II. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES
A. LE PROGRAMME 177 « PRÉVENTION DE L'EXCLUSION ET INSERTION DES PERSONNES VULNÉRABLES »
1. Une remise à niveau attendue
Le programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » représente des crédits d'un montant total de 1,117 milliard d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.
Deux dépenses fiscales lui sont associées, l'exonération d'impôt sur le revenu des allocations indemnités et prestations d'assistance et d'assurance (25 millions d'euros) 7 ( * ) et le dégrèvement d'office de taxe d'habitation en faveur des bénéficiaires du RMI (407 millions d'euros).
De manière globale, ce programme a régulièrement fait l'objet de sous-dotations au cours des exercices antérieurs . Les crédits consommés au cours de l'exercice 2006 se sont ainsi élevés à 136,4 % des crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2006, pour un taux de consommation très élevé (99,7 % des crédits ouverts). En 2007, le taux de sous-budgétisation des crédits de l'hébergement d'urgence s'est élevé à 45 %, et, pour l'ensemble du programme, les crédits de paiement dépensés se sont élevés à 1.476.525 euros pour un montant prévisionnel de 1.056.533 euros.
L'écart entre les crédits initiaux et les besoins réels a fait l'objet de comblements en cours d'année par la voie des lois de finances rectificatives et des décrets d'avance.
En 2008, un décret d'avance a ainsi ouvert 147 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement sur le programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » au titre de l'hébergement d'urgence.
Considérant qu'une part au moins des ouvertures de crédits n'entrait pas dans le champ des dépenses imprévisibles, votre commission des finances a invité le gouvernement, dans son avis sur ce projet de décret d'avance , à prendre toutes dispositions nécessaires pour inscrire, dès le projet de loi de finances initiale pour 2009, les crédits correspondants aux besoins prévisibles au titre de l'hébergement d'urgence.
Votre rapporteur spécial se félicite que le gouvernement ait donné suite à cette observation en augmentant les autorisations d'engagement de 9 % et les crédits de paiement de 15 % sur l'action concernée du programme 177.
2. Les actions du programme
Le programme 177 se décline en quatre actions dont l'une, « Actions en faveur des plus vulnérables », concentre près de 89 % des moyens :
Source : projet annuel de performances « Ville et logement » ; annexe au projet de loi de finances pour 2009
a) La prévention de l'exclusion
L'action n° 1 « Prévention de l'exclusion » (64 millions d'euros) contient essentiellement des aides spécifiques en direction des personnes âgées ou handicapées sans domicile fixe , pour un montant de 50 millions d'euros au total en augmentation par rapport à 2008, du fait de la hausse du coût de l'hébergement.
Les autres crédits de cette action devraient être consacrés à des dispositifs en faveur des jeunes (12,04 millions d'euros) notamment pour le financement de points d'accueil et d'écoute jeunes (PAEJ), des gens du voyage et de la lutte contre l'illettrisme (2,83 millions d'euros).
Au total cette action enregistre une progression importante des crédits, de 11,7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2008 du fait d'un « rebasage » des dotations à hauteur des dépenses réellement exécutées. Force est de constater cependant que subsiste un reliquat de dette à l'égard des structures hébergeant les personnes âgées ou handicapées sans domicile fixe, pour un montant estimé à 30 millions d'euros, qui devra être soldé par la loi de finances rectificative pour 2008.
b) Les actions en faveur des plus vulnérables
L'action n° 2 « Actions en faveur des plus vulnérables » (988 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement) connaît une forte augmentation puisque les crédits inscrits en loi de finances pour 2008 s'établissaient à 906 millions d'euros.
Au sein de cette enveloppe, le financement des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) reste le poste le plus important et il mobilisera, en 2009, 576,5 millions d'euros contre 544,5 millions d'euros en 2008 permettant le financement de 37.894 places, ce qui représente une capacité en progression de 23 % par rapport à 2004 et plus de 4 % par rapport à 2008.
Trois dépenses appellent des remarques particulières :
- les dispositifs d' hébergement d'urgence bénéficieront d'une dotation en forte progression, de 234,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement contre 198,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et 149,44 millions d'euros en crédits de paiement dans la loi de finances pour 2008 ;
- la dotation pour l' aide alimentaire et le secours d'urgence qui était en 2008 de 5,12 millions d'euros, est augmentée de 10 millions d'euros qui seront mis à disposition des grands réseaux associatifs de distribution d'aide alimentaire. Ce « rebasage » de la dotation, prévue dès le projet de loi de finances initiale et non plus par des abondements en loi de finances rectificative, comme les années précédentes, montre effectivement la volonté du gouvernement d'assurer un financement pérenne de l'aide alimentaire ;
- les crédits destinés aux maisons-relais progressent de 49 % en application de l'objectif global de 12.000 places en 2012 annoncé par le plan de cohésion sociale et par le plan d'action renforcé en faveur des sans-abri (PARSA). Le montant de crédits de 53,99 millions d'euros affecté à leur fonctionnement pour 2009 doit permettre le financement de 3.600 places supplémentaires qui s'ajouteront à la transformation de 300 places de stabilisation 8 ( * ) .
L'évolution des dotations du programme en faveur de l'hébergement d'urgence doit être appréciée au regard des engagements pris dans le cadre du plan d'action renforcé pour les sans-abris (PARSA) et de la loi instituant le droit opposable au logement (DALO), comme des conclusions de la mission confiée à notre collègue député Etienne Pinte dont le rapport sur l'hébergement d'urgence et l'accès au logement a été remis au premier ministre le 5 septembre 2008.
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Le plan d'action renforcé pour les sans-abri (PARSA) un an après son adoption Le Plan d'action renforcé pour les sans-abri décidé par le gouvernement le 8 janvier 2007 prévoyait une importante transformation du parc d'hébergement et diverses mesures relatives au logement de nature à recréer une fluidité entre l'hébergement et le logement. Les objectifs en matière d'hébergement ont été atteints. Ceux relatifs au logement restent dans une large mesure à concrétiser. Hébergement : Le PARSA avait fixé l'objectif d'une ouverture en continu des centres d'hébergement d'urgence sous réserve que les associations gestionnaires le demandent. 12.357 places sur un total de 15.600 places d'hébergement d'urgence en CHU ou CHRS fonctionnaient 24h/24 fin 2007. Le PARSA prévoyait l'ouverture de 6.000 places de stabilisation par création ou transformation de places d'urgence. Au 31 décembre 2007 on recensait 7.093 places stabilisées (4.298 en CHU et 2.795 en CHRS), soit un dépassement significatif de l'objectif. Le Plan prévoyait le passage sous statut CHRS de 4.000 places d'hébergement d'urgence. Parallèlement 500 places nouvelles de CHRS devaient être créées. Au 31 décembre 2006, on recensait 31.378 places de CHRS ; au 31 décembre 2007, 37.220, soit + 5.842. Pour autant le parc de places d'hébergement d'urgence non CHRS n'a pas fondu (à due concurrence). Indépendamment de la mobilisation du parc hôtelier (9.802 places au 31 décembre 2007), on recensait 10.877 places en centres d'hébergement d'urgence au 15 septembre 2007 contre 13.138 au 15 septembre 2006. Logement : Il y a lieu de relever plusieurs signaux encourageants même si les objectifs fixés initialement sont loin d'avoir été remplis. On constate par exemple une montée en régime de la production de PLAI (programmation fin décembre de 14.399 PLAI contre 7.676 en 2006). Au 17 décembre, on recensait 652 propositions de réservations de logement en faveur des publics sortant de CHRS. Le nouveau dispositif "résidence hôtelière à vocation sociale" est désormais opérationnel. Le dispositif maisons relais comptait au 31 décembre 4.619 places et des mesures sont prises pour passer à l'étape supérieure (nomination d'un "Monsieur Maisons relais" en la personne du Président de l'Adoma Michel Pélissier). Enfin la dernière réunion du "Comité de suivi du PARSA" a été l'occasion de répondre à une demande pressante des associations souhaitant que l'administration fournisse des indicateurs précis sur la mise en oeuvre et les effets du PARSA. La DGAS a fait en sorte que la batterie d'indicateurs retenus s'appuie autant que possible sur les systèmes d'information existants ou en cours de construction. Source : Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale
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Source : projet annuel de performances « Ville et logement » ; annexe au projet de loi de finances pour 2009
Au total, le projet de loi de finances pour 2009, dans la lignée du budget précédent, traduit une forte mobilisation en faveur des personnes les plus vulnérables qui pourrait être rendue plus efficace encore par la non application au programme 177 de la règle de mise en réserve d'une part des crédits votés en début d'exercice.
Votre rapporteur spécial observe cependant, en parallèle de la remise à niveau des dotations du programme 177, une augmentation constante des besoins en termes d'hébergement d'urgence et de soutien aux plus vulnérables, liée à l'afflux de populations nouvelles, notamment en provenance des pays de l'Est.
c) La conduite et l'animation de la politique de lutte contre l'exclusion
L'action n° 3 « conduite et animation de la politique de lutte contre l'exclusion » rassemble une faible masse de crédits (26,2 millions d'euros) au regard de l'ensemble du programme . Ils sont notamment destinés au financement de l'Institut de formation aux carrières administratives, sanitaires et sociales de Dieppe (1,68 million d'euros), à des actions de qualification en travail social (2,7 millions d'euros), et de la contribution de l'Etat (10,9 millions d'euros) au Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (FONJEP).
Par ailleurs, 10,6 millions d'euros seront consacrés à l'animation et l'évaluation des politiques de lutte contre l'exclusion (1,4 million d'euros) et au soutien financier apporté à diverses associations oeuvrant dans ce secteur (8,7 millions d'euros).
d) Les actions en faveur des rapatriés
L'action n° 4 « Rapatriés » devrait rassembler, en 2009, 38 millions d'euros en AE et CP, contre 51 millions d'euros en 2008.
Cette action est elle-même décomposée entre d'une part les crédits de désendettement des rapatriés réinstallés (12,3 millions d'euros) et d'autre part, la dotation destinée à l'allocation de reconnaissance et aux orphelins (22,2 millions d'euros).
L'ensemble de ces crédits a connu ces dernières années une évolution très contrastée, retracée par le tableau qui suit.
Evolution de l'action « Rapatriés » depuis 2005
(en euros)
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LFI |
Reports |
Fonds de concours |
Annulations |
Crédits ouverts |
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2005 |
22.000.000 |
69.500.000 |
5.000.000 |
6.651.606 |
89.848.394 |
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2006 |
176.863.288 |
176.863.288 |
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2007 |
171.005.500 |
168.005.500 |
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2008 |
51.000.000 |
51.000.000 |
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2009 |
38.000.000 |
Source : réponses au questionnaire budgétaire
En effet, le gouvernement ayant voulu mettre en oeuvre rapidement les mesures de la loi du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des rapatriés, un effort très sensible a été consenti sur le budget d'intervention de la mission interministérielle aux rapatriés (MIR) des trois premières années. Ce budget a permis de supporter les mesures comportant un versement unique (remboursement des prélèvements opérés sur indemnisation, règlement des sorties partielles ou totales en capital de l'allocation de reconnaissance).
A partir de 2008, le budget a amorcé une décroissance, qui devrait s'accentuer en 2009 avec la fin du processus de désendettement des rapatriés réinstallés prévu par le décret du 4 juin 1999 9 ( * ) , pour ne plus supporter que des mesures pérennes telle l'allocation de reconnaissance 10 ( * ) .
3. Des progrès dans la mesure de la performance
Le rapport spécial de notre collègue Auguste Cazalet sur le projet de budget pour 2008 de la mission « Solidarité et intégration » faisait état, pour le programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » d'un très grand nombre d'objectifs (13) et d'indicateurs (22), ce qui selon lui, « témoignait encore de difficultés de conception de l'appréciation de la performance ».
Le projet annuel de performances pour 2009 a très sensiblement simplifié la mesure de la performance du programme.
Le nombre des objectifs a été réduit à six et celui des indicateurs à seize contribuant ainsi à la rationalisation de la mesure de la performance.
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Les principales observations de votre rapporteur
spécial
- Le projet de budget pour 2009 poursuit l'effort de sincérité budgétaire entamé en 2007 en revalorisant sensiblement les crédits en faveur des personnes vulnérables ; - il assure, pour l'exercice 2009, les engagements pris dans le cadre du PARSA. |
* 7 Allocations servies au titre de l'aide sociale visées à l'article 81-9° du code général des impôts.
* 8 Le nombre de places en maisons-relais atteint 5.289 en septembre 2008.
* 9 Le décret n° 99-469 du 4 juin 1999 a confié à une commission nationale de désendettement des rapatriés réinstallés dans une profession non salariée (CNAIR) le rôle d'approuver les plans d'apurement signés entre les demandeurs et leurs créanciers et de proposer, si nécessaire, l'octroi d'une aide financière de l'Etat pour les finaliser. Sur la totalité des 3.145 dossiers déposés à la date de forclusion du 28 février 2002, 348 plans d'apurement ont été approuvés, assortis d'aides de l'État pour un montant total de plus de 24 millions d'euros. L'instruction de l'intégralité des dossiers, ouverts dans le cadre du décret de juin 1999, doit s'achever avant la fin 2008.
* 10 Les bénéficiaires de l'allocation de reconnaissance (harkis et aux veuves originaires d'Afrique du Nord, âgés de 60 ans et plus) peuvent opter, depuis l'entrée en vigueur de la loi du 23 février 2005 précitée, soit pour une augmentation de l'allocation - dont le montant a été porté à 2.903 euros au 1 er octobre 2006 -, soit pour le maintien de l'allocation à son montant antérieur (1.926 euros) avec versement d'un capital de 20.000 euros, soit pour une sortie en capital de 30.000 euros. Toutes les sorties en capital ont été réglées entre 2005 et 2007.