Proposition de loi tendant à allonger le délai de prescription de l'action publique pour les diffamations, injures ou provocations commises par l'intermédiaire d'Internet

Rapport n° 60 (2008-2009) de Mme Marie-Hélène DES ESGAULX , fait au nom de la commission des lois, déposé le 29 octobre 2008

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N° 60

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 29 octobre 2008

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi présentée par M. Marcel-Pierre CLÉACH et plusieurs de ses collègues, tendant à allonger le délai de prescription de l' action publique pour les diffamations , injures ou provocations commises par l'intermédiaire d' Internet ,

Par Mme Marie-Hélène DES ESGAULX,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest , président ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, M. François Zocchetto , vice-présidents ; MM. Laurent Béteille, Christian Cointat, Charles Gautier, Jacques Mahéas , secrétaires ; M. Alain Anziani, Mmes Éliane Assassi, Nicole Bonnefoy, Alima Boumediene-Thiery, MM. Elie Brun, François-Noël Buffet, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, M. Yves Détraigne, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Pierre Fauchon, Louis-Constant Fleming, Gaston Flosse, Christophe-André Frassa, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Mmes Jacqueline Gourault, Virginie Klès, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, François Pillet, Hugues Portelli, Roland Povinelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Richard Tuheiava, Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

423 (2007-2008)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

La commission des lois, réunie le 29 octobre 2008 sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, a examiné, sur le rapport de Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, la proposition de loi n° 423 (2007-2008), présentée par MM. Marcel-Pierre Cléach et plusieurs de ses collègues, tendant à allonger le délai de prescription de l'action publique pour les diffamations, injures ou provocations commises par l'intermédiaire d'Internet, ainsi que la proposition de loi n° 4 (2008-2009), présentée par M. Jean-Louis Masson , tendant à porter de trois mois à un an le délai de prescription pour tout délit de diffamation ou d'injure lorsqu'il est commis par l'intermédiaire d'Internet .

Le principe d'un délai de prescription de trois mois pour les infractions commises par voie de presse, plus court que le délai de droit commun de trois ans retenu pour les délits, est l'une des garanties fondamentales de la liberté d'expression fixée par la loi du 29 juillet 1881.

La commission des lois estime cependant que ce délai est trop bref pour les infractions commises sur Internet, lequel assure une très large audience, pour une durée potentiellement illimitée, aux messages mis en ligne librement par tout un chacun.

Elle a estimé que l'allongement du délai de prescription à un an pour les infractions commises sur Internet permettrait un traitement proportionné à la prise en compte des différences d'accessibilité d'un message dans le temps, selon les principes posés par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 10 juin 2004, selon qu'il est publié sur support papier ou disponible sur un support informatique.

La commission des lois a retenu la rédaction suggérée par la proposition de loi présentée par M. Marcel-Pierre Cléach, qui comporte une précision utile au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel dans la mesure où l'allongement du délai de prescription ne s'appliquerait pas en cas de reproduction sur Internet du contenu d'une publication diffusée sur support papier. Au terme d'un large débat, elle a souhaité préciser cette exception en l'appliquant aux seules publications de presse légalement déclarées. Elle a d'ailleurs jugé utile de poursuivre la réflexion sur les contours et la portée de la dérogation ainsi prévue à l'application d'un délai de prescription d'un an sur Internet.

La commission des lois vous propose d'adopter ses conclusions sur la proposition de loi dans les termes reproduits à la fin du présent rapport.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à se prononcer sur la proposition de loi n° 423 (2007-2008) présentée par notre collègue M. Marcel-Pierre Cléach et plusieurs membres du groupe de l'Union pour un Mouvement Populaire, tendant à allonger le délai de prescription de l'action publique pour les diffamations, injures ou provocations commises par l'intermédiaire d'Internet. Votre commission a souhaité également examiner à cette occasion la proposition de loi n° 4 (2008-2009) présentée par notre collègue M. Jean-Louis Masson, tendant à porter de trois mois à un an le délai de prescription pour tout délit de diffamation ou d'injure lorsqu'il est commis par l'intermédiaire d'Internet.

Le principe d'un délai de prescription de trois mois pour les infractions commises par voie de presse, nettement plus court que le délai de droit commun de trois ans retenu pour les délits, est un des éléments fondamentaux du droit de la presse fixé par la loi du 29 juillet 1881.

Est-il justifié d'étendre à Internet le bénéfice de ce régime dérogatoire, comme tel est aujourd'hui le cas, alors que ce moyen de communication se différencie profondément de la presse écrite ?

Depuis plusieurs années, le Sénat a joué un rôle pionnier pour prendre la mesure des spécificités d'Internet et rechercher, notamment lors de l'examen de la loi sur l'économie numérique du 21 juin 2004, les voies d'un meilleur équilibre entre liberté d'expression et intérêt des victimes. Dans le cadre de la mission d'information qu'elle a consacrée au régime des prescriptions civiles et pénales en 2007, votre commission des lois avait également estimé possible et souhaitable une évolution de notre droit compte tenu de la différence dans les conditions d'accessibilité entre Internet et un document papier ^{1 ( * )} . Il apparaît donc particulièrement opportun que cette question délicate puisse trouver une réponse juridique satisfaisante à la faveur d'une proposition de loi d'initiative sénatoriale.

Votre rapporteur rappellera d'abord la spécificité du délai de prescription en matière de presse et les difficultés d'application de ce régime à Internet avant d'indiquer les raisons qui conduisent votre commission à retenir la rédaction proposée par M. Marcel-Pierre Cléach.

I. LE RÉGIME SPÉCIFIQUE DU DROIT DE LA PRESSE EN MATIÈRE DE DÉLAI DE PRESCRIPTION DE L'ACTION PUBLIQUE

Le principe d'un délai abrégé de trois mois pour la prescription de l'action publique concernant les infractions commises par la presse est considéré comme l'une des garanties fondamentales de la liberté d'expression. Déjà la loi du 26 mai 1819 prévoyait que l'action publique en cas de crime ou de délit se prescrivait par six mois ou par un an, en fonction de l'existence ou de l'absence d'un acte de poursuite ou d'instruction. Cette dérogation aux règles habituelles de prescription était justifiée par l'exposé des motifs de cette loi dans les termes suivants : « Il est dans la nature des crimes et délits commis avec publicité, et qui n'existent que par cette publicité même, d'être aussitôt aperçus et poursuivis par l'autorité et ses nombreux agents. (...) Elle serait tyrannique la loi qui, après un long intervalle, punirait une publication à raison de tous ses effets possibles les plus éloignés, lorsque la disposition toute nouvelle des esprits peut changer du tout au tout les impressions que l'auteur lui-même se serait proposé de produire dès l'origine. »

La loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse a ramené ces délais à trois mois -délais toujours en vigueur dans notre droit.

- Champ des infractions couvert par le délai

Le délai de trois mois ne couvre pas toutes les infractions commises par la voie des médias.

Ainsi la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité a porté le délai de prescription de l'action publique de trois mois à un an en cas de provocation à la discrimination ou à la violence à caractère raciste (article 24 de la loi du 29 juillet 1881), contestation de crimes contre l'humanité (article 24 bis ), diffamation ou injure commise à raison de la race (articles 32 et 33).

En outre, un nombre croissant d'infractions susceptibles d'être commises par voie de presse figurent désormais dans le code pénal et relèvent du régime du droit commun de la prescription et non des dispositions dérogatoires de la loi de 1881 dont le champ est strictement borné aux infractions prévues par ce texte. Tel est en particulier le cas de l'incrimination prévue à l'article 227-24 du code pénal visant la diffusion d'un message à caractère pornographique susceptible d'être perçu par un mineur.

Les infractions prévues par la loi de 1881 auxquelles s'applique le délai de prescription de trois mois concernent : la non insertion d'une réponse ou d'une publication ; la diffamation ou l'injure publique ; l'offense publique envers le Président de la République ; la diffusion de fausses nouvelles, d'informations ou d'images devant rester confidentielles ; les provocations publiques à certaines infractions ou comportements.

En outre, ce délai de prescription de trois mois s'applique au délit de discrédit jeté sur la justice prévu par l'article 434-25 du code pénal. Enfin, la jurisprudence le retient également pour les diffamations et injures non publiques ^{2 ( * )} .

- Le point de départ du délai

Le délai de prescription de l'action publique pour les infractions de presse court à compter du premier acte de publication. Les délits de presse s'analysent ainsi comme des infractions instantanées : le premier acte matérialise l'accord donné par l'éditeur ou le directeur de la publication à la parution du contenu litigieux et constitue, à ce titre, le délit.

Ce délai s'impose même si la personne concernée n'a pas pu prendre connaissance de la publication. La jurisprudence applicable aux infractions clandestines -qui reporte le point de départ du délai au jour où le délit est apparu ou aurait pu être objectivement constaté- n'est pas transposable car en la matière, la publicité est l'un des éléments constitutifs de l'infraction.

Par ailleurs, la persistance des effets de l'infraction, dès lors que le message reste accessible au public, n'a pas pour conséquence de mettre en cause le caractère instantané de l'infraction et de faire de celle-ci une infraction continue pour laquelle les juridictions considèrent que la prescription ne commence à courir qu'à compter du jour où l'état délictueux a pris fin. Seule une réédition par exemple serait de nature à faire partir un nouveau délai ^{3 ( * )} .

La rigueur de ces principes n'est atténuée que de deux manières :

- par une règle propre au droit de la presse (article 65-2 de la loi de 1881) selon laquelle « en cas d'imputation portant sur un fait susceptible de revêtir une qualification pénale, le délai de prescription prévu par l'article 65 est réouvert ou court à nouveau, au profit de la personne visée, à compter du jour où est devenu définitive une décision pénale intervenue sur ces faits et ne la mettant pas en cause » -la victime d'une diffamation, mise hors de cause par la justice pénale, peut ainsi obtenir la condamnation de médias qui l'ont injustement accusée. Cette disposition est néanmoins rarement mise en oeuvre ;

- par les motifs habituels relatifs aux actes interruptifs de prescription. Les poursuites -qui ne peuvent être engagées que par une plainte avec constitution de partie civile, un réquisitoire aux fins d'informer ou une citation directe répondant à un formalisme particulier- interrompent la prescription. Cependant, le délai de trois mois recommence à courir aussitôt si n'intervient pas à intervalles réguliers et, au moins tous les trois mois, un nouvel acte de poursuite ou d'instruction.

Dans la mesure où la loi de 1881 protège d'abord la liberté d'expression, ses dispositions s'appliquent aujourd'hui à tous les modes de publicité quel qu'en soit le support : affiche, périodique, livre, émission audiovisuelle ou Internet.

Ce dernier support présente cependant des spécificités telles qu'elles ont conduit le juge puis le législateur à s'interroger sur la pertinence d'un délai de prescription très court pour les infractions commises par ce moyen de communication.

II. UN DISPOSITIF SUSCEPTIBLE D'ÊTRE ADAPTÉ POUR TENIR COMPTE DE LA SPÉCIFICITÉ D'INTERNET

Comme le rappelle l'exposé des motifs de la proposition de loi présentée par notre collègue Marcel-Pierre Cléach, Internet se distingue des autres moyens de communication par trois traits spécifiques :

- une sphère de diffusion des messages considérable ;

- une durée de diffusion de ces messages qui « n'a d'autres limites que celle que lui assigne leur émetteur. Elle devient, potentiellement, infinie » ; comme l'a relevé M. Christian Charrière-Bournazel, bâtonnier de l'ordre des avocats à la Cour de Paris, lors de son audition par votre rapporteur, Internet constitue ainsi une forme de mémoire illimitée accessible à des millions de personnes ;

- la mise à disposition de tout un chacun des possibilités offertes par ce média.

Cette troisième particularité est peut-être la plus déterminante en faveur de l'application d'un délai de prescription plus long que le délai de trois mois. En effet, la masse des informations diffusées rend difficile la connaissance par les personnes visées d'éventuels propos illicites. Par ailleurs, en l'état du droit, l'internaute bénéficie des garanties de la loi de 1881 sans être astreint en contrepartie au professionnalisme ou à la déontologie des journalistes ou éditeurs. Certains peuvent ainsi tirer parti de la « toile » pour assurer une publicité étendue à des diffamations ou des injures.

La transposition à Internet des principes applicables à la presse en matière de prescription ne paraît pas garantir l'équilibre indispensable entre les exigences de la liberté d'expression et l'intérêt des victimes.

Les juges du fond puis le législateur ont essayé, sans succès jusqu'à ce jour, d'élaborer une formule qui concilie de manière plus satisfaisante ces deux objectifs.

Ainsi, la cour d'appel de Paris, dans une décision du 15 décembre 1999, a relevé la spécificité du média Internet « mode de communication dont les caractéristiques techniques spécifiques obligent à adapter les principes posés par la loi sur la presse qui visent tout à la fois à protéger la liberté de pensée et d'expression et à en condamner les excès dès lors qu'ils portent atteinte à des valeurs consacrées par ladite loi ». Elle a conclu que sur Internet « la publication résulte de la volonté renouvelée de l'émetteur qui place le message sur un site, choisit de l'y maintenir, de le modifier ou de le retirer quand bon lui semble ». La publication d'un texte litigieux relevait ainsi de la catégorie des infractions continues et la prescription ne commençait à courir qu'à compter de la suppression du texte en cause.

La Cour de cassation a récusé cette interprétation par trois arrêts successifs (30 janvier, 16 octobre et 26 novembre 2001) pour revenir à la position traditionnelle estimant que le point de départ de la prescription doit être fixé à la date de la première publication, c'est-à-dire pour Internet « celle à laquelle le message a été mis pour la première fois à la disposition des utilisateurs du réseau » ^{4 ( * )} .

Certains juges du fond ont néanmoins cherché à assouplir cette jurisprudence en donnant à la notion de « premier acte de publication » une interprétation très large. Ainsi une mise à jour d'un site Internet visant à ajouter, maintenir, ou retirer certains textes, constituait un choix rédactionnel traduisant une nouvelle manifestation de volonté de laisser le texte litigieux à disposition du public. Elle devait à ce titre s'analyser en une nouvelle publication faisant courir une nouvelle prescription. La Cour de cassation a cependant réaffirmé sa position initiale en indiquant que seule une modification du message en cause pouvait rouvrir le délai de prescription ^{5 ( * )} .

Le législateur, et plus particulièrement le Sénat, a souhaité à son tour résoudre les difficultés soulevées par l'application du délai de prescription de trois mois aux infractions commises sur Internet. Ainsi, lors de l'examen en deuxième lecture de la loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité du 9 mars 2004, notre assemblée avait adopté, à l'initiative de nos collègues MM. Robert Badinter et Michel Dreyfus-Schmidt, un amendement portant le délai de prescription à un an pour les infractions commises par l'intermédiaire d'Internet ^{6 ( * )} . Cette disposition avait cependant été écartée par la commission mixte paritaire au motif que la question méritait une réflexion plus approfondie.

La même année, l'examen de la loi pour la confiance dans l'économie numérique donna au Sénat l'occasion d'une nouvelle initiative. A la suite d'un amendement de notre collègue René Trégouët, l'article 6-V de la loi ^{7 ( * )} prévoyait de fixer le point de départ de la prescription de l'article 65 de la loi de 1881 à la cessation de la mise à disposition du message sur un service de communication en ligne. Il était néanmoins prévu que cette règle ne s'appliquait pas lorsque n'était mise en ligne que la reproduction d'un contenu publié sur support papier.

Le Conseil constitutionnel a censuré cette disposition au motif que le report du délai de prescription « dépasse manifestement ce qui serait nécessaire pour prendre en compte la situation particulière des messages exclusivement disponibles sur un support informatique » ^{8 ( * )} .

Comme le relevait le commentaire aux Cahiers du Conseil constitutionnel, le choix du législateur aboutirait « à ce qu'un message exclusivement accessible sur un site Internet pendant cinq ans serait exposé pendant cinq ans et trois mois à l'action publique ou civile, alors que le même message publié par écrit [...] ne serait exposé à ces actions que pendant trois mois ».

Cependant, la décision reconnaissait que la « prise en compte de différences dans les conditions d'accessibilité d'un message dans le temps, selon qu'il est publié sur un support papier ou qu'il est disponible sur un support informatique, n'est pas contraire au principe d'égalité ».

Le Conseil constitutionnel admet ainsi la possibilité d'une différence de traitement entre les deux supports -papier ou informatique- dès lors qu'elle demeure proportionnée à la spécificité d'Internet.

Ce souci d'équilibre est précisément au coeur des deux propositions de loi examinées par votre commission.

III. L'ALLONGEMENT À UN AN DU DÉLAI DE PRESCRIPTION POUR LES INFRACTIONS COMMISES SUR INTERNET : UNE FORMULE ÉQUILIBRÉE

Les deux propositions de loi ont pour point commun de porter à un an le délai de prescription pour les infractions commises par l'intermédiaire d'un service de communication en ligne. Ce délai paraît constituer la bonne mesure entre la situation actuelle qui ne prend pas suffisamment en compte la spécificité du média Internet et le report du point de départ du délai à un moment où cesse la mise en ligne du message litigieux qui a pour effet d'allonger considérablement, voire indéfiniment, le délai de prescription.

La durée retenue donne en effet à la personne visée par les propos incriminés plus de temps pour en prendre connaissance et, le cas échéant, saisir la justice. Le délai reste cependant très en deçà du délai de trois ans prévu pour les délits de droit commun et tient compte ainsi des exigences de la liberté d'expression -une telle durée a d'ailleurs été retenue par le législateur pour les diffamations ou injures à caractère raciste ou discriminatoire.

La rédaction adoptée par la proposition de loi présentée par M. Marcel-Pierre Cléach comporte cependant une garantie sans doute indispensable au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et absente, en revanche, du texte proposé par M. Jean-Louis Masson.

Elle indique en effet que l'allongement du délai de prescription ne s'applique pas en cas de reproduction sur Internet du contenu d'une publication diffusée sur support papier.

Dans la mesure où comme le rappelle l'exposé des motifs de la proposition de loi, la plupart des journaux disposent d'une édition en ligne, l'allongement du délai de prescription pour Internet aurait pour effet de mettre en cause la garantie que représente pour les entreprises de presse le délai de prescription de trois mois. Il est donc souhaitable que le délai d'un an ne concerne que les données exclusivement diffusées sur Internet.

Au terme d'un large débat, votre commission a estimé que la rédaction de la proposition de loi sur ce point restait trop imprécise car elle garantissait une prescription de trois mois pour la reproduction sur Internet de tout message diffusé sur support papier alors que cette protection devrait bénéficier, selon votre commission, aux seuls professionnels de la presse en raison notamment des principes de déontologie auxquels ils sont tenus.

Aussi a-t-elle réservé le maintien d'une prescription de trois mois à la reproduction sur un service de communication au public en ligne du contenu d'une publication de presse légalement déclarée -plusieurs des membres de votre commission se sont demandés s'ils ne seraient pas également opportun de poursuivre cette réflexion et d'étendre le bénéfice de cette disposition à la reproduction sur Internet d'émissions audiovisuelles.

Sous réserve de cette modification, votre commission vous propose en conséquence de retenir le texte de la proposition de loi n° 423 présentée par M. Marcel-Pierre Cléach le 25 juin 2008 qui répond complètement à l'objectif poursuivi par la proposition de loi déposée le 7 octobre 2008 par M. Jean-Louis Masson ^{9 ( * )} .

L'équilibre ainsi établi parait correspondre à la différence de traitement proportionnée admise par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 10 juin 2004.

Conformément aux principes actuels, il appartiendra à l'autorité de poursuite d'établir que l'action publique n'est pas prescrite -elle bénéficie d'une présomption lorsque le support contient une date de publication considérée par la cour de cassation ^{10 ( * )} comme étant celle du délit.

En l'absence de date de publication, la détermination de la date de la mise à disposition des propos sur un site est plus difficile sans être impossible. En effet, les progrès techniques permettent aux services d'enquête de dater l'évolution d'un site en fonction de ses différentes mise à jour et en remontant ainsi dans le temps de préciser le moment exact d'apparition de la page web litigieuse.

Au bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter ses conclusions sur la proposition de loi dans la rédaction reproduite à la fin du présent rapport.

TEXTE PROPOSÉ PAR LA COMMISSION

Proposition de loi tendant à allonger le délai de prescription de l'action publique pour les diffamations, injures ou provocations commises par l'intermédiaire d'Internet

Article unique

Le dernier alinéa de l'article 65 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse est ainsi rédigé :

« Le délai de prescription prévu au premier alinéa est porté à un an si les infractions ont été commises par l'intermédiaire d'un service de communication au public en ligne, sauf en cas de reproduction du contenu d'une publication de presse légalement déclarée. »

* ¹ Pour un droit de la prescription moderne et cohérent, Jean-Jacques Hyest, président, Hugues Portelli et Richard Yung, rapporteurs, rapport du Sénat n° 338 - 2006-2007.

* ² Chambre criminelle de la Cour de cassation, 7 juin 2006.

* ³ Chambre criminelle de la Cour de cassation, 8 janvier 1991.

* ⁴ Chambre criminelle de la Cour de cassation, 16 octobre 2001.

* ⁵ Chambre criminelle de la Cour de cassation, 19 septembre 2006).

* ⁶ Lors des débats, M. Robert Badinter avait notamment déclaré : « Nous ne sommes plus au temps de la presse imprimée ! Nous sommes tous ici des défenseurs de la liberté de la presse (...). Mais nous sommes là devant un outil qui est sans commune mesure avec la presse écrite (...). Il faut prendre la mesure d'un changement de nature technique qui est considérable et en tirer les conséquences (...) ».

* ⁷ Loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique.

* ⁸ Conseil constitutionnel, décision n° 2004-496 DC, 10 juin 2004.

* ⁹ En outre, la proposition de loi n° 423 est formellement plus satisfaisante car elle s'intègre au dispositif pénal en vigueur : d'une part, contrairement à la proposition de loi n° 4, elle tend à compléter l'article 65 de la loi du 21 juillet 1881 sur la liberté de la presse ; d'autre part, elle vise toutes les infractions mentionnées par cette loi et pas seulement comme le texte proposé par M. Jean-Louis Masson les diffamations ou injures.

* ¹⁰ Chambre criminelle de la Cour de cassation, le 1 ^er juillet 1953.