Proposition de résolution Pour une politique européenne durable de la protection des sols

Rapports législatifs

Rapport n° 290 (2006-2007), déposé le

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Rapport n° 290 (2006-2007) de M. Paul RAOULT , fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 17 avril 2007

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N° 290

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 22 février 2007

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 avril 2007

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques (1) sur la proposition de résolution présentée en application de l'article 73 bis du Règlement sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil définissant un cadre pour la protection des sols et modifiant la directive 2004/35/CE (n° E 3251),

Par M. Paul RAOULT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M.  Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Mme Sandrine Hurel, M. Charles Josselin, Mme Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, André Vézinhet, Jean-Pierre Vial.

Voir le numéro :

Sénat : 284 (2006-2007)

Environnement.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Dans notre environnement, le sol 1 ( * ) remplit des fonctions essentielles mais force est de constater qu'il s'agit d'une ressource non renouvelable -les vitesses de dégradation pouvant être rapides, alors que les processus de formation et de régénération sont extrêmement lents- et soumise à de fortes pressions.

Support des activités humaines, il remplit des fonctions multiples, comme la production d'aliments et de biomasse, le stockage et la filtration de l'eau et des éléments nutritifs ou comme source de matières premières et assurant l'hébergement de la biodiversité.

En conséquence, la dégradation des sols a des incidences considérables sur des domaines aussi essentiels que la protection des eaux superficielles ou souterraines, la santé humaine, le changement climatique, la biodiversité et la protection de la nature. Cette ressource est également caractérisée par sa grande variabilité. Au niveau européen, on ne recense pas moins de 320 types de sols.

Or cette ressource naturelle est soumise à de fortes pressions, aussi diverses que l'érosion, les inondations ou glissements de terrains, la teneur en matières organiques, le tassement, l'artificialisation et les contaminations ponctuelles ou diffuses.

Dans ce contexte, en 2002, le 6 e programme d'action communautaire pour l'environnement a reconnu l'importance de la protection des sols et préconisé l'établissement d'une stratégie thématique sur ce thème.

La même année, la Commission européenne présentait une communication intitulée « Vers une stratégie thématique pour la protection des sols » approuvée par l'ensemble des autres institutions européennes. Cette communication prévoyait, à l'échéance fin 2004, l'adoption d'un projet de directive sur la surveillance des sols accompagné de recommandations relatives aux menaces pesant sur les sols jugées prioritaires : l'érosion, la perte de matières organiques et la contamination.

Entre 2003 et 2006, la Commission a procédé à de très larges consultations des parties intéressées, notamment à travers la constitution de groupes de travail spécifiques, qui ont rendu des rapports très détaillés sur l'état des sols en Europe, les contraintes et les facteurs de dégradation ainsi qu'une série de recommandations en vue de l'élaboration d'une politique communautaire. Elle a également organisé une consultation publique via Internet.

En septembre 2006, l'ensemble de ces travaux a abouti à l'adoption par la Commission européenne d'une Stratégie thématique en faveur de la protection des sols, qui comporte trois éléments :

- une communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions ;

- une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil définissant un cadre pour la protection des sols et modifiant la directive 2004/35/CE 2 ( * ) ;

- un résumé de l'étude d'impact, comme document de travail des services de la Commission.

Cette Stratégie thématique poursuit quatre objectifs fondamentaux :

- établir une législation cadre sur la protection et l'utilisation durable des sols ;

- intégrer la protection des sols dans la formulation et la mise en oeuvre des politiques nationales et communautaires ;

- renforcer les travaux de recherche dans certains domaines de la protection des sols, soutenus par les programmes de recherche communautaires et nationaux ;

- sensibiliser et informer le public sur la nécessité de protéger les sols.

Cette proposition de directive a fait l'objet d'un premier examen par la Délégation pour l'Union européenne, dans le cadre de la procédure expérimentale de contrôle des principes de subsidiarité et de proportionnalité par les parlements nationaux, le 9 novembre 2006 puis le 13 février 2007 sous la forme d'une procédure écrite. Elle a considéré que ce texte n'appelait pas d'observation au regard du principe de subsidiarité mais qu'il pouvait porter atteinte au principe de proportionnalité, notamment en émettant des doutes « sur le coût des mesures envisagées au regard des avantages attendus ».

Elle a en conséquence décidé, d'une part, d'attirer l'attention de la commission des affaires économiques sur ce texte susceptible d'avoir des conséquences importantes et a, d'autre part, écrit à la Commission européenne « pour lui demander de veiller à ce que le coût des mesures envisagées reste compatible avec les avantages attendus, compte tenu des actions d'ores et déjà mises en oeuvre par les États membres ».

Dans sa réunion du 12 mars dernier, la Délégation a examiné la réponse faite par la Commission européenne et l'a jugée insuffisante au regard des préoccupations qu'elle avait exprimées. En conséquence, elle a décidé de demander que soit approfondie l'étude d'impact sur le bilan -coûts estimés/avantages attendus- des réformes proposées.

Parallèlement, il convient de rappeler que votre commission a décidé d'examiner de manière approfondie certains projets de textes européens qui lui sont transmis en application de l'article 88-4 du la Constitution. Elle a considéré que les enjeux soulevés par ce projet de directive représentaient des enjeux importants tant en matière de politique industrielle qu'au regard de l'activité agricole ce qui justifie la rédaction de ce rapport.

Le processus d'examen communautaire prévoit un passage au Parlement européen en septembre 2007 après l'adoption du rapport de la commission environnement, santé publique et sécurité alimentaire en juillet 2007 3 ( * ) .

Le Comité des régions a rendu son avis le 14 février 2007. Parallèlement, a eu lieu un débat d'orientation au Conseil environnement du 20 février 2007 et le sujet a également été abordé lors du Conseil agriculture du 19 mars 2007. Il n'y a pas encore de date prévue pour un accord politique du Conseil, qui de toute façon ne pourrait intervenir qu'après la première lecture au Parlement européen.

Il convient de souligner que, si le Comité des régions, comme la grande majorité des États membres, acceptent globalement une stratégie communautaire de protection des sols visant à définir une approche et des objectifs communs, tous ne sont pas convaincus de la nécessité d'adopter une directive en la matière. Ils ont ainsi insisté sur le respect du principe de subsidiarité, de proportionnalité et la prise en compte des spécificités nationales voire locales. L'approche de la Commission a été jugée par certains trop complexe et bureaucratique et financièrement trop lourde au regard des avantages attendus. En particulier, le volet relatif à la contamination des sols a fait l'objet de nombreuses critiques et d'oppositions parfois fortes.

Votre rapporteur, soucieux que la prise en compte de la protection des sols s'inscrive dans une démarche de développement durable, a souhaité, en amont du processus législatif communautaire, déposer, à titre personnel, la proposition de résolution n° 284, qui rappelle notamment le respect de la nécessaire autonomie des États membres pour la définition des mesures de gestion s'agissant de la protection des sols.

Votre commission partage cette préoccupation et après la présentation de l'économie de la proposition de directive, qui établit un double niveau d'action pour la protection des sols, elle expose les éléments à prendre en compte pour définir une politique de protection des sols définie globalement mais appliquée dans le respect des particularités locales.

I. LE CADRE FIXÉ PAR LA PROPOSITION DE DIRECTIVE DÉTERMINE DEUX NIVEAUX D'ACTION S'AGISSANT DE LA PROTECTION DES SOLS

Comme le souligne la Stratégie thématique en faveur des sols, la dégradation des sols représente un grave problème en Europe et tout indique que les facteurs de menace liés notamment aux activités humaines et au changement climatique sont en augmentation, ce qui veut dire que le phénomène va se poursuivre si rien n'est fait.

D'après le résumé de l'étude d'impact, les éléments suivants permettent d'apprécier l'ampleur du phénomène pour certains des risques identifiés.

ÉVALUATION DES DÉGRADATIONS LIÉES À CERTAINS RISQUES EN EUROPE

- Érosion : 115 millions d'ha, soit 12 % de la superficie totale de l'Europe sont touchés par l'érosion hydrique et 42 millions d'ha sont concernés par l'érosion éolienne ;

- Diminution des teneurs en matière organique 4 ( * ) : 45 % de l'ensemble des sols ont une teneur faible, voire très faible, en matières organiques (0 à 2 % de carbone organique) et 45 % ont une teneur moyenne (2 à 6 % de carbone organique) ;

- Tassement : selon certaines estimations, 36 % du sous-sol de l'Europe présentent des risques parfois très élevés et selon d'autres, 32 % des sols seraient très vulnérables et 18 % moyennement touchés ;

- Salinisation 5 ( * ) : concerne environ 3,8 millions d'ha en Europe et plus particulièrement l'Italie (Campanie), l'Espagne (vallée de l'Ebre), la Hongrie et certaines régions de la Grèce, du Portugal, de la France, de la Slovaquie et de l'Autriche ;

- Contamination : héritage de deux siècles d'industrialisation, on estime qu'il y a, à l'échelle de l'Europe, 3,5 millions de sites dont 0,5 sont gravement contaminés et doivent être assainis ;

- Imperméabilisation : 9 % de la surface totale de l'Europe est imperméabilisée et cette surface s'est accrue de 6 % entre 1990 et 2000.

Bien que très difficile à chiffrer, l'étude d'impact évalue de façon large à 38 milliards d'euros par an, pour les 25 États membres, le montant des coûts totaux de la dégradation des sols ayant pu être évalués pour les risques liés à l'érosion, la diminution des teneurs en matières organiques, les glissements de terrain et la contamination.

La Commission européenne relève que différentes politiques communautaires contribuent déjà à la protection des sols, notamment en matière d'environnement, par exemple sur l'air, l'eau, les déchets, les habitats naturels ou la biodiversité, et à travers la politique agricole commune, s'agissant des mesures agro-environnementales ou d'éco-conditionnalité. En outre, depuis l'adoption, en avril 2004, de la directive sur la responsabilité environnementale, il existe un cadre harmonisé pour le régime des responsabilités applicable lorsque la contamination des sols engendre un risque grave pour la santé humaine. Mais il n'existe pas de législation communautaire spécifique et cohérente en matière de protection des sols. Il convient également de noter que seulement neuf États membres possèdent une législation spécifique sur la protection des sols.

La Commission européenne, à la suite des nombreuses consultations qu'elle a conduites, indique avoir retenu le mécanisme d'un instrument juridique souple, sous la forme d'une directive-cadre sur les sols « ambitieuse dans sa portée, sans être trop normative dans son contenu » et respectueuse des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Ainsi, l'article 1 er affiche-t-il, comme objectif général ambitieux, l'établissement d'un cadre pour la protection des sols et la préservation de leur capacité à remplir chacune des fonctions écologiques, économiques, sociales et culturelles suivantes : production de biomasse, stockage, filtrage et transformation d'éléments nutritifs et d'eau, vivier de la biodiversité, environnement physique et culturel de l'homme, source de matières premières, réservoir de carbone, conservation du patrimoine géologique et architectural. Il s'agit d'éviter de compromettre la capacité des sols à remplir ces fonctions et à leur restituer un niveau de fonctionnalité compatible au moins avec leur utilisation effective et leur utilisation future autorisée .

Les dispositions de cette proposition de directive ayant trait à l'environnement, la base juridique retenue est l'article 175, paragraphe 1 du Traité CE qui prévoit une procédure de codécision entre le Conseil et le Parlement européen, le Conseil statuant à la majorité qualifiée.

En dehors des considérants -au nombre de 36- la proposition de directive comprend vingt-six articles répartis en cinq chapitres intitulés comme suit :

- Chapitre I : Dispositions générales (articles 1 er à 5)

- Chapitre II : Prévention des risques, atténuation et remise en état

I : Recensement des zones à risques (articles 6 et 7)

II : Fixation d'objectifs et détermination de programmes de mesures (article 8)

- Chapitre III : Contamination des sols

I : Prévention et inventaire (articles 9 à 12)

II : Assainissement (articles 13 et 14)

- Chapitre IV : Sensibilisation, communication et échange d'informations (articles 15 à 17)

- Chapitre V : Dispositions fiscales (articles 18 à 26)

Établissant une distinction entre certaines menaces pesant sur le sol plutôt attachées à des zones spécifiques (érosion, perte de matières organiques, tassement...) alors que d'autres relèvent plus de politiques nationales (contaminations et imperméabilisation), la proposition de directive propose deux niveaux d'action, celui concernant les dégradations liées aux contaminations allant dans le détail des mesures à prendre.

A. UNE MÉTHODOLOGIE COMMUNE DE RECENSEMENT POUR LES ZONES PRÉSENTANT UN RISQUE SPÉCIFIQUE, ASSORTIE D'UNE OBLIGATION D'UN PROGRAMME DE MESURES

1. Recensement des zones à risques

A l'article 6 de la proposition de directive, il est demandé aux États membres, dans un délai de cinq ans, à compter de la date de transposition de la directive , de recenser les zones à risque, dans lesquelles il est patent ou hautement probable qu'un ou plusieurs processus de dégradation du sol s'est produit ou risque de se produire dans un avenir proche. Sont visés les risques d'érosion, la diminution de la teneur en matières organiques, le tassement, la salinisation et les glissements de terrain.

Ce recensement est établi au niveau que les États jugent appropriés, sur la base d'éléments d'appréciation communs, définis à l'annexe I, en s'appuyant sur des faits ou en recourant à la modélisation.

La liste de ces zones doit être publiée et réactualisée au moins tous les dix ans.

2. Détermination de programmes de mesures pour ces zones à risques

Les États membres doivent établir pour les zones à risques ainsi recensées, un programme de mesures afin de préserver les différentes fonctionnalités des sols visées à l'article 1 er .

L'article 8 de la proposition de directive précise que le programme de mesures doit être établi au plus tard sept ans à compter de la transposition de la directive . Il est applicable pendant huit ans maximum après cette date et il doit être réexaminé au minimum tous les cinq ans.

Ce programme de mesures comporte au minimum des objectifs de réduction des risques, un calendrier de mise en oeuvre des mesures appropriées et une estimation des financements publics ou privés nécessaires.

Il doit être tenu compte des répercussions sociales et économiques des mesures envisagées et celles-ci doivent faire l'objet d'une évaluation de leurs incidences et d'un bilan coûts/avantages.

3. Des obligations fortes en matière de communication à la Commission européenne

En application de l'article 16 de la proposition de directive, les États membres doivent transmettre à la Commission européenne toute une série d'informations relatives aux zones à risques recensées et à la méthodologie utilisée pour y parvenir ainsi qu'aux programmes de mesures adoptés assortis de l'évaluation de l'efficacité des mesures pour réduire le risque et l'occurrence des processus de dégradation des sols.

Ces informations doivent être communiquées dans un délai de huit ans à compter de la transposition du texte puis tous les cinq ans.

B. UN NIVEAU D'EXIGENCES BEAUCOUP PLUS CONTRAIGNANT S'AGISSANT DE LA CONTAMINATION DES SOLS

Ce seul facteur de dégradation des sols fait l'objet d'un chapitre spécifique. La proposition de directive établit une distinction entre contamination diffuse et contamination locale. L'article 9 traite de la première en demandant seulement de veiller à limiter l'introduction intentionnelle ou non de substances nocives dans le sol, afin d'éviter que l'accumulation de substances puisse compromettre les fonctionnalités du sol ou entraînent des risques importants pour la santé humaine et pour l'environnement. En définitive, la Commission considère que les contaminations diffuses sont abordées au travers d'autres réglementations comme celles sur les intrants agricoles.

S'agissant de la contamination locale, la proposition de directive est très exigeante sur le contenu des inventaires et les mesures d'assainissement à mettre en oeuvre.

1. Une procédure d'inventaire des substances dangereuses dans les sites pollués quasi systématique

En application de l'article 10 de la proposition de directive, les États membres recensent les sites sur lesquels est confirmée la présence de substances dangereuses, résultant de l'activité humaine actuelle ou passée et pouvant présenter un risque important pour la santé humaine ou pour l'environnement.

Ce risque est évalué en tenant compte de l'utilisation effective des sols et de leur utilisation future autorisée.

Les activités visées sont énumérées à l'annexe II de la proposition de directive qui recense les établissements où sont présentes, dans certaines proportions, les substances dangereuses visées par l'annexe I de la directive 96/82/CE du Conseil du 9 décembre 1996 dite directive Seveso, ainsi que l'ensemble des activités, sans retenir de seuils, inclues dans le champ d'application de la directive 96/61/CE du Conseil relative à la prévention et à la réduction intégrée des pollutions, qui concerne les installations classées pour la protection de l'environnement, en soumettant à autorisation les plus polluantes. A ce titre, sont inclus les abattoirs ainsi que les élevages intensifs de porcs et de volailles.

Sont également visés les aéroports, les ports, les anciens sites militaires, les stations-service, les activités de nettoyage à sec, les installations d'exploitations minières, les décharges, les stations d'épuration et les pipelines pour le transport des matières dangereuses.

Cet inventaire doit se construire en deux temps :

- premièrement, selon l'article 11, les autorités doivent, dans un délai de cinq ans à compter de la transposition du texte, avoir localisé les sites sur lesquels les activités en cours ou passées sont susceptibles de polluer les sols ;

- dans un second temps, il est fait obligation, dans l'ensemble des sites recensés, de mesurer les concentrations de substances dangereuses et, lorsque le résultat donne « de bonnes raisons de penser qu'il existe un risque non négligeable pour la santé humaine ou l'environnement », il doit être procédé à une évaluation des risques sur place.

Cette étape de mesures des concentrations de substances dangereuses et d'évaluation des risques devra être conduite :

- dans un délai de cinq ans à compter de la transposition de la directive pour au moins 10 % des sites ;

- dans un délai de quinze ans pour au moins 60 % des sites ;

- dans un délai de vingt-cinq ans pour les 30 % restants .

En outre, il est prévu à l'article 12 de la proposition de directive, afin de renforcer une meilleure diffusion de l'information, qu'un rapport relatif à l'état du sol soit établi par l'acheteur ou le vendeur et remis à l'autorité chargée de recenser les sites pollués. Ce rapport doit notamment produire les résultats d'une analyse chimique des concentrations de substances dangereuses et une évaluation de leur dangerosité pour la santé humaine ou l'environnement.

2. Une obligation d'assainissement extrêmement lourde

L'article 13 de la proposition de directive stipule dans son premier alinéa que « les États membres veillent à ce que les sites contaminés énumérés dans leurs inventaires soient assainis . ».

Il donne ensuite une définition de l'assainissement qui consiste à éliminer, maîtriser, confiner ou réduire les contaminants afin que le site, compte tenu de son utilisation effective et de son utilisation future autorisée, ne représente plus un risque sérieux pour la santé humaine ou pour l'environnement.

Enfin, il est imposé aux États membres de mettre en place des mécanismes appropriés pour financer la dépollution des sites « orphelins » pour lesquels la personne responsable de la pollution ne peut être identifiée, ou tenue responsable ou astreinte à supporter les coûts de l'assainissement.

Cette politique d'assainissement doit s'inscrire dans une stratégie nationale que les États membres, en application de l'article 14 de la proposition de directive, doivent mettre en place dans un délai de sept ans à compter de la transposition du texte. Cette stratégie, sur la base de l'inventaire des sites pollués, doit fixer les objectifs d'assainissement, établir une priorisation des sites en commençant par ceux posant un risque significatif pour la santé humaine, définir un calendrier de mise en oeuvre ainsi que les fonds publics affectés à l'assainissement.

Cette stratégie est, selon l'article 14 précité, applicable pendant huit ans à compter de la transposition de la directive et doit être réexaminée au minimum tous les cinq ans .

Enfin, s'agissant des obligations de communication des informations à la Commission par les États membres, les résultats de l'inventaire et des mesures de substances dangereuses dans les sites recensés, ainsi que la stratégie nationale d'assainissement doivent être transmis à la Commission dans un délai de huit ans à compter de la transposition du texte puis ensuite tous les cinq ans .

*

* *

L'examen approfondi de cette proposition de directive suscite de multiples interrogations, tant sur les principes qui sous-tendent l'architecture générale du dispositif, que sur ses modalités de mise en oeuvre.

Plus généralement, on peut regretter que ce texte ne semble pas tenir compte des expériences acquises par les États membres ayant mis en place une politique de surveillance et de protection des sols pollués.

II. EN MATIÈRE DE PROTECTION DES SOLS, PENSER GLOBALEMENT ET AGIR LOCALEMENT

A. TENIR COMPTE DU RETOUR D'EXPÉRIENCES EN MATIÈRE DE SURVEILLANCE ET DE PROTECTION DES SOLS

A ce stade de la réflexion, il apparaît intéressant de présenter la politique conduite par la France en matière de surveillance et de protection des sols et des évolutions récentes déterminées à partir d'un retour d'expériences conduites à une large échelle.

1. Une prise en compte effective des risques naturels

S'agissant du risque lié à l'érosion, l'article 49 de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages et le décret d'application n° 2005-117 du 7 février 2005 relatif à la prévention de l'érosion et modifiant le code rural permettent au préfet de délimiter, par arrêté pris après avis de la commission départementale compétente en matière de risques naturels, les zones où l'érosion des sols et l'accélération de l'écoulement des eaux de ruissellement ont provoqué des dommages en aval.

Pour chacune de ces zones, le préfet établit un programme d'actions concertées destinées à limiter ou interdire les pratiques agricoles inappropriées pour ces zones.

On peut relever qu'avant l'adoption de la loi du 30 juillet 2003 précitée, le risque érosion était indirectement pris en compte à travers l'établissement de plans de prévention des risques (PPR) pour inondations qui traitait du ruissellement périurbain.

En ce qui concerne les mouvements de terrain, le ministère de l'écologie et du développement durable a mis en place une politique de recensement et d'évaluation des risques. Il finance, depuis l'année 2000, deux bases de données tenues par le BRGM 6 ( * ) , l'une sur les cavités souterraines et l'autre sur les mouvements de terrain. Le ministère finance également un suivi des grands sites instables.

Face à ce type de risque, le préfet peut prescrire l'établissement d'un PPR spécifique sur la base du décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 relatif aux plans de prévention des risques naturels prévisibles.

Le tableau ci-dessous indique le nombre de PPR approuvés depuis 2000 pour le risque mouvements de terrains :

Année

PPR mouvements de terrain approuvés

2000

90

2001

108

2002

94

2003

64

2004

111

2005

325

2006

221

Il convient également d'évoquer l'initiative prise depuis 1998 par le ministère de l'écologie et du développement durable pour mettre en place un programme de surveillance des sols et de recherche sur la gestion durable des sols :

- d'une part le programme de recherche GESSOL (gestion durable des sols) regroupant une vingtaine de projets a pour objectif de développer des indicateurs pour suivre les évolutions de la qualité des sols afin d'identifier et de localiser les dégradations de ses fonctions et usages. Six thèmes ont été retenus qui font l'objet de projets de recherche achevés ou en cours.

- érosion des sols en lien avec la qualité de l'eau ;

- phénomènes de tassement ;

- contamination des sols ainsi que le recyclage des déchets et ses impacts sur les sols ;

- nature organique des sols et liens avec le changement climatique notamment à travers l'évolution des stocks de carbone ;

- effet des pratiques agricoles sur la biodiversité ;

- surveillance des propriétés des sols.

- d'autre part, en 2001, a été mis en place le Groupement d'intérêt scientifique sur les sols (GIS Sol) afin de constituer et gérer un système d'information sur les sols.

Le GIS Sol 7 ( * ) gère un programme d'inventaire dénommé Inventaire Gestion et Conservation des sols (IGCS) à partir d'une cartographie structurée en un système unique d'information multi-échelles. La priorité actuelle est la réalisation de Référentiels régionaux pédologiques (RRP) au 1/250.000 pour aboutir à une couverture exhaustive du territoire en 2010.

Le GIS Sol développe également des programmes de surveillance de la qualité des sols pour permettre une détection précoce des dégradations. D'ici à 2008, ce réseau de mesures de la qualité des sols sera établi sur un maillage 16 x 16 km de 2.150 points qui permet un échantillonnage sans biais, représentatif des principales situations pédologiques d'occupation.

Le GIS Sol a par ailleurs constitué une base de données d'analyses de terres, à partir des analyses réalisées chaque année par les agriculteurs pour contrôler l'état des sols qu'ils cultivent et raisonner les quantités de fertilisants nécessaires. Cette base regroupe actuellement près d'un million de résultats d'analyses sachant que les agriculteurs en réalisent près de 250.000 par an.

2. Des résultats significatifs en matière de politique des sols pollués

L'action des pouvoirs publics dans le domaine des sites et sols pollués se fonde notamment sur le livre V du code de l'environnement relatif à la prévention des pollutions, des risques et des nuisances 8 ( * ) . Le dispositif a été modifié par la loi du 30 juillet 2003 précitée et le décret d'application n° 2005-1170 du 13 septembre 2005 ce dernier modifiant les conditions de cessation d'activité des installations classées industrielles.

Ces textes clarifient les responsabilités en matière de remise en état du site : un exploitant ne peut être tenu responsable d'un changement d'usage dont il ne serait pas à l'origine après l'arrêt, conformément à la législation, de son activité. Ils inscrivent dans le code de l'environnement le principe d'une concertation avec le maire et le propriétaire du terrain pour l'usage futur du site. Ils détaillent également les mesures de mise en sécurité du site.

Le principe de la réhabilitation des sites en fonction de leur usage, utilisé dans d'autres pays européens, est inscrit dans la loi.

L'obligation d'un bilan environnemental lors des phases d'administration judiciaire est introduite par la loi. La modification du code du commerce impose à l'administrateur judiciaire de compléter le bilan économique et social de l'entreprise en difficulté par un bilan environnemental comportant les informations nécessaires à la mise en sécurité du site et à la maîtrise des impacts en cas d'arrêt de l'installation.

(Source : Ministère de l'écologie et du développement durable. Atelier-presse « Sites et sols pollués » - 14 février 2007.)

Trois axes principaux sous-tendent la politique menée par les pouvoirs publics :

Premier axe : transparence et traçabilité . Un recensement des sites ayant connu des pollutions historiques ou susceptibles d'être pollués a été effectué et consigné dans une base de données accessible au public depuis internet. Cet inventaire permet aux acteurs concernés de connaître l'histoire des lieux, les travaux de réhabilitation qui y ont été effectués et de prendre ainsi les précautions appropriées lorsqu'ils souhaitent y effectuer des aménagements.

Deux inventaires sont aujourd'hui disponibles :

- Basias, réalisé à partir d'inventaires historiques régionaux, répertorie les sites qui ont connu une activité industrielle ou de service. Il comprend 180.000 sites dans les 76 départements déjà inventoriés ;

- Basol répertorie environ 3.900 sites faisant l'objet de mesures de surveillance, diagnostic ou réhabilitation imposées par l'inspection des installations classées à l'exploitant pour prévenir les nuisances pour les populations riveraines et les atteintes à l'environnement.

Deuxième axe : réparation . En application du principe pollueur-payeur, ce sont plus de 2.350 sites pollués sur les 3.900 répertoriés dans Basol qui ont été réhabilités par les exploitants au cours des cinq dernières années .

Cependant, lorsque le responsable est défaillant et ne peut assumer ses obligations, le ministère de l'écologie et du développement durable intervient, au travers de l'ADEME, pour assurer la mise en sécurité des sites, tant au regard des populations riveraines que de l'environnement. Près de 55 interventions sont actuellement en cours de réalisation et 10 millions d'euros sont consacrés chaque année par l'État aux 10 à 15 nouvelles interventions.

Parallèlement à ces actions de réparation, une surveillance de la qualité des eaux souterraines permettant de déceler d'éventuels transferts de pollutions, a également été mise en place sur les 2.500 sites qui le nécessitaient. Cette action est désormais inscrite dans le Plan National Santé Environnement.

Troisième axe : prévention . La création depuis 2002 de 253 nouveaux postes d'inspecteurs des installations classées a permis d'augmenter de 30% le nombre de contrôle et de s'assurer du bon respect de la législation en vigueur.

(Source : Ministère de l'écologie et du développement durable)

Le ministère a récemment lancé une large concertation afin d'en tirer les enseignements nécessaires pour améliorer la politique de gestion des sites et sols pollués. Ceci a permis la réécriture des textes réglementaires et des outils méthodologiques et les préfets ont reçu le 8 février dernier un ensemble de circulaires permettant de mieux conduire l'action de l'État.

Ce retour d'expérience a également permis de réaffirmer l'importance des mesures de prévention. Ainsi, les priorités d'actions de prévention fixées aux préfets pour l'année 2007 retiennent notamment la réduction des rejets de substances toxiques comme le plomb, le cadmium, le mercure et les dioxines.

Enfin, afin de limiter le coût pour l'État des mesures de réparation, le ministère de l'écologie et du développement durable finalise actuellement un projet de décret permettant de demander à un exploitant de constituer des garanties financières qui seront destinées à couvrir les dépenses de mise en sécurité du site en cas de cessation d'activité. Ce décret contribuera ainsi au renforcement du principe pollueur-payeur.

Concernant les crédits affectés aux actions de l'État sur les sites et sols pollués, leur montant a varié de 6 à 11 millions d'euros par an entre 2003 et 2007.

Années

Crédits
(en millions d'euros)

2003

7,4

2004

6

2005

11

2006

7

2007

10

(Source : ministère de l'écologie et du développement durable)

L'ensemble de ce dispositif sera enfin complété par les dispositions du projet de loi n° 288 (2006-2007) relatif à la responsabilité environnementale, qui transpose la directive européenne 2004/35/CE du 21 avril 2004, déposé au Sénat et renvoyé à votre commission des affaires économiques. Les dispositions de ce projet de loi visent à prévenir et à réparer les dommages écologiques graves causés :

- à la qualité des eaux de surface et souterraines ;

- à la pollution des sols ;

- et aux espèces et habitats naturels protégés.

Pour y parvenir, il rend obligatoire la réalisation de mesures de réparation permettant le retour des milieux naturels affectés dans l'état qui était le leur au moment où est survenu le dommage.

Ces mesures concernent en premier lieu l'ensemble des activités ayant causé des dommages aux espèces et habitats naturels protégés dans la mesure où l'exploitant a commis une faute. Elles concernent également, et même si aucune faute n'a été commise, un grand nombre d'activités polluantes dont la liste est fixée par la directive.

En imposant à l'exploitant de l'activité, causant ou risquant de causer des dommages à l'environnement, de prendre, à ses frais, les mesures de prévention ou de réparation nécessaires, ce nouveau régime de responsabilité met en oeuvre les articles 3 et 4 de la Charte constitutionnelle de l'environnement. Il étend ainsi le principe « pollueur-payeur » à l'ensemble des activités susceptibles de causer des dommages graves à l'environnement.

B. LES RECOMMANDATIONS DE VOTRE COMMISSION : S'APPUYER SUR L'EXPÉRIENCE ACQUISE PAR CERTAINS ÉTATS MEMBRES ET MIEUX APPLIQUER LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ

1. Clarifier le fondement juridique de la proposition de directive

La Commission indique que cette proposition de directive ayant trait à l'environnement, la base juridique est celle de l'article 175, paragraphe 1, du traité CE à savoir une procédure de codécision entre le Conseil et le Parlement européen.

Plusieurs des interlocuteurs entendus par votre rapporteur s'interrogent sur le fondement juridique retenu par la Commission en se demandant s'il ne fallait pas plutôt faire application de l'article 175, paragraphe 2, qui attribue au Conseil un pouvoir de décision à l'unanimité, après consultation du Parlement européen pour les questions de nature fiscale et celles relatives à l'aménagement du territoire et l'affectation des sols.

On peut en effet considérer que toute politique des sols, surtout celle concernant la réhabilitation des sols contaminés a un impact sur l'affectation des sols. Certes, les articles 13 et 14 relatifs à l'assainissement ne définissent pas le détail des actions à conduire mais ils fixent aux États-membres une obligation d'agir pour assainir les sites contaminés.

Pour ce faire, certaines des mesures auront nécessairement des conséquences sur l'affectation des sols puisque, pour certains d'entre eux, des restrictions voire des interdictions d'usage pourraient être décidées 9 ( * ) . Il conviendrait à tout le moins que les services juridiques du Conseil et du Parlement européen se prononcent sur cette question.

2. Prendre mieux en compte les expériences des États membres en matière de gestion des sols pollués

S'agissant plus spécifiquement des dispositions relatives à la contamination des sols, la Commission a retenu un principe de recensement et de diagnostic des sols systématique, suivi d'un processus qui pourrait conduire à une remise en état de l'ensemble des sites pollués.

De plus, le champ d'application du dispositif est très largement défini puisqu'il inclut toutes les activités industrielles relevant de la législation sur les installations classées, sans application de seuil mais également les stations-service, les pressings, les décharges, les stations d'épuration... A l'inverse, l'exclusion relative aux activités menées par les micro-entreprises ne semble pas très pertinente au regard de la protection de l'environnement.

Au regard de ce champ d'application et des obligations d'agir entendues très largement par la proposition de directive, le calendrier proposé par celle-ci apparaît incroyablement resserré et dans la pratique intenable. Ainsi, dans un délai de cinq ans à compter de la transposition de la directive, il faudrait avoir recensé l'ensemble des sites pollués, procédé au diagnostic des sols pour 10 % d'entre eux et, deux ans après, avoir défini la stratégie nationale d'assainissement, cette dernière devant établir un ordre de priorité dans les sites à dépolluer.

Enfin, les critères retenus pour décider ou non de réaliser un diagnostic de sols dans un site recensé comme pollué apparaissent beaucoup trop flous et sources de contentieux.

Que faut-il en effet entendre par « bonnes raisons de penser qu'il existe un risque non négligeable pour la santé humaine ou l'environnement ».

Plus généralement, une telle approche dont l'étude d'impact n'évalue pas suffisamment dans le détail l'enveloppe financière, correspond aux premières orientations adoptées par la France pour la gestion des sols pollués dans les années 1990. Or, il est apparu très rapidement que ce processus de réhabilitation systématique ne garantissait aucunement une allocation optimale des ressources ni des résultats satisfaisants. Il a donc été abandonné en 1999 au profit d'une politique fondée sur la gestion des risques suivant l'usage des sols.

Il convient donc de recommander que l'approche communautaire qui définit trois axes d'intervention -prévenir, recenser et assainir- décline le principe de l'évaluation des risques en fonction des usages sur chacun de ces trois axes.

3. Appliquer le principe du « mieux légiférer »

Il convient également de veiller à ce que la réglementation proposée ne se superpose pas à des dispositifs communautaires existants ayant un impact sur les sols. En ce qui concerne les programmes de mesure à adopter dans des zones exposées à certains risques, on peut ainsi rappeler qu'il existe déjà de nombreuses mesures dans le cadre de la politique agricole commune qui ont une incidence bénéfique sur les sols. Ces mesures ont été récemment renforcées par la réforme de la PAC et elles constituent des moyens appropriés pour atteindre les objectifs de la stratégie thématique en faveur de la protection des sols.

Elles incluent :

- le découplage : la Commission européenne a déclaré qu'elle encouragera une allocation, une utilisation des surfaces et des intrants qui soient plus rationnelles et orientées sur le marché et que les schémas de culture et les densités de pâturage seront plus flexibles.

- la conditionnalité : cette mesure, qui a pris effet en 2005, garantit que les bénéficiaires du paiement unique par exploitation respectent des normes minimales en matière d'érosion des sols, des matières organiques et de structure dans toute leur exploitation. L'application de l'instrument de conditionnalité s'étendra pour couvrir plus de terres au fur et à mesure de la mise en oeuvre de la réforme de la PAC.

- le système de conseil agricole : la réforme de la PAC exige des États membres qu'ils dispensent des conseils sur les exigences réglementaires clés, protection de sols incluse.

- le règlement de développement rural : il prévoit toute une série de mesures faisant la promotion de normes plus sévères de gestion agricole, y compris une disposition sur la protection des ressources et des mesures relatives à la formation.

(Source : positions du COPA et de la COGECA)

Il conviendrait à tout le moins de procéder à une évaluation de l'impact de ces mesures avant d'en définir de nouvelles. D'une manière plus générale, il convient de veiller à la cohérence et à l'articulation de cette proposition de directive avec les autres directives européennes déjà en vigueur qui ont un lien direct ou indirect avec des usages des sols. Il s'agit notamment des directives sur l'air, les déchets, la responsabilité environnementale, le cadre communautaire pour la politique de l'eau et Natura 2000.

En ce qui concerne l'appréciation des risques pour la santé humaine, il conviendra de veiller à s'appuyer sur les règlements et les directives européennes déjà en vigueur. Il n'est en effet pas souhaitable qu'à l'occasion de chaque étude particulière de nouvelles règles soient élaborées -de fait- en application des mesures de la directive.

4. Faire une vraie application du principe de subsidiarité afin de respecter les spécificités locales

S'agissant du volet relatif à la contamination, et qu'il s'agisse du recensement des sites, du diagnostic des sols ou des obligations d'assainissement, il est clair que le niveau de détail de ce dispositif laisse très peu de place à la définition, par les États membres, des modalités de gestion et de mise en oeuvre de cette politique de protection des sols. Ceci contrevient manifestement au principe de subsidiarité des États membres.

Ce parti pris ne permet pas de prendre en compte les spécificités locales de certains sites. Il est ainsi frappant que la proposition de directive n'envisage aucune règle dérogatoire ou aménageant des délais de mise en oeuvre, alors même que les exigences d'assainissement fixées sont très fortes et le calendrier de réalisation très resserré.

On peut rappeler que la directive n° 2000-60 du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans la politique de l'eau fixe des objectifs ambitieux, s'agissant du bon état écologique et chimique des eaux de surface et des masses d'eau souterraines, à atteindre dans des délais strictement définis et relativement rapprochés, à savoir au plus tard décembre 2015. Dans le même temps, l'article 4 de la directive prévoit l'identification de masses d'eau de surface artificielles ou fortement modifiées pour lesquelles les objectifs de qualité à atteindre sont moindres.

En outre, s'il apparaît que les objectifs fixés ne peuvent être atteints dans les délais fixés pour des raisons techniques ou financières justifiées, une échéance plus lointaine peut être alors retenue. Enfin, lorsque la réalisation des objectifs est impossible ou d'un coût disproportionné au regard des bénéfices attendus, des objectifs dérogatoires peuvent être alors fixés par les États membres.

Cette approche -tout à la fois ambitieuse et pragmatique- de la directive établissant un cadre pour une politique communautaire dans la politique de l'eau ne se retrouve absolument pas dans la proposition de directive définissant un cadre pour la protection des sols. Celle-ci affirme, à l'article 1 er , qu'elle a pour objet la préservation de la capacité des sols à remplir chacune des fonctions écologiques, économiques, sociales et culturelles qu'elle a identifiées. De plus, l'assainissement des sols dégradés doit permettre de leur restituer un niveau de fonctionnalité compatible au moins avec leur utilisation effective et leur utilisation future autorisée. La possibilité de « prioriser » les sites à assainir en fonction des risques encourus pour la santé humaine n'apparaît pas suffisante pour prendre en compte les spécificités locales. Il faudrait au minimum prévoir des dérogations et des délais supplémentaires pour des sols fortement contaminés et pour lesquels les coûts d'assainissement seraient disproportionnés eu égard aux bénéfices attendus.

L'application de ce principe de subsidiarité est d'autant plus essentielle que les collectivités territoriales sont également concernées par la remise en état des sites pollués, surtout lorsqu'il s'agit de sites pollués. L'exemple de la région Nord-Pas de Calais est, à cet égard, tristement éclairant.

*

* *

Lors de sa réunion du mardi 17 avril 2007, votre commission des affaires économiques a examiné le texte présenté par son rapporteur. Elle a adopté à l'unanimité la proposition de résolution dont le texte suit.

PROPOSITION DE RÉSOLUTION ADOPTÉE PAR LA COMMISSION

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu le texte E 3251 portant proposition de directive du Parlement européen et du Conseil définissant un cadre pour la protection des sols et modifiant la directive 2004/35/CE,

Reconnaît la légitimité juridique de la démarche communautaire de mise en place d'une stratégie commune pour la protection et l'utilisation durable des sols,

S'interroge sur la pertinence du choix de l'article 175 paragraphe 1 du traité CE comme fondement juridique de la directive,

Considère, s'agissant du volet « contamination » des sols, que le degré d'exigence des modalités de gestion fixées par la proposition de directive prive les États membres de toute latitude pour les adapter aux circonstances locales,

Demande que la démarche communautaire privilégie l'approche fondée sur l'évaluation des risques en fonction des usages, tant pour prévenir, recenser ou assainir les sols contaminés,

Recommande que soient introduits des mécanismes dérogatoires ou aménageant les obligations fixées afin de tenir compte des spécificités locales,

Souhaite qu'il soit fait application du principe du « mieux légiférer » en évitant de superposer de nouvelles règles pour la protection des sols sans avoir évalué celles en vigueur ayant le même but,

Recommande de veiller à la cohérence et à la coordination des mesures proposées avec celles des directives européennes déjà en vigueur ayant un lien direct ou indirect avec des usages du sol,

Préconise de s'appuyer sur les règlements et directives européennes déjà en vigueur pour l'appréciation des risques relatifs à la santé humaine.

ANNEXE - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

- MM. Thierry Francou , conseiller technique sécurités et risques, Jean-Luc Pénin , chef de bureau de la pollution des sols et des pollutions radioactives et Patrick Simon , chef de bureau des risques naturels, au ministère de l'écologie et du développement durable.

- M. Didier Rat , chargé de mission sur les sols à la direction générale forêt et affaires rurales au ministère de l'agriculture.

- M. Arnaud Gossement , administrateur, porte-parole de France-Nature-Environnement.

- M. Pascal Ferey , membre du bureau de la fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles, Mme Eugénia Pommaret , chargée de mission sur les problèmes environnement et Mme Nadine Normand , chargée des relations publiques.

- Mme Pascale Kromarek , membre du groupe protection des sols, Mme Laurence Rouger de Griven , chef du service environnement, M. Guillaume Ressot , directeur adjoint chargé des affaires publiques au MEDEF.

* 1 Le sol est généralement défini comme la couche supérieure de la croûte terrestre. Il est constitué de particules minérales, de matières organiques, d'eau, d'air et d'organismes vivants. Le sol est l'interface entre la terre, l'air et l'eau et abrite la majeure partie de la biosphère et il constitue également le lieu de nombreux échanges.

* 2 Il s'agit de la directive du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux.

* 3 La commission Environnement est saisie au fond et trois commissions -Industrie, Agriculture et Affaires juridiques- se sont saisies du texte pour avis.

* 4 Les matières organiques jouent un rôle déterminant dans le cycle du carbone dans le sol. Celui-ci est tout à la fois une « source d'émission » de gaz à effet de serre et un important réservoir de carbone, puisqu'il contient 1.500 gigatonnes de carbone organique et minéral.

* 5 Il s'agit de l'accumulation dans le sol de sels solubles, généralement de sodium, de magnésium et de calcium.

* 6 Bureau de recherches géologiques et minières.

* 7 Le GIS Sol regroupe le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et de la ruralité, le ministère de l'écologie et du développement durable, l'Institut national de la recherche agronomique (INRA), l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et l'Institut de recherche et développement (IRD).

* 8 La codification de la partie réglementaire correspondante devrait aboutir très prochainement après son adoption par le Conseil d'Etat, la Commission supérieure de codification ayant achevé de l'examiner le 28 mars dernier.

* 9 A contrario, alors même que dans les considérants l'imperméabilisation constitue un risque important qui s'aggrave, l'article 5 de la proposition de directive prévoit peu de choses, recommandant de limiter ce risque, car cela touche directement l'affectation des sols ce qui suppose une adoption à l'unanimité du Conseil.

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