N° 73
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 2003
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2004 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 7
CULTURE ET COMMUNICATION :
COMMUNICATION AUDIOVISUELLE
Rapporteur spécial : M. Claude BELOT
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1093 , 1110 à 1115 et T.A. 195
Sénat : 72 (2003-2004)
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Lois de finances. |
I. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
Le projet de budget pour la communication audiovisuelle au titre de l'année 2004 s'inscrit dans la continuité .
A l'instar des autres politiques relevant de l'action du gouvernement en matière de culture et de communication, les dotations publiques sont en augmentation, même si la prévision d'une augmentation de 3 % du produit de la redevance se fonde sur une hypothèse volontariste fondée exclusivement sur la lutte accrue contre l'évasion à cette contribution. Votre rapporteur spécial regrette que la redevance soit ainsi maintenue à un niveau (116,50 euros) à peine supérieur à la moitié de celui de plusieurs de nos partenaires européens, dont l'Allemagne et la Grande-Bretagne (environ 190 euros dans ces deux pays). Votre rapporteur spécial se félicite de la possibilité de disposer de moyens nouveaux de contrôle, conforme aux proposition qu'il avait effectuées dans son rapport budgétaire pour 2003, mais souligne que la mise en oeuvre de certains d'entre eux (tels que la communication de la liste des abonnés aux services de télévision payante) n'est pas assurée, d'un point de vue tant juridique que politique.
Quelle que soit l'hypothèse finale d'augmentation du produit de la redevance, les sociétés du secteur audiovisuel public devraient néanmoins voir leurs recettes s'accroître du fait de l'augmentation de leurs ressources propres publicitaires.
L'année 2004 devrait être caractérisée par des évolutions importantes pour le paysage audiovisuel.
D'une part, l'intégration de RFO à France Télévisions et la réouverture concomitante des discussions sur le contrat d'objectifs et de moyens signent une volonté de rationaliser la gestion de l'opérateur, tout en lui faisant bénéficier des synergies liées à son intégration à France Télévisions. Si elle est menée à son terme, cette réforme nécessitera une intervention du législateur.
D'autre part, la création de la chaîne française d'information internationale et la mise en place des premières chaînes de la télévision numérique terrestre, prévue fin 2004 , contribueront à redessiner profondément le paysage audiovisuel. Elles seront une incitation d'autant plus forte à la réforme des structures des sociétés de l'audiovisuel public que le choix finalement retenu pour la chaîne française d'information internationale, s'il est confirmé, associera de manière inédite, à parts égales, un opérateur privé et des opérateurs publics, au premier rang desquels France Télévisions.
1. Les données économiques du secteur marquées par des résultats d'audience satisfaisants pour l'audiovisuel public
Le secteur du câble et du satellite a poursuivi son développement, sans avoir connu de mouvements capitalistiques majeurs au cours des douze derniers mois. Des restructurations sont toutefois envisageables après la levée récente des dispositions limitant la concentration dans ce secteur. Selon le bilan du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) pour l'année 2002, le nombre d'abonnés a atteint 5,45 millions (soit 24 % des foyers équipés d'un téléviseur), en hausse de 10 % par rapport à 2001, dont près de 2,2 millions d'abonnés passent par le câble et près de 3,3 millions par le satellite. Si le chiffre d'affaires du secteur, estimé à 847,5 millions d'euros, est resté stable, les pertes ont diminué (de 117 millions d'euros en 2001 à 81 millions d'euros en 2002), du fait de la réduction des charges d'exploitation.
Dans un contexte global de consolidation de la situation financière des sociétés du secteur audiovisuel public, les résultats d'audience enregistrés tendent à conforter les perspectives de ressources propres de publicité et de parrainage.
Si la tendance longue à l'érosion de l'audience des principales chaînes hertziennes affecte France Télévisions à l'instar de TF1 et de Canal + (à l'exception notable de M6), du fait de la diversification du paysage audiovisuel, les résultats globaux de France Télévisions ont progressé au premier semestre 2003 (39,9 % de part d'audience moyenne, contre 39,6 % en 2002), à la différence de TF1 (31,4 % contre 32,7 %), du fait notamment des bons résultats de France 5 dont l'audience a progressé de 2,4 % à 3,0 % au cours de cette période et a doublé depuis 1996.
Evolution de l'audience des chaînes de télévision en France (1996-2003)
Concernant les chaînes thématiques, France Télévisions a restructuré la chaîne Mezzo , dont le résultat d'exploitation devrait redevenir positif en 2003. Le lancement d'une nouvelle chaîne thématique Ma Planète , destinée au public jeune, est programmé à l'automne 2003. La chaîne Histoire , dont la majorité du capital est détenue par des opérateurs publics de l'audiovisuel (France Télévisions, ARTE France et l'INA), a connu une forte augmentation de son nombre d'abonnés en 2003, de 1,37 à 3,46 millions. En revanche, la chaîne Régions lancée en 1999 par France Télévisions a cessé sa diffusion en février 2003 : une restructuration financière est prévue au profit de France 3.
Dans le domaine radiophonique, Radio France a représenté 24 % de la consommation totale du média au cours de la saison septembre 2002-juin 2003. La prise en compte des 13-14 ans par Médiamétrie a contribué à élargir l'audience qui lui est attribuée (+ 700.000 auditeurs en un an).
France Inter est restée en tête des chaînes du secteur public avec une part d'audience stable (11,2 %), en dépit des grèves ayant affecté les programmes de la chaîne. France Info a enregistré un tassement (11,1 %, soit - 0,3 %) et France Bleu a progressé (6,7 %, soit + 0,3 %). France Culture et France Musique ont enregistré leurs meilleurs résultats (respectivement 1,3 %, soit + 0,4 %, et 1,9 %).
Le paysage radiophonique est toutefois appelé à évoluer prochainement, du fait du renouvellement en 2006 et 2007 de plus de 57 % des autorisations accordées pour une durée de quinze ans, pour parvenir à un équilibre entre les radios nationales, indépendantes, associatives et du service public. En effet, de nombreux opérateurs se plaignent d'une couverture nationale insuffisante.
Dans ce contexte, les ressources du fonds d'aide publique aux radios locales associatives ont continué à progresser. L'activité du fonds s'exerce au profit des services de radiodiffusion sonore par voie hertzienne dont les ressources commerciales sont inférieures à 20 % de leur chiffre d'affaires. Les interventions consistent en des subventions à l'installation et des aides à l'équipement.
Alors que les recettes ont atteint 20,33 millions d'euros en 2003 (en deçà de la prévision budgétaire à hauteur de 21,3 millions d'euros), le produit attendu de la taxe s'élève à 22 millions d'euros en 2003 et en 2004.
Le fonds était alimenté jusqu'au 31 décembre 2002 par une taxe parafiscale assise sur les sommes, hors commission d'agence et hors TVA, payée par les annonceurs pour la diffusion de leurs messages publicitaires par voie de radiodiffusion ou de télévision.
La transformation de cette ressource en taxe fiscale par la loi de finances pour 2003, conformément aux dispositions de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, pouvait préfigurer le changement de nature prévu pour la redevance dans le projet de loi de finances pour l'année 2004.
2. Quel avenir à terme pour la redevance audiovisuelle ?
En application de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, le projet de loi de finances pour 2004 prévoit que la redevance, actuellement taxe parafiscale, est remplacée par une « imposition de toute nature », mais sans modifier l'imputation du produit correspondant ni les bénéficiaires de son produit. En particulier, lors de l'examen du projet de loi de finances à l'Assemblée nationale, le gouvernement a précisé que l'assujettissement à la redevance de toute personne possédant un moyen de réception de la télévision n'avait pas pour effet d'étendre cette imposition aux propriétaires de micro-ordinateurs.
Les principaux changements proposés par le gouvernement portent sur les modalités du contrôle de la redevance, soit environ 200 millions d'euros (le taux d'évasion fiscale étant estimé à 8,5 % selon une hypothèse basse) afin de pouvoir atteindre l'objectif d'une augmentation de 3 % de son produit :
- les établissements diffuseurs ou distributeurs de services payants de télévision devront communiquer, à la demande de l'administration, « les informations nominatives qui sont strictement nécessaires à l'établissement de l'assiette de la redevance et à l'identification des personnes » ;
- en cas de contrôle, les habitants des résidences secondaires ne pourront plus ne pas acquitter la redevance en déclarant que leur télévision n'y est pas localisée à titre permanent (c'est-à-dire qu'ils transportent leur téléviseur lorsqu'ils se déplacent de leur résidence principale à leur résidence secondaire) ;
- en raison du changement de nature de la redevance, le privilège du Trésor pourra s'appliquer pour son recouvrement, consistant à procéder à un recouvrement forcé en prélevant la somme due sur les fonds appartenant au redevable mais détenus par un tiers, et notamment sur son salaire.
Lors de l'examen de la première partie du projet de loi de finances par l'Assemblée nationale dans sa deuxième séance du lundi 20 octobre 2003, nos collègues députés ont substantiellement amendé le projet du gouvernement :
- sur l'initiative conjointe du président de sa commission des finances, du rapporteur général, du rapporteur spécial et du président de la mission d'évaluation et de contrôle, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement qui limite à l'année 2004 les nouvelles dispositions relatives à la redevance afin de ne pas pérenniser le dispositif de la redevance : cet amendement reprend certaines des préconisations de notre collègue député Patrice Martin-Lalande concernant un adossement de la redevance à la taxe d'habitation 1 ( * ) ;
- ce même amendement a également supprimé les dispositions relatives au croisement des fichiers pour améliorer la lutte contre la fraude, en invoquant à l'appui un avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) du 26 septembre 2003 ; un sous-amendement du gouvernement, précisant les conditions d'accès aux données des opérateurs de télévision payante, n'a pas été adopté par l'Assemblée nationale, soit une perte estimée à 22 millions d'euros pour les finances publiques ;
- le même amendement de la commission des finances a enfin repris une proposition de notre collègue député Laurent Hénart visant à supprimer le taux de la redevance sur les télévisions noir et blanc en l'alignant sur celui des télévisions couleur , soit un gain estimé à 5,3 millions d'euros pour les finances publiques ;
- défendu par notre collègue député Patrice Martin-Lalande, un sous-amendement au même amendement a précisé que seuls les téléviseurs détenus de façon permanente dans les résidences secondaires sont soumis à la redevance ; cet amendement, sur lequel le gouvernement a rendu un avis de sagesse, revient en fait sur les mesures proposées par le gouvernement pour renforcer l'absence de déclaration fiscale dans de nombreuses résidences secondaires.
Un sous-amendement de nos collègues députés Michel Bouvard et Béatrice Pavy exonérant les personnes handicapées de la redevance (à l'exception des redevables à l'ISF) a été adopté contre l'avis du gouvernement et du rapporteur général en première délibération puis rejeté en seconde délibération.
Votre rapporteur spécial tient à rappeler ses positions sur la redevance et, plus généralement, sur les besoins de financement de l'audiovisuel public.
S'il ne veut pas être marginalisé, le secteur public doit bénéficier de ressources courantes - indépendamment de ses besoins d'investissements propres pour acheter des programmes - mais aussi se placer sur le marché de l'interactivité dont la croissance reste du même ordre de grandeur que celle de ses concurrents .
Il lui faut investir dans des programmes suffisamment attractifs, qu'il s'agisse de payer les droits de plus en plus lourds exigés pour les retransmissions sportives ou de conserver leurs animateurs vedettes - ce qui est un problème non seulement pour la télévision mais également pour la radio - ou de faire réaliser des émissions de fiction de prestige. C'est ce que le gouvernement a fait en consacrant aux programmes les moyens qui devaient être affectés aux nouvelles chaînes du numérique.
Votre rapporteur spécial se demande cependant si ces moyens sont suffisants. En effet, TF1 continue de disposer de recettes d'exploitation dont la croissance est deux fois plus rapide que celles de France Télévisions.
La question du devenir de la redevance reste entière . Si votre rapporteur spécial comprend que l'on ait pu retarder l'augmentation de la redevance pour des raisons psychologiques, il estime toujours qu' il faut, à moyen terme, l'augmenter substantiellement pour la rapprocher du niveau en vigueur chez nos principaux partenaires et, notamment en Allemagne où elle est de l'ordre de 190 euros, alors que le projet de loi de finances pour 2004 maintient son niveau à 116,50 euros. Il se demande, à cet égard, si le succès des bouquets payants en France ne vient pas précisément de la relative faiblesse du montant de notre redevance qui a permis aux Français d'accéder plus facilement aux services privés.
En août 2002, le ministre de la culture avait fait savoir qu'une des pistes de travail étudiée en matière de financement de l'audiovisuel public consistait à adosser la collecte de la redevance sur la taxe d'habitation . L'amendement de réécriture de l'article 20 du projet de loi de finances pour 2004 adopté par l'Assemblée nationale permettrait de procéder éventuellement à un changement en ce sens lors de la délibération du projet de loi de finances pour l'année 2005.
Cette voie qui mérite d'être étudiée, provient en fait d'un rapport de l'inspection générale des finances de novembre 1999, intitulé « rapport d'enquête sur le coût, l'efficacité et les perspectives d'évolution du service de la redevance audiovisuelle ».
Défavorable, comme l'inspection des finances à une budgétisation des ressources de l'audiovisuel public ainsi qu'à son financement par le produit des jeux , dans la mesure où il est essentiel de conserver au travers de la redevance un lien entre les Français et leur télévision, votre rapporteur spécial estime que l'on pourrait effectivement adosser la redevance sur la taxe d'habitation mais sans les confondre : il s'agirait d'envisager une identité du fait générateur - disposer d'un local à usage d'habitation - et donc de l'identifiant informatique du redevable, tout en distinguant les avis d'imposition et les modalités de perception de façon à ne pas créer de confusion des responsabilités entre l'Etat et les collectivités territoriales . Un des principaux risques réside dans l'incompréhension de contribuables qui seraient exonérés de taxe d'habitation mais s'acquitteraient de la redevance audiovisuelle et l'interpréteraient à tort comme une obligation nouvelle de devoir payer la taxe d'habitation, soit environ un million de personnes. Inversement, un autre million de personnes acquitteraient la redevance mais pas la taxe d'habitation.
M. Alain Lambert, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, a précisé que l'adossement de la redevance à la taxe d'habitation devrait en tout état de cause donner lieu à une concertation avec les élus locaux. Votre rapporteur spécial ajoute que cette question intéresse directement le Sénat en tant que représentant des collectivités territoriales.
Une telle réforme passe aussi par un renforcement des pouvoirs juridiques des services compétents : droit de communication amélioré, utilisation de l'avis à tiers détenteur que permettra effectivement le changement de statut de la redevance. Votre rapporteur spécial se félicite que le gouvernement ait effectué des propositions en ce sens, mais est défavorable à l'utilisation des fichiers des services de télévisions payants .
Une lutte accrue contre l'évasion fiscale à la redevance permettrait à la fois d'augmenter substantiellement les ressources de l'audiovisuel public et de régler le problème des exonérations . Votre rapporteur spécial avait estimé à environ 610 millions d'euros le surcroît potentiel de ressources, soit davantage que les estimations prudentes du service de la redevance (8,5 %, soit environ 200 millions d'euros ; le ministre de la culture et de la communication a pour sa part estimé ces sommes entre « 8 % et 16 % » de la collecte lors de la présentation du projet de loi de finances pour l'année 2004). Ce montant pourrait être affecté soit à l'octroi de financements additionnels de l'audiovisuel public, notamment pour la future chaîne française d'information internationale, soit à de nouvelles exonérations, comme celui des titulaires du RMI, ou à la mise en place d'un abattement pour les résidences secondaires.
Le service de la redevance, dont votre rapporteur spécial a pu apprécier l'efficacité lors d'un contrôle sur place, ne serait pas supprimé mais simplement restructuré pour ne plus avoir à traiter que l'émission des avis d'imposition et du contentieux, déchargeant en ce qui concerne cette dernière tâche les services de la comptabilité publique. Les réaffectations et le coût social de la réforme seraient ainsi limités.
Votre rapporteur spécial conclut qu'il s'agit d'une voie intéressante dès lors, d'une part, qu'aucune confusion n'est faite entre taxe d'habitation et redevance et, d'autre part que la présomption de possession d'une télévision puisse supporter la preuve contraire, notamment l'absence d'antenne ou de parabole extérieure. Il ne saurait donc être question de prélèvement d'office .
Cet adossement serait sans doute l'occasion de revoir le régime actuel des exonérations (428 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004) qui posent la question de l'égalité des citoyens devant l'impôt.
3. Le régime social des intermittents du spectacle
A partir d'octobre 2002, les sociétés du secteur audiovisuel public ont connu plusieurs journées de grève générale, liées notamment au régime spécifique d'assurance chômage des intermittents dans les secteurs de l'audiovisuel et le maintien de la production interne dans les sociétés de l'audiovisuel public.
L'accord signé le 26 juin 2003 entre les organisations patronales et trois organisations syndicales est intervenu dans un contexte de dégradation du rapport entre cotisants et prestataires au sein du régime, dont la spécificité s'explique par le caractère intermittent de l'activité et la multiplicité des employeurs. Depuis 1991, le nombre de salariés intermittents a doublé et les allocations servies ont été multipliées par quatre. Le déficit du régime a dépassé 800 millions d'euros en 2002.
L'avenant du 8 juillet 2003 à l'accord signé le 26 juin 2003 prolonge le régime actuel jusqu'au 31 décembre 2003 et prévoit une application progressive des nouvelles dispositions à partir de 2004. En contrepartie de la suppression de la dégressivité de l'allocation journalière et d'une prise en charge plus rapide, le champ d'application a été redéfini par une réduction de la période servant à apprécier l'accès aux droits et la prise en compte de la durée du temps travaillé dans le calcul de l'indemnisation. En 2004, la période de référence s'établira à 507 heures travaillées au cours des 11 mois précédant la fin du contrat du travail. Cette période doit être portée à 10 mois en 2005.
Si les organisations d'employeurs se félicitent d'avoir pérennisé un dispositif qu'elles estimaient menacé dans son existence même, l'annulation de nombreux festivals au cours de l'été 2003 et les actions spectaculaires menées depuis lors témoignent cependant d'une contestation réelle.
4. La question de la viabilité financière des télévisions locales
Le retard pris par la France sur ses partenaires européens dans la mise en place des télévisions locales n'a été que partiellement comblé au cours de l'année écoulée.
Au 1 er octobre 2003, neuf télévisions locales hertziennes émettaient en métropole : TLM à Lyon, TLT à Toulouse, Clermont/1 ère à Clermont-Ferrand, TV7 à Bordeaux, Canal 32 à Troyes, Telessonne à Massy, Télé 102 aux Sables-d'Olonne et TV8 Mont-Blanc en Savoie. Ces télévisions locales couvrent des bassins de population de 4,3 millions d'habitants . Les deux dernières télévisions locales citées, diffusant à l'échelle d'un pays, attestent que la création de télévisions locales n'est pas exclusive aux principales métropoles françaises .
La création des télévisions locales suit néanmoins un processus heurté.
L'appel à candidatures lancé pour une télévision locale dans les zones de Gap et Briançon a été déclaré infructueux et la société Aqui TV, présente en Dordogne, a été mise en liquidation judiciaire par un jugement en date du 31 janvier 2003.
D'autres sélections ou pré-sélections sont intervenues depuis un an : AB7 Télévision dans le département de la Loire, Union des télévisions locales de pays en Haute-Provence et dans le Lubéron, TV Nantes Atlantique et Télé Nantes dans la région éponyme.
La spécificité des territoires ultramarins leur permet de disposer d'un réseau plus dense de télévisions locales : Antenne Créole Guyane en Guyane ; Antilles-Télévision (ATV) en Martinique ; A1 Guadeloupe, Eclair TV et Canal 10 en Guadeloupe ; Antenne Réunion Télévision et Canal Réunion dans l'île de la Réunion ; Tahiti Nui Télévision en Polynésie française.
Les chaînes de télévision locale métropolitaines sont confrontées à une situation financière encore délicate et leur place reste incertaine dans le paysage réglementaire .
Majoritairement liées à la presse régionale, les télévisions locales enregistrent des résultats nets déficitaires, en raison notamment de coûts élevés de programmation et d'un marché publicitaire étroit. A contrario la forte implication des collectivités locales garantit un meilleur équilibre des télévisions locales présentes outre-mer. Les possibilités de financement par l'ensemble des collectivités locales sont d'ailleurs en voie d'être élargies par une reconnaissance de cette compétence dans le code général des collectivités territoriales.
Dans le contexte de la mise en place de la télévision numérique de terre, source nouvelle de concurrence, l'incertitude sur la place des télévisions locales dans le paysage réglementaire tient notamment à la levée progressive des interdictions de publicité à la télévision. Le CSA avait observé qu'une ouverture différée de la publicité à la grande distribution pour la télévision hertzienne terrestre en mode analogique permettrait à l'ensemble des opérateurs d'acquérir une puissance suffisante pour collecter les ressources publicitaires et d'assurer ainsi leur pérennité .
Conscient du retard de la France en matière de télévision de proximité, la politique du gouvernement vise à créer, au moins de manière transitoire, un « statut de média audiovisuel le plus favorisé », suivant la formule de M. Michel Boyon dans son rapport complémentaire sur la télévision numérique terrestre remis au Premier ministre en février 2003 :
- par le développement de nouvelles fréquences analogiques : dans ce cadre, le CSA a lancé des consultations pour huit métropoles le 18 mars 2003 ; les réponses ont émané de quotidiens régionaux mais également de TF1 et de M6 et il est envisagé que ces nouvelles fréquences soient exploitées en canal partagé ;
- par la mise en place de la syndication publicitaire , c'est-à-dire la possibilité d'accéder par mutualisation aux annonceurs non seulement locaux, mais aussi nationaux ;
- par un allègement des obligations en matière économique , notamment l'exonération de toute obligation de contribution à la production audiovisuelle et cinématographique, un régime assoupli concernant la durée des écrans publicitaires, la révision des règles limitant la concentration (actuellement, un actionnaire ne peut pas disposer plus de 50 % du capital d'une chaîne locale) et l'instauration d'une exonération de la taxe sur la publicité diffusée par voie de radiodiffusion sonore et de télévision ;
- par l'encouragement à la création de télévisions associatives, en créant un fonds de soutien aux chaînes associatives.
5. Les implications de la levée progressive de l'interdiction de publicité télévisée
En application d'un décret du 27 mars 1992 2 ( * ) , la presse, la grande distribution, le livre et le cinéma sont interdits de faire de la publicité sur les chaînes de télévision. Cette réglementation a été justifiée principalement par la volonté d'assurer la pluralité et la diversité culturelles, sans bouleverser les équilibres sectoriels.
La Commission ayant adressé le 5 mai 2002 à la France une lettre de mise en demeure lui enjoignant de supprimer le décret de 1992, le gouvernement a opté pour une ouverture progressive, en concertation avec les professionnels des secteurs de la grande distribution, de la presse et de l'édition . Les modalités de cette ouverture ont été fixées par un décret du 7 octobre 2003 3 ( * ) .
La publicité télévisée a notamment été autorisée pour les enseignes de la grande distribution , ainsi que sur les produits, à l'exception des opérations commerciales de promotion se déroulant entièrement ou principalement sur le territoire national. Cette ouverture est échelonnée :
- à partir du 1 er janvier 2004 sur les chaînes locales, du câble et du satellite,
- vers la fin 2004 lors de son lancement pour la télévision numérique terrestre,
- le 1 er janvier 2007 pour les chaînes nationales hertziennes analogiques .
Une ouverture complète est également prévue dès le 1 er janvier 2004 dans le secteur de la presse et, en ce qui concerne l'édition littéraire, pour les seules chaînes thématiques du câble et du satellite à compter du 1 er janvier 2004.
Cette différenciation selon les types de chaînes traduit la volonté de prendre en compte les besoins plus élevés de recettes publicitaires des chaînes du câble et du satellite et des télévisions locales.
Les chaînes du câble et du satellite (lesquelles représentent plus de 10 % de parts d'audience) ont enregistré en 2001 une diminution de leur chiffre d'affaires publicitaires de 7 % par rapport à 2000. Compte tenu de leur situation spécifique, elles bénéficient de la levée de l'interdiction de publicité télévisée dès le 1 er janvier 2004.
Les chaînes locales bénéficient également de cette ouverture prioritaire dès le 1 er janvier 2004.
6. Les difficultés persistantes posées par l'adaptation de l'organisation du travail
Le précédent gouvernement a laissé passer, à l'automne 2001, l'occasion de renégocier la convention collective de l'audiovisuel, dont votre rapporteur spécial a maintes fois dénoncé l'archaïsme et le frein qu'elle constitue à la modernisation du secteur, pourtant indispensable à la préservation du secteur public dans un paysage audiovisuel de plus en plus concurrentiel.
A cet égard, votre rapporteur spécial estime que les efforts d'assouplissement ponctuels entrepris par les responsables des sociétés doivent être encouragés . Des accords ponctuels sur l'organisation du travail s'avèrent en effet possibles. Par exemple, France Télévisions a négocié l'instauration d'une rémunération variable pour les cadres ; les monteurs peuvent également se voir confiées d'autres tâches plus qualifiées que celles qu'ils occupent actuellement, susceptibles désormais d'être effectuées en partie par les journalistes eux-mêmes compte tenu des progrès de la numérisation. A cet égard, la capacité de France Télévisions à atteindre son objectif d'une part accrue de la programmation parmi les dépenses de fonctionnement constitue un signe encourageant, puisqu'il traduit corrélativement une diminution relative des dépenses de personnel.
Certes, votre rapporteur spécial reconnaît l'impossibilité de réaménager des points fondamentaux tels que les commissions paritaires ou l'avancement à l'ancienneté, mais il lui semble qu'une approche partielle au niveau de l'entreprise peut permettre d'avancer sur des bases plus solides qu'à un niveau de négociation interentreprise.
7. Les perspectives de sortie de crise à Canal+ dans un contexte de renforcement des pouvoirs du CSA
En 2002, votre rapporteur spécial avait souligné les enjeux que soulevaient les difficultés de la chaîne payante Canal+ pour l'équilibre du secteur de la communication audiovisuelle et le rôle que pouvait jouer le CSA parmi les instances de régulation.
Il est encore trop tôt pour affirmer que Canal+ est définitivement sortie de la crise dont le point culminant semble avoir été atteint en 2002, suite à une nouvelle réorganisation de sa direction intervenue en novembre 2003 .
Toutefois, pour la première fois depuis 1998, la part d'audience de Canal+ au premier semestre 2003 avait augmenté par rapport à l'année 2002.
L'histoire de Canal+ peut être divisée en deux phases :
- une période marquée par le rôle prédominant des dirigeants fondateurs (1984-1995), au cours de laquelle la chaîne a connu un succès rapide, sur le marché alors émergent de la télévision à péage, en raison d'un choix de programmes spécifiques dans le domaine du cinéma et du sport et d'une croissance dans quatre directions : l'internationalisation de ses activités en Europe, le développement de chaînes thématiques, la distribution satellitaire et l'activité de création ou d'acquisition de droits dans le secteur cinématographique ;
- une période (à partir de 1996) durant laquelle le rôle accru des actionnaires s'est traduit par la prise de risques financiers, jusqu'à la création du groupe Vivendi Universal en 2000.
Les choix financiers conduits après 1996 ont conduit à l'accroissement de la dette de l'entreprise (portée à 19 milliards d'euros en 2002), alors que le nombre d'abonnés de la chaîne premium plafonnait.
Dans ce contexte, le CSA a exercé son rôle de régulation sur le plan juridique, afin notamment de s'assurer que la restructuration du groupe respectait les dispositions de la loi sur l'audiovisuel du 30 septembre 1986. La préservation d'un périmètre autonome assurant la viabilité de Canal + s'est ainsi traduite par plusieurs priorités :
- l'intégration des conditions d'indépendance économique et financière de la chaîne dans le contrat la liant à sa société de distribution ;
- la pérennité des engagements de Canal+ en matière de production cinématographique et audiovisuelle ;
- l'indépendance éditoriale de la chaîne et de son offre de programme, compte tenu de son actionnariat.
En effet, l'article 40 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication a limité la part du capital que peuvent posséder les personnes de nationalité étrangère dans les sociétés de communication audiovisuelle 4 ( * ) .
Pour diminuer son endettement, le groupe Vivendi Universal a choisi de céder ses actifs les moins rentables et de se recentrer sur le secteur des médias et des télécommunications. Le cinéma a été réaffirmé comme l'élément essentiel de l'offre de programme. Le résultat net garanti a atteint + 38 millions d'euros en 2002.
La question du contrôle de la société par des personnes de nationalité étrangère reste cependant délicate, du fait de la part importante dans le capital de Canal+ de sociétés cotées en bourse détenue en grande partie par des intermédiaires financiers. Le CSA a également proposé des compléments législatifs dans son avis du 27 mai 2003 sur le projet de loi relatif aux communications électroniques afin d'améliorer l'obtention d'informations à caractère capitalistique permettant de remonter la chaîne des actionnaires pour établir leur nationalité.
La gestion de la crise de Canal+ par le CSA a posé la question des pouvoirs de régulation dont dispose le Conseil. A cet égard, notre collègue député Patrice Martin-Lalande, rapporteur spécial des crédits de la communication de la commission des finances de l'Assemblée nationale, a fait adopter des dispositions tendant au renforcement des pouvoirs du CSA lors de l'examen en première lecture du projet de loi sur la confiance dans l'économie numérique :
- la mise en place d'une procédure simplifiée avant le prononcé d'une sanction par le CSA ;
- la possibilité pour le CSA de prononcer des sanctions pécuniaires en cas de manquements constitutifs d'infractions pénales, tout en évitant le cumul des peines.
Ces dispositions ont été complétées par un amendement à l'initiative de notre collègue Louis de Broissia concernant les intitulés des quatre types de sanctions :
« En effet, si la loi n° 2000-719 du 1 er août 2000 a opportunément modifié le premier alinéa de cet article afin d'étendre la portée du pouvoir de sanctions du CSA à tout éditeur ou distributeur de services de radio ou de télévision refusant de se conformer aux mises en demeure qui lui sont adressées, et non plus seulement aux services autorisés, c'est-à-dire les services hertziens, en revanche, chacune des quatre sanctions fait encore référence à cette même autorisation, soit qu'elle la suspende, soit qu'elle en réduise la durée, soit qu'elle la retire » 5 ( * ) .
8. Les perspectives de révision de la directive « Télévision sans Frontières »
La directive dite « Télévision sans Frontières » (TVSF) n° 89/552/CEE du 3 octobre 1989 précise le cadre réglementaire d'exercice des activités de radiodiffusion télévisuelle dans l'Union européenne afin de garantir la mise en oeuvre du marché intérieur.
Un réexamen est en cours suite au quatrième rapport d'application de la directive TVSF portant sur la période 2001-2002 et adopté le 6 janvier 2003 par la Commission.
Les autorités françaises proposent pour leur part des aménagements sur deux points principaux :
- la compatibilité des nouvelles techniques publicitaires (écran partagé, publicité interactive ou virtuelle) avec les dispositions de la directive ;
- des précisions sur l'Etat compétent en matière de régulation, afin d'éviter les actuelles délocalisations géographiques qui permettent à certaines chaînes d'échapper à la compétence du CSA.
Les observations de la France sur l'incidence des nouvelles techniques publicitaires sont partagées par plusieurs de nos partenaires européens. Mais il convient de veiller à ce qu'une révision plus large de la directive ne remette pas en cause le principe de quotas de diffusion et de production appliqués en France, dans le respect de la diversité et du pluralisme culturels.
Dans ce cadre, le débat pourrait être rouvert sur la notion d' « oeuvre audiovisuelle » , suite aux réactions de protestation des organisations professionnelles d'auteurs, d'artistes, de techniciens, de scénaristes et de réalisateurs après la décision du Conseil d'Etat de juillet 2003 ayant retenu pour l'émission « Popstars » la qualification d' « oeuvre audiovisuelle ». Dans un communiqué en date du 30 juillet 2003, ces organisations 6 ( * ) ont estimé que « les conséquences d'une telle décision sont dramatiques pour l'avenir de la création. Non seulement elle ouvre la voie à toutes les dérives de programmation en autorisant les chaînes à remplir leurs quotas avec des programmes de flux, mais elle va également permettre aux producteurs de ces programmes de bénéficier d'un soutien financier du Centre national de la cinématographie (CNC) ».
En effet, la notion d'oeuvre audiovisuelle permet au CSA de vérifier que les diffuseurs remplissent leurs obligations en matière de quotas de diffusion d'oeuvres audiovisuelles. La pratique du CSA consiste à qualifier d'oeuvre audiovisuelle une émission dite « de stock » dans la mesure où elle contribue à la formation d'un patrimoine audiovisuel.
Les difficultés juridiques proviennent d'approches différentes en droit interne du CSA et du CNC, ainsi que de la compatibilité avec la directive TVSF qui retient des critères de définition larges. Dans ce contexte, le CSA a lancé en septembre 2002, en collaboration avec le CNC, une consultation publique en vue d'une révision éventuelle de la notion d'oeuvre audiovisuelle. Ce sujet devrait également être traité au niveau communautaire.
L'article 49 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter de la date de dépôt du projet de loi de finances. Cette date était donc le 9 octobre 2003.
A cette date, 79 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.
* 1 Assemblée nationale, XII ème législature, rapport d'information n° 1019 sur la redevance audiovisuelle, juillet 2003.
* 2 Décret n° 92-280 du 27 mars 1992 pris pour l'application des articles 27 et 33 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication et fixant les principes généraux définissant les obligations des éditeurs de services en matière de publicité, de parrainage et de télé-achat.
* 3 Décret n° 2003-960 du 7 octobre 2003 modifiant le décret n° 92-280 du 27 mars 1992 pris pour l'application des articles 27 et 33 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication et fixant les principes généraux définissant les obligations des éditeurs de services en matière de publicité, de parrainage et de télé-achat.
* 4 « Sous réserve des engagements internationaux souscrits par la France, aucune personne de nationalité étrangère ne peut procéder à une acquisition ayant pour effet de porter, directement ou indirectement, la part du capital détenue par des étrangers à plus de 20 p. 100 du capital social ou des droits de vote dans les assemblées générales d'une société titulaire d'une autorisation relative à un service de radiodiffusion sonore ou de télévision par voie hertzienne terrestre assuré en langue française.
Est considérée comme personne de nationalité étrangère, pour l'application du présent article, toute personne physique de nationalité étrangère, toute société dont la majorité du capital social n'est pas détenue, directement ou indirectement, par des personnes physiques ou morales de nationalité française et toute association dont les dirigeants sont de nationalité étrangère ».
* 5 Sénat, commission des affaires culturelles, rapport pour avis n° 342 (2002-2003), commentaire de l'article 5 bis.
* 6 SACD, SNAC, UGS, FASAP-FO, ADDOC, SCAM, Fédération CGT du Spectacle, 25 Images, SRF, SNTPCT.