur le CSA. Mieux vaut l'égalité qu'une équité appréciée très subjectivement par le CSA.

M. Alain Richard . - Je suis un cancre incorrigible en matière de communication politique audiovisuelle ; permettez-moi de prolonger la réflexion sur les « parrainages ». Depuis la loi de 1962, ils représentent la condition pour se porter candidat à l'élection présidentielle. Ils sont accordés par des élus issus d'un scrutin majoritaire pour la quasi-totalité. Le basculement vers ce système n'a pas été effectué par mégarde. Il a pour vocation de garantir la représentativité des candidats quels qu'ils soient, y compris s'ils ne partagent pas l'opinion majoritaire. D'autres solutions existent, comme un « parrainage » par des centaines de milliers de citoyens
- il poserait des problèmes logistiques mais garantirait un pluralisme ouvert. Le choix du « parrainage » par les élus est cardinal au même titre que la sélection des deux premiers arrivés au premier tour : le but est de dégager une majorité qui rassemble. Ayons l'honnête brutalité de le dire. Les candidatures destinées à fixer une part de l'opinion inapte à entrer dans un rassemblement sont une composante secondaire du mécanisme de l'élection présidentielle au suffrage universel direct.

La solution qui consiste à maintenir l'invisibilité des « parrainages » ou à les publier de façon aléatoire est une cote mal taillée. Elle n'empêchera pas les « parrainages croisés », c'est-à-dire la fourniture de signatures de soutien au candidat opposé par la minorité d'un camp. Mon ami Daniel Vaillant a mis à jour cette pratique en racontant la mission qu'on lui avait confiée durant l'hiver 1981 d'assurer la candidature de Marie-France Garaud. Le système des « parrainages », parce qu'il a vocation à assurer la représentativité, doit être public. Si une publicité instantanée présenterait des inconvénients, il serait regrettable que 499 noms restent inconnus si les 500 signatures ne sont pas atteintes. La transparence doit être cristalline en démocratie.

Pour l'heure, notre expérience des primaires est très brève ; nous en avons surtout vu les avantages, nous découvrirons bientôt ses inconvénients. Les Républicains feront le test prochainement. Actuellement, tout se passe comme si le vainqueur passait au travers du contrôle alors qu'il a beaucoup investi pour attirer sur lui l'attention médiatique. Prenons en compte ces dépenses en ne nous arrêtant pas à 300 000 euros.

Quant à la contribution des partis politiques à la campagne, faut-il, après la loi Cahuzac, un amendement Bygmalion ?

M. Hugues Portelli . - Je félicite le rapporteur pour son excellent travail auquel je n'ai pas grand-chose à ajouter. Merci d'avoir repêché notre proposition de loi sur les sondages.

Le Conseil constitutionnel a toujours milité pour la publication des signataires de « parrainages ». C'est la moindre des choses. Le Front national, entré dans les moeurs, rassemble suffisamment de « parrains » pour nous éviter le sketch sur les victimes du « parrainage ».

J'irai contre l'air du temps : les sommes allouées aux campagnes politiques sont ridiculement faibles. Elles ne correspondent pas à leur coût réel, ce qui oblige à inventer. Il serait plus honnête et réaliste de le dire au contribuable qui paie tout par le remboursement des dépenses de campagne aux candidats - puisque nous interdisons le financement par les entreprises. On sait le succès que cela remporterait... D'où les ajustements auxquels nous sommes réduits.

M. Michel Mercier . - Je félicite Christophe Béchu pour son exposé brillant. Le général de Gaulle, s'envolant d'Alger vers Beyrouth, disait s'en aller vers l'Orient compliqué avec des idées simples. Le rapporteur en a proposé quelques-unes.

Accordons-nous sur un seul horaire de fermeture des bureaux de vote dans toute la France. Il n'existe aucune raison de les fermer plus tard en ville.

Je partage le sentiment de M. Portelli sur les comptes de campagne. Nos concitoyens ne sont pas prêts à entendre le vrai chiffre, ce qui pousse à mentir en plaçant les sommes dans des comptes différents - celui du parti, celui du candidat. Il faut trouver une vraie solution. Ce qui est proposé me semble sage. L'envoi de policiers à Fontainebleau où sont entreposées les archives du Conseil constitutionnel, gardées par un gendarme proche de la retraite, qui donne tout alors qu'il ne le devrait pas, pose quelques problèmes pratiques...

Lors de la révision constitutionnelle de 2008, mon groupe a obtenu la garantie des droits des formations minoritaires. Un candidat qui en est issu doit pouvoir se présenter. De toutes les constitutions de la V ème République, celle que je préfère est celle de 1958 avec l'élection au suffrage indirect du Président de la République. Une position de regret car nous n'y reviendrons plus. À quoi bon s'étriper sur les « parrainages » alors que les deux candidats finaux sont désignés par le vrai premier tour de l'élection présidentielle, c'est-à-dire les primaires, avant l'élection présidentielle ?

M. François Grosdidier . - N'oubliez pas le FN ! Tout se joue à trois candidats.

M. Michel Mercier . - Je n'ai pas découvert cette année l'existence du FN, je vous remercie ! Les autres candidats seront issus des primaires. Certains « parrains » parraineront vraiment, d'autres non. La situation mérite qu'on s'y attarde davantage. On ne peut pas renforcer le bipartisme en acceptant les primaires - il suffit de dépenser un ou deux euros et de se dire d'accord avec des valeurs que tout le monde reconnaît pour y participer - et dire que tout sera résolu par le vote de cette proposition de loi. L'élection présidentielle change de nature. Le Monde a publié hier soir un sondage passionnant selon lequel le candidat du Modem gagnera la prochaine. L'affaire est résolue !

M. Jean-Yves Leconte . - Enfin une bonne nouvelle !

M. Christian Favier . - Je partage vos propos de l'horaire de fermeture des bureaux de vote. On ne peut pas justifier un écart de deux heures lorsque les scrutins sont serrés. Une fermeture des bureaux à 19 heures laisserait 11 heures pour voter, cela semble suffisant même si de plus en en plus de gens travaillent le dimanche, ce qui pose un nouveau problème.

Ne modifions pas en profondeur les règles entourant l'élection présidentielle à quinze mois du prochain scrutin. Conservons la transmission des candidatures au Conseil constitutionnel par les candidats eux-mêmes. Une information sur le niveau de « parrainage » pourrait désavantager des candidats qui cherchent encore à obtenir des soutiens : les « parrains » potentiels pourraient se détourner d'eux. Le groupe CRC est favorable à la publicité des « parrainages ». Le tirage au sort des 500 « parrainages » rendus publics semble une bonne chose. Certes, certains candidats atteignent 500 « parrainages », d'autres des milliers. Rendons publics tous les « parrainages », y compris ceux pour des candidats n'ayant pas atteint 500 signatures.

Dans notre République, nous préférons l'égalité à l'équité. Appliquons-la aux temps de parole des candidats. Malgré les plaintes ou les interpellations de nos concitoyens, je n'ai pas souvenir de modifications dans les programmes télévisés...

M. Jean Louis Masson . - Je suis hostile à ce texte, sinon sur la réduction de la période des comptes de campagne. Actuellement, la durée d'un an peut embêter un élu durant deux ans s'il se présente aux élections municipales puis cantonales... J'avais déposé une proposition de loi en ce sens, posé une question écrite à laquelle le Gouvernement avait répondu que la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) était favorable à une période réduite à six mois. La période d'un an, qui ne se justifie pas puisque les candidats aux élections législatives ou locales dépensent peu jusqu'à six mois avant l'élection, est source de contentieux. La diminuer simplifiera le système et répondra aux aspirations des élus.

N'inscrivons pas la primaire dans notre législation. Dans son principe, elle n'est pas conforme à nos règles démocratiques. Les élections existent. Sinon, organisons des élections à un tour !

L'équité revient à présupposer qui sera élu, un peu comme dans une République bananière africaine où un président sortant se présente face à un homme de paille. Si nous l'adoptons, n'allons pas ensuite donner des leçons aux présidents africains ! Assurons plutôt l'égalité des temps de parole et des horaires de passage à la télévision afin que tous les candidats aient les mêmes chances.

Le « parrainage » sert à trier les candidats, il garantit leur représentativité. Les grands partis le font passer pour une marque de soutien afin d'empêcher untel ou untel de réunir les conditions pour se présenter à l'élection présidentielle. Rendre publics les « parrainages » ? Dans mon département, certains élus ont déjà vu leur mairie et même leur domicile badigeonnés de peinture pour faire pression. C'est scandaleux d'empêcher de se présenter un parti représentant 20 % de l'électorat, même s'il n'est pas rassembleur. Pourquoi ne pas supprimer les élections tant qu'on y est ? Je voterai contre cette logique.

Mme Catherine Tasca . - Ce n'est pas un petit texte. La modernisation et la clarification des règles de l'élection présidentielle sont un enjeu très sérieux. Invoquer des pressions pour refuser la publicité des « parrainages » n'est pas raisonnable. Les « parrains » sont responsables ; ils savent quel choix faire et suggèrent, par celui-ci, un choix aux électeurs. Je souhaite maintenir la publicité intégrale des soutiens.

Instaurer un horaire unique de fermeture des bureaux est une très bonne idée, à condition de n'y assortir aucune dérogation pour les grandes agglomérations.

Une grande part de la communication des candidats passe désormais par les réseaux sociaux et les tweets , et non plus par les médias traditionnels. Ne tournons pas en dérision le concept d'équité, qui donnera une souplesse réelle à l'organisation de la campagne. On ne peut pas garantir une égalité stricte durant cinq semaines de campagne. Nous n'avons pas d'autre solution que de confier au CSA la définition des règles et leur application, il n'est pas question que je sache de le réformer. En revanche, le plan média devrait être rendu public chaque semaine de manière que les candidats puissent contester les offres qui leur sont faites et que tout soupçon de partialité soit levé. Les rédactions peuvent s'y engager, il n'est pas de fait imprévisible dans une campagne à l'élection présidentielle.

Mme Sophie Joissains . - Félicitations pour cet exposé clair et non dénué de malice à l'endroit des aspects partisans du texte. La publicité des « parrainages » me semble une bonne chose pour la transparence. Un gros bémol, cependant : le bipartisme pourrait accentuer les pressions sur les « parrains ». Avant de défendre le bipartisme, défendons la démocratie. Si l'égalité est difficile à instaurer, elle doit rester un idéal. L'équité favorisera les deux candidats principaux.

M. Philippe Kaltenbach . - La transparence ne doit pas s'arrêter à 500 « parrainages », elle doit être totale. En 1958, le corps électoral élisant le Président de la République était à peu près semblable à celui qui vaut pour les élections sénatoriales aujourd'hui. Pourquoi ne pas imaginer un « parrainage » par les élus et un panel de 100 000 à 200 000 citoyens ? Ce serait une façon de remettre les citoyens dans le jeu.

Ne changeons pas les règles sur les comptes de campagne à quelques mois de l'élection présidentielle et ne traitons pas différemment les élections présidentielles et les autres élections. L'égalité de temps de parole dans les médias n'est que formelle...

M. Pierre-Yves Collombat . - Comme la démocratie !

M. Philippe Kaltenbach . - ...entre le candidat qui passe à 19 heures et celui qui passe à 2 heures du matin. Soit nous allons à l'égalité réelle, soit nous cherchons une solution d'équité reposant sur des critères plus précis. J'attends des propositions du rapporteur.

Pourquoi pas une heure unique pour les bureaux de vote ? Cela freinerait les annonces prématurées à partir d'estimations réalisées à la sortie des urnes. En revanche, réduire le temps de vote enverra un mauvais signal. Dans la banlieue parisienne, beaucoup de gens votent entre 19 et 20 heures, et d'autant plus en mai-juin.

M. Yves Détraigne . - Monsieur le rapporteur, on a l'impression d'être intelligent quand on écoute un exposé comme le vôtre ! Pourquoi une vieille démocratie comme la France est-elle tentée de modifier régulièrement son système électoral ? Les caucus américains datent d'une autre époque, personne ne critique pour autant la légitimité du président issu de ce parcours électoral. Cette manie de tout changer n'est pas la marque d'une démocratie mature. Ne touchons qu'avec la plus grande prudence à ce système, quelle que soit l'élection concernée.

Vous le savez, l'immense majorité des communes et, donc, des bureaux de vote ne se situe pas dans les grandes villes. À 18 heures, tout le monde est venu voter. Pourquoi imposer d'aller voter à 19 heures dans une commune de 500 habitants avec 200 électeurs ? Ce n'est pas raisonnable.

M. Christophe Béchu , rapporteur . - Je compléterai mes explications au fil de l'examen des amendements.

Oui, je suis favorable à la transparence. Le seul sujet, c'est publie-t-on les « parrainages » au fil de l'eau ou bien en une fois ?

L'équité n'aboutirait pas à privilégier deux mais trois candidats au minimum, compte tenu des intentions de vote. Elle aurait avantagé Jean-Luc Mélenchon et François Bayrou lors de la campagne de 2012. Je rappelle que ce sont le Conseil constitutionnel et la Commission nationale de contrôle de la campagne en vue de l'élection présidentielle qui demandent la modification des temps de parole, pas les médias ou votre rapporteur.

La vraie question, que nous ne poserons pas, est : faut-il supprimer, oui ou non, l'élection présidentielle au suffrage universel direct ? Finalement, nous vivons les conséquences subreptices du passage au quinquennat sur l'équilibre des pouvoirs. Les primaires sont un avatar de cette modification présentée comme mineure et qui modifie en profondeur l'équilibre de 1958... Aucune des dispositions de ces textes ne présente le même risque.

M. Jacques Mézard . - Tout à fait !

M. Christophe Béchu , rapporteur . - Le « parrainage » est central pour filtrer les candidats représentatifs de pensées réellement structurantes. Est-ce le cas de Jacques Cheminade ? Lors de la campagne de 2002, seize candidats étaient en lice ; imaginez l'application théorique du principe d'égalité pendant une période intermédiaire de trois semaines - on aurait été en Absurdie ! Ont été validés dix candidats ; les cinq plus petits ont totalisé ensemble 6 % des voix au premier tour.

Le critère de la contribution à l'animation du débat politique n'est pas aussi aberrant : certains candidats n'organisent même pas de meetings. L'absence d'égalité dans les moyens conduit à une absence d'égalité dans la densité de la campagne et à une quasi-impossibilité de présenter des images retraçant l'ensemble de ces campagnes. Vous le voyez, des principes très arrêtés en droit se heurtent à la réalité des faits.

Merci, monsieur Vasselle, pour votre suggestion d'être conseiller technique d'un des candidats. Je vous transmettrai quelques CV...

EXAMEN DES AMENDEMENTS À LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

Article 1 er

M. Christophe Béchu , rapporteur . - L'amendement COM-25 actualise la liste des « parrains » outre-mer.

L'amendement COM-25 est adopté.

M. Christophe Béchu , rapporteur . - Avis favorable aux amendements identiques COM-15 et COM-21 : ils incluent les vice-présidents des conseils consulaires dans la liste des « parrains ». Cet élargissement, qui semble logique, concernerait quelques dizaines de personnes.

Les amendements COM-15 et COM-21 sont adoptés.

Les amendements COM-1, COM-9, COM-2 et COM-10 ne sont pas adoptés.

Article additionnel avant l'article 2

M. Christophe Béchu , rapporteur . - Avis défavorable à l'amendement COM-7 : il créée un nouveau système que nous ne pouvons examiner via un amendement et bouleverse l'équilibre retenu.

L'amendement COM-7 n'est pas adopté.

Article 2

L'amendement rédactionnel COM-26 est adopté.

Les amendements de coordination COM-16 et COM-22 sont adoptés.

Les amendements COM-3 et COM-11 ne sont pas adoptés.

Article additionnel après l'article 2

M. Christophe Béchu , rapporteur . - Retrait de l'amendement COM-8, à défaut avis défavorable. Sanctionner pénalement l'exercice de pressions pour obtenir un « parrainage » mérite-t-il une infraction pénale ? De toute façon, une infraction ne ressort pas d'une loi organique.

L'amendement COM-8 n'est pas adopté.

Article 3

M. Christophe Béchu , rapporteur . - Aujourd'hui, les « parrainages » sont transmis au candidat, qui les exhibe ensuite en liasse devant les caméras. Puis on examine qui sont les « parrains », avant de tirer au sort 500 d'entre eux dont les noms sont publiés. Envoyer les « parrainages » au Conseil constitutionnel et les publier deux fois par semaine ne réduira pas les pressions. Oui à la transmission directe, mais communiquons seulement le nombre et, surtout, ne publions ces « parrainages » qu'à l'arrêt des compteurs. Le silence sur les 499 « parrains » d'un candidat malheureux et la communication dès que le cap des 500 est dépassé est une autre question. Une publication intégrale pourrait modifier la perception des candidats par l'opinion publique : le nombre de 5 000 ou 6 000 « parrainages » donne un autre poids que celui de 500. Je propose, à la place de l'amendement COM-18 de suppression de l'article, mon amendement COM-27 remplaçant les mots « nom et la qualité » par les mots « nombre par candidat » qui ne revient pas sur la publication intégrale des noms dans l'article 3. Si vous le souhaitiez, nous pourrions présenter un amendement en séance prévoyant la publication des « parrainages » d'un candidat ayant reçu moins de 500 signatures.

M. Philippe Kaltenbach . - C'est dommage.

M. Alain Anziani . - Le groupe socialiste ne votera pas cet amendement. En l'état, il limite la publicité au nombre des « parrainages ». En revanche, nous soutiendrons une publication intégrale après la validation par le Conseil constitutionnel.

M. Christophe Béchu , rapporteur . - Vous avez raison. Je rectifie mon amendement de façon à ce qu'il s'applique à la première phrase de l'article 3, et non à la troisième. Ainsi, nous conserverons la publication intégrale des noms.

M. Philippe Bas , président . - Ce sera l'amendement COM-27 rectifié.

M. Pierre-Yves Collombat . - Votre proposition, qui répond à mes objections, mérite réflexion. Je me donne jusqu'à lundi prochain pour savoir si je redépose mon amendement.

M. Jean-Pierre Sueur . - Il serait judicieux de publier les signatures des personnes pour un candidat n'ayant pas obtenu 500 « parrainages ». Discutons-en immédiatement.

M. Philippe Bas , président . - Cela mérite un débat approfondi. Publier les « parrainages » des candidats présentant in fine ou non leur candidature sont deux choses différentes. N'improvisons pas.

M. Christophe Béchu , rapporteur . - Présentez-donc un amendement ; à défaut, je n'exclus pas de le faire directement en séance.

L'amendement COM-18 n'est pas adopté.

L'amendement COM-27, modifié, est adopté.

Article 4

M. Christophe Béchu , rapporteur . - L'amendement COM-19 va de pair avec l'amendement COM-14. On fait un faux procès à l'ensemble de ce dispositif. La solution hypocrite eût été de ramener la période intermédiaire au vendredi précédant le premier tour. L'égalité ? Celle devant l'impôt passe par divers voies et moyens sans que personne ne s'en offusque. S'agissant de l'équité, je vous renvoie à La Théorie de la justice de John Rawls, publiée en 1971.

Lors des dernières élections, dix candidats se sont partagés 10 % du temps d'antenne, cela a conduit à figer la dynamique de campagne de Jean-Luc Mélenchon et de François Bayrou. L'équité, avec le critère d'animation du débat, leur aurait profité. Regardez les rapports du CSA, de la Commission de contrôle de la campagne électorale et du Conseil constitutionnel ; ils sont tous unanimes. Loin de favoriser le bipartisme comme la primaire, le temps d'antenne serait mieux partagé : celui du Front national ne serait pas inférieur à celui des deux autres partis.

M. Pierre-Yves Collombat . - Je ne changerai pas un mot de l'objet de mon amendement COM-19, l'équité représente une rupture scandaleuse. L'acquittement de l'impôt en fonction des capacités contributives de chacun figure dans la Déclaration des droits de l'homme, ce n'est pas la même chose. L'égalité, parce qu'elle est formelle, serait à changer ? Mais c'est le principe de notre République. Quant à la qualité et à l'animation du débat, rappelez-vous qu'on a commencé à parler d'écologie lors de la candidature de René Dumont ! À l'origine, M. Le Pen avait peu de suffrages. Donner la priorité à ceux présents depuis longtemps ne favorisera pas le changement. Cela consolidera les situations acquises. De là à le justifier...

M. Michel Mercier . - Je suis assez convaincu lorsque le rapporteur compare la situation des candidats selon l'horaire de leur passage à l'antenne. Pourquoi ne pas remplacer « conditions de programmation comparables » par « égalité » ? Vous réintroduisez un élément d'appréciation alors que l'équité du temps de parole suffit. Mentionnons plutôt des conditions de programmation « analogues ».

M. Jacques Mézard . - Ce débat important démontre les failles d'un régime à bout de course. Dès lors que le Conseil constitutionnel valide les candidatures, le traitement doit être identique pour tous les candidats, quelle que soit la période, sinon l'exercice n'est pas démocratique. Peut-être faudra-t-il durcir les règles ; mais traiter des candidats valables différemment durant quelques jours ou semaines n'est pas possible dans une élection présidentielle qui, je le déplore profondément, est devenue la clef de notre démocratie.

M. Christophe Béchu , rapporteur . - Le vrai courage politique consisterait à modifier le nombre de « parrainages », ce serait malheureusement vu comme un cadenassage de la démocratie. Nous réparons une conséquence que nous n'avons pas prévue en allongeant la période intermédiaire. L'expression « conditions de programmation comparables », qui a un contenu juridique, est celle utilisée pour la campagne officielle. Ce qui n'empêche pas M. Mercier de réfléchir à un autre terme.

M. Alain Vasselle . - Je m'abstiendrai.

L'amendement COM-19 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-14.

M. Christophe Béchu , rapporteur . - Si nous avions dû choisir entre les deux amendements, il aurait été préférable d'adopter celui de Mme Morin-Desailly plutôt que de supprimer l'article, laissant ainsi au Gouvernement le pouvoir de trancher par voie réglementaire.

L'amendement COM-20 n'est pas adopté.

M. Christophe Béchu , rapporteur . - L'amendement COM-28 remplace la notion de « formation politique », qui n'existe pas en droit, par celle de « partis et groupements politiques ».

L'amendement COM-28 est adopté.

M. Christophe Béchu , rapporteur . - L'amendement COM-29 supprime un alinéa qui ne relève pas de la loi organique.

L'amendement COM-29 est adopté.

Article 6

M. Christophe Béchu , rapporteur . - M. Masson propose de limiter à six mois les comptes de campagne dès la prochaine élection présidentielle. J'ai dit pourquoi j'y étais hostile.

L'amendement COM-6 n'est pas adopté.

M. Christophe Béchu , rapporteur . - Avec mon amendement COM-30, je propose ce même délai de six mois mais à compter de l'élection de 2022. N'attendons pas pour statuer, sinon les mêmes causes produiront les mêmes effets : il faudra attendre 2021 pour que notre commission se repose la même question.

M. Alain Anziani . - Nous ne voterons pas cet amendement pour des questions de principe. Prenons le temps d'une réflexion englobant les autres élections.

M. Christophe Béchu , rapporteur . - Mieux vaudrait voter cet amendement pour provoquer la réflexion durant la navette. Soit on légifère sur les primaires pour encadrer quelque chose de bancal, soit on propose une règle en tenant compte. Plus la primaire a lieu en amont, moins elle influence l'électeur au moment de l'élection. L'amendement instaurerait une franchise de six mois sans primaire.

M. Alain Richard . - Le rapporteur apporte le meilleur argument contre son amendement : poser dès maintenant une règle de six mois ferait de la primaire le premier phénomène électoral, puisque ce n'est pas une élection, affranchi de toute limite financière. Le travail ne fait que commencer.

M. Michel Mercier . - Je comprends que la question de la primaire se pose, mais qui peut organiser une primaire dans notre pays ? Tout le monde bien sûr ; mais en fait, pas vraiment. Faut-il faire la loi pour quelques formations politiques ? C'est contraire au principe de la loi qui est la même pour tous...

M. Christophe Béchu , rapporteur . - On ne fera pas l'économie d'une réflexion. Actuellement, tout est jurisprudentiel. Monsieur Richard, 300 000 euros est la part empirique retenue selon la CNCCFP pour François Hollande. Rien ne dit que la prochaine primaire ne coûtera pas un million ou 200 000 euros. Quelle part de la dépense de la primaire profite directement à l'élection présidentielle ? Le système de primaires va se généraliser, il commence pour les élections municipales - avec le problème juridique que des vaincus se retrouvent ensuite sur des listes, voire têtes de listes dans des arrondissements. Prendre la fraction concernant le seul vainqueur ne reflète pas la réalité de l'élection. Le vice-président du Conseil d'État a ardemment défendu le principe d'une période de six mois.

L'amendement COM-30 est adopté.

Article 6 ter

M. Christophe Béchu , rapporteur . - Après la loi Cahuzac, l'amendement Bygmalion, s'est interrogé Alain Richard. Une annexe, qui retracera les concours financier - en particulier, les concours en nature - est un bonne chose. Encore faut-il que la CNCCFP puisse apprécier sa réalité en accédant aux informations contenues dans les comptes des partis ou groupements politiques. D'où mon amendement COM-31.

M. Michel Mercier . - Il n'y a qu'une règle qui vaille : sont exacts les comptes du candidat élu !

L'amendement COM-31 est adopté.

Article 7

M. Christophe Béchu , rapporteur . - Je propose 19 h comme heure unique de fermeture des bureaux de vote - 20 h serait un peu tard pour les assesseurs et les maires des petites villes. Cela ne diminuera pas la participation : même dans le département de M. Kaltenbach, le taux de vote entre 19 h et 20 h atteint à peine 0,7 %. En revanche, les urbains ont le dernier mot dans le système actuel. Ils l'auront de plus en plus car il sera sans doute possible, bientôt, d'extrapoler les résultats au plus proche de la fermeture des bureaux de vote. Fixons, avec mon amendement COM-32, une règle simple et compréhensible qui ne fasse ni gagnants ni perdants.

M. Jacques Mézard . - Tout à fait.

M. Alain Vasselle . - Oui à l'heure unique mais pourquoi pas 18 h ? Après tout, comme l'indique l'objet, ce sont les communes où la fermeture est prévue à cette heure qui enregistrent le plus fort taux de participation.

M. Christophe Béchu , rapporteur . - Ce serait un peu excessif...

M. Alain Richard . - Puis-je prendre ma part à ce concours Lépine ? Quand les bureaux de vote ferment à 18 h, ils sont désertés dès 17 h 30. Va-t-on imposer partout d'aller voter avant 17 h 30 ?

M. Jacques Mézard . - Seulement une fois tous les cinq ans...

M. Alain Richard . - Craindre qu'une extrapolation des résultats extrêmement rapide à partir des cent premiers bulletins de vote inverse un scrutin me semble infondé. Quand bien même un petit génie mettrait au point un logiciel extrêmement performant, les premières estimations ne seraient pas disponibles avant 18 h 43. Un conservatisme de bon aloi consisterait à maintenir 18 h dans les petites communes et 19 h ailleurs.

M. Christophe Béchu , rapporteur . - Comme par hasard, l'Assemblée nationale a opté pour 19 h et 20 h ! Allons vers l'heure unique, 19 h ne sera pas une contrainte excessive pour les assesseurs et maires des petites communes.

L'amendement COM-32 est adopté.

Articles additionnels avant l'article 8

L'amendement COM-5 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-13.

L'amendement COM-17 est adopté.

Les amendements COM-23 et COM-24 sont satisfaits.

Article 8

M. Christophe Béchu , rapporteur . - L'avis est défavorable aux amendements COM-4, COM-12 et COM-33 qui suppriment l'article.

M. Jean-Yves Leconte . - Les sénateurs représentant les Français de l'étranger redéposeront cet amendement en séance. Lier la caducité de l'inscription sur le registre consulaire à la radiation de la liste électorale consulaire n'est pas correct.

M. Christophe Béchu , rapporteur . - C'est une mesure de simplification administrative : les personnes demandant leur radiation du registre consulaire seront radiées de la liste électorale consulaire, sauf si elles s'y opposent.

M. Jean-Yves Leconte . - Avec ce système, c'est comme si vous demandiez aux Français établis en France de renouveler leur inscription sur les listes électorales tous les cinq ans.

M. Christophe-André Frassa . - L'ensemble des sénateurs des Français de l'étranger s'oppose à cette position sur l'article 8. Nous redéposerons ces amendements.

Les amendements identiques COM-4, COM-12 et COM-33 ne sont pas adoptés.

La proposition de loi organique est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

EXAMEN DES AMENDEMENTS À LA PROPOSITION DE LOI

Articles additionnels avant l'article 1 er A

L'amendement COM-5, identique à l'amendement COM-11, est adopté et devient article additionnel.

Article 1 er A

L'amendement COM-7 de suppression est adopté.

Article additionnel après l'article 1 er A

L'amendement COM-3 n'est pas adopté.

Articles additionnels avant l'article 2

L'amendement COM-1 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-2.

Article 2 bis

L'amendement de précision COM-8 est adopté.

Article 2 ter

M. Jean-Pierre Sueur . - Notre amendement reprend le texte adopté à l'unanimité par le Sénat il y a quatre ans.

M. Christophe Béchu , rapporteur . - Je soutiens les amendements identiques COM-12 et COM-6 car MM. Sueur et Portelli ont repris leur proposition de loi sur les sondages en la centrant sur l'élection présidentielle, sujet de ce texte. Je propose un sous-amendement COM-13 pour réparer un oubli : l'application des dispositions outre-mer.

M. Alain Richard . - Si le rapporteur est cohérent, MM. Sueur et Portelli avaient imaginé un dispositif polyvalent, applicable à toutes les élections. Petite nouvelle venant de la commission de codification, le Gouvernement lui a demandé de s'atteler à la refonte du code électoral. Ce serait l'occasion d'y intégrer la législation sur les sondages.

M. Philippe Bas , président . - Nous en sommes d'accord : la proposition de loi de nos collègues dépasse le sujet de l'élection présidentielle. Adoptons cependant ces amendements afin de marquer notre exaspération devant les méthodes de l'Assemblée nationale. Nous avons voté et, qui plus est, à l'unanimité la proposition de loi de nos collègues en 2011 ; l'Assemblée ne l'a toujours pas inscrite à son ordre du jour.

M. Jean-Pierre Sueur . - Nous devrons trouver un autre véhicule pour toutes les mesures concernant la commission des sondages.

Le sous-amendement COM-13 est adopté.

L'amendement COM-12, identique à l'amendement COM-6, modifié, est adopté.

L'amendement COM-9 est retiré.

Articles additionnels après l'article 2 ter

L'amendement de cohérence COM-10 est adopté.

M. Christophe Béchu , rapporteur . - Je vous propose d'adopter l'amendement COM-4 avec une rectification approuvée par son auteure, afin que la commission de la culture puisse recevoir le CSA lorsqu'elle le souhaite et non automatiquement.

L'amendement COM-4, modifié, est adopté.

Article additionnel après l'article 4

L'amendement COM-14 est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans les tableaux suivants :

AMENDEMENTS DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Article 1 er
Actualisation de la liste des élus habilités à présenter un candidat à l'élection présidentielle

M. BÉCHU, rapporteur

25

Modification de dispositions obsolètes

Adopté

M. FRASSA

15

Ajout des vice-présidents de conseil consulaire

Adopté

Mme LEPAGE

21

Ajout des vice-présidents de conseil consulaire

Adopté

Mme GARRIAUD-MAYLAM

1

Ajout des conseillers consulaires

Rejeté

M. CADIC

9

Ajout des conseillers consulaires

Rejeté

Mme GARRIAUD-MAYLAM

2

Cohérence

Rejeté

M. CADIC

10

Cohérence

Rejeté

Article(s) additionnel(s) avant l'article 2

M. MASSON

7

Ouverture de la possibilité d'être candidat aux personnes rattachées à certains partis politiques

Rejeté

Article 2
Transmission au Conseil constitutionnel des présentations des candidats à l'élection présidentielle

M. BÉCHU, rapporteur

26

Rédactionnel

Adopté

M. FRASSA

16

Conséquence

Adopté

Mme LEPAGE

22

Conséquence

Adopté

Mme GARRIAUD-MAYLAM

3

Conséquence

Rejeté

M. CADIC

11

Conséquence

Rejeté

Article(s) additionnel(s) après l'article 2

M. MASSON

8

Sanctions pénales en cas de pression ou de dons
en vue d'obtenir un « parrainage »

Rejeté

Article 3
Publicité de la liste des auteurs de présentation de candidats à l'élection présidentielle

M. COLLOMBAT

18

Suppression

Rejeté

M. BÉCHU, rapporteur

27

Publicité des noms des « parrains »
à compter de la clôture de la période de recueil

Adopté avec modification

Article 4
Principe d'équité de traitement médiatique avant la campagne officielle

M. COLLOMBAT

19

Suppression

Rejeté

Mme MORIN-DESAILLY

14

Application du principe d'égalité au temps de parole
des candidats lors de la période intermédiaire

Rejeté

M. COLLOMBAT

20

Application du principe d'égalité au temps de parole
des candidats lors de la période intermédiaire

Rejeté

M. BÉCHU, rapporteur

28

Précision

Adopté

M. BÉCHU, rapporteur

29

Suppression d'une disposition relevant de la loi ordinaire

Adopté

Article 6
Durée de la période couverte par les comptes de campagne à l'élection présidentielle

M. MASSON

6

Suppression

Rejeté

M. BÉCHU, rapporteur

30

Application différée du délai de six mois
pour les comptes de campagne

Adopté

Article 6 ter
Publicité des concours financiers des partis politiques soutenant un candidat à l'élection présidentielle

M. BÉCHU, rapporteur

31

Pouvoir pour la Commission nationale des comptes
de campagne et des financements politiques de solliciter des justifications sur les concours des partis
politiques aux candidats

Adopté

Article 7
Fermeture à 19 ou 20 heures des bureaux de vote lors de l'élection présidentielle

M. BÉCHU, rapporteur

32

Fixation d'un horaire unique pour la fermeture
des bureaux de vote à 19 heures

Adopté

Article(s) additionnel(s) avant l'article 8

Mme GARRIAUD-MAYLAM

5

Rédactionnel

Rejeté

M. CADIC

13

Rédactionnel

Rejeté

M. FRASSA

17

Modification de dispositions obsolètes

Adopté

Mme LEPAGE

23

Modification de dispositions obsolètes

Satisfait ou sans objet

Mme LEPAGE

24

Modification de dispositions obsolètes

Satisfait ou sans objet

Article 8
Inscription des Français de l'étranger sur les listes électorales

Mme GARRIAUD-MAYLAM

4

Suppression

Rejeté

M. CADIC

12

Suppression

Rejeté

M. LECONTE

33

Suppression

Rejeté

AMENDEMENTS DE LA PROPOSITION DE LOI

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Article(s) additionnel(s) avant l'article 1 er A

M. PORTELLI

5

Clarification

Adopté

M. SUEUR

11

Clarification

Adopté

Article 1 er A
Réduction à six mois de la période couverte par les comptes de campagne à l'ensemble des élections

M. BÉCHU, rapporteur

7

Suppression

Adopté

Article(s) additionnel(s) après l'article 1 er A

M. MASSON

3

Clarification des règles sur les couleurs figurant
sur les bulletins et les circulaires

Rejeté

Article(s) additionnel(s) avant l'article 2

M. MASSON

1

Modification sur les cas de désignation
d'un mandataire financier

Rejeté

M. MASSON

2

Précision sur les partis politiques
pouvant financer une campagne

Rejeté

Article 2 bis
Applicabilité au vote électronique des sanctions pénales en matière électorale

M. BÉCHU, rapporteur

8

Précision rédactionnelle

Adopté

Article 2 ter
Diffusion des mises au point de la Commission des sondages en période électorale

M. SUEUR

12

Modernisation du cadre des sondages électoraux
(champ d'application, méthodologie, contrôle)

Adopté

M. PORTELLI

6

Modernisation du cadre des sondages électoraux
(champ d'application, méthodologie, contrôle)

Adopté

M. BÉCHU, rapporteur

13

Application outre-mer

Adopté

M. BÉCHU, rapporteur

9

Précision rédactionnelle

Retiré

Article(s) additionnel(s) après l'article 2 ter

M. BÉCHU, rapporteur

10

Publication de relevés de temps de parole des candidats

Adopté

Mme MORIN-DESAILLY

4

Audition du président du CSA sur la recommandation relative à l'application du principe
d'équité du temps de parole

Adopté avec modification

Article(s) additionnel(s) après l'article 4 (Supprimé)

M. BÉCHU, rapporteur

14

Application outre-mer

Adopté

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Ministère de l'intérieur

Mme Sophie Thibault , secrétaire générale adjointe, directrice de la modernisation et de l'action territoriale

Mme Sylvie Calvès , cheffe du bureau des élections et études politiques

Commission nationale de contrôle de la campagne électorale en vue de l'élection présidentielle

M. Jean-Marc Sauvé , président

M. Jacques-Henri Stahl , rapporteur général

Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP)

M. François Logerot , président

M. Régis Lambert , secrétaire général

Commission des sondages

M. Mattias Guyomar , secrétaire général

Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA)

Mme Francine Mariani-Ducray , conseillère

Mme Sylvie Pierre-Brossolette , conseillère

M. Albin Soares Couto , chef du département pluralisme

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION SUR LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

ARTICLE 1ER

Amendement n° COM-1 présenté par

Mmes  GARRIAUD-MAYLAM et DEROMEDI, MM.  CANTEGRIT, DUVERNOIS et FRASSA, Mme KAMMERMANN et M. del PICCHIA

Alinéa 3

Après les mots « de Paris, » est insérée la phrase :

« Les mots « ou membres élus de l'Assemblée des Français de l'étranger » sont remplacés par les mots « ou membres élus des conseils consulaires. »

OBJET

En vertu de l'article 1 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France, « les instances représentatives des Français établis hors de France sont les conseils consulaires et l'Assemblée des Français de l'étranger. »

Or les 90 membres élus de l'Assemblée des Français de l'étranger ne représentent qu'une minorité de l'ensemble des 443 conseillers consulaires. Contrairement à ces derniers qui sont élus au suffrage universel direct, les membres de l'AFE sont élus par leurs pairs au sein du collège des conseillers consulaires. Dans un souci d'harmonisation avec le droit électoral en vigueur en métropole et dans les départements d'outre mer, il conviendrait que ce soit les élus locaux élus au suffrage universel direct qui soient autorisés à parrainer des candidats, plutôt que ceux de l'AFE, qui en sont l'émanation en formation restreinte.

A l'heure où 1 680 594 Français sont inscrits registre mondial des Français établis hors de France, dont 1 191 970 figurent sur les listes électorales consulaires, il importe d'améliorer le poids des élus locaux des Français de l'étranger dans la présentation des candidats aux élections présidentielles.

La commission des lois de l'Assemblée nationale s'est d'ailleurs déjà montrée sensible à l'amélioration de la représentativité des élus autorisés à parrainer des candidats puisqu'elle a ajouté à la liste des élus autorisés à parrainer des candidats à la présidentielles les maires des arrondissements de Paris, par parallélisme avec ceux de Lyon et de Marseille.

Amendement n° COM-9 présenté par

MM.  CADIC et DÉTRAIGNE et Mme JOISSAINS

Alinéa 3

Après les mots « de Paris, » sont insérés les mots

« Les mots « ou membres élus de l'Assemblée des Français de l'étranger » sont remplacés par les mots « ou conseillers consulaires»

OBJET

La loi du 22 juillet 2013 (loi n° 2013-659) a créé les fonctions de conseillers consulaires, élus au suffrage universel direct pour représenter les 1 680 590 Français inscrits au registre mondial des Français établis hors de France, dont 1 191 970 figurent sur les listes électorales consulaires.

Dans le même temps le nombre d'élus à l'Assemblée des Français de l'étranger, élus par leurs pairs au sein du collège des conseillers consulaires, a été réduit à 90 membres.

Dans un souci d'harmonisation avec le droit électoral en vigueur en métropole et dans les départements d'outre-mer, il est donc proposé que ce soit dorénavant les conseillers consulaires, élus locaux élus au suffrage universel direct, qui soient autorisés à parrainer des candidats à l'élection présidentielle.

Amendement n° COM-2 présenté par

Mmes  GARRIAUD-MAYLAM et DEROMEDI, MM.  CANTEGRIT, DUVERNOIS et FRASSA, Mme KAMMERMANN et M. del PICCHIA

Alinéa 6

Après les mots « députés et les ; » ajouter les mots :

"et remplacer les mots « de l'Assemblée des Français de l'étranger » par les mots « des conseils consulaires »"

OBJET

Amendement de coordination suite à l'amendement visant à étendre à l'ensemble des conseillers consulaires le droit de parrainer des candidats à la présidentielle.

Amendement n° COM-10 présenté par

MM.  CADIC et DÉTRAIGNE et Mme JOISSAINS

Alinéa 6

L'Alinéa est ainsi complété :

« Les mots « membres élus de l'Assemblée des Français de l'étranger » sont remplacés par les mots «conseillers consulaires»».

OBJET

Amendement de coordination suite à l'amendement visant à étendre à l'ensemble des conseillers consulaires le droit de parrainer des candidats à la présidentielle.

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 2

Amendement n° COM-7 présenté par

M. MASSON

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le troisième alinéa du I de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Le Conseil constitutionnel inclut également dans la liste des candidats toute personne présentée par un parti ou groupement politique qui a obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés lors du premier tour de la dernière élection législative. Ce pourcentage est calculé sur la base des déclarations de rattachement des candidats à l'élection des députés prévues au cinquième alinéa de l'article 9 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique. »

OBJET

S'il convient d'éviter une multiplication anarchique des candidatures aux élections présidentielles, il faut aussi veiller à ce que des courants de pensées représentatifs ne soient pas empêchés d'avoir un candidat. Or depuis que la liste des parrainages est rendue publique, on constate que les candidats les plus représentatifs ne sont pas ceux qui rassemblent le plus facilement les parrainages nécessaires.

Ainsi, en 2002, malgré le filtre des parrainages, il y a eu 16 candidats. Parmi eux, 9 ont obtenu moins de 5 % des suffrages exprimés. M. GLUCKSTEIN est arrivé bon dernier avec seulement 0,47 % (132 686 voix sur 28 498 471). Bien que sa représentativité ait été quasiment nulle, il avait pourtant obtenu très rapidement les parrainages requis et il en avait même beaucoup plus que nécessaire. M. LE PEN est lui, arrivé deuxième au premier tour avec 4 804 713 voix, soit 16,86 % des suffrages exprimés (36 fois plus que M. GLUCKSTEIN). Malgré cette représentativité incontestable, il avait rencontré d'énormes difficultés pour rassembler les parrainages requis.

Le présent amendement prévoit donc qu'à titre alternatif tout parti peut présenter un candidat s'il a obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés lors du premier tour des précédentes élections législatives.

ARTICLE 2

Amendement n° COM-3 présenté par

Mmes  GARRIAUD-MAYLAM et DEROMEDI, MM.  CANTEGRIT, DUVERNOIS et FRASSA, Mme KAMMERMANN et M. del PICCHIA

Alinéa 5

Remplacer les mots « de l'Assemblée des Français de l'étranger » par les mots « des conseils consulaires »

OBJET

Amendement de coordination suite à l'amendement visant à étendre à l'ensemble des conseillers consulaires le droit de parrainer des candidats à la présidentielle.

Amendement n° COM-11 présenté par

MM.  CADIC et DÉTRAIGNE et Mme JOISSAINS

Alinéa 5

Remplacer les mots « membres élus de l'Assemblée des Français de l'étranger » par les mots « conseillers consulaires »

OBJET

Amendement de coordination suite à l'amendement visant à étendre à l'ensemble des conseillers consulaires le droit de parrainer des candidats à la présidentielle.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 2

Amendement n° COM-8 présenté par

M. MASSON

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le III de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Quiconque, par des menaces ou des voies de fait, par des promesses d'octroi ou de refus de subventions, de faveurs ou d'autres avantages y compris de nature politique ou électorale, aura exercé des représailles a posteriori, à l'encontre d'un élu au motif qu'il aurait présenté un candidat aux élections présidentielles, sera puni de trois ans d'emprisonnement et privé de ses droits civiques pendant cinq ans. »

OBJET

Dans ses observations sur les élections présidentielles de 2002, le Conseil constitutionnel a lui-même reconnu l'existence de pressions exercées sur des élus habilités à présenter un candidat « par divers groupements politiques ou associatifs pour les en dissuader ». Il ne s'agit hélas pas de cas particulier et de nombreuses exactions sont à déplorer à l'encontre des maires : chasseurs à l'encontre des parrains d'un candidat écologiste, chantage aux subventions départementales, exactions diverses contre de parrains des candidats d'extrême droite ou d'extrême gauche...

Ces pratiques ont tendance à se reproduire et c'est inacceptable car il s'agit d'une atteinte intolérable à la liberté des élus. Il ne sert à rien que le vote soit secret pour empêcher les pressions sur les électeurs si dans le même temps, la publicité des parrainages permet des pressions pour empêcher certaines candidatures.

Or des sanctions pénales sont prévues à l'encontre des personnes qui exercent des pressions sur les électeurs afin de dénaturer l'expression du suffrage universel. La moindre des choses serait qu'il y en ait aussi à l'encontre de ceux qui, par des pressions ou des représailles, essayent d'influencer les parrainages aux élections présidentielles. Là aussi, c'est la sincérité du suffrage universel qui est en jeu.

ARTICLE 3

Amendement n° COM-18 présenté par

M. COLLOMBAT

Supprimer cet article.

OBJET

Rien ne justifie la modification des règles actuelles si ce n'est la volonté de dissuader les élus de refuser leur parrainage à des candidats non conformistes et non conformes aux standards médiatiques.

ARTICLE 4

Amendement n° COM-19 présenté par

M. COLLOMBAT

Supprimer cet article.

OBJET

Cette rupture d'égalité des candidats devant le suffrage est une rupture scandaleuse d'un principe républicain essentiel.

Amendement n° COM-14 présenté par

Mme MORIN-DESAILLYau nom de la commission de la culture

I.  Alinéa 2

Après les mots : « écrits des candidats et », ajouter les mots : « le principe d'égalité en ce qui concerne ».

II.  Alinéa 7

Supprimer cet alinéa.

OBJET

La substitution du principe d'équité au principe d'égalité dans la période intermédiaire pour le suivi de la présentation des personnes romprait le principe d'égalité entre les candidats alors même que les candidats qui bénéficient du soutien des grandes formations politiques ou de certains médias sont déjà avantagés en dehors de la campagne électorale. Le pluralisme ne serait pas renforcé par une telle évolution.

Le choix du principe d'équité aurait également pour inconvénient de laisser une trop forte marge d'appréciation au Conseil supérieur de l'audiovisuel et il ne semble pas judicieux de confier un tel pouvoir à une autorité administrative indépendante.

Amendement n° COM-20 présenté par

M. COLLOMBAT

I.-Alinéa 2

Remplacer les mots:

"jusqu'à la veille du début de la campagne"

par les mots:

"jusqu'au tour de scrutin où l'élection est acquise"

II.- Alinéa 2

Remplacer le mot "équité" par le mot "égalité"

III.- Alinéas 3 à 7

Supprimer ces alinéas

OBJET

Cette rupture d'égalité des candidats devant le suffrage est une rupture scandaleuse d'un principe républicain essentiel. Cet amendement a pour objet de faire de l'égalité du temps de parole la règle à compter de la publication des candidats jusqu'au tour de scrutin où l'éléction est acquise.

ARTICLE 6

Amendement n° COM-6 présenté par

M. MASSON

Supprimer cet article.

OBJET

Cet amendement propose que la prise en compte des comptes de campagne soit limitée à six mois pour toutes les élections. Il est en effet incohérent de faire une exception dans le cas des élections présidentielles.

De plus, cela correspond à plusieurs recommandations de la CNCCFP. Répondant à une question écrite du 11/09/2014 (Q.E. Sénat : 13017), le ministre de l'Intérieur s'était également réservé la possibilité de réduire à six mois la prise en compte des comptes de campagne pour toutes les élections.

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 8

Amendement n° COM-5 présenté par

Mmes  GARRIAUD-MAYLAM et DEROMEDI, MM.  CANTEGRIT, DUVERNOIS et FRASSA, Mme KAMMERMANN et M. del PICCHIA

Au second alinéa de l'article L39 du Code électoral, supprimer les mots « de la commune »

OBJET

Amendement rédactionnel.

La rédaction actuelle de l'article L39 du Code électoral ne tient pas compte de la possibilité qu'un électeur soit inscrit sur une liste électorale consulaire. Il convient donc de supprimer la précision « de la commune », superflue, et susceptible d'induire en erreur en ne permettant pas que la dernière inscription retenue soit celle sur une liste électorale consulaire et non dans une commune française.

Amendement n° COM-13 présenté par

MM.  CADIC et DÉTRAIGNE et Mme JOISSAINS

Au second alinéa de l'article L39 du Code électoral, supprimer les mots « de la commune »

OBJET

Amendement rédactionnel.

La rédaction actuelle de l'article L39 du Code électoral ne tient pas compte de la possibilité qu'un électeur soit inscrit sur une liste électorale consulaire. Il convient donc de supprimer la précision « de la commune », superflue, et susceptible d'induire en erreur en ne permettant pas que la dernière inscription retenue soit celle sur une liste électorale consulaire et non dans une commune française.

Amendement n° COM-24 présenté par

Mme LEPAGE

Avant l'article 8

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Avant l'article 8, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article 20 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 précitée est abrogé.

OBJET

Reprenant une disposition de la proposition de loi organique n° 196 (2015-2016) tendant à actualiser les dispositions applicables aux élections organisées à l'étranger, le présent amendement vise à supprimer une disposition obsolète de la loi n° 76-97 du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République, modifiée par la présente proposition de loi organique de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle.

ARTICLE 8

Amendement n° COM-4 présenté par

Mmes  GARRIAUD-MAYLAM et DEROMEDI, MM.  CANTEGRIT, DUVERNOIS et FRASSA, Mme KAMMERMANN et M. del PICCHIA

Supprimer cet article.

OBJET

Dans sa version initiale, l'article prévoyait de contraindre les Français de l'étranger entre l'inscription sur la liste électorale d'une commune française et la liste électorale consulaire. Dans le premier cas, il ne leur aurait plus été possible de voter pour l'élection des députés des Français établis hors de France et pour celle des conseillers consulaires ; dans le second cas ils auraient été privés de vote pour les élections municipales, intercommunales, départementales et régionales.

Cette proposition aurait constitué un véritable recul démocratique en amputant les expatriés d'une partie de leurs droits et en niant la spécificité de leur citoyenneté, à la fois ancrés dans leur vie quotidienne à l'étranger et attachés à leurs racines françaises.

Fort heureusement, l'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des lois, a supprimé cette disposition. Mais la menace n'est que retardée, puisqu'il est prévu que cette proposition soit intégrée à la réforme d'ensemble de la gestion des listes électorales, qui devrait entrer en vigueur après les élections législatives et présidentielles de 2017 mais au plus tard le 31 décembre 2018.

L'Assemblée nationale, en remplacement de la suppression de la double inscription, a voté une radiation automatique de la LEC des personnes radiées du registre consulaire.

Cette mesure est largement inutile, le cadre légal actuel couvrant déjà la majorité des cas difficiles. En effet, l'article L39 du Code électoral stipule déjà qu'en cas d'inscription sur deux listes l'électeur « sera maintenu sur la liste où il s'est fait inscrire en dernier lieu et rayé d'office des autres listes ».

en vertu de l'article R5-1 du même code « En même temps qu'ils demandent leur inscription dans les conditions prévues au premier alinéa de l'article R.5, les Français établis hors de France peuvent demander leur radiation de la liste électorale consulaire sur laquelle ils sont inscrits. »

Cette mesure n'aurait en rien apporté de solution aux personnes empêchées de voter en 2007 et 2012 par des erreurs engendrées par leur double inscription ou leur méconnaissance de leur situation électorale. Au contraire, elle accroît les risques d'erreur, en traduisant directement des erreurs de radiation du registre en radiations de la liste électorale consulaire. Ainsi, en 2008, plus de 8 000 électeurs, radiés par erreur par les postes diplomatiques et consulaires, avaient pu être réintégrés dans leurs droits suite à un recours individuel ou collectif.

Pour répondre aux préoccupations soulevées par le conseil constitutionnel, il faut mieux encadrer et sécuriser le processus de radiation lui-même, et non établir un lien artificiel entre radiation du registre et radiation de la liste électorale.

Amendement n° COM-12 présenté par

MM.  CADIC et DÉTRAIGNE et Mme JOISSAINS

Supprimer cet article.

OBJET

L'Assemblée Nationale a fort heureusement supprimé les I et II du texte initial de cet article 8 qui revenaient à priver nos compatriotes établis hors de France soit de leur capacité électorale à désigner le député de leur circonscription dans le monde, soit de leur capacité à participer aux élections locales dans l'hexagone alors même que beaucoup d'entre eux souhaitent garder un lien étroit avec la vie politique et démocratique française.

Toutefois, en remplacement de la suppression de la double inscription, les députés ont voté une radiation automatique de la LEC des personnes radiées du registre consulaire.

Cette mesure est redondante avec l'article L39 du Code électoral qui stipule déjà qu'en cas d'inscription sur deux listes l'électeur « sera maintenu sur la liste où il s'est fait inscrire en dernier lieu et rayé d'office des autres listes ».

Par ailleurs, en vertu de l'article R5-1 du même code « En même temps qu'ils demandent leur inscription dans les conditions prévues au premier alinéa de l'article R.5, les Français établis hors de France peuvent demander leur radiation de la liste électorale consulaire sur laquelle ils sont inscrits.»

La suppression de cet article 8 s'impose donc.

Amendement n° COM-33 présenté par

M. LECONTE

Supprimer cet article.

OBJET

L'article pose que la radiation d'un Français du registre des Français établis hors de France implique sa radiation de liste électorale consulaire -LEC-. Or l'inscription au registre pour Français établis hors de France n'est que facultative : il suffit donc de ne pas s'y inscrire pour ne pas en être radié.

Surtout, les conditions d'inscription au registre et sur la LEC ne sont pas les mêmes, ce qui est de facto source de nombreuses discriminations entre Français établis à l'étranger pour le cas où la radiation deviendrait automatique.

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION
SUR LA PROPOSITION DE LOI

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 1ER A

Amendement n° COM-3 présenté par

M. MASSON

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le chapitre V du titre I er du livre I er du code électoral est complété par un article L. 52-3-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 52-3-1 . - Sauf dans le cas de la reproduction de l'emblème d'un parti ou groupement politique, les affiches et circulaires ayant un but ou un caractère électoral et comprenant une combinaison des trois couleurs : bleu, blanc et rouge sont interdites lorsque ces couleurs sont juxtaposées et que c'est de nature à entretenir la confusion avec l'emblème national ou un document officiel. »

OBJET

Le code électoral interdit les « affiches et circulaires ayant un but ou un caractère électoral qui comprennent une combinaison des trois couleurs : bleu, blanc et rouge ». Toutefois, cette disposition est l'objet d'interprétations fluctuantes par les commissions de propagande et par les juridictions. Ainsi, une commission de propagande a refusé les affiches électorales d'un candidat aux élections législatives, au motif qu'il portait une cravate rouge, que le fond de l'affiche était un ciel bleu et que le texte y était écrit en lettres blanches. De même, une autre commission de propagande s'est interrogée pour savoir si la couleur fuchsia pouvait être considérée comme étant du rouge. Récemment, un slogan écrit en bleu en haut d'une profession de foi et suivi par un texte où les sous-titres étaient soulignés en rouge a même été contesté.

En fait, l'interdiction d'utiliser les trois couleurs a pour seul but d'éviter qu'un document électoral ait indûment un aspect officiel. Le but du présent amendement est donc de revenir à cette logique.

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 2

Amendement n° COM-1 présenté par

M. MASSON

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Au premier alinéa de l'article L 52-4 du code électoral, après le mot : « élection » sont insérés les mots : « recueillant des fonds en vue du financement de sa campagne ».

OBJET

L'interdiction pour un candidat d'effectuer un paiement direct sans passer par son mandataire est à l'origine de nombreuses difficultés. Elles sont reconnues par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques elle-même. Dans son rapport pour 2014, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques constate aussi qu'un candidat est souvent obligé de payer des dépenses sur place (cas des consommations dans un café lors d'une réunion électorale...). Or il ne peut pas toujours être accompagné par son mandataire financier, muni du carnet de chèques.

Par le passé les candidats qui ne percevaient pas de dons étaient dispensés d'avoir un mandataire financier, ce qui facilitait les choses. Le présent amendement rétablit la législation en vigueur par le passé, laquelle n'imposait aux candidats le recours obligatoire à un mandataire que dans le cas où une partie du financement de la campagne provenait de dons.

Amendement n° COM-2 présenté par

M. MASSON

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le deuxième alinéa de l'article L 52-8 du code électoral, il est inséré un nouvel alinéa ainsi rédigé :

« Les subdivisions des partis ou groupements politiques visés au premier alinéa de l'article 11-7 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique ne peuvent participer au financement d'une campagne électorale que si elles entrent dans le périmètre des comptes devant être certifiés dans les conditions prévues au deuxième alinéa de ce même article ».

OBJET

Les grands partis sont organisés en fédérations, elles-mêmes divisées en sections. Or les sections ne sont pas toujours intégrées dans le compte d'ensemble des partis, alors même qu'elles participent au financement et à l'organisation des campagnes électorales. Le rapport de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques pour 2014 indique : « Pour clarifier cette situation, il suffirait... que le code électoral prévoie expressément que seule une structure figurant dans le périmètre de certification des comptes d'un parti politique est habilitée à financer une campagne électorale... ». Tel est le but du présent amendement.

* 1 Guy Carcassonne, La Constitution introduite et commentée, 10 ème édition, 2011.

* 2 Après sa réélection à la quasi-unanimité des sénateurs à la présidence du Sénat le 2 octobre 1962, M. Gaston Monnerville prononça lors de la traditionnelle allocution du Président suivant son élection, le 9 octobre 1962, un vibrant plaidoyer contre la réforme proposée par le général de Gaulle, dont l'affichage fut décidé par le Sénat par le vote d'une résolution.

* 3 Hugues Portelli, La présidentialisation des partis français, Pouvoirs n° 14, septembre 1980.

* 4 Loi constitutionnelle n° 76-527 du 18 juin 1976 modifiant l'article 7 de la Constitution.

* 5 Guy Carcassonne, La Constitution introduite et commentée, 10 ème édition, 2011.

* 6 Les élus représentants les Français établis hors de France sont considérés comme issus d'une même circonscription assimilée à un département pour le décompte des « parrainages ».

* 7 Lorsqu'elle émane d'un maire ou d'un maire délégué, la présentation doit être revêtue du sceau de la mairie, selon l'article 4 du décret du 8 mars 2001.

* 8 En ce cas, le représentant de l'État, l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire délivrerait un récépissé au « parrain » et notifierait « par la voie la plus rapide » la présentation reçue au Conseil constitutionnel.

* 9 Conseil constitutionnel, 22 février 2012, n° 2012-233 QPC.

* 10 À titre d'illustration, il rappelait qu'en 2007, Mme Ségolène Royal, M. Nicolas Sarkozy et M. François Bayrou avaient bénéficié, respectivement, de 3 500, 3 461 et 1 384 présentations.

* 11 Lors de l'élection présidentielle de 2012, les règles ont été fixées par le CSA dans une délibération n° 2011-1 du 4 janvier 2011 relative au principe de pluralisme politique dans les services de radio et de télévision en période électorale et dans une recommandation n° 2011-3 du 30 novembre 2011 à l'ensemble des services de radio et de télévision concernant l'élection du Président de la République.

* 12 Cette formule se réfère à l' open data .

* 13 Conseil constitutionnel, 11 juin 2010, n° 2010-6/7 QPC.

* 14 L'article 11-7 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique prévoit que les comptes des partis et groupements politiques sont « certifiés par deux commissaires aux comptes et déposés dans le premier semestre de l'année suivant celle de l'exercice à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques » .

* 15 Proposition de loi organique n° 196 (2015-2016) tendant à actualiser les dispositions applicables aux élections organisées à l'étranger de MM. Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte, 15 novembre 2015.

* 16 Conseil constitutionnel, 11 juin 2010, n° 2010-6/7 QPC.

* 17 Pour une application récente : Conseil constitutionnel, 9 juillet 2008, n° 2008-566 DC.

* 18 Proposition de loi n° 63 (2010-2011) sur les sondages visant à mieux garantir la sincérité du débat politique et électoral, adopté par le Sénat le 14 février 2011.

* 19 Au sein de la loi du 19 juillet 1977, la référence aux chaînes publiques de radio et de télévision s'effectuerait par l'expression de « sociétés nationales de programme », comme celle figurant à l'article 44 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

* 20 Rapport d'information n° 54 (2010-2011) de MM. Hugues Portelli et Jean-Pierre Sueur, Sondages et démocratie : pour une législation plus respectueuse de la sincérité du débat politique, 20 octobre 2010 .

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