Projet de loi relatif au transfert aux départements des parcs de l'équipement et à l'évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers

Rapport n° 188 (2008-2009) de M. Jean-Pierre VIAL , fait au nom de la commission des lois, déposé le 28 janvier 2009

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N° 188

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 28 janvier 2009

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi (urgence déclarée) relatif au transfert aux départements des parcs de l' équipement et à l' évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers ,

Par M. Jean-Pierre VIAL,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest , président ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, M. François Zocchetto , vice-présidents ; MM. Laurent Béteille, Christian Cointat, Charles Gautier, Jacques Mahéas , secrétaires ; M. Alain Anziani, Mmes Éliane Assassi, Nicole Bonnefoy, Alima Boumediene-Thiery, MM. Elie Brun, François-Noël Buffet, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, M. Yves Détraigne, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Pierre Fauchon, Louis-Constant Fleming, Gaston Flosse, Christophe-André Frassa, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Mmes Jacqueline Gourault, Virginie Klès, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, François Pillet, Hugues Portelli, Roland Povinelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Richard Tuheiava, Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

14 (2008-2009)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le 28 janvier 2009, sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président , la commission des lois a examiné sur le rapport de M. Jean-Pierre Vial, le projet de loi n° 14 (2008-2009) relatif au transfert aux départements des parcs de l'équipement et à l'évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers.

La commission a adopté 24 amendements qui visent à :

- sécuriser les modalités du transfert des parcs de l'équipement,

- garantir les droits des personnels et leur offrir une carrière attractive,

- prendre en compte la diversité des départements ,

- faciliter les conditions de réorganisation des services déconcentrés de l'Etat.

Les principales modifications concernent :

- à l' article 5 ( transfert du parc par arrêté ministériel ), la création d'une commission nationale de conciliation chargée d'examiner les litiges que pourraient soulever la définition du format du transfert ;

- à l' article 6 ( compensation financière ), le principe d'une compensation financière temporaire de cinq ans pour les emplois surnuméraires transférés, à la demande de l'Etat ;

- à l' article 10 ( statut commun des personnels techniques spécialisés ), le principe, pour les ouvriers des parcs et ateliers (OPA) transférés, d'une mise à disposition de plein droit sans limitation de durée de la collectivité territoriale bénéficiaire du transfert, assortie d'un droit d'option pour le statut de fonctionnaire territorial ;

- après l'article 13 , une clause de « revoyure » pour établir un bilan de la situation des agents transférés cinq ans après le transfert

- à l' article 16 ( transfert des biens immobiliers en pleine propriété ), l' extension du délai prévu pour introduire une demande de transfert en pleine propriété, de un à deux ans ;

- à l' article 17 ( transfert des biens mobiliers ), l' exonération , comme pour les immeubles, de tout droit, taxe ou honoraire ;

- à l' article 20 ( réseau de radiocommunication électriques ), l'affectation ou le transfert des équipements radioélectriques communs à l'Etat et à la collectivité, à celui qui en est le bénéficiaire principal ainsi que les conventions, baux et titres y afférents.

- à l' article 21 ( période de transition ), l' extension de deux à trois ans de la durée de la période durant laquelle la collectivité bénéficiaire du transfert pourra continuer à effectuer des prestations pour le compte de l'Etat.

La commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi soumis en premier lieu au Sénat organise le dernier transfert de service prévu par la décentralisation, actes I et II confondus : celui des parcs de l'équipement aux départements.

Il constitue le terme d'un long processus.

Partie des directions départementales de l'équipement (DDE), les parcs, en raison de leur spécificité d'instrument de coopération entre l'Etat et le département, ont été soumis à un régime particulier depuis la décentralisation des années 1980 ; toutefois, le champ de leur mission a évolué, parallèlement aux transferts opérés au fil du temps. En dernier lieu, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales a reporté les décisions sur le devenir des parcs en prévoyant, dans l'intervalle, une réflexion destinée à le préparer.

Aujourd'hui, le terme est échu et le législateur doit exercer sa compétence, d'une part, parce que l'évolution de la répartition de l'activité des parcs de l'équipement entre l'Etat et les départements le commande et, d'autre part, afin de fixer le sort de leurs personnels depuis longtemps, déjà, dans l'attente de leur nouveau statut.

Avant d'aborder le dispositif proposé par le projet de loi, il apparaît utile après en avoir retracé l'évolution, de préciser les caractéristiques de ces services dont l'activité, comme la technicité de leurs agents, est trop souvent méconnue.

I. LES PARCS DE L'ÉQUIPEMENT : UNE ENTITÉ ORIGINALE DANS LE PAYSAGE INSTITUTIONNEL FRANÇAIS

Par leur activité, leur organisation et le statut de leur personnel, les parcs de l'équipement présentent des spécificités dès l'origine, qui les distinguent des autres services touchés par la décentralisation.

A. AU SERVICE DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA GESTION DES INFRASTRUCTURES ROUTIÈRES

Depuis plus de deux siècles, Etat et départements interviennent l'un et les autres sur la voirie routière puisque dès leur création en 1789, les seconds étaient compétents pour créer et entretenir les routes départementales. Chacun des deux niveaux -Etat et départements- s'était doté de services jusqu'à leur fusion imposée par l'effet d'une loi du 15 octobre 1940 ^{1 ( * )} .

La création d'une unité fonctionnelle

L'entité fonctionnelle est née au lendemain de la seconde guerre mondiale dans le contexte de la reconstruction des infrastructures routières qui impliquait une mécanisation accrue des services : une circulaire ministérielle du 2 décembre 1948 relative à l'organisation administrative et à la gestion a) des centres de stockage et de réchauffage des liants hydrocarburés, b) des parcs, ateliers et magasins des services des ponts et chaussées. crée, dans chaque département, une structure destinée à entretenir, réparer et gérer les matériels et engins utilisés sur la voirie et dotée, en conséquence, de garages et ateliers.

L'appellation « Parc » est « labellisée » par une circulaire interministérielle du 2 décembre 1967 qui le conçoit, déjà, comme une structure de coopération entre l'Etat dont il est organiquement un service et le département, pour la réalisation de travaux sur les domaines routiers national et départemental : le parc est considéré comme une « entité économique dotée d'un cadre comptable particulier ». La circulaire de 1967 précise que (la section exploitation du parc) « fonctionne comme une entreprise vis-à-vis de l'utilisateur auquel les travaux sont facturés selon un barème ... ».

Les relations du parc avec l'Etat et le département, qui le fournissent en moyens, obéissent donc à une logique spécifique, celle d'associés, dans la mesure où l'Etat et le département lui procurent l'essentiel de ses moyens ; en contrepartie, le parc assure des prestations pour leur compte.

Une circulaire du 12 mars 1968, qui fixe le régime comptable des parcs, enfin, les définit ainsi : « constitué(s) par l'ensemble du personnel qui lui est affecté et par les moyens en matériel dont dispose la(es) direction(s) départementale(s) de l'équipement pour l'exécution de travaux en Régie quelque soit la collectivité bénéficiaire, ... ». Elle les considère « du point de vue comptable comme une « association en participation », les associés étant l'Etat et le Département qui, l'un et l'autre, l'ont doté de moyens (biens meubles et immeubles) ».

Rattachés aux directions départementales de l'équipement, les parcs disposent donc d'un statut particulier et sont conçus comme des outils de collaboration entre l'Etat et les départements dans le domaine routier.

Le système a évolué avec l'intervention de la décentralisation qui, si elle n'a pas amené à remettre en cause l'existence des parcs, ni leur fonction de « coopérative » entre l'Etat et le département, ni jusqu'à présent leur nature de composante des services de l'Etat a, toutefois, conduit à modifier le cadre pour l'adapter aux nouvelles relations entre les deux associés et tenir compte du principe de libre-administration des collectivités locales.

Le dispositif conventionnel

Tel a été l'objectif assigné à la loi du 2 décembre 1992 relative à la mise à la disposition des départements des services déconcentrés du ministère de l'équipement et à la prise en charge des dépenses de ces services. Lors de son examen par le Sénat, votre commission des lois avait estimé qu'elle « constitu(ait) une conciliation des points de vue divergents des différents partenaires intéressés au fonctionnement et à l'organisation des DDE » ^{2 ( * )}

Aujourd'hui, le régime juridique, financier et comptable des parcs est fixé par la loi n° 92-1255 du 2 décembre 1992 et la loi de finances pour 1990 (n° 89-935 du 29 décembre 1989) :

- le parc demeure un « élément du service public de la direction départementale de l'équipement », son unité n'est donc pas altérée ;

- une convention conclue entre l'Etat et le département, représentés respectivement par le préfet et le président du conseil général, définit annuellement les prestations que le parc peut fournir à la collectivité territoriale.

Sont ainsi fixés la nature, la programmation et le montant des prestations à fournir à l'Etat et au département, leurs garanties d'exécution en termes de délais et de qualité ainsi que les modalités de la rémunération du parc, le barème de facturation des prestations. La loi prévoit, toutefois, une clause permettant de « lisser » l'activité des parcs d'une année sur l'autre puisque le montant des commandes ne peut, sauf en cas de situation exceptionnelle, évoluer chaque année que de plus ou moins 10 % par rapport à celui fixé pour l'année précédente.

Parallèlement, la consistance de la part d'activité réalisée par le parc pour chacun des « associés » évolue sensiblement avec les transferts successifs opérés de la voirie nationale vers le domaine routier départemental : de 55.000 km en 1972 aux 18.000 km déclassés par l'effet de la loi du 13 août 2004. Aujourd'hui, l'Etat ne possède plus que 12.000 km de routes dites d'intérêt national et autoroutes non concédées.

La convention prévoit également, le cas échéant, les investissements financés par l'Etat et le département ainsi que les redevances d'usage dues par le parc en contrepartie des biens immobiliers et mobiliers mis à sa disposition par l'Etat et le département.

Dans l'hypothèse où aucune convention n'a été signée avant le 1 ^er mai 1993, les prestations fournies par le parc pour le compte du département sont définies forfaitairement : dans ce cas, elles s'établissent dans la limite, chaque année, du montant annuel moyen des prestations effectuées à son profit au cours des trois années précédentes.

En outre, les départements se sont vu reconnaître la faculté de ne plus recourir aux services du parc, qui doit être concrétisée par la signature d'une convention de désengagement entre le préfet et le président du conseil général. A défaut de conclusion dans les six mois suivant la décision du conseil général, le désengagement peut résulter d'une réduction progressive, sur une durée de dix ans, des prestations fournies aux départements, leur montant diminuant de 10 % chaque année. A ce jour, seuls deux conseils généraux ont exercé cette faculté de retrait : l'Essonne et la Saône-et-Loire. Cependant, depuis le transfert des routes nationales d'intérêt local en 2006, environ 20 % de l'activité de chacun des deux parcs s'effectue au profit de ces départements. Le conseil général de l'Oise a initié un processus identique avant d'y renoncer.

Le compte de commerce

Les opérations de recettes et de dépenses auxquelles donnent lieu ses activités industrielles et commerciales sont retracées dans le compte de commerce ouvert, dans les écritures du Trésor, par l'article 69 de la loi de finances pour 1990. Ce compte n° 904-21 est intitulé « Opérations industrielles et commerciales des directions départementales de l'équipement (dans le domaine routier) ».

Le ministre chargé de l'équipement en est l'ordonnateur principal. Le contrôle financier est assuré par le contrôleur financier du ministère de l'équipement. La comptabilité générale du compte est tenue par un agent comptable nommé par le ministre chargé du budget et le ministre chargé de l'équipement. Dans la pratique, le fonctionnement du compte est très déconcentré par l'ouverture d'un sous-compte dans chaque département : le préfet qui peut donner délégation de signature au directeur départemental de l'équipement, en est l'ordonnateur secondaire, le trésorier-payeur-général exécute les recettes et les dépenses et assure le contrôle financier.

Opérations retracées par le compte de commerce

En recettes :

- le produit des prestations réalisées ;

- les versements de l'Etat et des autres personnes publiques ;

- les recettes diverses et accidentelles ;

En dépenses :

- les achats de matières premières ;

- les dépenses de location, entretien et réparations, primes d'assurances ainsi que les dépenses de fonctionnement et d'équipement liées aux activités industrielles et commerciales dans le domaine routier des DDE ;

- les impôts, taxes et versements assimilés ;

- les charges de personnel assumées par l'Etat (ouvriers des parcs et ateliers - OPA) ;

- les charges diverses ou accidentelles.

L'ensemble des charges ne sont pas retracées dans le compte de commerce. N'y figurent pas notamment les frais de personnels non OPA (fonctionnaires et non-titulaires) rémunérés par l'Etat, la contribution de celui-ci au fonds spécial de pension des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE) et les cotisations d'assurances.

Initialement ouvert pour l'année 1990 et pour certains départements listés par décret en Conseil d'Etat ^{3 ( * )} , à titre expérimental, le compte de commerce a été reconduit plusieurs fois puis généralisé, en 1991, à l'ensemble des départements et pérennisé par les lois de finances ultérieures ^{4 ( * )} .

Le parc facture ses prestations et fournitures de produits selon un barème, actualisé annuellement, qui, aux termes du décret du 31 décembre 1992, doit « être conforme à la réalité des prix de revient et doit évoluer en fonction de la totalité des coûts relatifs à la prestation demandée par le département ». Ces tarifs, cependant, n'intègrent pas les charges supplétives de personnels mentionnées ci-dessus.

B. LES FONCTIONS DES PARCS : DE LA SÉCURITÉ DES ROUTES À LA PRODUCTION D'ÉMULSIONS DE BITUME

Les parcs de l'équipement travaillent principalement dans les secteurs du garage et de l'activité des routes :

Les activités des parcs ^*

Les parcs de l'équipement peuvent être chargés, en pratique, de tout ou partie des activités suivantes :

Exploitation et entretien de la route :

- Conservation du patrimoine routier - entretien périodique des chaussées (enduits) et entretien courant (réparation)

- Sécurité des usagers de la route - réalisation et entretien de la signalisation horizontale et des glissières de sécurité

- Entretien des dépendances - fauchage, curage des fossés, arasement d'accotements

- Viabilité hivernale

- Maintenance et développement du réseau radio

- Maintenance et développement des dispositifs électroniques et électromagnétiques de surveillance du trafic

Gestion des véhicules et des engins :

- Location des véhicules et engins

- Réparation des véhicules et engins

Contrôle et analyse de la qualité ^{5 ( * )} :

- Contrôle des matériaux et liants mis en oeuvre sur les chaussées

- Analyse des sols

- Essais sur les routes

Fabrication et vente de produits - Vente de matériaux (agrégats et liants hydrocarburés)

* Source : rapport Valère précité.

Ces activités sont exercées en régie.

Pour leur exercice, les parcs de l'équipement disposent, outre de personnel, de moyens matériels ainsi que d'un patrimoine immobilier. Les biens mobiliers et immobiliers sont mis à la disposition des parcs par l'Etat et les départements, qui en restent propriétaires. En contrepartie, le compte de commerce leur verse une redevance d'usage.

Les parcs se singularisent par la diversité de leurs activités et le volume de commandes de leurs « clients » :

- à titre d'exemple, dans les Alpes-Maritimes, le parc se consacre principalement à la gestion et à l'entretien des véhicules et des matériels d'exploitation de la route (78 % de son chiffre d'affaires). En revanche, l'activité majeure du parc du Loir-et-Cher réside dans l'exécution de travaux d'entretien routier pour les trois quarts de son chiffre d'affaires. Le parc d'Ille-et-Vilaine se caractérise, pour sa part, par la présence d'usines de fabrication nées avec le plan routier breton ; aujourd'hui, deux usines d'émulsion sont en exploitation pour la fabrication de quatre types de produits :

- des émulsions : 10.000 tonnes ;

- des enrobés à froid : 2.800 tonnes ;

- de la grave-émulsion : 25.000 tonnes ;

- du béton bitumineux à froid : 9.000 tonnes.

( données 2008 ).

- si l'on se réfère aux commandes, dans l'Aube, les prestations sont respectivement exécutées pour le compte du département (80 %), de l'Etat (12 %), des communes et des tiers (8 %). Dans les Côtes d'Armor, ces parts s'établissement respectivement à 50 %, 21 % et 29 % (dont 18 % pour les communes et 11 % pour les entreprises privées). En Ardèche, le parc ne travaille que pour le département à hauteur de 91 % et l'Etat (9 %).

C. LES PERSONNELS DES PARCS ET LA SPÉCIFICITÉ DU RÉGIME DES OUVRIERS DES PARCS ET ATELIERS

Les parcs emploient trois catégories de personnels :

- les ouvriers des parcs et ateliers (OPA) ;

- des fonctionnaires ;

- des agents non titulaires non ouvriers.

1. Les fonctionnaires et agents non titulaires non ouvriers

Au nombre de 850 environ, ils sont affectés à l'encadrement et aux tâches de gestion administrative et comptables des parcs. Ils sont en poste soit dans les services supports de la DDE, de comptabilité notamment, soit directement dans le parc dont le chef a la qualité de fonctionnaire.

Ces personnels sont soumis aux mêmes dispositions statutaires et contractuelles que leurs collègues affectés dans les autres services de l'équipement.

En revanche, les ouvriers relèvent d'un régime particulier qui leur est propre.

2. Les OPA

Leur effectif total est de 7.588 en 2008 : 5.485 travaillent dans les parcs de l'équipement et sont donc comptabilisés dans le compte de commerce puisque leur rémunération est assurée sur le budget de l'Etat contre remboursement par le compte de commerce. Les autres sont employés par les services de navigation maritime et fluviale, maritime, les bases aériennes (soit pour l'ensemble 80 %), dans les directions interdépartementales des routes (10 %) et dans les centres d'études techniques (10 %). Ils sont dits « hors compte de commerce  (HCC) ».

Pour en revenir aux OPA des parcs, ces agents sont employés dans trois filières :

- atelier (entretien et réparation du matériel),

- magasin (gestion des pièces détachées),

- exploitation (travaux sur les routes).

La spécificité de leur situation réside dans le bénéfice de dispositions particulières de recrutement et de carrière, de protection sociale et d'un régime spécial de retraite.

Agents de droit public, ils ne sont pas des fonctionnaires mais n'obéissent pas non plus aux dispositions applicables aux contractuels de l'Etat.

Non titulaires dans une position quasi-statutaire, l'originalité de leur état est explicitement illustrée par l'article 3 du statut de la fonction publique de l'Etat (loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) qui les exclut expressément de la règle fondamentale selon laquelle les emplois permanents de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics sont occupés par des fonctionnaires.

Précisons que la catégorie des OPA présente un très faible taux de féminisation : 2 % en 2007.

a) Des emplois traités largement comme des postes de fonctionnaires

La carrière des OPA est régie par le décret n° 65-382 du 21 mai 1965 qui réglemente successivement leur recrutement, le déroulement de leur carrière et la cessation de leurs fonctions.

On y relève des similitudes avec le statut de la fonction publique, complétées par des dispositions spécifiques tenant compte des contraintes d'emplois des personnels des parcs (travaux liés aux saisons, pénibilité...).

Recrutement

- sur épreuves

- soumis à condition d'âge (18 ans au moins et 38 ans au plus).

Stage probatoire d'une durée d'un an éventuellement prolongeable, avant titularisation (confirmation).

Déroulement de carrière

La grille de classification des OPA ^{6 ( * )} , fixée par un arrêté ministériel du 2 décembre 1991 comprend trois niveaux :

- ouvrier (de l'ouvrier qualifié au maître compagnon ou au spécialiste) :

. 68 % des effectifs ^{7 ( * )} ;

. 1 % de femmes ;

. moyenne d'âge : 44 ans et un mois ;

- maitrise (chef d'équipe, d'atelier, d'exploitation, magasinier) :

. 23 % des effectifs ;

. 2 % de femmes ;

. moyenne d'âge : 50 ans et 7 mois ;

- technicien (de technicien de niveau 1 à technicien principal) :

. 9 % des effectifs ;

. 7 % de femmes ;

. moyenne d'âge : 41 ans et 11 mois.

Les deux premiers niveaux sont organisés en trois filières : atelier, exploitation et magasin.

Rémunération et régime indemnitaire

Le salaire de base correspondant à chaque niveau de classification est complété par un ensemble de primes et indemnités liés aux conditions particulières d'emploi de ces agents : prime d'ancienneté, prime de rendement, prime de métier, indemnité de sujétions horaires mensualisées, indemnités d'astreinte, indemnités de frais de déplacement, heures supplémentaires.

Commission consultative paritaire

La commission est consultée sur le recrutement, la confirmation de fin de stage, le licenciement, l'affiliation au régime de retraite, le changement de catégorie, l'inscription aux cours et stages de promotion professionnelle.

Congés

Les ouvriers bénéficient d'un ensemble de congés dont notamment, outre le congé annuel, un congé sans salaire pour convenances personnelles de trois mois au moins et douze mois au plus non renouvelable (deux ans pour l'ensemble de la carrière) : à son retour, l'ouvrier est réintégré sur la première vacance de poste dans son parc d'origine ou, en l'absence de vacance, dans trois autres parcs. Il conserve sa classification. Un congé pour création ou reprise d'entreprise de six mois au moins et douze mois au plus (deux ans sur l'ensemble de la carrière) leur est aussi ouvert.

Discipline

L'échelle des sanctions est basée sur celle de la fonction publique, de l'avertissement au licenciement définitif.

Cessation de fonction

- par limite d'âge à 60 ans ou 55 ans pour les emplois présentant une certaine pénibilité (en 2007, la moyenne d'âge des OPA était de 45 ans et 4 mois),

- par licenciement disciplinaire,

- par réduction d'effectif, insuffisance professionnelle ou inaptitude physique : dans le premier cas, qui ne s'est jamais produit les ouvriers seraient reversés dans un autre service des ponts-et-chaussées dans toute la mesure du possible.

Données 2007.

b) Une protection sociale différente

Le régime de protection sociale des OPA est fixé par le décret n° 72-154 du 24 février 1972 : congés de maladie, congé de maternité et de paternité, d'adoption, parental, de présence parentale, congé d'accompagnement d'une personne en fin de vie.

Mais la durée et le niveau de rémunération de ces absences sont inférieurs à ce qu'ils sont pour les fonctionnaires d'État.

c) Un régime spécial de retraite

Les OPA bénéficient d'un régime spécial institué par une loi du 21 mars 1928 : ils sont affiliés au fonds spécial des ouvriers des établissements industriels de l'État (FSPOEIE), géré par la Caisse des dépôts et consignations ( cf décret n° 2004-1056 du 5 octobre 2004).

Les affiliés appartiennent à 80 % au ministère de la défense (agents des arsenaux) et à 15 % au ministère chargé de l'équipement.

La pension est liquidée à 60 ans ou à 55 ans si l'agent a accompli quinze ans de services (dans le cas de pénibilité du travail ; disposition comparable au bénéfice de la réserve dans la fonction publique ; la moitié environ des ouvriers en bénéficie).

En 2008, le nombre de pensionnés est de 105.000  pour 50.800 actifs (en diminution de 3 % par rapport à 2007).

Ce régime, avantageux, intègre aussi dans l'assiette de calcul de la retraite, la prime d'ancienneté, la prime de rendement et la moyenne des heures supplémentaires effectuées la dernière année avant radiation.

L'État verse au fonds une subvention d'équilibre qui représente 75 % environ de ses besoins de financement. En 2008, la subvention a été fixée à 1,2 milliard d'euros, les cotisations salariales et patronales versées par l'Etat s'établissant à 457 millions d'euros.

II. LES MUTATIONS DU CADRE D'INTERVENTION DES PARCS

Plusieurs évolutions tenant tant à la gestion de la voirie nationale qu'à l'encadrement juridique des pratiques concurrentielles, ont conduit à remettre en cause le fonctionnement actuel des parcs tel qu'il résulte de la loi du 2 décembre 1992.

A. LE TRANSFERT DES ROUTES NATIONALES D'INTÉRÊT LOCAL

L'acte II de la décentralisation a opéré un nouveau transfert des routes nationales aux départements ^{8 ( * )} qui possédaient déjà un réseau de 360.000 km.

L'Etat a justifié la réduction de la carte de la voirie nationale par l'importance du réseau autoroutier, constitué alors de près de 11.000 km dont 8.000 km concédés : de ce fait, « bon nombre de routes nationales (auraient) perdu leur fonction d'écoulement du trafic de transit » et présenteraient « désormais un intérêt local marqué ».

Elles ont donc été transférées, à compter du 1 ^er janvier 2006, aux départements, l'Etat conservant les seuls itinéraires structurants.

Après consultation des conseils généraux, 11.800 kilomètres de routes nationales et autoroutes non concédées (soit une réduction de 60 % du réseau national) sont restés sous la responsabilité de l'Etat au lieu des 10.000 kilomètres initialement prévus (en plus de 8.000 km d'autoroutes sous forme de concession).

Au total, 18.000 nouveaux kilomètres ont, aujourd'hui, intégré le patrimoine départemental.

Il en est résulté un accroissement de la part d'activité des parcs de l'équipement pour le compte des départements qui sont aujourd'hui les « clients » majoritaires, et corrélativement une diminution de celle de l'Etat. L'importance de la contribution des départements au chiffre d'affaires des parcs (70 % en moyenne ^{9 ( * )} ) soulève de légitimes interrogations sur le maintien, pour le moins curieux, de ces structures sous la responsabilité de l'Etat dont ils sont des services alors que leur « client » majoritaire n'est pas investi du pouvoir d'autorité.

B. LA RÉORGANISATION CONSÉCUTIVE DES SERVICES DE L'ETAT : LA CRÉATION DES DIR

A la suite du transfert aux départements des routes nationales d'intérêt local, décidé par la loi du 13 août 2004, l'Etat a engagé une profonde réorganisation de ses services routiers.

Abandonnant ses structures départementales (les DDE n'exerçant plus d'activités en matière de routes à l'avenir, pour se recentrer sur le logement, l'environnement, l'aménagement et la construction publics notamment), il a décidé de restructurer ses services pour permettre une exploitation du réseau routier national par grands itinéraires.

Onze directions interdépartementales des routes (DIR) ont, donc, été créées au 1 ^er janvier 2006 ^{10 ( * )} et mises en place au mois de novembre suivant, à l'entrée de l'hiver. Elles sont chargées de l'entretien et de l'exploitation du réseau ainsi que de l'ingénierie routière (les directions régionales de l'équipement sont responsables, depuis le 1 ^er janvier 2007, des opérations d'investissement routier).

Elles disposent, à cette fin, de centres techniques répartis le long du réseau tous les 50 kms, soit 250 centres sur les 12.000 kms de routes nationales.

Le périmètre arrêté pour chaque DIR appelle quelques observations qui ne sont pas sans lien avec le transfert des parcs non plus qu'avec les préoccupations des départements :

CARTE DES DIRECTIONS INTERDÉPARTEMENTALES DES ROUTES (DIR)

Source : ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire.

- la carte reproduite ci-dessus fait apparaître des situations très diversifiées : si certaines des directions interdépartementales couvrent un territoire cohérent et ramassé comme en Bretagne, que couvrent 1500 kms de routes nationales ^{11 ( * )} , d'autres, en revanche, doivent organiser leur service tout au long d'un réseau étiré sur plusieurs centaines de kilomètres. C'est le cas de la DIR Centre Est dont le territoire, trois fois plus vaste que celui de son homologue bretonne, s'étend sur 500 kms du nord au sud, de Troyes au sud de Montélimar et d'ouest en est, de Montluçon à la frontière italienne, ce qui, après le transfert des parcs, entraînera d'ailleurs des contraintes liées au déplacement géographique pour les personnels d'exploitation.

La carte retenue pour le réseau des DIR a, certes, fait le choix des grands itinéraires mais est-elle la plus opérationnelle ? Il est permis d'en douter à l'écoute des difficultés rencontrées pour l'implantation des sites, la constitution des équipes et de leur encadrement par certaines directions interdépartementales des routes qui n'excluent pas, d'ailleurs, un recours au secteur privé. Cette carte soulève un certain nombre de difficultés que l'État devra résoudre en tenant compte également des choix finalement opérés par les départements dans le transfert des parcs. L'implantation des équipes d'intervention devra notamment répondre aux exigences de la sécurisation du réseau en préservant la rapidité des interventions en cas d'accident.

Certains demandent, en conséquence, à pouvoir disposer du temps nécessaire à la création de leurs propres structures à la suite du prochain transfert des parcs.

C. L'ENCADREMENT DES PRATIQUES CONCURRENTIELLES

La question de la compatibilité du dispositif issu de la loi du 2 décembre 1992 avec les exigences des droits de la concurrence et des marchés publics se pose assez brutalement.

Nous avons déjà noté que les parcs de l'équipement fonctionnent comme des entreprises, assurant des prestations pour le compte de « clients » à qui ils facturent leurs prestations. Certains services exercent d'ailleurs une activité productive, par nature industrielle et commerciale, dans leurs usines de granulats et de liants hydrocarburés. La question de leur soumission au droit communautaire peut donc être légitimement posée.

L'existence d'une mission d'intérêt économique général

L'exemption des règles assurant le respect de la concurrence doit être motivée par l'accomplissement par une entreprise d'une mission d'intérêt général, laquelle justifie, alors, l'attribution de droits exclusifs qui sont définis par la législation communautaire, comme « des droits accordés par un Etat membre à une entreprise ou à un nombre limité d'entreprises de tout instrument législatif, réglementaire et administratif qui leur réserve le droit de fournir un service ou exercer une activité sur un territoire donné » ^{12 ( * )} . Le champ de ces droits doit être strictement proportionné aux besoins garantissant la bonne exécution de la mission. Ces droits peuvent résider dans l'attribution d'un monopole, d'une aide financière...

Si la loi du 2 décembre 1992 énonce sobrement que « le parc de l'équipement est un élément du service public de la DDE » (article 2), l'ensemble des prestations qu'il accomplit ne relève pas toutes de l'intérêt général : en effet, certaines d'entre elles peuvent être exécutées par toute entreprise de travaux publics comme les revêtements de chaussée ; d'autres, en revanche, présentent le caractère de service public comme celles destinées à assurer la sécurité des usagers, la réalisation et l'entretien de la signalisation horizontale et des glissières de sécurité, la viabilité hivernale (déneigement et salage).

Au demeurant, reste la question de la réalité des prix facturés par les parcs puisque, comme nous l'avons précisé précédemment, ne sont notamment pas inscrits au compte de commerce l'ensemble des charges de personnel et la subvention d'équilibre versée par l'Etat au fonds de pension des OPA ^{13 ( * )} .

En effet, la jurisprudence communautaire impose, pour valider le bénéfice des droits exclusifs, le respect de quatre conditions qu'elle a définies dans l'arrêt rendu par la cour de justice des communautés européennes le 24 juillet 2003, dans l'affaire Altmark Trans : l'entreprise doit être chargée de l'exécution d'obligations de service public préalablement et clairement définies, les paramètres sur la base desquels la compensation est calculée, doivent avoir été préalablement établis de manière objective et transparente, le montant de la compensation ne doit pas dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir les surcoûts occasionnés par les obligations de service public sans exclure la réalisation d'un bénéfice raisonnable et le bénéficiaire doit être choisi dans le cadre d'une procédure de marché public ou, à défaut, le niveau de compensation doit être déterminé sur la base d'une analyse des coûts d'une entreprise moyenne.

Il est indéniable que les parcs subissent des contraintes dans l'exercice de leur mission, liées principalement au maintien de la sécurité sur les routes. Leurs effectifs en personnels sont ainsi rigides pour pouvoir opérer rapidement en cas d'urgence (service hivernal, interventions sur sites accidentés...) : ils ne peuvent donc pas adapter les effectifs au niveau d'activité qui varie selon les saisons. Dans le même but, les agents sont soumis à un certain nombre de sujétions et d'obligations pour garantir l'effectivité du service à tout moment.

La période récente a encore démontré, si besoin était, les conséquences « catastrophiques » générées par une paralysie de la voirie à la suite de chutes abondantes de neige.

Ces obligations pesant sur les parcs ont été prises en compte par le Conseil de la concurrence qui, dans une décision rendue le 8 décembre 1999 (avis n° 99-A-21 - Union des syndicats de l'industrie routière française) justifiait la fourniture de prestations aux communes et aux tiers, « prolongement de l'activité du service public », par le fait que les parcs qui, en raison de leur mission de service public, doivent être en mesure de faire face à ces situations d'urgence, sont structurellement en situation de surcapacité.

Le Conseil observait que « les parcs, en raison de leur statut et de leur mission publics, supportent des surcoûts que ne connaissent pas les entreprises privées, du fait notamment d'une moindre flexibilité dans l'adaptation de leurs effectifs et de leur situation structurelle de surinvestissement nécessaire pour faire face à des situations de crise ».

La notion de prestations intégrées

Cette notion exclut l'application du code des marchés publics ( cf. CJCE, 18 novembre 1999, Teckal) sous réserve de deux conditions :

- l'Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics doivent exercer sur leur cocontractant « un contrôle comparable à celui qu'il(s) exerce(nt) sur ses (leurs) propres services »,

- le partenaire doit réaliser pour eux l'essentiel de ses activités.

Remarquons qu'aujourd'hui cette dernière condition n'est plus respectée par les parcs de l'équipement puisque, s'ils effectuent la majeure partie de leurs prestations pour les départements, ils continuent à relever de l'autorité de l'Etat. Le transfert, demain, de ces services rétablira le respect de cette exigence.

D. LA LOGIQUE DE LA DÉCENTRALISATION

L'esprit de l'acte II de la décentralisation commande le transfert des services correspondant aux transferts de compétence.

Comme le note, dans son rapport, M. Jean Courtial, « les élus, responsables devant leurs électeurs de l'exercice des compétences transférées, doivent avoir la maîtrise des équipes et des moyens matériels nécessaires à cet exercice. »

Dans le cas présent, la consistance du patrimoine routier départemental impose mécaniquement le transfert des parcs de l'équipement sous l'autorité des conseils généraux. La compétence de l'État est frappée d'obsolescence au regard de sa part aujourd'hui très minoritaire en matière de voirie à la suite des derniers transferts.

Rappelons d'ailleurs que le réseau d'État non concédé a disparu dans certains départements : Ain, Alpes-Maritimes, Aude, Corse-du-Sud, Haute-Corse, Loiret, Sarthe, Tarn-et-Garonne, Guadeloupe, Martinique, La Réunion.

Dans d'autres collectivités, l'Etat ne possède plus que quelques courts tronçons : 6 kms en Vendée, 12 kms en Indre-et-Loire, 16 kms dans le Lot, 17 kms en Haute-Savoie, par exemple.

La persistance de la présence étatique dans des domaines décentralisés, très souvent et à juste titre dénoncée, doit donc disparaître pour permettre à l'autorité locale d'exercer pleinement sa compétence.

III. LA TRADUCTION LÉGISLATIVE : LE RÉSULTAT D'UN LONG PROCESSUS

Rappelons qu'en 2004, le législateur, sur la proposition du gouvernement, a préféré surseoir au transfert des parcs de l'équipement en organisant une réflexion destinée à permettre de résoudre les difficultés de cette opération, qui tiennent aux spécificités de ces entités, en particulier, le statut de ses personnels.

Il a donc prévu, à cette fin, la remise au Parlement d'un rapport du Gouvernement dans un délai de trois ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi du 13 aout 2004 ^{14 ( * )} , soit au plus tard le 1 ^er janvier 2008. L'heure est donc venue de boucler ce dossier, les différents partenaires y aspirent, les départements comme les personnels.

A. LA MISSION COURTIAL

La réflexion sur l'avenir des parcs a été confiée, le 21 septembre 2004, par le ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer à M. Jean Courtial, membre du Conseil d'État : sa lettre de mission prévoyait l'élaboration de « propositions adaptées à l'exécution du service public routier, demain, par l'État et les départements, sur leurs réseaux respectifs ».

Ses travaux ont été précédés par ceux du groupe de travail présidé par M. Gérard Valère , alors directeur régional de l'équipement d'Auvergne, créé avant même la promulgation de la loi de 2004.

Remis au directeur des routes en février 2005, le rapport Valère envisage plusieurs scénarios d'évolution des parcs, même ceux « qui lui paraissent difficilement réalisables » afin de fournir tous éléments utiles sur les évolutions possibles.

Les pistes ouvertes se basent sur trois grandes options :

- maintien du parc sous la responsabilité de l'Etat,

- transfert des parcs aux départements,

- partition des parcs,

sans exclure des combinaisons entre ces différentes hypothèses.

Elles ont alimenté la réflexion menée par M. Jean Courtial.

Celui-ci a mené une concertation avec toutes les parties prenantes de l'automne 2004 à l'été 2005 ; complétée par des visites dans quatre départements et par la réalisation, en octobre 2005, de simulations, dans 13 départements représentatifs de l'ensemble sur le continent ^{15 ( * )} , sur la base du transfert des parcs aux départements.

Son rapport a été remis au ministre en janvier 2006.

Les principales conclusions de la mission Courtial

- Transfert de l'ensemble des parcs de l'équipement aux départements

- Faculté de partage du parc sur la base d'un accord commun

- Conclusion d'une convention de service public entre l'Etat et le département, portant sur des missions d'intérêt général pendant une période limitée

- Transfert des usines à la demande du département d'implantation (sinon mise en vente ou fermeture)

- Alternative au partage par la constitution d'une structure de coopération entre le département et l'Etat

- Remise au département des biens supports appartenant en tout ou partie à l'Etat ou financés sur le compte de commerce

- Modalités du transfert, fixées par convention conclue entre le représentant de l'Etat et le conseil général

- Mise en place d'une commission nationale de conciliation paritaire Etat/départements

- Transfert autoritaire en cas d'échec de la démarche conventionnelle dans le respect des intérêts départementaux

- Création, pour les OPA, d'un cadre commun d'agents publics non fonctionnaires, ou, à défaut, de statuts jumeaux

Le rapport du Gouvernement au Parlement a été déposé, conformément aux prescriptions de la loi du 13 août 2004, au mois de janvier 2007.

B. LES PROPOSITIONS RETENUES PAR LE GOUVERNEMENT

Sur la base du rapport Courtial, le document présenté, en 2007, par le Gouvernement sur le fonctionnement et l'évolution des parcs de l'équipement, retient le principe d'un transfert aux départements.

Le Gouvernement soulève trois questions à examiner :

- les modalités de sortie du compte de commerce ;

- le cadre juridique du régime conventionnel département/Etat du parc transféré et les prestations pour le compte des communes ;

- le régime spécial de retraite des OPA ;

Pour tenir compte des spécificités propres à chaque département, le Gouvernement prescrit l'établissement de documents d'orientation stratégiques (DOS) dans chacun d'entre eux « correspondant aux besoins et objectifs respectifs des départements et de l'Etat », préalablement à la rédaction du projet de loi afin que celui-ci permette la traduction juridique des conclusions majoritaires.

Ce travail, mené conjointement par les services de l'Etat et des départements, a été effectué au cours de l'année 2007.

Précisons que le Gouvernement n'avait pas alors tranché la question du statut des OPA, préférant approfondir la réflexion sur les conclusions du rapport Courtial sur ce point. Ce « chantier statutaire (devait) aboutir au moment de l'élaboration du projet de loi sur le transfert des parcs ».

La très grande majorité des départements se sont prononcés pour un transfert du parc, global ou partiel, selon des modalités adaptables au niveau local. Les collectivités ont, en effet, projeté l'organisation future de leurs services après l'intégration des parcs, chacune selon ses besoins, les caractéristiques de son administration, celles du parc (activité majoritaire, présence d'usines, part des prestations pour le compte des tiers ...), sa stratégie. Diverses formules ont été envisagées, de l'intégration au sein de la direction technique à la mutualisation avec le service départemental d'incendie et de secours (SDIS). Cependant, les conseils généraux ont mentionné un certain nombre de garanties permettant d'en réussir l'intégration au sein de leurs services dont le futur statut des OPA, la gestion de la période transitoire et la faculté, pour le parc, d'intervenir dans le champ concurrentiel.

Il convient de préciser que les scenarios envisagés dans les DOS l'ont été en considération des éléments alors connus. Mais depuis 2007, d'une part les intentions du Gouvernement ont été concrétisées dans le projet de loi aujourd'hui soumis au Sénat, et d'autre part, l'Etat se réorganise au travers de ses DIR.

Votre rapporteur a constaté qu'en conséquence, certains conseils généraux envisageaient d'amender les positions affichées dans les DOS pour les adapter au nouveau contexte et aux incertitudes qu'il engendre.

C. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

Le projet reprend en les précisant, l'essentiel des propositions formulées précédemment sur la base de trois principes directeurs :

- le transfert des parcs pour tous les départements ;

- des modalités de transfert définies localement dans un cadre conventionnel à partir d'un dispositif commun édicté par la loi ;

- un transfert unilatéral, en cas d'échec de la procédure contractuelle ou à défaut de signature de la convention au 1 ^er janvier 2010, par arrêté ministériel.

Un format minimum (article 3)

En cas de transfert partiel, l'opération doit s'appliquer à une entité fonctionnelle et comprendre, au minimum, un nombre d'emplois correspondant à la part d'activité effectuée par le parc pour le compte de la collectivité au cours de l'année de référence (celle du transfert des routes nationales d'intérêt local).

La part des emplois de fonctionnaires et des non-titulaires dans le service transféré ne peut être inférieure à ce qu'elle était, pour le même périmètre, au 31 décembre 2006 : cette disposition garantit la capacité de l'entité à demeurer opérationnelle.

Détermination de la collectivité bénéficiaire en Corse et outre-mer (article 2)

Elle s'effectue par la concertation menée respectivement par les préfets de Corse ou de région. En cas d'échec de cette procédure, la partition du parc interviendra, entre les collectivités, sur la base, pour chacune, de sa part d'activités. En Gutane, le parc n'est pas transféré.

Calendrier du transfert (article 4)

Prenant en compte tout à la fois la nécessité de prévoir un délai suffisant pour élaborer les conventions de transfert et celle de ne pas étirer excessivement cette période de préparation, le projet de loi fixe le transfert au 1 ^er janvier 2010 ou, au plus tard, au 1 ^er janvier 2011.

Dispositions transitoires (article 21)

Une période de deux ans maximum est ouverte pour assurer la continuité du service public durant laquelle la collectivité bénéficiaire peut fournir à l'Etat des prestations d'entretien des engins et de viabilité hivernale.

Pendant un an, les agents des services supports transférés à l'Etat peuvent apporter leur concours pour la mise en oeuvre du transfert.

Les compensations financières (article 6)

Seules les charges de personnels non remboursées au budget général par le compte de commerce, correspondant aux emplois de fonctionnaires et de non titulaires de droit commun, seront compensées.

En revanche, la masse salariale des OPA ne le sera pas : pour le Gouvernement, elle est déjà indirectement prise en charge par les collectivités à travers les prestations commandées au parc, pour la part d'activité leur correspondant ; pour le surplus, c'est-à-dire tout agent transféré au-delà du minimum imposé par le projet de loi, là encore aucune compensation n'est prévue car il est considéré comme une réponse à la demande de la collectivité.

Enfin, l'Etat s'engage à poursuivre le versement de la part de la subvention d'équilibre au fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE), correspondant aux OPA transférés.

La commission consultative sur l'évaluation des charges sera appelée à donner son avis sur les modalités générales d'évaluation et le montant des compensations.

Le devenir des personnels

? les fonctionnaires (articles 7 à 9)

Leur transfert obéit aux principes fixés par la loi du 13 août 2004 : dans un délai de 2 ans à compter du transfert du parc, ils ont la faculté d'opter pour l'intégration dans les cadres de la fonction publique territoriale ou pour le détachement illimité auprès de la collectivité bénéficiaire du transfert ;

- dans l'intervalle, ils sont mis à disposition du président de l'exécutif territorial ;

- ils bénéfice du maintien de la catégorie active pour les fonctionnaires transférés en relevant ;

- la collectivité a la possibilité de maintenir les avantages individuellement acquis, par les fonctionnaires transférés, en matière indemnitaire lorsqu'ils sont plus avantageux que ceux accordés par la collectivité.

? contractuels de droit public ou privé (article 14)

- transfert de leur contrat à la collectivité ;

- assimilation des services antérieurement accomplis en qualité d'agent non titulaire de l'Etat à des services accomplis dans la collectivité territoriale d'accueil.

? les ouvriers des parcs et ateliers (OPA) (articles 10 à 13)

- le Gouvernement a fait le choix d'un « quasi-statut commun » aux OPA, qu'ils relèvent de l'Etat ou des collectivités territoriales, dénommés par le projet « personnels techniques spécialisés » ;

- l'exposé des motifs du projet de loi expose les raisons de cette construction :

. absence « d'homologie parfaite » entre le régime applicable aux OPA et les cadres d'emplois de la fonction publique territoriale, qui rendrait « l'intégration directe très compliquée » ;

. création complexe de nouveaux cadres d'emplois ad hoc dans la fonction publique territoriale pour répondre à la multiplicité des missions spécifiques susceptibles d'être exercées par les OPA (scaphandriers,...) ;

. maintien d'un cadre national pour les OPA ;

. souplesse de la mobilité entre les deux fonctions publiques.

Le régime des « personnels techniques spécialisés (PTS) »

- contractuels de droit public à durée indéterminée ;

- recrutement sur des emplois permanents, par dérogation au statut général des fonctionnaires, pour occuper dans des domaines limités, soit des emplois requérant des qualifications techniques particulières, soit des emplois qui n'ont pu être pourvus par des fonctionnaires et qui nécessitent des connaissances techniques particulières ;

- pas de droit d'option en cas de transfert à la collectivité bénéficiaire ;

- maintien du régime de retraite des ouvriers des établissements industriels de l'Etat et des droits et garanties en matière de primes et indemnités au bénéfice des OPA et OPA stagiaires en activité à la date d'entrée en vigueur des nouvelles dispositions statutaires qui sont déterminées par décret en Conseil d'Etat .

• Le sort des biens

? biens immobiliers (articles 15 et 16) :

- principe de la mise à disposition à titre gratuit ;

- transfert en pleine propriété à titre gratuit s'il porte sur la totalité de l'immeuble et à la demande de la collectivité ;

- en cas d'occupation partagée, mise à disposition réciproque.

? biens meubles (article 17) :

- principe du transfert en pleine propriété selon l'usage ;

- en cas de location partagée entre l'Etat et la collectivité bénéficiaire, recherche d'accord sur la répartition des biens. A défaut, non-transfert de leur propriété ;

- transfert des marchés à la collectivité bénéficiaire, à sa demande ;

- partage du solde positif du « sous-compte » de commerce, après déduction des dettes et des créances, au prorata des facturations payées par la collectivité bénéficiaire au parc, dans le total facturé, pendant les trois années précédant le transfert.

• Le cas particulier du réseau « radio » (article 20)

- principe du non-transfert du réseau du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (MEEDDAT) ;

- maintien d'une prestation radio, à titre gratuit, pour la collectivité bénéficiaire à sa demande ;

- transfert au département, à sa demande, des installations radioélectriques servant exclusivement aux communications sur le réseau départemental ;

- mise à disposition de plein droit de l'Etat des biens meubles et immeubles appartenant à la collectivité bénéficiaire du transfert, qui participent aux communications radioélectriques sur le réseau routier national.

IV. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS

Le Sénat est, aujourd'hui, appelé à se prononcer sur les fruits d'une longue et minutieuse réflexion qui a impliqué l'ensemble des acteurs de cette réforme des parcs de l'équipement : Etat, départements et personnels. Pour autant, votre commission des lois regrette que celle-ci n'ait pu parvenir à son terme : le devenir des OPA n'a pas permis d'aboutir à un consensus sur le projet de statut commun.

Soucieuse de favoriser au mieux la pleine réussite de ce transfert, votre commission, sur la proposition de son rapporteur, s'est attachée à retenir les atouts de la « mise sur les rails » de ce « dernier wagon » de la décentralisation.

A travers les amendements qu'elle vous présente, elle a souhaité renforcer l'équilibre et la souplesse du dispositif retenu par le Gouvernement, pour faciliter au mieux l'exercice par chacun des partenaires -Etat et départements- de sa mission de service public sur les routes.

Aussi vous propose t-elle :

- de sécuriser les modalités du transfert des parcs de l'équipement,

- de garantir les droits des personnels et de leur offrir une carrière attractive,

- de prendre en compte la diversité des départements,

- de faciliter les conditions de réorganisation des services déconcentrés de l'Etat.

1. Sécuriser les modalités du transfert des parcs de l'équipement

• La commission a retenu, à l' article 5 , le principe de la mise en place d'une commission nationale de conciliation chargée d'examiner les litiges que pourraient soulever la détermination du format des emplois transférés.

Déjà prévue pour les transferts opérés dans le cadre de la loi du 13 août 2004, cette institution résultait d'un amendement de votre commission, inspiré de celui qu'elle avait adopté, en son temps, dans la loi du 2 décembre 1992.

Cette commission, placée auprès des ministres chargés des transports et des collectivités locales, serait paritairement composée de représentants de l'Etat et de représentants des départements (et régions pour la Corse et l'outre-mer) et devrait se prononcer dans un délai d'un mois à compter de sa saisine.

Elle constitue un élément de souplesse et de transparence . Le précédent de 2004 a offert aux collectivités une enceinte pour obtenir les réponses aux questions soulevées, le cas échéant, par la détermination du format des transferts opérés. Il a contraint l'Etat à plus de vigilance et de soin dans la préparation des transferts tout en le conduisant à expliquer ses choix aux collectivités bénéficiaires et s'ouvrir aux arguments qu'elles lui opposaient.

• Pour permettre aux départements d'évaluer correctement l'état des biens immobiliers transférés avant d'arrêter sa décision, votre commission vous propose, à l' article 16 , de porter de un à deux ans le délai prévu pour introduire une demande de transfert de ces biens en pleine propriété .

• A l' article 17 elle a prévu, comme le fait le projet de loi pour les immeubles, d'exonérer les transferts de propriété de biens meubles du versement de tout droit, taxe ou honoraire .

• Votre commission s'est également souciée de l'état des biens immobiliers transférés, particulièrement de celui des sols, pour certains, gravement pollués par les activités qui y ont été exercées : c'est pourquoi elle souhaite que l'Etat les remette en l'état avant le transfert : les frais de dépollution pouvant être prioritairement prélevés sur le solde positif du compte de commerce et à défaut être pris en charge par l'Etat. Cependant, un amendement en ce sens de la commission ne survivrait pas au couperet de l'article 40 de la Constitution. C'est pourquoi elle attend, sur ce point, un engagement ferme du Gouvernement

2. Garantir les droits des personnels et leur offrir une carrière attractive

• Votre commission a décidé d'abandonner le statut commun Etat/collectivités territoriales de personnels techniques spécialisés, crée par l'article 10 pour les OPA, pour revenir au système du droit commun de la décentralisation, celui de la mise à disposition de plein droit et sans limitation de durée, à titre individuel, de la collectivité bénéficiaire, assortie d'une option pour le statut de fonctionnaire territorial, dans le délai de deux ans à compter du transfert du parc . Les services effectifs accomplis dans le corps d'origine seront assimilés à des services accomplis dans le cadre d'accueil.

L'agent qui n'aurait pas exercé son droit d'option ou qui aurait opté pour le maintien de sa qualité d'OPA, pourrait demander à tout moment à intégrer la fonction publique territoriale. Dans ce cas, cependant, la collectivité serait libre d'accepter ou non l'intégration.

Cette mise à disposition donnera lieu à remboursement puisque le transfert des OPA n'est pas compensé financièrement : ils sont, en effet, déjà indirectement pris en charge par les départements à travers les prestations commandées au parc.

Ce dispositif assure aux OPA la sécurité d'emploi que le contrat à durée indéterminée ne leur garantit pas juridiquement et le bénéfice d'un véritable statut. Il préserve aussi la liberté de choix des agents transférés puisque ceux d'entre eux qui souhaiteront conserver leur qualité d'OPA, le pourront.

• La commission a, enfin, jugé utile de prévoir une clause de revoyure pour permettre l'établissement d'un état des lieux : ce bilan interviendrait cinq ans après le transfert et permettrait de procéder aux ajustements éventuellement nécessaires.

3. Prendre en compte la diversité des départements

Votre commission s'est souciée des développements possibles du réseau de communications radioélectriques géré par le parc , essentiel pour la gestion des crises, en offrant, aux départements, la liberté de rechercher les solutions adaptées à leurs besoins.

Le paysage départemental présente pour la radio une palette très diversifiée : un grand nombre de collectivités utilisent la bande de fréquence 40 MHz du ministère chargé des transports et de l'équipement, alors que d'autres se sont dotées de leur propre réseau « décroisé » de celui de l'Etat, avec la perspective pour certaines d'utiliser, à terme, le réseau ANTARES des pompiers, notamment dans la perspective d'une mutualisation des services transférés du parc et des moyens des SDIS.

C'est pourquoi, le dispositif retenu doit être suffisamment souple et incontestable pour assurer la continuité du bon fonctionnement du réseau radio tant pour l'Etat que pour les départements au regard des contraintes et des priorités de chacun des deux partenaires.

Le projet de loi ayant retenu le principe du transfert à la collectivité bénéficiaire des équipements radioélectriques sur la base d'un usage exclusif, votre commission des lois l'a complété en prévoyant que lui seraient aussi affectés, à sa demande, les équipements concurremment utilisés avec l'État si elle en a l' usage principal . En contrepartie, une prestation mutuelle serait assurée, à titre gratuit au partenaire, à sa demande, pour la fourniture de communication entre les installations radio électriques. L es baux, conventions et titres divers y afférents seraient également transférés.

4. Faciliter les conditions de réorganisation des services routiers de l'Etat

• Votre commission a introduit, à l'article 6, le principe d'une compensation financière temporaire pour la charge des personnels transférés, à la demande de l'Etat , au-delà du minimum d'emplois prévu par l'article 3.

Ces frais supplémentaires, pour les départements, seraient compensés pendant cinq ans.

Cette proposition vise à permettre la réorganisation fonctionnelle des directions interdépartementales des routes (DIR) dans le souci d'assurer aux agents concernés un déroulement de carrière harmonieux.

• Dans le même souci et à l'écoute des préoccupations des services de l'Etat, la commission des lois a porté de deux à trois ans la durée de la période de transition durant laquelle la collectivité bénéficiaire du transfert pourra continuer à effectuer des prestations pour le compte de l'Etat.

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE PREMIER - PRINCIPES GÉNÉRAUX ET MODALITÉS DU TRANSFERT DES PARCS DE L'ÉQUIPEMENT

Article premier - Transfert des parcs aux départements

Cet article pose le principe du transfert des parcs de l'équipement à l'ensemble des départements.

Des dispositions particulières sont prévues pour la Corse et les départements et régions d'outre-mer : la collectivité bénéficiaire sera désignée selon les modalités fixées à l'article 2 ( cf infra ).

Cette opération de transfert s'effectue dans les conditions déterminées par le présent projet de loi.

Votre commission vous propose d'adopter l'article premier sans modification .

Article 2 - Détermination de la collectivité bénéficiaire en Corse et outre-mer

L'article 2 prévoit la procédure selon laquelle, en Corse et outre-mer, seront désignées la ou les collectivités bénéficiaires du transfert.

A l' exception de la Guyane où le parc ne sera pas transféré, elles seront déterminées par une concertation organisée par le préfet avec la collectivité territoriale (en Corse) ou les régions (Martinique, Guadeloupe, La Réunion) et les départements.

C'est la solution retenue par le rapport Courtial qui a, toutefois, envisagé le cas d'un échec de la procédure de concertation : il préconisait alors le transfert à la collectivité territoriale de Corse et à la région pour l'outre-mer.

Le Gouvernement a fait, pour sa part, le choix de la liberté : si les collectivités ne parviennent pas à se mettre d'accord sur le format du transfert, la partition du parc s'effectuera conformément au minimum fixé par l'article 3 ( cf. infra ), c'est-à-dire proportionnellement à la part d'activité exécutée par le parc pour chaque collectivité.

• Le cas particulier de la Guyane

Le parc guyanais n'est pas transféré car son activité s'effectue très largement pour le compte de l'Etat (82 % contre 15 % pour le département). 20 kms de routes nationales ont été transférés au département (RN 3 et 4). La voirie d'Etat est de 442 kms.

Le parc restera donc un service d'Etat, le seul de son espèce.

Le conseil général de la Guyane a, cependant, souhaité que « le parc poursuive ses interventions sur le réseau départemental, voire les renforce » ( cf document d'orientation stratégique - DOS).

Le transfert de la voirie nationale

En Corse :

La voirie nationale a été transférée, à compter du 1er janvier 1993, à la collectivité territoriale de Corse ( cf . loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse, article 75, codifié à l'article L. 4424-21 du code général des collectivités territoriales).

La collectivité territoriale peut déléguer aux deux départements de la Corse du Sud et de la Haute-Corse la mise en oeuvre des travaux de construction, aménagement, entretien et gestion de ces routes.

Outre-mer :

- Martinique :

Les routes nationales ont été transférées au 1er janvier 2003, à sa demande, en application de la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000 (article 46) ^{16 ( * )}

au conseil régional qui en assure la construction, l'aménagement, l'entretien et la gestion.

- Guadeloupe :

Les routes nationales ont été transférées à la région à compter du 1er janvier 2006.

- La Réunion :

Les routes ont été transférées à la région au 1er janvier 2008.

- Guyane :

Les seules RN 3 et 4 ont été transférées au département au 1er janvier 2008 ^{17 ( * )} .

Certains des intéressés ont esquissé, dans les documents d'orientation stratégique (DOS), des pistes pour l'organisation « post-transfert » du parc : mutualisation des moyens d'intervention de cet outil entre les différents partenaires, transfert global du parc au département à l'exception du laboratoire transféré au niveau régional. Les choix ainsi exprimés confirment le principe de souplesse qui doit présider au transfert des parcs ; il est un gage de son succès.

En conséquence, votre commission vous demande d'adopter l'article 2 sans modification .

Article 3 - Consistance du transfert

Cet article fixe la consistance du transfert et le principe présidant à la détermination du nombre des emplois transférés :

- sont transférés des services ou parties de services du parc constituant une unité fonctionnelle, c'est-à-dire un outil cohérent et opérationnel ;

- dans la même logique, les services-supports, chargés notamment de la gestion administrative et financière des parcs, sont également transférés : il s'agit de bureaux des directions départementales de l'équipement (ou de directions départementales de l'équipement et de l'agriculture dans les départements où ces services de l'Etat ont fusionné) ^{18 ( * )} ;

- le nombre des emplois transférés est donc calculé sur la base de la part d'activité du parc pour le compte du département (ou de la collectivité bénéficiaire) au cours de l'année du transfert des routes nationales d'intérêt local, c'est-à-dire 2006 (2007 en Seine-Saint-Denis et 2008 à La Réunion, où le transfert de la voirie est intervenu plus tardivement). Le Gouvernement justifie ce choix par la stabilisation du périmètre d'activité du parc et la volonté d'éviter des désengagements d'opportunité.

L'année de référence de l'effectif servant au calcul est celle de l'année précédant la signature de la convention précisant les modalités du transfert (ou de l'arrêté ministériel le réglant en cas d'échec de la procédure conventionnelle), le nombre des agents considérés s'appréciant au 31 décembre de l'année ( cf infra articles 4 et 5).

Ainsi, le nombre d'emplois transférés ne peut être inférieur au nombre d'emplois pourvus dans le parc et le service-support, pondéré pour chaque agent par le taux moyen de l'activité exercée au profit du département, chacun des déterminants de l'opération étant calculé sur la base de son année de référence telle qu'elle a été précisée ci-dessus ;

- la totalité des emplois du parc peut, cependant, être transférée si la collectivité le demande ;

- une clause de sauvegarde est prévue pour assurer le fonctionnement opérationnel de la partie du service-support transférée : la part des emplois de fonctionnaires et de non-titulaires (hors OPA), non remboursés par le compte de commerce au budget de l'Etat, ne peut être inférieure à ce qu'elle était au 31 décembre 2006.

En équivalent-temps plein, le nombre de ces fonctionnaires et agents non titulaires représente 882 ETP sur l'ensemble des 99 parcs.

Dans la mesure où la collectivité ne peut pas se voir imposer des sureffectifs par rapport au nombre d'emplois correspondant aux prestations qu'elle commande au parc, votre commission vous propose d'adopter l'article 3 sans modification .

Article 4 - Conventions de transfert

Cet article détermine le contenu de la convention conclue entre l'Etat et le département, concrétisant l'effectivité du transfert du parc et en fixe la date de signature et d'effet.

Le document contractuel :

- définit la consistance du service ou de la partie de service à transférer ;

- précise les modalités du transfert ;

- désigne, en Corse et outre-mer, la ou les collectivités bénéficiaires ;

- est signé, pour le département, par le président du conseil général, et, dans toutes les hypothèses, en Corse et outre-mer, également par le président du conseil exécutif de la collectivité territoriale, dans le premier cas, ou le président du conseil régional, dans les autres.

Le projet de loi conditionne la date de signature de la convention à celle de son entrée en vigueur qui peut être soit le 1 ^er janvier 2010, soit le 1 ^er janvier 2011 : la convention doit alors être signée au plus tard respectivement les 1 ^er octobre 2009 et 1 ^er mai 2010.

Sous la réserve de deux amendements rédactionnels , votre commission des lois vous propose d'adopter l'article 4.

Article 5 - Transfert en cas d'échec de la procédure conventionnelle

Cet article règle le transfert du parc à défaut de signature au 1 ^er mai 2010 de la convention destinée à le régler.

Dans ce cas, le parc est transféré unilatéralement : les modalités de l'opération sont fixées par arrêté conjoint du ministre chargé des transports et du ministre chargé des collectivités territoriales.

La consistance du transfert s'établit alors par référence au minimum imposé à l'article 3, c'est-à-dire un nombre d'emplois correspondant à la part d'activité effectuée pour le compte de la collectivité :

- le nombre des emplois transférés -OPA, fonctionnaires et non-titulaires de droit commun- ne peut être inférieur à ce qu'il était l'année précédant la signature de l'arrêté ministériel pondéré par le taux moyen de l'activité exercée au cours de l'année de transfert des routes nationales d'intérêt local, au profit des départements ;

- la clause de sauvegarde s'applique pour garantir un minimum d'agents administratifs transférés et donc assurer le fonctionnement du service : la part des emplois non remboursés par le compte de commerce au budget général est égale à ce qu'elle était, au 31 décembre 2006, dans le parc et les services supports associés.

Une disposition particulière pallie la difficulté née, en Corse et dans les départements et régions d'outre-mer, en cas d'absence d'accord sur le ou les collectivités bénéficiaires du transfert : dans ce cas, chacune -aux deux niveaux régional et départemental- reçoit une partie de service et le nombre minimum d'agents.

Dans tous les cas de règlement autoritaire du transfert du parc, sa date d'effet est fixée au 1 ^er janvier 2011.

Votre commission des lois croit nécessaire, afin de favoriser au mieux un règlement harmonieux du transfert de prévoir la création d'une commission nationale de conciliation chargée d'examiner les litiges que pourraient soulever la définition du format du transfert, telle qu'elle a été prévue, d'ailleurs, pour les transferts opérés dans le cadre de la loi du 13 août 2004 ^{19 ( * )} .

Cette institution résultait d'un amendement de votre commission qui s'était inspirée de celui qu'elle avait adopté, en son temps, dans la loi du 2 décembre 1992 ^{20 ( * )} .

Cette commission, placée auprès des ministres chargés des transports et des collectivités locales, serait paritairement composée de représentants de l'Etat et de représentants des départements, et présidée par un Conseiller d'Etat.

Votre commission des lois vous demande d'adopter l'article 5 ainsi modifié .

Article 6 - Compensation financière

Cet article prévoit la compensation financière des charges de personnels transférés correspondant aux emplois fixés dans la convention ou, à défaut, dans l'arrêté ministériel.

Cet article appelle plusieurs observations :

- il exclut du champ de la compensation les charges remboursées au budget général par le compte de commerce c'est-à-dire celles concernant les OPA. Le Gouvernement explique cette non compensation directe d'une part par la prise en charge indirecte de ces frais à travers les prestations commandées par les collectivités aux parcs qui les leur facturent, le prix intégrant ces frais de personnel et, d'autre part, pour les ouvriers intervenant sur les routes nationales d'intérêt local, par le versement par l'Etat d'une compensation des crédits d'entretien et d'exploitation intervenue dans le cadre de ce dernier transfert.

Enfin, les OPA transférés au-delà du nombre minimum prévu par l'article 3 n'auraient pas à être compensés dans la mesure où ils constituent un transfert à la demande.

En revanche, les charges afférentes aux agents fonctionnaires et non titulaires qui n'apparaissent pas au compte de commerce sont, elles, compensées. Cette compensation interviendra dans le cadre de la loi de finances.

Dernier point : l'Etat s'engage à poursuivre le versement de la subvention d'équilibre au Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE ) pour l'ensemble des OPA, y compris ceux qui seront transférés. Dont acte. Le projet de loi prévoit normalement la consultation de la commission consultative sur l'évaluation des charges (composée paritairement de représentants de l'Etat et des collectivités territoriales) sur les modalités générales d'évaluation et sur le montant de la compensation du transfert des parcs conformément aux dispositions de l'article L. 1211-4-1 du code général des collectivités territoriales.

Telle est donc la consistance de la compensation prévue par le Gouvernement.

Elle sera déterminée selon les conditions fixées par les articles L. 1614-1 et suivants du code général des collectivités territoriales : équivalence aux dépenses effectuées par l'Etat, à la date du transfert, indexée sur l'évolution de la dotation globale de fonctionnement, prise en compte de l'intégralité des charges transférées.

Ces charges de personnels seront évaluées préalablement au transfert puis soumises à l'avis de la commission consultative avant d'être constatées, pour chaque collectivité, par arrêté ministériel dans les six mois de la publication de la présente loi.

Rappelons que le nombre minimum des emplois transférés tel que déterminé par l'article 3 du projet de loi est assis sur la part de l'activité du parc au profit du département.

Acquiesçant à ces principes, votre commission des lois a souhaité, toutefois, approfondir la réflexion sur le format du transfert afin de trouver le point d'équilibre satisfaisant pour les deux partenaires - l'Etat et les départements.

Les travaux préparatoires menés par votre rapporteur l'ont convaincu que la réorganisation des services de l'Etat le conduirait, dans certains départements, à souhaiter un transfert global des effectifs lui permettant d'organiser ses DIR au mieux de ses obligations.

En raison des contraintes menaçant la reconstitution d'équipes opérationnelles -des effectifs résiduels insuffisants et la mobilité géographique réduite des agents- certaines directions interdépartementales des routes n'excluent pas la nécessité de devoir externaliser certaines prestations. La situation est inégale sur l'ensemble du territoire, l'offre privée s'avérant selon les cas plus ou moins large, voire inexistante. Le recours aux services des sociétés d'autoroutes est également envisagé.

C'est pourquoi votre rapporteur a retenu le principe d'une compensation financière temporaire pour la charge des personnels transférés à la demande de l'Etat , au-delà du minimum prévu par l'article 3.

Ces frais supplémentaires pour les départements seraient compensés, par l'Etat, pendant cinq ans. On peut considérer que, sur cette période, les surplus se résorberaient quasiment par le jeu des départs à la retraite des agents.

Votre rapporteur demande au gouvernement un engagement sur ce point.

Sous la réserve de ces observations, votre commission des lois vous demande d'adopter l'article 6 ainsi modifié .

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AUX PERSONNELS AFFECTÉS DANS LES PARCS ET AUX OUVRIERS DES PARCS ET ATELIERS

CHAPITRE PREMIER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX PERSONNELS FONCTIONNAIRES

Ce chapitre regroupe les dispositions applicables aux fonctionnaires de l'Etat transférés. Il reprend les principes établis par la loi du 13 août 2004.

Article 7 - Transfert des fonctionnaires

Cet article fixe le dispositif de transfert des personnels fonctionnaires de l'Etat qui travaillent dans le parc et les services supports transférés :

- à la date du transfert, ces agents sont mis de plein droit à la disposition , à titre individuel, de l'exécutif de la collectivité bénéficiaire (président du conseil général, président du conseil régional ou président du conseil exécutif de la collectivité territoriale de Corse selon le cas) ;

- ils sont placés sous son autorité fonctionnelle ;

- il n'y a pas lieu à remboursement de la mise à disposition prévu par l'article 42 du statut de la fonction publique de l'Etat : il a été précisé qu'au titre de l'article 6, l'Etat compensait normalement les charges afférentes aux emplois de fonctionnaires et non-titulaires.

Le régime de la mise à disposition est statutaire.

Le fonctionnaire mis à disposition demeure dans son corps d'origine, est réputé occuper son emploi et continue à percevoir la rémunération correspondante, mais exerce des fonctions hors du service où il a vocation à servir.

La mise à disposition ne peut normalement avoir lieu qu'avec l'accord de l'agent.

Des dispositions particulières sont prévues pour la Corse et outre-mer pour les cas de constitution d'un syndicat mixte entre les collectivités, pour la gestion, l'entretien, l'exploitation ou le développement des routes départementales et nationales transférées : la mise à disposition peut alors être prononcée au profit de l'établissement, sur proposition des présidents des conseils général, régional ou de la collectivité territoriale de Corse.

L'article 7 règle le cas de la dissolution du syndicat mixte : avant le terme du délai d'option ouvert aux fonctionnaires par l'article 8 ( cf infra ) : il est mis fin à la mise à disposition auprès du syndicat, qui est transférée à la collectivité bénéficiaire du transfert. La durée de la mise à disposition effectuée auprès du syndicat mixte est comptabilisée dans le décompte du délai d'option.

En Guadeloupe où le réseau routier national a été transféré au niveau régional, région et département ont mutualisé leurs moyens d'intervention pour l'entretien et l'exploitation des routes nationales et départementales : les agents de la DDE ont donc été transférés au sein d'un service mutualisé provisoire des routes relevant tous à la fois des conseils régional et général. Ce service provisoire a vocation à intégrer un syndicat mixte en cours d'établissement.

La gestion statutaire et la rémunération de l'agent demeurent assurées par son administration d'origine.

Dérogeant au droit commun pour les cas particuliers des transferts de service, la mise à disposition s'effectue de plein droit sans que soit requis le consentement du fonctionnaire.

Le dispositif fixé par l'article 7 reprend celui de l'article 105 de la loi du 13 août 2004.

Votre commission des lois vous propose un amendement de précision rédactionnelle , la mise à disposition s'effectuant auprès du chef de l'exécutif local.

Ainsi modifié, elle vous propose d'adopter l'article 7.

Article 8 - Situation individuelle des fonctionnaires

Cet article offre un droit d'option aux fonctionnaires de l'Etat transférés et en organise les conséquences :

- dans le délai de deux ans à compter de la date du transfert du parc, le fonctionnaire peut opter soit pour le statut de fonctionnaire territorial, soit pour le maintien de son statut d'Etat.

Trois cas se présentent :

1.- Le fonctionnaire opte pour le statut territorial :

Il est intégré, de droit, dans un cadre d'emploi de la fonction publique territoriale dans les conditions prévues par les dispositions statutaires applicables à ce cadre d'emploi. Les services effectifs accomplis dans le corps d'origine sont assimilés à des services accomplis dans ce cadre d'emplois.

Comme le relevait déjà votre commission, lors de l'examen de la loi du 13 août 2004, « le principe de parité avec la fonction publique d'Etat assure aux fonctionnaires optant pour la fonction publique territoriale un échelonnement indiciaire, un régime indemnitaire et de congés bonifiés ainsi que des conditions de travail identiques à ceux de la fonction publique de l'Etat » ^{21 ( * )} .

L'attrait du statut territorial a été très fort pour de nombreux agents de l'Etat transférés dans le cadre de l'acte II de la décentralisation puisque 80 % environ des 30.000 agents des services routiers des DDE, ainsi que 75 % des 93.000 agents TOS (techniciens, ouvriers et de services) employés dans les collèges et les lycées, ont demandé à intégrer un cadre d'emploi de la fonction publique territoriale.

2.- Il opte pour le maintien de son statut :

Le fonctionnaire d'Etat est placé en position de détachement illimité auprès de la collectivité territoriale dont relève désormais son service.

Ce cas particulier de détachement provoque deux entorses au droit commun de la fonction publique : il est sans limitation de durée (alors que le détachement de longue durée ne peut normalement excéder cinq ans, renouvelables par période de cinq ans maximum) et le pouvoir disciplinaire est exercé par l'autorité territoriale, à charge pour elle d'avertir l'administration gestionnaire du corps d'origine des sanctions éventuellement prononcées.

Le détachement place hors de son corps d'origine le fonctionnaire qui continue, toutefois, à bénéficier dans ce corps de ses droits à l'avancement et à la retraite. Mais il est rémunéré par l'administration d'accueil, en l'espèce la collectivité bénéficiaire du transfert.

Le détachement est suspendu lorsqu'à sa demande, le fonctionnaire détaché est placé dans une position statutaire dont le bénéfice est de droit : congé parental ou de présence parentale.

L'intégration dans la fonction publique territoriale n'est pas totalement fermée à ceux qui n'ont pas choisi cette option dans le délai de deux ans : ils peuvent, à tout moment, demander à être intégrés dans les cadres d'emplois territoriaux. Cependant, cette intégration n'est, alors, pas de droit, l'autorité territoriale peut la refuser dans le respect du principe de la libre administration des collectivités territoriales.

3.- Le fonctionnaire d'Etat n'a pas utilisé son droit d'option :

Il est placé en position de détachement sans limitation de durée. Les dispositions mentionnées ci-dessous lui sont applicables.

Dans tous les cas -mise à disposition, intégration et détachement-, les règles qui imposent la publicité de la création ou de la vacance d'un emploi dans l'administration territoriale afin de permettre la présentation de candidatures, ainsi que la procédure de nomination, ne s'appliquent pas aux fonctionnaires transférés.

En Corse et outre-mer, dans le cas où les fonctionnaires sont affectés à un syndicat mixte, ceux d'entre eux qui, soit ont demandé le maintien de leur statut d'Etat, soit n'ont pas exercé leur droit d'option, sont détachés, sans limitation de durée, auprès du syndicat mixte. Si le syndicat est dissous, le détachement est prononcé de plein droit auprès de la collectivité bénéficiaire du transfert.

Les dispositions réglementant la date d'effet de l'intégration ou du détachement, d'une part, et le droit à compensation, d'autre part, applicables aux transferts opérés par la loi du 13 août 2004, le sont également à celui des parcs de l'équipement :

1. si le droit d'option est exercé avant le 31 août de l'année : l'intégration ou le détachement de l'agent et le droit à compensation ne prennent effet qu'à compter du 1 ^er janvier de l'année suivante ;

2. s'il intervient entre le 1er septembre et le 31 décembre , la date d'effet est reportée au 1 ^er janvier de la deuxième année suivant l'exercice de ce droit ;

3. si l'agent n'exerce pas son droit d'option : son détachement et le droit à compensation prennent effet à compter du 1 ^er janvier de la troisième année suivant la date du transfert du parc.

Les agents détachés et intégrés bénéficient des garanties prévues pour les fonctionnaires transférés dans le cadre de la loi du 13 août 2004 ^{22 ( * )} :

- le fonctionnaire d'Etat est intégré dans un cadre d'emplois correspondant à ses missions ;

- il est classé à l'échelon comportant un indice égal, ou à défaut, immédiatement supérieur à celui qu'il détenait dans son grade ou emploi d'origine ;

- il conserve, dans la limite de la durée maximale de service exigée pour l'accès à l'échelon supérieur de son nouveau grade, l'ancienneté d'échelon acquise dans le précédant grade ou emploi lorsque l'augmentation de traitement consécutive à son intégration ne lui procure pas un avantage supérieur ou égal à celui qui aurait résulté d'un avancement dans son corps ou emploi d'origine ou qui a résulté de sa nomination audit échelon si cet échelon était le plus élevé de son précédent grade ou emploi :

- l'agent stagiaire poursuit son stage dans le corps dans lequel il a été recruté. Celui qui opte pour le statut de fonctionnaire territorial est intégré dans un cadre d'emplois de la fonction publique territoriale après avoir été titularisé et classé dans le corps de recrutement. Si, à l'issue du stage, la titularisation n'est pas prononcée, il est soit licencié s'il n'avait pas la qualité de fonctionnaire, soit dans l'autre cas, réintégré dans son corps ou emploi d'origine ;

- l'intégration s'effectue dans les grades des cadres d'emplois de la fonction publique territoriale, sans que puissent être opposées les règles statutaires déterminant, le cas échéant, l'effectif maximal du grade. Lorsqu'ils sont intégrés, les fonctionnaires sont réputés détenir dans le cadre d'emplois l'ancienneté exigée pour parvenir à l'échelon auquel ils ont été classés.

- l'agent conserve les droits acquis dans le cadre d'un compte épargne-temps.

Outre trois amendements de clarification rédactionnelle , votre commission vous propose d'adopter un amendement de cohérence destiné à préciser, pour les agents qui n'ont pas exercé leur droit d'option, d'une part, la date d'effet de leur détachement et, d'autre part, celle du droit à compensation. Il convient en effet de prendre en compte l'économie du présent projet de loi qui fixe lui-même la date de transfert des parcs sans renvoi au pouvoir réglementaire.

Votre commission vous propose d' adopter l'article 8 ainsi modifié .

Article 9 - Maintien du bénéfice des années accomplies en « service actif » et possibilité de maintien d'avantages indemnitaires

Cet article organise les modalités du maintien de certains avantages détenus par les fonctionnaires transférés.

Le classement en catégorie active

Cet article maintient, à titre personnel, pour les fonctionnaires de l'Etat transférés, le bénéfice des avantages qui découlent de l'appartenance à un corps classé en catégorie active.

En application de l'article L. 24 du code des pensions civiles et militaires, les intéressés peuvent, dès 55 ans, faire valoir leurs droits à la retraite sous réserve qu'ils aient accompli au moins 15 ans de service dans des emplois classés dans la catégorie active.

Les emplois visés par cette classification sont considérés comme « présentant un risque particulier ou des fatigues exceptionnelles ».

Les fonctionnaires transférés pourront, si besoin est, compléter la durée de service minimale de 15 ans dès lors qu'ils exercent dans la collectivité territoriale d'accueil des fonctions comparables à celles qu'ils exerçaient antérieurement au service de l'Etat. Cette garantie profite aux fonctionnaires dans tous les cas d'intégration dans la fonction publique territoriale qu'ils aient ou non exercé leur droit d'option. Cette règle est déjà appliquée par la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) pour les agents transférés dans le cadre de l'acte II de la décentralisation puisque l'article 111 de la loi du 13 août 2004 a prévu la même garantie ^{23 ( * )} .

Les avantages indemnitaires

Par ailleurs, la collectivité bénéficiaire du transfert a la faculté de maintenir au profit des fonctionnaires fixes, détachés ou intégrés, les avantages qu'ils ont acquis individuellement en matière indemnitaire qu'ils exercent leurs fonctions dans leur cadre d'emplois de détachement ou d'intégration lorsque ces avantages sont plus favorables que ceux de la collectivité d'accueil.

Cette disposition reproduit celle adoptée par le Sénat, sur proposition du Gouvernement lors de l'examen de la loi du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale, pour compléter la loi du 13 août 2004.

Précisons, comme l'a fait valoir le ministre délégué aux collectivités locales devant le Sénat, que cette mesure est « sans effet budgétaire pour les collectivités locales, puisque les charges induites (par la mesure proposée) seront compensées par l'Etat, celui-ci transférant aux collectivités locales les charges qu'il supportait du fait des missions transférées. » ^{24 ( * )}

Le maintien du régime indemnitaire ne vaut qu'autant que les fonctionnaires transférés exercent les fonctions qu'ils exerçaient en qualité d'agents de l'Etat.

Votre commission vous propose d' adopter l'article 9 sans modification .

CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AUX OUVRIERS DES PARCS ET ATELIERS ET AUX PERSONNELS TECHNIQUES SPÉCIALISÉS

Ce chapitre est consacré aux ouvriers des parcs et ateliers des ponts et chaussées et des bases aériennes (OPA) dont près des trois-quarts travaillent dans les parcs de l'équipement.

Il crée un statut commun à ces agents qu'ils relèvent de l'Etat ou des collectivités territoriales et règle les conséquences des transferts de service.

Article 10 - Personnels techniques spécialisés

L'article 10 est le point central du projet de loi. Il propose d'instituer une nouvelle catégorie d'agents publics, destinée à accueillir les OPA : celle des personnels techniques spécialisés (PTS) :

- il s'agit d' agents contractuels de droit public à durée indéterminée recrutés dans des domaines limités ( cf infra ).

Ce mode de recrutement sur contrat a conduit plusieurs syndicats à voter contre le projet de loi lors de son examen par le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale qui l'a rejeté par vingt voix contre et sept abstentions ;

- ils sont soumis à des dispositions communes qu'ils relèvent de l'Etat et de ses établissements publics ou des collectivités territoriales et de leurs groupements ;

- ils occupent soit des emplois requérant des qualifications techniques particulières, soit des emplois qui n'ont pu être pourvus par des fonctionnaires et qui nécessitent des connaissances techniques spécialisées dans les domaines de la voirie routière, autoroutière, urbaine et aéroportuaire, des transports, des travaux et installations fluviaux et maritimes et des travaux de bâtiments, installations techniques et abords.

Cette novation est une dérogation au principe général du statut de la fonction publique selon lequel les emplois permanents de l'Etat et des collectivités territoriales et de leurs établissements publics à caractère administratif sont occupés par des fonctionnaires civils ou militaires.

Si les fondements de ce quasi-statut commun sont fixés dans le projet de loi, l' essentiel de ses modalités sera fixé par voie réglementaire .

Le contenu du décret en Conseil d'Etat

Le décret précisera notamment :

- les modes de recrutement et de promotion professionnelle, les règles de mobilité et les garanties qui s'y attachent,

- les conditions de publicité des créations ou vacances d'emplois,

- les conditions d'emploi et de cessation d'activité,

- la composition et les modalités de fixation et d'évolution de la rémunération,

- le régime disciplinaire et les modalités de suspension des agents,

- les règles de représentation du personnel

- le régime de protection sociale.

Il importe donc que le législateur puisse se prononcer sur cet article 10 en connaissant les futures règles communes à tous les PTS.

Votre rapporteur a été saisi du projet de décret dont la rédaction, à ce jour, n'a pas été stabilisée dans le cadre interministériel. Ce texte reproduit, pour l'essentiel, les dispositions du décret du 21 mai 1965 fixant le régime des OPA :

- recrutement par concours externe sur épreuves,

- période d'essai de 4 ou 6 mois selon le niveau de classification,

- promotion interne par valorisation des acquis de l'expérience professionnelle ou par examen professionnel,

- vacances d'emplois pourvues selon l'ordre de priorité suivant : mobilité interne, promotion interne, mobilité externe, recrutement externe,

- institution d'une commission consultative paritaire spécifique aux PTS auprès de l'autorité d'emploi,

- licenciement ,

Le régime indemnitaire est renvoyé à un autre décret non connu de votre rapporteur.

Le projet statutaire soulève plusieurs questions. Certaines des dispositions envisagées contreviennent ou contrarient, selon le cas, le principe de libre administration des collectivités territoriales ainsi que les règles générales du statut des fonctionnaires territoriaux :

- c'est tout particulièrement le cas des modalités de recrutement puisque l'autorité territoriale se voit imposer ses choix, alors que la loi du 26 janvier 1984 lui offre la liberté de pourvoir un emploi créé ou vacant en y nommant un des candidats par voie de mutation, de détachement, de promotion interne ou d'avancement de grade ; il peut également recruter le lauréat d'un concours inscrit sur la liste d'aptitude qui -rappelons-le- est classée par ordre alphabétique pour prévoir le choix de l'exécutif local.

En fixant l'ordre dans lequel doivent être choisis les candidats pour pourvoir une création ou une vacance de poste, le projet de décret qui reprend, sur ce point, le système en vigueur, supprime la liberté de choix des élus ;

- la mise en place d'une commission consultative spécifique aux PTS, quelle que soit leur classification, peut altérer la cohésion de l'administration territoriale en distinguant ces personnels. Ce traitement particulier n'est pas un facteur d'intégration harmonieux des OPA au sein des services territoriaux.

Le projet de décret porté à la connaissance des organisations syndicales, contrarie également les attentes des personnels pour qui l'élaboration du décret aurait dû être parallèle à celle de la loi alors que les négociations ont débuté au cours de l'été 2008.

Plusieurs dispositions sont critiquées. Les syndicats veulent être soumis à un statut particulier et non à un régime contractuel. Dans la même logique, ils souhaitent limiter le recours au licenciement en en excluant le cas de suppression d'emploi.

Ainsi, ce projet de décret qui est un point-clé de l'économie du système n'est pas parvenu à réunir le consensus des parties -départements et OPA- et les nombreux entretiens conduits par votre rapporteur tant avec le ministère chargé de l'équipement qu'avec les syndicats, n'inclinent pas à entrevoir la perspective d'un prochain accord.

Or, ce dispositif, tel qu'il est conçu, entame, sur quelques points, l'équilibre du statut de la fonction publique territoriale.

Face à ce dilemme votre rapporteur, soucieux de présenter un texte qui garantisse les droits des personnels, leur permette de conduire leur carrière sans bouleverser le fonctionnement des collectivités, et après avoir examiné les divers éléments de ce dossier, a proposé à la commission des lois, d'en revenir au système de la loi du 13 août 2004, celui de la mise à disposition , assortie d'une faculté d' intégration dans un cadre d'emplois de la fonction publique territoriale , selon les modalités ci-après :

- à la date du transfert, mise à disposition de plein droit et sans limitation de durée, à titre individuel, de l'autorité territoriale des OPA exerçant leurs fonctions dans les services transférés ;

Cette mise à disposition donnera lieu à remboursement : en effet, le transfert des OPA n'est pas compensé financièrement puisqu'ils sont déjà indirectement pris en charge par les départements à travers les prestations commandées au parc ;

- droit d'option pour le statut de fonctionnaire territorial dans le délai de deux ans à compter de la date du transfert.

- assimilation des services effectifs accomplis dans le corps d'origine à des services accomplis dans le cadre d'accueil ;

- faculté pour l'agent qui n'a pas exercé son droit d'option ou qui a opté pour le maintien de sa qualité d'OPA, de demander à tout moment à intégrer la fonction publique territoriale. Dans ce cas, cependant, la collectivité sera libre d'accepter ou de refuser l'intégration.

L'intégration dans un cadre d'emploi de la fonction publique territoriale est techniquement possible. L'exemple du transfert des TOS (personnels techniciens, ouvriers et de service) et celui des personnels des services routiers des directions départementales de l'équipement l'illustre.

Le transfert des personnels TOS et DDE ^{25 ( * )}

- Un transfert en grand nombre : 93 000 TOS et 30.000 agents des DDE

- des adaptations statutaires :

TOS

Création de 3 nouveaux cadres d'emploi :

? agents territoriaux d'entretien et d'accueil

? agents techniques territoriaux

? agents de maîtrise territoriaux

DDE

Principes d'équivalence de grades pour permettre l'homologie entre le niveau de départ et le cadre d'accueil (fixés par décret) ;

Création d'échelons provisoires si nécessaire pour permettre, à l'agent transféré, le même déroulement de carrière que dans son emploi d'origine.

Ces agents ont opté massivement pour le statut de fonctionnaire territorial :

. personnels TOS 75 %

. personnels des DDE 80 %

Dans le cas particulier des OPA, il conviendra notamment d'affiner la grille de concordance entre leurs différents emplois et les grades du cadre d'accueil, au prix peut-être de l'adaptation de celui-ci.

Cette faculté ouverte aux personnels permet de répondre au souhait exprimé par certains d'entre eux auprès de votre rapporteur, particulièrement les jeunes agents : l'intégration dans un cadre d'emplois offre un déroulement de carrière plus ouvert et diversifié que celui que pourrait leur procurer la qualité de personnel technique spécialisé par la variété des postes offerts dans l'administration territoriale et les possibilités de mobilité au cours de la carrière. Elle permet également à l'agent de privilégier son cadre géographique s'il le souhaite.

Ce dispositif assure aux OPA d'une part, la sécurité de leur emploi que le contrat à durée indéterminée ne leur garantit pas juridiquement et d'autre part, le bénéfice d'un véritable statut que ne leur offre pas la qualité d'agent contractuel de droit public prévu par l'article 10 du projet de loi pour les personnels techniques spécialisés. Cette revendication a été formulée, à plusieurs reprises, auprès de votre rapporteur

Le système proposé d'une mise à disposition assortie d'intégration préserve enfin la liberté de choix des agents transférés : ceux qui souhaiteront conserver leur qualité d'OPA pourront la maintenir ; d'autres poursuivront des perspectives de carrière différentes et pourront opter pour le statut territorial.

Telle est l'économie de l' amendement , équilibré et respectueux des attentes des partenaires que votre commission des lois vous présente à l'article 10

Elle vous propose d' adopter l'article 10 ainsi modifié.

Article 11 - Mise à disposition transitoire des OPA

L'article 11 vise à régler la situation des OPA travaillant dans les services transférés aux départements dans le cas où le décret statutaire des personnels techniques spécialisés visé à l'article 10 ne serait pas en vigueur à la date du transfert du parc.

Les ouvriers des parcs et ateliers seraient alors mis à disposition de plein droit et placés sous l'autorité fonctionnelle de l'organe exécutif de la collectivité bénéficiaire du transfert.

Il y aurait lieu, dans des conditions précisées par décret en Conseil d'Etat, à remboursement à l'Etat de ces charges de personnels : en effet, elles ne sont pas compensées financièrement en raison de leur prise en charge par le compte de commerce et donc de leur facturation aux départements pour les prestations effectuées, pour leur compte, par le parc ( cf. supra art. 6).

Votre commission des lois ayant repoussé le statut commun des personnels techniques spécialisés au profit d'une mise à disposition avec faculté d'intégration dans un cadre de la fonction publique territoriale, les dispositions de l'article 11 sont devenues inutiles.

En conséquence, elle vous propose de supprimer l' article 11.

Article 12 - Entrée en vigueur du décret relatif aux personnels techniques spécialisés

L'article 12 tire les effets de l'entrée en vigueur du décret relatif aux personnels techniques spécialisés.

1. L'acquisition de la qualité de personnels techniques spécialisés

Elle est automatique :

- l'ensemble des OPA, qu'ils soient en activité ou placés dans une autre position administrative à la date d'entrée en vigueur du décret prévu à l'article 10, deviennent de plein droit, à cette même date, « personnels techniques spécialisés ». Aucun droit d'option ne leur est donc reconnu.

- ils relèvent, en conséquence, soit de l'Etat ou de ses établissements publics, soit de la collectivité bénéficiaire du transfert ;

- il est mis fin aux mises à disposition effectuées dans le cadre des transferts de la loi du 13 août 2004 en en différant cependant la date pour des motifs d'ordre budgétaire : ces personnels deviennent de plein droit agents de la collectivité ou du groupement bénéficiaire le 1 ^er janvier de l'année suivant la date d'entrée en vigueur du décret ou si le transfert des services intervient postérieurement, à la date de celui-ci. L'Etat continue à les rémunérer jusque là.

Ces transferts sont intervenus dans les domaines des ports, des aérodromes et des voies d'eau.

Près d'un quart des OPA (2.000 environ) sont dits « hors compte de commerce (HCC) », c'est-à-dire qu'ils travaillent en dehors des parcs de l'équipement : 80 % d'entre eux sont en fonction dans les services de navigation, maritimes. les bases aériennes, 10 % dans les directions interdépartementales des routes (DIR) et 10 % dans les centres d'études techniques.

Emplois des OPA dans les services navigation,
maritime et bases aériennes

Les emplois dans les services HCC se répartissent selon la même structure que dans les parcs routiers.

Les niveaux ouvrier et maîtrise sont organisés en trois filières :

- la filière atelier : entretien et réparation de véhicules et d'engins,

- la filière exploitation : conduite ou utilisation d'engins et de matériels de chantier,

- la filière magasin : techniques du matériel et des achats, gestion des stocks.

Le niveau technicien est caractérisé par les différents métiers exercés selon les services.

Les domaines d'intervention des OPA HCC sont :

- la voirie aéroportuaire,

- les travaux et installations fluviaux et maritimes (écluses, barrages, phares et balises ...),

- les travaux de bâtiment, installations techniques et abords.

Dans les ateliers travaillent des OPA qualifiés notamment en mécanique, hydraulique, chaudronnerie, électricité, électronique ; pour l'entretien des bâtiments, ils sont qualifiés selon les différents corps d'état (peinture, plomberie, électricité, climatisation. ...).

Les OPA assurent l'exploitation, la maintenance et le suivi des ouvrages, des équipements de signalisation et sécurité maritime, y compris sous-marins, surveillance du domaine public maritime, la gestion de pistes aériennes (entretien, logistique, ravitaillement...).

Source : MEEDDATT

2. Le maintien de certaines garanties

Les OPA conservent, à titre individuel, le bénéfice de leur régime indemnitaire et de primes et de leur régime spécial de retraite (les pensions versées par le fonds de pension des ouvriers des établissements industriels de l'Etat).

L'article 12 précise que le montant des cotisations salariales est identique à celui des ouvriers des établissements industriels de l'Etat.

Des dispositions spécifiques sont prévues pour les ouvriers stagiaires à la date d'entrée en vigueur du décret de l'article 10 :

- d'une part, ils accomplissent une période d'essai de la durée fixée par leur nouveau régime de personnels techniques spécialisés sur laquelle s'impute celle du stage déjà effectué en qualité d'OPA ;

- à la fin de la période d'essai, ces agents peuvent demander l'affiliation au régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat. Si l'article 11 est muet sur ce point, on peut légitimement supposer que pour relever du fonds spécial, l'intéressé doit avoir été préalablement titularisé.

3. Les conditions d'application du présent article sont précisées par décret en Conseil d'Etat.

Votre rapporteur souhaite attirer l'attention du gouvernement sur les difficultés entraînées par le transfert des OPA pour les départements.

Ces agents, en effet, relèvent d'un régime de retraite complexe. Leur transfert implique celui de la gestion de leurs droits à pension à la collectivité bénéficiaire du transfert. Actuellement, le ministère dont ils relèvent, assure la gestion des droits, leur liquidation et établit le relevé individuel de situation qui doit être désormais adressé aux affiliés tous les cinq ans. Or, les administrations territoriales n'assument pas cette compétence qui est exercée, pour leurs agents, par la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales. La transmission des tâches concernant les droits à pension impliquera, pour les départements, la mise en place de nouveaux services. Il serait plus judicieux de prévoir la poursuite, par le ministère, de la gestion des droits à pension des anciens OPA pour deux raisons : celui-ci dispose des compétences correspondantes et il devra toujours gérer ses propres agents OPA.

Pour les raisons exposées à l'article 11, votre commission des lois vous propose de supprimer l'article 12.

Article 13 - Coordination

Il s'agit d'un article de coordination qui tire les conséquences de la création, par l'article 10, de la catégorie des personnels techniques spécialisés. Il étend à ces derniers le bénéfice de la mise à disposition individuelle prévue par l'article 107 de la loi du 13 août 2007, dès la date du transfert des services aux régions et départements, pour les personnels y travaillant.

Cette disposition transitoire vise à couvrir la période s'écoulant entre l'entrée en vigueur du décret créant les personnels techniques spécialisés et la fin des mises à disposition de la loi du 13 août 2004 puisque l'article 12 a reporté celle-ci au 1 ^er janvier suivant la date d'effet du décret.

En raison de la suppression, par votre commission, des dispositions instituant le « statut » des personnels techniques spécialisés, il vous est proposé de supprimer l'article 13.

Article additionnel après l'article 13 - Clause de « revoyure »

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a retenu le principe de l'établissement d'un état des lieux , au terme d'un délai de cinq ans à compter du transfert, de la situation des anciens OPA des parcs de l'équipement, mis à disposition ou intégrés.

Il pourrait permettre, le cas échéant, de procéder aux ajustements nécessaires.

Tel est l'objet de l' article additionnel que votre commission des lois vous propose d' insérer après l'article 13 .

CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES AUX AUTRES AGENTS NON TITULAIRES

Article 14 - Transfert des contractuels

Cet article règle le sort des agents non titulaires non OPA des services ou parties de services transférés, pour lesquels il prévoit un certain nombre de garanties.

Il reproduit la disposition générale retenue par le législateur en 2004 :

- les agents deviennent, par l'effet du transfert, contractuels de la fonction publique territoriale. Ils ne disposent donc pas du droit d'option offert aux fonctionnaires ;

- ils conservent, à titre individuel, le bénéfice des stipulations de leur contrat ;

- les services antérieurement accomplis en qualité de non titulaires de l'Etat sont assimilés à des services accomplis dans la collectivité d'accueil ;

- les agents en fonction à la date de publication de la loi, dont le contrat arrive à échéance avant la date du transfert du parc, peuvent être recrutés en qualité de contractuels de la fonction publique territoriale.

Au regard de ce dispositif spécifique au transfert de service, le projet écarte, pour l'espèce, l'application des dispositions du statut de la fonction publique territoriale fixant limitativement les cas de recours à des contractuels.

En outre, les modalités prévues par la loi du 26 janvier 1984 pour pourvoir une création ou une vacance de poste ne sont pas non plus applicables.

Votre commission des lois vous demande d' adopter l'article 14 sans modification .

TITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES AUX BIENS

Les trois prochains articles règlent les conséquences patrimoniales du transfert des parcs.

Comme le relève, avec clairvoyance, l'exposé des motifs du projet de loi, « la propriété des biens mobiliers et immobiliers utilisés par (les) parcs se répartit de manière complexe entre l'Etat et les départements ».

Article 15 - Statut juridique des biens immobiliers

Cet article pose le principe de la mise à disposition et en décline les conséquences selon leur situation juridique.

Il reprend les dispositions générales de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 de répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat, codifiées aux articles L. 1321-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.

1. Le principe : mise à disposition à titre gratuit

- les biens immobiliers utilisés à la date du transfert pour l'activité du service ou de la partie de service transféré, sont de plein droit mis à disposition de la collectivité bénéficiaire ;

- si le transfert du parc est partiel, l'Etat bénéficie de la mise à disposition des biens utilisés pour l'activité de la partie de service non transféré.

modalités de l'opération :

- la mise à disposition est constatée par un procès-verbal établi contradictoirement entre l'Etat et les représentants des collectivités ;

- le procès-verbal précise la consistance, la situation juridique, le mode d'évaluation, l'état des biens et l'évaluation de leur remise en état ;

- pour l'établir, les parties peuvent recourir aux conseils d'experts dont la rémunération est supportée pour moitié par chaque partie ;

- à défaut d'accord, les parties peuvent recourir à l'arbitrage du président de la chambre régionale des comptes compétente, qui se prononce dans les deux mois.

2. Substitution de l'affectataire au propriétaire

Lorsque l'affectataire initial était propriétaire des biens mis à disposition, la remise de ces biens a lieu à titre gratuit .

Le bénéficiaire assume l'ensemble des obligations du propriétaire : il possède tous pouvoirs de gestion :

il assure le renouvellement des biens immobiliers,

il peut autoriser l'occupation des biens remis,

il en perçoit les fruits et produits,

il agit en justice au lieu et place des propriétaires,

il peut procéder à des travaux de reconstruction, de démolition, de surélévation ou d'addition de construction propres à assurer le maintien de l'affectation des biens,

il est substitué au propriétaire dans ses droits et obligations découlant :

des contrats portant notamment sur des emprunts affectés et des marchés que celui-ci a pu conclure pour l'aménagement, l'entretien et la conservation des biens : le propriétaire constate la substitution qu'il notifie à ses cocontractants,

de l'activité de concessions ou d'autorisations de toute nature sur tout ou partie des biens remis ou de leur attribution en dotation.

Cette transmission de droits et obligations étant liée à l'utilisation du bien pour les besoins du transfert, le propriétaire en recouvre l'exercice en cas de désaffectation totale ou partielle des biens mis à disposition.

3. Transfert du bail à la collectivité bénéficiaire

Si l'affectataire initial était locataire des biens mis à disposition, le bail est transféré au bénéficiaire du transfert, qui :

- succède à tous les droits et obligations du locataire initial,

- lui est substitué dans les contrats de toute nature que ce dernier avait conclu pour l'aménagement, l'entretien et la conservation des biens loués : le locataire initial constate cette substitution et la notifie à ses cocontractants.

La liste des baux substitués doit être annexée à la convention de transfert conclue entre l'Etat et la collectivité.

La précision des modalités encadrant le statut des biens immobiliers devrait permettre de faciliter la mise à disposition et de limiter les contentieux.

Votre rapporteur s'est soucié de l'état des biens immobiliers transférés, particulièrement de celui des terrains donc certains ont été gravement pollués par l'effet des activités qui y étaient exercées (infiltration d'huiles, produits toxiques...) C'est pourquoi il souhaite que l'Etat les remette en l'état avant leur transfert : selon l'historique des pollutions, les frais de dépollution resteraient à la charge de l'Etat ou pourraient être prioritairement prélevés sur le solde positif du compte de commerce. Cependant, un amendement en ce sens de la commission ne survivrait pas au couperet de l'article 40 de la Constitution. C'est pourquoi votre rapporteur désire, sur ce point, un engagement ferme du Gouvernement .

Sous la réserve de ces observations et d'un amendement précisant le décompte du délai du prononcé de la décision d'arbitrage, votre commission vous propose d' adopter l'article 15 .

Article 16 - Transfert en pleine propriété à titre gratuit

Lorsque la mise à disposition porte sur la totalité de l'immeuble, l'article 16 prévoit un transfert à titre gratuit en pleine propriété à la demande.

La collectivité bénéficiaire se voit reconnaître le droit d'obtenir, à sa demande, le transfert en pleine propriété à titre gratuit des biens immeubles mis à sa seule disposition appartenant à l'Etat ou, en Corse et outre-mer, à une des autres collectivités mentionnées à l'article 2 du projet de loi ( cf supra ). Précisons que l'ensemble de ces collectivités seront parties à la convention de transfert.

Inversement, le bien mis à la seule disposition de l'Etat lui est, de même, transféré à titre gratuit en pleine propriété, à sa demande, lorsqu'il appartient à la collectivité bénéficiaire du transfert.

Ces transferts de propriété ne donnent lieu à aucun versement de droit, taxe ou honoraire.

Ils doivent être demandés un an au plus après le transfert du parc.

Les dépenses qui pourraient être nécessaires pour individualiser les biens sont à la charge du bénéficiaire du transfert de propriété.

Votre commission a estimé que le délai prévu pour introduire la demande de transfert de propriété était trop bref pour permettre à la collectivité d'arrêter sa décision : des expertises préalables seront nécessaires pour évaluer les biens. En conséquence, elle a décidé de l'étendre à deux ans.

Sous réserve de cet amendement ainsi que d'un amendement rédactionnel, elle vous propose d' adopter l'article 16 ainsi modifié .

Article 17 - Sort des biens meubles

L'article 17 est une application de l'article L. 1321-4 du code générale des collectivités territoriales : il précise les conditions dans lesquelles les biens meubles mis à disposition peuvent faire l'objet d'un transfert en pleine propriété à la collectivité bénéficiaire.

Il s'agit des véhicules et engins gérés par les parcs, qui appartiennent soit à l'Etat soit aux départements : les parcs les louent, indépendamment de leurs propriétaires aux deux partenaires avec pour certains matériels une utilisation mutualisée.

L'article 17 retient le principe d'un transfert en pleine propriété selon l'usage :

1) Lorsqu'au cours de l'année précédant le transfert du parc, les biens appartenant à l'Etat, au département ou à une autre collectivité territoriale, ont été loués à un seul utilisateur du parc, ils sont affectés ou transférés à titre gratuit en pleine propriété à la personne morale qui en était locataire ;

2) l'Etat et la collectivité bénéficiaire du transfert conviennent de la répartition de ces biens lorsqu'ils ont été loués à l'Etat et au département. A défaut d'accord, la propriété de ces biens n'est pas transférée ;

3) les biens étaient utilisés par le parc sans être loués à l'Etat ou aux départements ; ils sont transférés à titre gratuit en pleine propriété à la collectivité bénéficiaire du transfert.

En cas de transfert partiel, les biens affectés à la partie de service non transférée demeurent affectés ou sont transférés à titre gratuit en pleine propriété à l'Etat.

Votre commission vous propose par amendement de compléter le dispositif de l'article 17 pour prévoir, comme pour les immeubles ( cf supra article 16), que les transferts de propriété de biens meubles ne donnent lieu au versement d'aucun droit, taxe ou honoraire.

Complété par deux amendements rédactionnels, elle vous propose d' adopter l'article 17 ainsi modifié .

Article 18 - Transfert des marchés

Cet article permet à la collectivité bénéficiaire du transfert d'obtenir le transfert des marchés en cours à la date du transfert du parc.

Cette disposition ne s'applique pas aux marchés conclus pour l'aménagement, l'entretien et la conservation des biens immeubles dont le sort a été réglé à l'article 15 par la substitution de titulaire.

Les marchés visés par l'article 18 sont principalement des marchés de fournitures : achat d'engins, par exemple, qui pourraient être utiles au département pour assurer la continuité du service assuré par le parc.

Il s'agit d'une simple faculté qu'il appartiendra à la collectivité d'exercer au mieux de ses besoins.

C'est pourquoi votre commission vous propose d' adopter l'article 18 sans modification .

Article 19 - Compte de commerce

L'article 19 organise la liquidation du compte de commerce, plus précisément celle des sous-comptes ouverts pour chacun des parcs départementaux.

Il prévoit de solder le compte à la date du transfert et d'attribuer à la collectivité, le cas échéant, le solde positif après déduction des dettes et imputations des créances, au prorata des facturations payées au parc par le département dans le total des facturations pendant les trois années précédant le transfert.

Les conditions de la liquidation des sous-comptes seront précisées par une prochaine loi de finances qui, par voie de conséquence, supprimera le compte de commerce, une fois l'ensemble des parcs transférés.

Cette disposition de répartition du solde positif du compte se veut une réponse aux demandes exprimées dans certains DOS, les départements contribuant largement à l'activité des parcs.

C'est pourquoi votre commission vous propose d' adopter l'article 19 sans modification .

TITRE IV - DISPOSITION DIVERSES

Article 20 - Réseau de communications radioélectriques

Cet article fixe le sort « post-transfert » du réseau radio du ministère de l'écologie, de l'énergie, de développement durable et de l'aménagement du territoire (MEEDDAT).

1) L'architecture des réseaux de communication des services routiers

Il s'agit du réseau déployé, dans chaque département, sur la bande de fréquence 35-41 MHz, à l'exception de quelques directions départementales de l'équipement qui ont retenu la fréquence 150 MHz en raison de la configuration géographique du territoire (c'est le cas en Corse, outre-mer, dans l'Allier, le Bas-Rhin, la Savoie et la Haute-Savoie).

Ces réseaux sont organisés de manière autonome dans chaque département et gérés par les parcs. Ils sont particulièrement précieux en situation de crise (catastrophes naturelles, intempéries, accidents ...) : dans ces cas, en effet, les systèmes de communication grand public (téléphones fixes, GSM) sont saturés ou inutilisables si leurs infrastructures ont été endommagées.

Le réseau radio repose sur plusieurs composantes :

- une infrastructure composée de pylônes, relais, faisceaux hertziens et lignes téléphoniques. Le propriétaire de cette infrastructure est pour l'essentiel l'Etat et très ponctuellement les départements. D'autres opérateurs (comme TDF) hébergent des relais sur leur site ;

- des équipements émetteurs/récepteurs pour les usagers du réseau, installés soit sur des véhicules, soit sur les sites immobiliers des services routiers. La propriété de ces équipements est partagée entre l'Etat et les départements ;

- un plan de fréquence national dont les autorisations d'utilisation des fréquences délivrées par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), sont attribuées à l'Etat (ministère du développement durable) qui paie les redevances correspondantes ;

- des techniciens experts qui assurent la maîtrise d'oeuvre du déploiement et de la maintenance du réseau. La tête de ce réseau relève du centre d'études techniques maritimes et fluviales (CETMEF) qui s'appuie sur 8 centres de maintenance régionaux (CMR) basés dans les parcs des départements de l'Aisne, des Alpes-de-Hautes-Provence, de la Haute-Garonne, de l'Isère, de la Loire-Atlantique, du Puy-de-Dôme, de la Seine-et-Marne et des Vosges ;

- un réseau d'une centaine de techniciens spécialisés dans tous les parcs de l'équipement, qui interviennent en appui des techniciens experts pour la maintenance de l'infrastructure précitée et surtout qui gèrent les équipements émetteurs/récepteurs pour les usagers du réseau.

Source : MEEDDATT.

2) Le dispositif proposé par le projet de loi

Le projet de loi réserve un traitement particulier au réseau de communication radio, qu'il s'agisse des emplois, des biens meubles ou immeubles. Le Gouvernement justifie ce régime « dérogatoire » par la complexité de l'architecture du système qui « n'est sécable que dans des zones géographiques limitées où il répond aux besoins d'un seul utilisateur ». Le partage complet de l'infrastructure impliquerait d'en doubler la plupart des composantes. Au-delà de ces motifs techniques, l'Etat souhaite conserver la maîtrise du réseau radio pour lui permettre d'assurer ses missions sur les grands axes routiers qu'il a conservés.

C'est pourquoi le principe général retenu par l'article 20 est celui du non transfert du réseau de communications radioélectriques géré par le parc, assorti d'une contrepartie : le maintien aux départements qui le souhaitent, d'une prestation radio assurée à titre gratuit par l'Etat.

Schéma représentatif de l'infrastructure du réseau radio
lorsque le département comprend des routes nationales
et des routes départementales

Légende :

Source : MEEDDATT

Le transfert n'est prévu que dans le cadre d'un usage exclusif pour le département :

Les personnels

Les emplois affectés au fonctionnement du réseau ne sont pas transférés à l'exception de ceux réservés aux interventions sur les installations radioélectriques équipant les immeubles et véhicules de la collectivité bénéficiaire du transfert (il s'agit des antennes).

Au total 120 OPA sont employés pour le réseau radio.

Les biens

Les biens nécessaires au fonctionnement du réseau obéissent au régime commun des articles 15 à 17. Dans la réalité, il s'agit le plus fréquemment de petits terrains loués par l'Etat pour y implanter des pylônes ou encore des autorisations d'occupation qu'il a recueillies pour installer des relais sur des points hauts (châteaux d'eau, antennes d'opérateurs ...).

Seules ces installations radioélectriques équipant les immeubles et véhicules des services routiers de la collectivité lui sont affectées ou transférées ainsi, qu'à sa demande, les installations radioélectriques participant exclusivement aux communications radioélectriques sur le réseau routier départemental (ce sont les pylônes et les relais). Les installations partagées resteraient donc à l'Etat. A titre d'exemple, peut être cité le département des Alpes-Maritimes dans lequel l'Etat ne possède plus de domaine routier : l'ensemble du réseau radio sera donc transféré au conseil général.

Schéma représentatif de l'infrastructure du réseau radio

lorsqu'aucune route nationale n'est présente sur le département

Légende :

Source : MEEDDATT

En revanche, les biens meubles (relais et interfaces téléphoniques) et immeubles (terrains et pylônes) appartenant à la collectivité bénéficiaire du transfert, qui participent aux communications radioélectriques sur le réseau routier national sont de plein droit mis à la disposition de l'Etat. A contrario, les biens de la collectivité qui participent uniquement aux communications sur le réseau départemental échappent à cette mise à disposition.

La contrepartie : l'Etat assure à titre gratuit pour la collectivité, à la demande de celle-ci, une prestation radio dont le contenu, la durée et les modalités devront être précisées dans la convention de transfert du parc.

Il convient de préciser que la technologie actuelle du « réseau radio routier » est en voie d'obsolescence même si aujourd'hui encore ce système fonctionne de façon satisfaisante. Le ministère chargé des transports et de l'équipement envisage son remplacement dans quelques années par une technologie plus perfectionnée et moderne qui permettrait également la transmission, non seulement des communications vocales, comme aujourd'hui, mais également l'échange de données.

Les moyens radio « post-transfert » des départements :

- une prestation de fourniture de communications entre les installations radio-électriques, assurée par l'Etat ;

- l'obtention par le département du bénéfice des fréquences attribuées à l'Etat par l'ARCEP lorsqu'elles sont utilisées pour les seuls besoins du réseau routier départemental (c'est bien sûr le cas des départements dans lesquels les routes nationales ont disparu). Le MEEDDATT ne bénéficie pas du régime prioritaire des ministères de l'intérieur et de la défense qui, traités comme des services publics, sont directement affectataires de fréquences (délivrées par le Premier ministre) ; les fréquences du réseau radio routier sont, en revanche, attribuées au MEEDDAT par l'ARCEP.

L'avenir du réseau radio de la direction des routes

A la demande, en 2004, du ministre chargé de l'équipement et des transports, le Conseil général des Ponts et Chaussées a conduit une réflexion sur l'avenir de ce réseau radio 40 MHz dans le cadre de la décentralisation des services routiers du ministère.

Etabli par deux ingénieurs généraux, MM. Jean-François Cabioche et Yves Durand-Raucher, ce rapport propose « une solution en deux temps » pour « permettre, dans l'immédiat d'assurer la continuité de l'offre actuelle de radio-communications pour les directions interrégionales des routes (...) et dans un délai restant à préciser (l'optimisation du choix) du système qui assurera à terme la couverture de leurs besoins en matière de transmission des communications orales et des données ».

Les auteurs du rapport ^{26 ( * )} concluent à l'adoption, en conséquence, d'un système numérique à moins que, dans l'intervalle, il soit possible au réseau de la direction des routes de se raccorder au réseau ANTARES (Adaptation nationale des transmissions aux risques et aux secours).

ANTARES est le réseau national de radiocommunication numérique pour les sapeurs-pompiers sur la bande de fréquence 400 MHz. Il est une des déclinaisons de l'infrastructure nationale partagée des transmissions (INPT) destinée à assurer l'interopérabilité permanente des services publics d'urgence (police, SDIS, SAMU et gendarmerie) qui concourent aux missions de sécurité civile en application de la loi de modernisation du 13 août 2004. ANTARES couvre aujourd'hui 80 % du territoire ; à la fin de 2010, son taux de couverture devrait avoisiner 100 %. C'est un système intégré qui permet les communications individuelles mobiles sur l'ensemble du territoire et la « géolocalisation » de tous les moyens.

La pérennité du dispositif résultant du projet de loi n'est cependant pas assurée puisque si le ministère chargé de l'équipement et des transports dotait son réseau radio d'une nouvelle technologie, ce qui est envisageable d'ici une décennie, il n'assurerait plus la prestation prévue par le projet de loi, basée sur le système actuel.

Il importe donc d'envisager ce futur désengagement de l'Etat pour permettre aux départements, s'ils le souhaitent, de se doter d'un réseau radio performant et interopérable avec ceux des services de sécurité.

La liberté de choix doit être assurée aux départements à la recherche de solutions adaptées à leurs besoins.

La pratique le prouve, d'ailleurs, puisque le paysage départemental présente pour la radio une palette très diversifiée :

- un certain nombre de collectivités utilisent la bande de fréquence 40 MHz, chacun des deux réseaux Etat/Conseil général étant interconnecté à l'autre, service indispensable à la gestion de crise ; dans les Ardennes, par exemple, cette connexion est précieuse en période hivernale ;

- d'autres se sont dotés de leur propre réseau « décroisé » de celui de l'Etat : tel est le cas du conseil général d'Ille-et-Vilaine.

- d'autres collectivités envisagent d'utiliser le réseau ANTARES, notamment dans la perspective d'une mutualisation des services du parc, transférés et des moyens des SDIS (le Rhône par exemple). Cette migration est encouragée par la vétusté de certains réseaux radio, qui a conduit les conseils généraux, comme ceux des deux Savoie, à envisager les conditions de leur modernisation.

L'avenir du réseau radio de communication constitue un enjeu important car il est le socle fédérateur et régulateur des services en cas de gestion de crise.

Il importe donc de permettre tout à la fois à l'État, pour ses DIR, et aux conseils généraux, pour leur réseau routier, de disposer de l'organisation la plus pertinente au regard des contraintes et des priorités de chacun des deux partenaires. Le dispositif retenu doit être suffisamment souple et incontestable pour assurer la continuité du bon fonctionnement du réseau radio.

C'est pourquoi votre rapporteur a proposé à la commission des lois qui l'a adopté, un amendement destiné à compléter le texte de l'article 20 pour prévoir la faculté d'attribuer les pylônes et relais à la collectivité qui en est le bénéficiaire principal.

L'attribution des équipements permettrait aux collectivités qui le souhaitent, d'accompagner l'évolution technologique de leur réseau et d'améliorer la couverture en disposant de cette infrastructure.

L'économie du dispositif proposé par l'article 20 pour les installations radioélectriques , modifié par votre commission, est donc la suivante :

1. les installations radioélectriques équipant les immeubles et véhicules de la collectivité bénéficiaire du transfert ainsi que ceux à usage exclusif pour les routes départementales lui seraient affectés ou transférés à sa demande ;

2. ces équipements quand ils sont utilisés concurremment par l'État et le département seraient affectés ou transférés à celui qui en a l'usage principal. En contrepartie, une prestation mutuelle serait assurée, à titre gratuit au partenaire, à sa demande, pour la fourniture de communication entre les installations radio électriques.

3. dans les autres cas, il ne serait procédé à aucun transfert.

Cet amendement obéit donc au principe du transfert selon l'usage .

Votre commission vous propose d' adopter l'article 20 ainsi modifié .

Article 21 - Période transitoire

L'article 21 aménage une transition destinée à permettre aux services des ministères de se réorganiser à la suite du transfert du parc.

Il permet la fourniture à l'Etat par la collectivité bénéficiaire du transfert, de prestations d'entretien des engins et de viabilité hivernale sur les routes nationales pendant un délai de deux ans.

Au cours de ses déplacements sur le terrain, votre rapporteur a constaté la pertinence de cette disposition : les directions interdépartementales des routes (DIR) auront besoin de temps non seulement pour reconstituer des équipes mais également, et cette contrainte a été évoquée à diverses reprises, pour résoudre les problèmes immobiliers et acquérir de nouveaux équipements :

- le recrutement de nouveaux agents peut s'avérer difficile, d'une part pour les métiers recherchés (dans certains cas, la ressource est rare) et, d'autre part, pour attirer des personnels compétents, qu'il faudra, en outre, former, en raison de la concurrence du secteur privé qui s'avère, parfois, plus attrayant en termes de revenus que le secteur public ;

- la création de nouveaux ateliers impliquant la construction de bâtiments pour les abriter et donc le montage du financement, l'accomplissement des procédures d'urbanisme, l'organisation d'un appel d'offres... ;

- la passation de marchés de fournitures (il ne faut d'ailleurs pas oublier, à cet égard, que certains engins sont construits à la commande et la procédure d'achat peut s'étirer sur deux ans...).

Les DIR devront également disposer des équipes suffisantes pour assurer la gestion administrative et comptable de l'ensemble des opérations (organisation des recrutements, suivi des procédures de marchés...). Une partie d'entre elles, au moins, aura été transférée aux départements.

La période de transition sera donc fondamentale pour assurer la continuité du service public, maintenir la sécurité sur les routes. En période hivernale, les équipes en nombre suffisant pour procéder au déneigement du réseau devront être sur pied.

Pour toutes ces raisons, le délai de deux ans prévu par le projet de loi apparaît insuffisant. C'est pourquoi votre commission vous propose d'étendre la durée de la période de transition à trois ans .

Sous la réserve de cette extension et d'un amendement rédactionnel , votre commission vous demande d' adopter cet article.

Article 22 - Assistance garantie à l'Etat pour la mise en oeuvre du transfert

L'article 22 organise le concours, aux services de l'Etat, des équipes supports du parc, qui ont été transférées au département, pour la mise en oeuvre du transfert, pour une durée d'un an maximum à compter de celui-ci.

Ces prestations ainsi que la liste des agents à disposition seraient déterminées par une convention conclue entre l'Etat et le représentant de la collectivité bénéficiaire du transfert.

Pour les raisons exprimées précédemment, votre commission approuve cette disposition de nature à faciliter la réorganisation des services de l'Etat et donc à assurer au mieux les opérations de transfert.

Ces fonctionnaires et non-titulaires pourront ainsi, le cas échéant, lancer des opérations de recrutement de personnel et organiser la passation des marchés publics. Ils permettront également la transmission des savoir-faire et de l'expérience.

La durée retenue d'un an n'a pas soulevé d'observations au cours des entretiens et déplacements effectués par votre rapporteur. Il semble qu'elle soit suffisante pour permettre la constitution de nouvelles équipes.

Pour ces raisons, votre commission des lois vous demande, sous la réserve d'un amendement rédactionnel , d' adopter l'article 22.

Article 23 - Abrogations

L'article 23 procède à un toilettage législatif :

- d'une part, en abrogeant la loi du 2 décembre 1992 relative à la mise à disposition des départements des services déconcentrés du ministère de l'équipement et à la prise en charge des dépenses de ces services, qui régit actuellement les parcs de l'équipement.

Son abrogation est fixée au 1 ^er janvier 2011, date à laquelle les derniers transferts de parcs seront effectifs en application des articles 4 et 5 ;

- d'autre part, en supprimant le I du dernier alinéa, de l'article 104 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, qui reportait le transfert des parcs en le conditionnant à l'organisation d'une réflexion préalable destinée à le préparer.

Rappelons que le compte de commerce sera supprimé dans le cadre de la loi de finances, une fois la totalité des parcs transférés.

Votre commission des lois vous propose d' adopter l'article 23 sans modification .

ANNEXE 1 - CALENDRIER DES AUDITIONS EFFECTUÉES PAR LE RAPPORTEUR

__________

Mardi 2 décembre 2008

Ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire

- M. Didier Lallement , préfet, secrétaire général

- M. Benoît Piguet , conseiller auprès du secrétaire général

- M. Philippe Roubieu , chargé de la sous-direction de la modernisation au service du pilotage et de l'évolution des services

- M. Yves Malfilatre , chef du service de la gestion du personnel à la direction des ressources humaines

- M. Pascal Lechanteur , chargé de la sous-direction de la gestion du réseau non concédé et du trafic à la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer

- Mme Béatrice Bonnichon-Daubins , chargée de mission "transfert des parcs" à la sous-direction de la modernisation

Mercredi 3 décembre 2008

- M. Jean Courtial , conseiller d'Etat, auteur du rapport sur le fonctionnement et l'évolution des parcs de l'équipement

- M. Gérard Valère , directeur régional de l'équipement Languedoc-Roussillon, président du réseau des chefs de parc, président du groupe de travail sur l'évolution des parcs (2004-2005)

Mardi 9 décembre 2008

- M. Jean-François Le Grand , sénateur de la Manche, président du Conseil supérieur de l'aviation marchande

- M. Charles Revet, sénateur de la Seine-Maritime

Assemblée des départements de France

- M. Yves Krattinger , sénateur de la Haute-Saône, président de la Commission Aménagement du territoire et NTIC

- M. Patrick Diény , président de l'Association des directeurs des services techniques départementaux

Accompagnés de MM. Jean-Paul Wolbrom , conseiller technique et Frédéric Eon , conseiller technique sur la partie « transfert des personnels » ainsi que de M. Christian Lefebvre , membre de l'Association des directeurs des services techniques départementaux

Table ronde syndicale

CGT

- M. Charles Breuil , secrétaire général du SNOPA

- M. Maurice Barla , secrétaire général adjoint

- M. Nivano Fiorot, secrétaire

- MM. Patrick Fabre et Jean-Marc Clerc , membres du bureau national

CFDT

- Mme Eliane Forestier , secrétaire fédérale

- M. Jean-Claude Lena , secrétaire national et membre du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale

- M. Hubert Lebreton , secrétaire national

- M. Patrick Gros Royat , secrétaire fédéral

FO

- M. Jean-Yves Blot , secrétaire général des personnels techniques d'ateliers et de travaux de l'Etat et des collectivités territoriales

- M. Pascal Lenfle , secrétaire national

- M. Lionel Jaulain , secrétaire national

Mercredi 17 décembre 2008

Ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire

- M. Yves Malfilatre , chargé du service de la gestion du personnel à la direction des ressources humaines

- Mme Racheline Gariani, chef du bureau ATET 3

- Mme Bonnichon-Daubins , chargée de mission "transfert des parcs" à la sous-direction de la modernisation

- M. Dominique Hucher , directeur-adjoint des infrastructures de transport

- M. Christian Roy , direction des infrastructures de transport

Commission consultative pour l'évaluation des charges

- M. Thierry Carcenac , député, président

Mardi 6 janvier 2009

Fonds spécial de pension des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (Caisse des dépôts et consignations - Retraites)

- M. Pascal Lafon , responsable de la gouvernance

FO

- M. Patrice Mottner , représentant FO

- M. Jean Yves Blot , permanent syndical

- M. Gérard Cadieu

- M. Alain Milhaud

Ministère de l'Intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales

- Mme Valérie Le Gleut , chef du bureau des statuts et de la réglementation des personnels territoriaux (DGCL)

- M. Joël Martin , attaché principal

CGT

- M. Charles Breuil , secrétaire général du SNOPA

- Daniel Bro, secrétaire général adjoint

- Maurice Barla , secrétaire général adjoint

- Jean-Marc Clerc , membre du bureau national

Mercredi 14 janvier 2009

Ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire

- M. Thomas Degos , directeur adjoint du cabinet du ministre d'Etat

- Mme Fanny Le Luel , conseillère parlementaire

- Mme Corinne Arnoux , chargé de mission

- M. Yves Malfilatre , chef du service de la gestion du personnel à la direction des ressources humaines

Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP)

- MM. Edouard Bridoux et Denis Rapone , membres du collège

- M. Jérôme Rousseau , chef du service opérateurs et régulation des ressources rares,

- M. Renaud Chapelle , chef de l'unité collectivités territoriales, adjoint au chef du service Collectivités et régulation des marchés haut débit

Agence nationale des fréquences

- M. Éric Fournier , directeur de la planification du Spectre et des affaires internationales

- M. Guitot , responsable des études et de la prospective à long terme

Mardi 20 janvier 2009

Ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales

- M. Philippe Deschamps , adjoint au sous-directeur des sapeurs-pompiers et des acteurs du secours, directeur du programme Antarès

- Mme Odile Faure-Jandet , directeur de cabinet du directeur des systèmes d'information et de communication

CGT

- M. Charles Breuil , secrétaire général du SNOPA

- M. Daniel Bro, secrétaire général adjoint

- M. Maurice Barla , secrétaire général adjoint

- M. Jean-Marc Clerc , membre du bureau national

Mercredi 21 janvier 2009

Conseil supérieur de la fonction publique territoriale

- M. Bernard Derosier , député, président

- M. Pierre Coilbault , directeur général

- M. Antonio Rodriguez , conseiller technique

Jeudi 22 janvier 2009

Caisse des dépôts et consignations - Retraites de Bordeaux

- M. Gérard Perfettini , directeur

Ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire

- M. Thomas Degos , directeur adjoint du cabinet du ministre d'Etat,

- Mme Fanny le Luel , conseillère parlementaire

- Mme Corinne Arnoux , chargé de mission

- M. Yves Malfilatre , chef du service de la gestion du personnel à la direction - des ressources humaines

Mardi 27 janvier 2009

Ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'Aménagement du territoire

- M. Dominique Hucher , directeur-adjoint des infrastructures de transport

- M. Christian Roy , direction des infrastructures de transport

CGT

- M. Charles Breuil , secrétaire général du SNOPA

- M. Daniel Bro, secrétaire général adjoint

- M. Maurice Barla , secrétaire général adjoint

- M. Jean-Marc Clerc , membre du bureau national

ANNEXE 2 - PROGRAMME DES DÉPLACEMENTS

__________

Lyon et Grenoble

15 décembre 2008

Lyon

Direction départementale de l'Équipement

- Mme Juliette BURGY , chef du parc,
- M. Laurent GARIPUY , chef du service sécurité transports dont dépend le parc
- M. Dominique THON , directeur adjoint

- M. Denis HIRSCH , directeur interrégional des routes

Conseil général du Rhône

- M. Patrick DIENY , directeur général adjoint chargé du pôle infrastructure et déplacements

- M. Gilles BOUCHET , directeur adjoint

- M. Denis IMHOFF , directeur général adjoint du pôle « moyens des services »

- M. Michel Mercier Président du Conseil général du Rhône,

Grenoble

Direction départementale de l'Équipement

- M. Dominique THIVOLLE , chef du parc
- M. Roger JOURNET , chef du service de la sécurité de la circulation et des transports
- M. Charles ARATHOON , directeur

- M. Denis HIRSCH , directeur interrégional des routes

Rencontre avec les représentants du personnel

- MM. Jacques NOËL et Thierry ZIMMERMANN (RPCGT)

- M. Albert ROSIN (RP - FO)

- M. Alain GIGOT

Conseil général de l'Isère

- M. Charles BICHE , vice-président du Conseil général chargé des grandes infrastructures et des routes départementales

- M. Thierry VIGNON , directeur général des services

- Mme Marie-Pierre FLECHON , directrice des routes

- Mme Marie-Antoinette BLONDEL , directrice des ressources humaines

Rennes

22 décembre 2008

Direction départementale de l'Équipement

- M. Alain PRIOL , directeur adjoint, directeur départemental par intérim

- M. Didier De ABREU , chef de parc par intérim

- M. Eric GUERIN , directeur adjoint de la DIR Ouest

Visite du Parc (situé au Hil à Noyal-Châtillon-sur-Seiche)

Visite des bureaux, visite de l'exploitation, visite de l'usine, visite des ateliers
et du magasin.

Rencontre avec les représentants du personnel

- M. Gaëtan LECOMTE (CGT)

- M. Christian COTARD et M. Jean-Marc AURÉART (syndicat CGT OPA)

- M. Patrick DELAPORTE et M. Louis MALOIZEL (syndicat FO OPA)

Conseil général d'Ille-et-Vilaine

- M. Éric ARDOUIN , directeur général des services

- M. Bernard LE DAUPHIN , directeur général adjoint chargé du pôle construction

- M. Frédéric THIERY , directeur des ressources humaines

ANNEXE 3 - CLASSIFICATION ET RÉMUNÉRATION DES OPA

Dispositions en vigueur

Projets divers élaborés dans le cadre du projet de création des « personnels techniques spécialisés » proposée par l'article 10 du projet de loi

Annexe consultable au format pdf

* ¹ Cf rapport du groupe de travail présidé par M. Gérard Valère (février 2005).

* ² Cf. rapport n° 7 (1992-1993) de M. Lucien Lanier.

* ³ Aube, Aveyron, Hérault, Landes, Meurthe-et-Moselle, Moselle, Puy-de-Dôme, Rhône, Sarthe, Savoie, Haute-Savoie, Haute-Vienne et Vosges (cf. décret n° 90-232 du 15 mars 1990).

* ⁴ Cf lois de finances pour 1991 (art. 74), pour 1992 (art. 73), pour 1993 (art. 79), pour 1998 (art. 68).

* ⁵ Effectués par les laboratoires des parcs.

* ⁶ Cette grille est reproduite en annexe.

* ⁷ Année 2007.

* ⁸ Cf. loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, article 18.

* ⁹ Données 2008.

* ¹⁰ Cf décret n° 2006-304 du 16 mars 2006.

* ¹¹ La DIR Ouest couvre les régions Bretagne et Pays de Loire.

* ¹² Cf. directive 2000/52/CE.

* ¹³ Cf. rapport public de la Cour des comptes 2002.

* ¹⁴ Cf article 104 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

* ¹⁵ Aube, Bouches-du-Rhône, Indre, Haute-Marne, Meurthe-et-Moselle, Morbihan, Moselle, Pas-de-Calais, Puy-de-Dôme, Hautes-Pyrénées, Rhône, Haute-Saône, Saône.

* ¹⁶ Supprimé par la loi du 13 août 2004 qui prévoit le transfert obligatoire des routes nationales aux autres départements d'outre-mer après une concertation permettant de désigner la collectivité bénéficiaire du transfert -région ou département-. A défaut d'accord, la région est désignée.

* ¹⁷ Cf loi n° 2007-224 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, art. 5 (art. L. 4433-24-1 du code général des collectivités territoriales).

* ¹⁸ Cette fusion est intervenue au 1 ^er janvier 2007 dans huit départements auxquels se sont ajoutés à compter du 1 ^er janvier dernier, 47 autres départements (cf. décrets n° 2006-1740 du 23 décembre 2006 et 2008-1234 du 27 novembre 2008).

* ¹⁹ Cf. rapport n° 31 (2003-2004) précité.

* ²⁰ Cf. rapport n° 7 (1992-1993) précité.

* ²¹ Rapport n° 31 (2003-2004) de M. Jean-Pierre Schosteck.

* ²² Cf. décret modifié n° 2005-1727 du 30 décembre 2005 et décret n° 2008-431 du 5 mai 2008.

* ²³ Cf. question écrite de M. Bruno Sido (JO Sénat du 9 octobre 2008, p. 2018).

* ²⁴ Cf. séance du 13 mars 2006.

* ²⁵ Cf. rapport d'information n° 62 (2006-2007) de M. Eric Doligé au nom de l'Observatoire de la décentralisation, sur le transfert des personnels TOS et celui des personnels des DDE.

* ²⁶ Cf rapport remis en avril 2005.