Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 : Équilibres financiers généraux

III. LE PROJET DE LOI DE FINANCEMENT POUR 2016 : LA DEUXIÈME ÉTAPE DU PACTE DE RESPONSABILITÉ

A. EN RECETTES, UN PROJET DE LOI MARQUÉ PAR LES EFFETS DU PACTE DE RESPONSABILITÉ ET LA RÉAFFECTATION DU PRODUIT DES PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX SUR LES REVENUS DU CAPITAL

1. Les mesures du pacte de responsabilité

Le projet de loi de financement pour 2015 ne comportait pas de mesures de recettes nouvelles significatives. En 2015, hors transferts liés au pacte de responsabilité, les recettes nouvelles provenaient essentiellement des hausses de cotisations retraites (plafonnée et déplafonnée) décidées antérieurement pour un montant de 1,3 milliards d'euros.

Figure n° 22 : Mesures nouvelles en recettes 2015

Source : réponse au questionnaire du rapporteur.

En recettes, l'année 2015 a été marquée par la première étape du pacte de responsabilité qui s'est traduit par 6,34 milliards de réduction  des prélèvements sur les entreprises : approfondissement des allègements généraux pour un montant de 760 millions d'euros, réduction de la cotisation famille de 1,8 point pour les salaires jusqu'à 1,6 Smic, pour un montant de 3,58 milliards d'euros et pour un montant de 1 milliard d'euros pour les travailleurs indépendants et abattement d'assiette de la contribution sociale de solidarité des sociétés à hauteur de 1 milliard d'euros.

L'année 2016 poursuit ce mouvement avec la deuxième étape du pacte de responsabilité pour un montant de 4 milliards d'euros, le Gouvernement ayant intégré dans l'assiette initialement prévue, de 5,3 milliards d'euros , des mesures prises en faveur des entreprises dans d'autres textes, en particulier dans la loi croissance et activité et sur d'autres périmètres que celui du PLFSS.

Il faut souligner que, lorsque ces mesures ont été prises, le Gouvernement n'a pas d'emblée fait l'annonce qu'elles seraient financées dans l'enveloppe prévue pour le pacte de responsabilité et il a ainsi donné à penser qu'elles pourraient être additionnelles. Trois mois avant l'entrée en vigueur attendue de la baisse du taux de cotisation famille, en annoncer le report d'un trimestre porte à l'évidence atteinte à la prévisibilité et à la stabilité nécessaires au développement des entreprises, mais aussi à la confiance dans les engagements du Gouvernement.

Votre rapporteur général s'interroge pour autant sur le financement à mobiliser pour conserver l'échéance du premier janvier, qui supposerait d'alourdir les prélèvements, de supprimer d'autres dépenses ou de creuser davantage le déficit.

Décalé d'un trimestre pour la mesure sur les cotisations famille, le pacte de responsabilité est compensé comme suit :

Figure n° 23 : Les mesures d'allégements de charges sur les entreprises en 2016 et leur compensation.

(en milliards d'euros)

	Moindre recette	Moindre dépense ou affectation de recettes
Compensation du pacte de responsabilité
Baisse du rendement du prélèvement à la source des cotisations des caisses	-1,02
Total à compenser pour la phase I du pacte	-1,02
Réduction de la cotisation famille pour les salaires jusqu'à 3,5 Smic	-3,08
Hausse de l'abattement d'assiette sur la C3S	-1
Total à compenser pour la phase II du pacte	-4,08
Régime social des cotisations applicables aux attributions gratuites d'actions	-0,13
Règles d'assujettissement au forfait social	-0,07
Total à compenser pour la loi "croissance et activité"	-0,19
Total à compenser	-5,28
Transfert au budget de l'État des dépenses d'ALF		4,69
Transfert au budget de l'État des dépenses d'aide juridique aux majeurs		0,38
Total compensation du pacte		5,07
Autres mesures du PLF (minimum vieillesse versé aux anciens travailleurs migrants)		0,07
Ajustement de la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale		0,15
Total des transferts		5,29

Source : PLFSS

Les mesures du pacte n'ont pas d'effet sur la part des cotisations dans le financement global de la sécurité sociale, où elles représenteront toujours 55 % en 2016.

Figure n° 24 : Impact sur la structure des recettes de la sécurité sociale 2014 ROBSS + FSV

2014 2015 2016

Source : PLFSS

Elles n'ont également qu'un impact limité sur la structure de financement des différentes branches. La branche famille reste financée majoritairement par des cotisations et les mesures de compensation seront traduites par des mesures de périmètre et l'affectation de charges à l'Etat.

Figure n° 25 : Impact sur le financement des différentes branches

Source PLFSS

2. La réaffectation des prélèvements sociaux sur les revenus du capital

Outre la compensation du pacte de responsabilité, qui se traduit par les mouvements de recettes usuels entre les différentes branches, le projet de loi de financement procède à la réaffectation du produit des prélèvements sociaux sur les revenus du capital pour tenir compte de la décision de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE 26 février 2015, de Ruyter), confirmée par le Conseil d'État.

Dans sa décision, la Cour de justice considère que « des prélèvements sur les revenus du patrimoine, tels que ceux en cause au principal, présentent, lorsqu'ils participent au financement des régimes obligatoires de sécurité sociale, un lien direct et pertinent avec certaines des branches de sécurité sociale énumérées à l'article 4 ^{1 ( * )} de ce règlement n° 1408/71, et relèvent donc du champ d'application dudit règlement, alors même que ces prélèvements sont assis sur les revenus du patrimoine des personnes assujetties, indépendamment de l'exercice par ces dernières de toute activité professionnelle ».

Le projet de loi modifie l'affectation des prélèvements sociaux sur les revenus du capital en les répartissant entre le FSV, principal affectataire, la Cades et la Cnsa, ce qui supprimerait le lien « direct et pertinent avec certaines branches de sécurité sociale » et a pour effet de modifier la structure et le mode de financement du fonds de solidarité vieillesse ainsi que la répartition des recettes entre les différentes branches.

Figure n° 26 : Affectation des prélèvements sociaux sur les revenus du capital

Prélèvement	Affectataire	2015	PLFSS 2016
CSG	CNAM	5,90%	_
	CNAF	0,87%	_
	Cades	0,48%	0,60%
	FSV	0,85%	7,60%
	CNSA	0,10%	_
Prélèvement social	CNAM	2,05%	_
	CNSA	_	1,15%
	CNAV	1,15%	_
	FSV	_	3,35%
	Cades	1,30%	_
Prélèvement de solidarité	CNAM	2,00%	_
	FSV	_	2,00%
Prélèvement additionnel	CNSA	0,30%	0,30%
CRDS	Cades	0,50%	0,50%
Total		15,50%	15,50%

Source : Commission des affaires sociales d'après PLFSS

Il semble à votre commission que cette solution n'est pas de nature à tarir définitivement les sources de contentieux et que l'issue de tels contentieux, par nature incertaine, lui paraît fragilisée par plusieurs éléments.

En premier lieu, l'arrêt de la CJUE est très clair sur le fait que des prélèvements ne sauraient être supportés par des personnes affiliées à la sécurité sociale dans un autre État membre, si ils sont affectés « directement et spécifiquement au financement de certaines branches de sécurité sociale ou à l'apurement des déficits de ces dernières ». Or le projet de loi maintient l'affectation de prélèvements sociaux sur les revenus du capital à la Cades, contrevenant en cela directement à la jurisprudence.

En second lieu, une ambiguïté demeure quant la possibilité de distinguer, au regard du règlement communautaire de 1971, au sein des prélèvements sociaux, ceux qui sont destinés à financer une prestation non contributive. Le champ couvert par le règlement porte ainsi l'ensemble des risques et la définition des prestations concernées est très large.

Sauf à obtenir une modification du règlement de 1971 qui établisse clairement la distinction entre contributif et non-contributif, il semble que seule une affectation de ces produits à l'État, qui soulève par ailleurs des questions de principe, soit de nature à répondre totalement à la décision de la Cour de justice.

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* ¹ « 1. Le présent règlement s'applique à toutes les législations relatives aux branches de sécurité sociale qui concernent :

a) les prestations de maladie et de maternité ;

b) les prestations d'invalidité, y compris celles qui sont destinées à maintenir ou à améliorer la capacité de gain ;

c) les prestations de vieillesse ;

d) les prestations de survivants ;

e) les prestations d'accident du travail et de maladie professionnelle ;

f) les allocations de décès ;

g) les prestations de chômage ;

h) les prestations familiales.