C. UN CONTENTIEUX DE MASSE QUI TÉMOIGNE D'UN DÉCALAGE CROISSANT DU CADRE LÉGAL PAR RAPPORT À LA RÉALITE SOCIALE
La forte croissance des infractions à la législation sur les stupéfiants (ILS) a conduit, s'agissant du cannabis, à l'apparition d'un contentieux de masse et à l'essor des peines alternatives. La répression mobilise ainsi des ressources considérables des forces de sécurité et des autorités judiciaires.
1. Une forte croissance du nombre d'interpellations pour usage de cannabis débouchant sur un contentieux de masse
a) Une forte croissance du nombre d'interpellations depuis les années 1970
Selon l'OFDT, les interpellations pour infraction à la législation sur les stupéfiants (ILS) ont connu une croissance spectaculaire depuis les années 1970 : leur nombre a en effet été multiplié par 60 au cours des quarante dernières années, avec une nette accélération au début des années 2000. De 71 700 en 2001, le nombre d'interpellations pour ILS est passé à 135 500 en 2010. L'essentiel de ces interpellations (86%) concerne l'usage personnel. L'observatoire indique en outre que les interpellations pour usage ont augmenté deux fois plus vite que les interpellations pour usage-revente ou pour trafic 19 ( * ) .
Figure n° 6 : Evolution du nombre
d'interpellations pour usage
de stupéfiants, par produit
(1985-2009)
Source : OFDT, 2010 (à partir des données de l'OCRTIS)
Comme le montre le graphique ci-dessus, le cannabis représente aujourd'hui environ 90 % des interpellations pour usage de stupéfiants (soit 122 000 interpellations sur le total d'environ 135 500 en 2010). Sa prépondérance s'est renforcée au cours du temps : en 1994, le cannabis n'était encore en cause que dans 6 à 7 interpellations d'usagers sur 10. Le nombre d'interpellations pour usage de cannabis a ainsi été multiplié par presque 6 depuis le début des années 1990.
b) Un contentieux de masse qui débouche le plus fréquemment sur des mesures alternatives aux poursuites
Depuis le milieu des années 2000, et en application en particulier du plan gouvernemental de lutte contre les drogues et la toxicomanie 2008-2011, la réponse pénale à l'usage de cannabis est devenue à la fois plus systématique et plus diversifiée 20 ( * ) . Le recours aux alternatives aux poursuites (ou « mesures de la troisième voie ») s'est en effet généralisé. Il s'agit de mesures pénales prises par le parquet (rappels à la loi, classements sous condition, orientations vers des structures sanitaires ou encore médiations pénales) qui ne constituent ni des classements sans suite, ni des poursuites judiciaires. Leur intérêt pour la chancellerie est de limiter les classements sans suite pour les infractions de faible gravité et donc d'augmenter le taux de réponse pénale sans pour autant multiplier les poursuites.
Cette évolution a été encouragée par les circulaires de politique pénale du ministère de la justice qui recommandent périodiquement aux parquets de privilégier autant que possible les mesures alternatives aux poursuites, d'éviter de poursuivre les simples usagers et de réserver les poursuites aux usagers qui refusent de se soumettre aux mesures alternatives.
Dès les années 1970, la « circulaire Peyrefitte » du 17 mai 1978 invitait à opérer une distinction entre le cannabis et les autres drogues. La « circulaire Chalandon » du 12 mai 1987 introduisait quant à elle une distinction entre « usagers occasionnels » et « usagers d'habitude », avant la « circulaire Guigou » du 17 juin 1999 qui prônait une systématisation des mesures alternatives aux poursuites en cas de simple usage.
La « circulaire Perben » du 8 avril 2005 préconise pour les usagers majeurs une réponse pénale systématique mais graduée en fonction du comportement de consommation. Elle recommande un classement sans suite avec rappel à la loi pour les usagers majeurs arrêtés en possession de très faibles quantités de stupéfiants et un classement avec orientation sanitaire ou sociale pour ceux « qui ont dépassé le stade de la simple expérimentation ». L'injonction thérapeutique est réservée aux usagers de drogues dures et aux polytoxicomanes et les poursuites pénales aux usagers récidivistes ou à ceux qui refusent de se soumettre aux mesures alternatives.
Dans le même esprit, la circulaire du 16 février 2012 relative à l'amélioration du traitement judiciaire de l'usage de produits stupéfiants souligne que « le maintien de la pénalisation de l'usage de produits stupéfiants est un volet essentiel de la politique de prévention aux conduites addictives » mais recommande d'adapter la réponse pénale aux profils :
- privilégier, pour l'usager non toxicodépendant, la mesure de stage de sensibilisation aux dangers de l'usage de produits stupéfiants et, à défaut, l'ordonnance pénale délictuelle, tout en excluant les classements sans suite en opportunité et en limitant le classement avec rappel à la loi ;
- s'agissant de l'usager toxicodépendant, envisager systématiquement l'injonction thérapeutique s'il nécessite des soins et privilégier les poursuites devant le tribunal correctionnel à l'encontre des usagers réitérants ou récidivistes.
Dans la pratique, ces orientations se traduisent, selon l'OFDT, par 70 % des affaires d'usage de stupéfiants traitées par les parquets faisant l'objet d'une mesure alternative aux poursuites . Cet ordre de grandeur est à peu près confirmé par les données transmises à votre rapporteur par le ministère de la justice pour l'année 2013.
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La réponse pénale aux affaires d'usage de stupéfiants en 2013 Selon les données communiquées à votre rapporteur par la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG), 85 000 affaires d'usage de stupéfiants ont été orientées par les parquets en 2013 (bien qu'il soit impossible de préciser si ces affaires comportaient ou non d'autres infractions connexes) : - 53 000 affaires (62 %) ont fait l'objet d'une procédure alternative ; - 30 000 affaires (35 %) ont été poursuivies (27 000 devant la juridiction correctionnelle et 3 000 devant les juridictions pour enfants) ; - 2000 affaires ont été classées sans suite . 98 % des affaires ont ainsi fait l'objet d'une réponse pénale. Parmi les affaires poursuivies, près d'une poursuite correctionnelle sur deux était une ordonnance pénale, trois sur dix une convocation par officier de police judiciaire (COPJ). 15% des affaires ont fait l'objet d'une comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) et 3% ont pris la voie du déferrement (comparution immédiate ou convocation par procès-verbal). En ce qui concerne les chiffres des années antérieures, la DACG indique que le changement récent de logiciel "Cassiopée" ne permet pas d'établir une comparaison sérieuse. |
S'agissant des peines prononcées, comme le montre le graphe ci-dessous, les affaires d'usage de stupéfiants se traduisent le plus fréquemment (41 % des cas) par une peine d'amende. Au sein des condamnations, la part des peines de substitution (jours-amendes, travaux d'intérêt général), a progressivement augmenté au cours des deux dernières décennies 21 ( * ) .
Les peines d'emprisonnement avec sursis total et d'emprisonnement ferme ou avec un sursis partiel représentent respectivement 27 % et 16 % du total des peines prononcées. Le ministère de la justice affirme cependant qu'il est impossible de distinguer au sein des peines d'incarcération celles qui concernent les usagers de cannabis et celles qui concernent les usagers d'autres stupéfiants (la loi pénale traitant tous les stupéfiants de la même façon). Il indique qu'en pratique, les incarcérations (c'est-à-dire les condamnations à des peines fermes d'emprisonnement avec mandat de dépôt) ne concernent pas les usagers de cannabis. En outre, la condamnation à une peine ferme d'emprisonnement ne signifie pas toujours incarcération (compte tenu des aménagements de peines possibles pour toute peine inférieure ou égale à 2 ans prononcée sans mandat de dépôt). Cela étant, en 2013, 3 426 peines d'emprisonnement ont été prononcées pour usage de stupéfiants dont 1 379 peines d'emprisonnement ferme en tout ou partie et 2 047 peines avec sursis total. La même année, le quantum de la peine d'emprisonnement ferme prononcée par les juridictions était de 2 mois.
Figure n° 7 : Evolution des condamnations judiciaires prononcées pour usage illicite
* Note de lecture : les creux identifiables en 1988, 1995 et 2002 correspondent aux années d'amnistie présidentielle.
Source : OFDT, 2010 (Casier judiciaire national, ministère de la justice)
Compte tenu de l'ensemble de ces considérations, votre rapporteur souscrit pleinement à la conclusion de l'OFDT qui constate que : « l'usage de stupéfiants est devenu un contentieux de masse au cours des trente dernières années et les condamnations ont suivi un mouvement inflationniste parallèle aux interpellations. De ce point de vue, on peut considérer que la « pénalisation » de l'usage atteint des niveaux jamais égalés, si l'on en juge par la croissance conjointe des interpellations, du taux de réponse pénale, du taux de poursuites et du nombre de condamnations pour usage en infraction principale » 22 ( * ) .
Dans ce contexte, l'application de la loi de 1970 par les forces de l'ordre et les autorités judiciaires mobilise des ressources considérables, même si le niveau des dépenses engagées pour veiller au respect de l'interdiction de l'usage de cannabis reste bien entendu difficile à déterminer avec précision. A titre indicatif, l 'OFDT estime à 686 millions d'euros en 2010 le total des dépenses imputables à la défense, à l'ordre public et à la sécurité ainsi qu'à l'action des douanes contre les stupéfiants et l'économie parallèle 23 ( * ) .
S'y s'ajoutent les dépenses relatives à la lutte contre la drogue de la protection judiciaire de la jeunesse (environ 2 millions d'euros relevant du programme budgétaire 182 selon le document de politique transversale « politique de lutte contre les drogues et les toxicomanies » en 2015) et des services judiciaires (environ 108 millions d'euros inscrits sur le programme 166) ainsi que celles qui relèvent de toutes les actions entreprises pour répondre aux délinquances indirectement liées à l'usage et au trafic de stupéfiants. Au total, il ne paraît pas déraisonnable de penser que la politique de prohibition du cannabis se traduit par des dépenses qui pourraient avoisiner 1 milliard d'euros.
2. Un bilan peu probant de la réponse pénale à caractère sanitaire
De l'avis général exprimé au cours des auditions de votre rapporteur, les réponses pénales à caractère sanitaire n'ont pas eu de véritable incidence sur les niveaux de consommation de cannabis.
La DACG indique qu'environ 5 000 stages de sensibilisation aux dangers de l'usage de produis stupéfiants sont prononcés chaque année et autant de d'injonctions thérapeutiques.
Compte tenu cependant de la proportion relativement faible d'usagers de cannabis considérés comme « toxicomanes » du fait de la consommation de ce seul produit, l'injonction thérapeutique reste peu mise en oeuvre pour cette drogue.
Quant aux stages de sensibilisation, ils apparaissent comme un choix minoritaire parmi l'ensemble des options pénales dont disposent les procureurs. L'OFDT, dans une évaluation de ce dispositif qui concerne des usagers de cannabis dans 96 % des cas, dresse un bilan pour le moins mitigé 24 ( * ) :
- les disparités territoriales sont importantes selon les ressorts, 50 % de cours d'appels étant dépourvues d'une offre de stages accessible aux mineurs ;
- le délai d'exécution des stages demeure très variables, la moitié des stagiaires effectuant leur stage plus de sept mois après l'interpellation ;
- les modalités d'organisation apparaissent très hétérogènes (s'agissant tant de la durée que des frais d'accès) et le contenu s'avère fluctuant ;
- l'objectif d'atteindre prioritairement les usagers occasionnels est partiellement satisfait (35 % des stagiaires ont déjà été interpellés pour la même infraction et 20 % du public se considère dépendant compte tenu d'un usage quotidien de cannabis de longue date) ;
Plus généralement, la question de la valeur ajoutée de ce dispositif par rapport à celui des consultations jeunes consommateurs (CJC), qui concerne pour plus de 90 % des usagers de cannabis, reste posée .
Au total selon l'OFDT, le stage « reste aux yeux des stagiaires une sanction pénale avant tout, impuissante à détourner de l'usage les personnes qui n'envisagent pas d'arrêter dans l'immédiat ». L'observatoire constate en effet que seule la moitié des stagiaires envisage une modification substantielle du comportement de consommation.
* 19 I. Obradovic, OFDT, « La réponse pénale à l'usage de stupéfiants », tendances n° 72, novembre 2010.
* 20 Ibid.
* 21 I. Obradovic, OFDT, « La réponse pénale à l'usage de stupéfiants », tendances n° 72, novembre 2010.
* 22 Ibid.
* 23 OFDT, rapport annuel 2012.
* 24 I. Obradovic, OFDT, « Evaluation des stages de sensibilisation aux dangers de l'usage de stupéfiants », décembre 2012.