II. VERS UNE RECONNAISSANCE DU VOTE BLANC
Comme son intitulé l'indique, la présente proposition de loi vise à « reconnaître le vote blanc aux élections ». Elle reprend, pour l'essentiel, la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale en 1993.
Aussi, modifie-t-elle, par son article 1 er , l'article L. 65 du code électoral pour assurer, lors de chaque scrutin, la comptabilisation des bulletins blancs de manière séparée des bulletins nuls. Cette modification permettrait ainsi de connaître, lors d'une élection nationale ou locale mais aussi pour certaines consultations, le nombre d'électeurs qui, sans choisir entre les candidatures proposées ou répondre à la question soumise, ont néanmoins fait le choix de voter. La part de votes blancs serait ainsi formellement distinguée des votes considérés, aux termes de l'article L. 66 du code électoral, comme nuls.
Il est précisé qu'une enveloppe vide équivaut à un vote blanc. Cependant, il n'a pas été prévu, contrairement à d'autres propositions de loi similaires, d'obliger le maire à mettre à disposition des électeurs des bulletins blancs dans les bureaux de vote, le jour de scrutin, par parallélisme avec les bulletins des candidats ou, lors des référendums, des bulletins « oui » et « non ».
L' article 2 tire les conséquences de l'article précédent en supprimant de l'article L. 66 du code électoral la mention des bulletins blancs parmi ceux qui n'entrent pas en compte dans le résultat du dépouillement.
Les articles 3 et 4 assurent l'application de la proposition de loi aux élections organisées en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : UNE PRISE EN COMPTE SOUHAITABLE DES BULLETINS BLANCS
Approuvant le choix équilibré opéré par l'Assemblée nationale dans le sens d'une meilleure prise en compte du vote blanc, votre commission a adopté cette proposition de loi. Elle partage la position, unanimement exprimée lors de la discussion à l'Assemblée nationale, selon laquelle la confusion des bulletins blancs et nuls lors du dépouillement d'un scrutin méconnaît la logique différente entre un vote blanc et un vote nul.
Le décompte séparé des bulletins blancs devrait permettre de mieux rendre compte du choix fait par nos concitoyens de voter blanc. Si un bulletin nul est analysé comme un vote irrégulièrement émis et pour lequel on peut supposer que ladite irrégularité résulte d'une erreur de l'électeur, le vote blanc relève nécessairement d'une démarche volontaire et d'un choix assumé. Loin d'être un avatar de l'abstentionnisme, le vote blanc est davantage le fait d'électeurs politisés comme le rappelle dans son rapport M. François Sauvadet, auteur de la proposition de loi et rapporteur à l'Assemblée nationale. M. Sauvadet veut pour preuve de la signification politique du vote blanc que « le taux de votes blancs et nuls est presque systématiquement plus élevé au second tour qu'au premier », ce qui correspond à un resserrement de l'offre politique susceptible de conduire certains électeurs à refuser de choisir parmi les candidats en lice.
Pour votre rapporteur, la fin de l'assimilation entre bulletins blancs et nuls rend justice aux électeurs qui font l'effort de se déplacer au bureau de vote et d'accomplir ainsi le devoir civique, même s'ils préfèrent, pour des motivations qui leur sont propres et qui diffèrent d'un électeur à l'autre 6 ( * ) , ne pas choisir parmi l'offre politique qui leur est proposée.
La fin de cet amalgame entre bulletins blancs et nuls devrait également permettre de connaître enfin l'ampleur du vote blanc lors des opérations électorales.
En revanche, contrairement à ce que prévoyait la proposition de loi dans sa rédaction initiale, les bulletins blancs ne seraient pas considérés comme des suffrages exprimés . Cette mention a été supprimée en séance publique par un amendement identique du rapporteur et du groupe SRC, rendant ainsi possible un vote unanime du texte. Votre commission approuve ce choix qui tient compte des objections juridiques et politiques auxquelles se heurtait ce point spécifique.
En effet, plusieurs arguments ont été avancés en défaveur de la reconnaissance du bulletin blanc comme un suffrage exprimé .
En premier lieu, lors de la discussion à l'Assemblée nationale, il a été avancé que l'intégration des bulletins blancs parmi les suffrages exprimés se heurterait à un obstacle constitutionnel . L'article 7 de la Constitution prévoit que « le Président de la République est élu à la majorité absolue des suffrages exprimés ». Or, la prise en compte du vote blanc parmi les suffrages exprimés pourrait conduire à la situation, que relevait en séance publique M. Alain Vidalies, ministre délégué aux relations au Parlement, qu'aucun n'obtienne la majorité absolue au second tour 7 ( * ) . Si l'absence actuelle de décompte des bulletins blancs empêche de mesurer la probabilité d'un tel cas de figure, l'élection, en 1995, de M. Jacques Chirac et, en 2012, de M. François Hollande avec une majorité absolue de suffrages exprimés mais une majorité relative de votants doit conduire à la prudence.
De même, lors des débats en commission à l'Assemblée nationale, M. Jean-Jacques Urvoas, président de la commission de Lois, présentait une seconde difficulté tenant au fait que les textes soumis à référendum devant être approuvés à la majorité des suffrages exprimés, « voter blanc équivaudrait à voter non » dans ce cas.
Tout en soulignant la justesse de ces arguments, votre rapporteur relève cependant qu'elles excèdent le champ de la présente proposition de loi. En effet, dans sa rédaction actuelle, la présente proposition de loi ne s'applique pas à l'élection présidentielle pour laquelle les règles relatives aux opérations de vote entrent dans le domaine des lois organiques en application de l'article 7 de la Constitution 8 ( * ) . Il en est de même, en vertu de l'article 72-1 de la Constitution, du référendum local 9 ( * ) . Enfin, s'agissant du référendum national, les opérations de vote ne sont régies que par des dispositions règlementaires, au demeurant non permanentes, ce que le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de déplorer 10 ( * ) .
Pour autant, votre commission n'a pas souhaité introduire, dans le cadre de cette proposition de loi, une disposition assimilant un bulletin blanc à un suffrage exprimé.
D'une part, une telle mesure induirait une certaine confusion pour l'électeur . Tantôt considérés comme des suffrages exprimés, tantôt écartés des suffrages exprimés, les bulletins blancs auraient une portée politique qui varierait selon le scrutin.
D'autre part, une telle étape mérite une réflexion plus approfondie pour lever les réserves qui pèse sur ce choix.
En effet, cette mesure aurait des conséquences notables sur la matière électorale . Plusieurs règles électorales d'importance sont déterminées par un seuil de suffrages exprimés. Il en est ainsi pour :
- bénéficier du remboursement forfaitaire des frais de campagne ;
- distinguer le candidat ou candidat tête de liste soumis à l'obligation d'établir un compte de campagne ;
- accéder au remboursement par l'État du coût du papier, de l'impression des bulletins de vote, des affiches, des circulaires et des frais d'affichage ;
- admettre une liste de candidats à la répartition des sièges à la représentation proportionnelle ;
- autoriser une liste de candidats à accéder au second tour de scrutin ;
- autoriser une liste de candidats à fusionner avec une liste admise au second tour de scrutin.
Actuellement, le taux de suffrages exprimés est obtenu par déduction des bulletins blancs et nuls du nombre de votants. La prise en compte des bulletins blancs dans le taux des suffrages exprimés conduirait, à droit constant, à élever sensiblement les seuils précédemment évoqués.
Pour votre rapporteur, il serait paradoxal que, sous couvert d'une avancée démocratique avec la reconnaissance du vote blanc, se dessine un durcissement des règles électorales au détriment de l'expression pluraliste des formations politiques notamment minoritaires.
En outre, la reconnaissance du vote blanc comme suffrage exprimé ne peut intervenir qu'après une interrogation plus globale sur le sens donné au vote . Est-il une voix d'expression supplémentaire pour l'électeur, ce qui impliquerait d'admettre le vote blanc comme un suffrage exprimé ? Est-il une modalité de désignation collective des représentants ou, pour les consultations, d'apporter une réponse à la question posée ? Dans cette dernière hypothèse, l'élection ou la consultation ont vocation à aboutir à une décision et le vote blanc ne saurait alors être considéré comme un suffrage exprimé.
Comme le soulignait un député de la Monarchie de Juillet: « un billet blanc, mille billets blancs, dix mille billets blancs ne sauraient faire un député, et la loi veut faire un député ». Cette idée était encore reprise en 1972 par Raymond Marcellin, alors ministre de l'Intérieur, dans la réponse à une question orale sénatoriale : « l'abstention et le vote blanc ne sont que trop tentants pour beaucoup car ils permettent de ne pas faire de choix et de ne pas prendre de responsabilités tout en exprimant un mécontentement » 11 ( * ) . Dans cette perspective, il est pris acte des bulletins blancs lors du décompte des voix sans qu'il puisse leur être attribué une valeur politique.
Cette position a été récemment confortée par le constitutionnaliste Guy Carcassonne qui, tout en estimant qu'il « serait temps de reconnaître le vote blanc », jugeait que « ces votes blancs devraient continuer à ne pas êtres considérés comme suffrages exprimés, sauf à contraindre accidentellement à des seconds tours superflus 12 ( * ) ».
Enfin, les motivations du vote blanc sont diverses . Il serait ainsi délicat de tirer les conséquences d'une part importante voire d'une majorité de bulletins blancs : faudrait-il prévoir l'organisation d'un nouveau scrutin 13 ( * ) ? Devrait-on désigner, par tirage au sort, des citoyens pour un nombre de sièges à pourvoir correspondant au score obtenu ? Ces questions complexes ne peuvent raisonnablement trouver une réponse dans le cadre de cette proposition de loi.
Au vu de ces observations, votre commission a approuvé la position équilibrée retenue par l'Assemblée nationale. Elle a cependant souhaité ne pas retenir comme moyen de voter blanc le simple fait de déposer une enveloppe vide dans l'urne . Considérant que l'enveloppe vide pouvait, de manière équivoque, être autant le fruit de la volonté de l'électeur qu'une erreur de sa part, votre commission a adopté, à l'initiative de notre collègue Christian Cointat et de votre rapporteur, un amendement supprimant l'équivalence reconnue entre une enveloppe vide et un bulletin blanc.
*
Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi rédigée.
* 6 Selon un sondage réalisé en avril 1998 par le Centre d'études et de connaissances sur l'opinion publique (CECOP), les personnes interrogées affichent comme motivation(s) au vote blanc les raisons suivantes : refus des candidats en présence (36%), hostilité à l'égard de la politique (35%), difficulté à choisir entre les candidats (20%), désintérêt (13%), manque d'information (11%).
* 7 La proposition de loi de notre collègue Roland Courteau proposait, pour trouver une solution à cette objection, d'écarter la règle de prise en compte des bulletins blancs comme suffrage exprimé lors de l'élection présidentielle.
* 8 Les opérations de vote sont alors régies par l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.
* 9 Les opérations de vote sont alors régies par l'article LO 1112-12 du code général des collectivités territoriales.
* 10 Dans ses observations sur le référendum de 2000 (décision n° 2000-30 REF du 28 septembre 2000), le Conseil constitutionnel soulignait que « le droit de suffrage constitue un droit civique dont, en vertu de l'article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles » et était d'avis que « relève de la loi l'édiction de règles permanentes régissant l'organisation des référendums, le pouvoir réglementaire devant se borner à en fixer les modalités d'application ».
* 11 JO Sénat, 2 mai 1972, p. 262.
* 12 Guy Carcassonne, Recommandations, Commentaire n° 139, automne 2012, p. 679.
* 13 La législation péruvienne prévoit que l'organisation de nouvelles élections lorsque les votes nuls ou blancs, ensemble ou séparément, sont supérieurs aux deux tiers du résultat des bulletins valides.