Projet de loi de finances pour 2003 : Sécurité

¹ Notamment le transfert de 312 emplois du budget de l'Outre-mer au budget de l'intérieur dans le cadre de la mise en oeuvre de l'expérimentation de la globalisation des crédits à la préfecture de la Martinique (+10,59 millions d'euros), le transfert de 12 autres emplois au budget de l'Outre-mer (-0,26 million d'euros), le transfert de 9 emplois au ministère de la justice au titre de la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (-0,29 million d'euros), le transfert de 3 emplois d'administrateur civil au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie pour permettre la création d'un nombre équivalent d'emplois de rapporteur à la Cour des Comptes (-0,23 million d'euros) et le transfert en provenance du ministère de l'écologie et du développement durable des crédits correspondant à la rémunération de 4 emplois non budgétaires du service technique d'inspection des installations classées (+0,14 million d'euros)

² Et accessoirement aux moyens consacrés aux cultes (en Alsace - Moselle), aux contentieux, et aux élections.

³ Déflaté de l'indice des prix de la formation brute de capital fixe (FBCF).

⁴ PG : préfectures globalisées.

⁵ PNG : préfectures non globalisées.

⁶ Contre 1.376 titres en l'an 2000 selon les informations transmises l'an passé.

⁷ Soit 24.192 emplois budgétaires en 2002.

⁸ Soit 2.094 emplois budgétaires en 2002.

⁹ Pour le cadre national des préfectures, seraient transformés à ce titre 267 emplois d'agents en 216 emplois d'adjoints et 30 emplois de secrétaire administratif de classe normale (à coût nul), 150 emplois d'agents en 150 emplois d'adjoints (0,19 M€) et 70 emplois d'agents en 70 emplois de secrétaire administratif de classe normale (0,41 M€). Cette mesure se traduirait par la suppression de 21 emplois, correspondant à la consolidation d'une décision déjà intervenue en gestion. Pour les corps techniques et spécialisés (0,08 M€), la requalification conduira à transformer 5 emplois d'agents des transmissions en 5 emplois d'inspecteurs des transmissions, 5 emplois de contremaîtres en 5 emplois d'AST, 8 emplois de conducteurs en 8 emplois d'AST de 2 ^ème classe et 10 emplois d'AST de 2 ^ème classe en 10 emplois d'inspecteurs du service intérieur et du matériel de classe exceptionnelle.

¹⁰ Notre collègue André Vallet concluait ainsi : « l'unanimité semble se faire autour de la mise en place de cette réforme à Rouen. De nombreux avantages ont été cités : meilleure connaissance de la préfecture, démarche contractuelle avec l'administration centrale, amélioration des rapports avec les personnels, levier de modernisation, économies réalisées, aides à la décision, programmation pluriannuelle, etc. Votre rapporteur spécial a aussi apprécié que la réforme ait permis d'élaborer un dialogue budgétaire entre la préfecture et les sous-préfectures, devenues centres de responsabilité. L'aspect « gestion des ressources humaines » est probablement plus délicat à apprécier, mais il semble à votre rapporteur spécial que la globalisation facilite des décisions « frictionnelles » importantes pour l'accomplissement des missions d'une préfecture comme le recrutement de vacataires dans un service d'accueil du public pendant les vacances scolaires. Elle exige aussi une gestion prévisionnelle fine des emplois. Pour les personnels titulaires, les conséquences sont plus délicates car les choix opérés (par exemple ne pas remplacer un personnel d'une certaine catégorie pour préférer recruter un autre d'une autre catégorie) peuvent avoir par le jeu des indices et des carrières des effets à long terme. Les représentants du personnel rencontrés par votre rapporteur spécial ont brossé un tableau clair des effets de la réforme sur le dialogue social : il semble ainsi que les craintes initiales aient cédé la place à une opinion favorable, motivée par la conscience que cette réforme permet de mettre fin à des absurdités mal vécues, tout en regrettant la rapidité avec laquelle elle fut mise en place. Les relations entre les services de la préfecture et le contrôle financier se sont vues profondément modifiées, et ceci apparaît particulièrement significatif en vue de la mise en place des nouvelles procédures budgétaires. Le contrôle financier a accepté de faire évoluer son rôle en renonçant au contrôle juridique et en se contentant d'effectuer un contrôle de la disponibilité des crédits. Cependant, cet abandon a laissé la place à un enrichissement du dialogue entre les services préfectoraux et ceux du ministère du budget. Le contrôleur financier a aidé le préfet pour ses décisions budgétaires, lui a donné des conseils de gestion, lui a apporté une aide pour l'appréciation des conséquences financières de décision (par exemple en matière de recrutement), a facilité le passage d'un raisonnement en comptabilité de caisse à un raisonnement en comptabilité d'exercice (induisant par exemple la prise de conscience des charges restant à payer), etc. ».

¹¹ L'article 22, « transmissions », n'est pas doté.

¹² Ces crédits sont délégués aux préfets de région. Ils sont ensuite répartis en commission administrative régionale entre les départements sur présentation de dossiers. Ils sont essentiellement consacrés aux travaux de sécurité et d'entretien du patrimoine (réfection du clos et couvert, mise aux normes des installations électriques et techniques notamment).

¹³ Prévisions.

¹⁴ L'Office central pour les disparitions inquiétantes de personnes a été créé par le décret du 3 mai 2002 et compte tenu des relations étroites que cet office a quotidiennement avec la sous-direction des affaires criminelles de la D.C.P.J à laquelle il appartient, le choix d'une implantation sur Nanterre a été d'emblée privilégié pour des raisons fonctionnelles, organisationnelles et d'opérationnalité. Il en a été de même pour l'office central de répression du trafic des armes, explosifs et matières sensibles qui dépend de la même sous-direction et dont les effectifs ont été renforcés de manière significative (plus de 30 fonctionnaires de police). L'immeuble de Nanterre dans lequel est installée la D.C.P.J. ne pouvant accueillir ces offices, une recherche de locaux a été entreprise dans l'environnement immédiat et a permis de trouver un plateau de bureaux de 1300 m² situés en face de l'immeuble de la D.C.P.J. Cette installation a un caractère transitoire. En effet, dès la libération des surfaces occupées par le Service de coopération technique international de la police appelé à s'installer sur le pôle de développement de la Plaine Saint Denis, ces offices intégreront l'immeuble de la D.C.P.J. qui lui sera alors entièrement dévolu. En outre, l'Office de lutte contre la criminalité liée aux technologies de l'information et de la communication, actuellement installé dans l'îlot Beauvau, sera rapatrié sur Nanterre.

¹⁵ D es recherches de locaux ont été entreprises pour environ 5 400 m² de surface programme soit environ 8 000 m² de surface locative sur le site de la Plaine Saint-Denis situé à proximité de la métropole et de l'aéroport de Roissy. Ce transfert présenterait de multiples avantages pour le S.C.T.I.P. : il permettra l'accueil des délégations étrangères et facilitera les relations de ce service avec ses représentations à l'étranger tout en offrant de meilleures conditions de travail aux agents. C'est une opération lourde puisqu'elle concerne près de 192 agents soit l'équivalent des effectifs de la police technique et scientifique transférés sur le site d'Ecully. Simultanément à l'installation du S.C.T.I.P., ces surfaces accueilleront l'I.H.E.S.I., actuellement implanté rue Péclet dans le 15 ^ème arrondissement dans des locaux insuffisants en surface et inadaptés à l'activité de l'institut et dont le bail expire le dernier trimestre 2003. Cette délocalisation répond à la décision du C.I.A.D.T. du 20 septembre 1994. Le regroupement de ces structures permettra en outre une mutualisation des moyens tels que l'amphithéâtre et les salles de réception ainsi que d'une partie des salles de réunion. Le Comité pour l'implantation territoriale des emplois publics (C.I.T.E.P.) a donné un avis préalable favorable le 9 juillet 2002.

¹⁶ Le paiement des heures supplémentaires étant effectué dans la limite des crédits disponibles, les heures non indemnisées se transforment en congés récupérateurs. Ces heures supplémentaires viennent de ce que les personnels navigants, assujettis aux mêmes horaires que ceux de la fonction publique, ont, en raison de la nature opérationnelle de leurs missions, des contraintes d'emploi du temps causées par l'urgence des interventions (longues journées de travail, horaires distendus ...). En outre, ces personnels sont soumis à des astreintes à domicile. Un tel dispositif génère inévitablement des congés récupérateurs. Ainsi, au 31 décembre 2001, les 82 pilotes d'hélicoptères avaient 138 jours de congés non pris, et les 76 mécaniciens sauveteurs secouristes 156 jours non pris, et au 30 juin 2002 les 84 pilotes d'avions avaient 157 jours non pris et les 3 officiers mécaniciens navigants 171 jours non pris.

¹⁷ la première tranche entreprise en 2002, qui s'élevait globalement à 8,390 millions d'euros abstraction faite de la dotation prévue pour l'acquisition d'hébergements collectifs dont le coût inscrit en section d'investissement du budget spécial de la préfecture de police reste à la charge exclusive des collectivités qui concourent à son financement (2,541 millions d'euros), avait été limitée, dans le cadre de la loi de finances pour 2002, à 7,245 millions d'euros pour tenir compte des délais nécessaires au recrutement des 125 premiers militaires, d'une part, et de la date de mise en service des matériels acquis dans le cadre de ce plan, d'autre part.

¹⁸ Auparavant dénommés BK 117 C2

¹⁹ Ces avions ont toutefois été « reconstruits » lors de leur remotorisation entre 1989 et 2000. Leur vieillissement calendaire est de 8 ans depuis leur remotorisation.

²⁰ Le troisième de ces avions a été acheté en juillet 2001.

²¹ Ces appareils, acquis d'occasion en provenance des gardes-côtes des Etats-Unis, disposent d'équipements spécifiques et posent des problèmes de réparation et de réapprovisionnement. Ils devraient être retirés du service en 2003.

²² Y compris rémunérations des adjoints de sécurité.

²³ Hors adjoints de sécurité.

²⁴ Cf. « La république en quête de respect, tome II : annexes », rapport du Sénat n 340, 2001-2002.

²⁵ Délinquance des mineurs - la République en quête de respect, rapport n° 340, 2001-2002.

²⁶ Cette délinquance d'exclusion a été définie par M. Denis Salas, lors de son audition par la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs, comme « une délinquance de masse, territorialisée, essentiellement liée à des parcours de désinsertion durable dans lesquels des groupes familiaux tout entiers vivent dans l'illégalité et dans des cultures de survie, dans des modalités de précarité extrêmement importantes les conduisant insensiblement vers la déviance ou vers la délinquance ».

²⁷ La notion d'incivilité peut être définie comme un « comportement sans gêne et provocateur, source de perturbation et d'exaspération dans la vie quotidienne des cités. Par exemple, rassemblements au pied de l'immeuble, attitudes menaçantes, bruits dans les halls, déplacements en bande, présence de chiens » (rapport de la mission interministérielle sur la prévention et le traitement de la délinquance des mineurs remis au Premier ministre le 16 avril 1998 par Christine Lazerges et Jean-Pierre Balduyck), ou encore comme « tout comportement contraire aux règles habituelles de la sociabilité », ou « toutes les manifestations traduisant une dégradation du lien social et ne recevant pas de réponse pénale » (Guide pratique des contrats locaux de sécurité, IHESI, 1998).

²⁸ Cité dans les Cahiers français n°308 : Etat, société et délinquance, « Les politiques de sécurité : la politique de « tolérance zéro » et ses controverses », Sébastien Roché, p. 76.

²⁹ Le tableau ci-après qui présente l'avantage de recouvrir une longue période, ne retrace toutefois que les seuls emplois gérés directement par la direction de l'administration de la police nationale (DAPN), alors que l'agrégat « police nationale » comprend également, en l'an 2002, 416 personnels techniques et spécialisés et 1.118 ouvriers d'Etat gérés par d'autres directions du ministère de l'intérieur. En outre, ce tableau ne prend pas en compte les 754 emplois de contractuels créés par la loi de finances initiale pour 2002 en application de l'article 34 de la loi du 12 avril 2002 à la suite de l'arrêt Berkani du Conseil d'Etat. Au total, les emplois budgétaires de l'agrégat police nationale s'élevaient donc à 132.104 en 2002 + 2.162 surnombres en gestion.

³⁰ Cf. « Les moyens de la sécurité publique : éléments d'analyse comparative », février 2002.

³¹ Les commissaires relèvent d'un régime dérogatoire.

³² La diminution des dotations de cet article résulte de la réforme de la rémunération des collaborateurs de cabinet qui étaient autrefois rétribués sur ce chapitre en principe destiné au versement de primes aux indicateurs de police.

³³ L'Institut des hautes études de la sécurité Intérieure poursuit cinq missions : la recherche, la formation, la publication, la documentation et l'ingénierie en matière de sécurité Intérieure. L'institut a été réorganisé à l'été 2000 en se recentrant en pôles compétents pour chaque mission de l'institut : pôle de la formation, du développement, de la recherche et de la valorisation, auxquels s'ajoutent les départements des actions internationales, de la communication, de la documentation et du service du secrétariat général. Les études lancées en 2001 suivent plusieurs axes : délinquances des mineurs ; évolution des dispositifs de proximité ; politiques de lutte contre les drogues ; délinquances économiques et financières transnationales ; immigration et intégration ; sécurité et nouvelles technologies ; polices et politiques de sécurité dans l'espace post-communiste. En 2002, outre la poursuite des recherches en cours, les recherches s'articulent autour de 7 axes de réflexion : violences, mobilités et territoires urbains ; police de proximité ; police et déontologie ; nouvelles frontières de l'ordre public ; police et changement social ; nouveaux experts dans le domaine de la sécurité ; police et histoire.

³⁴ Le rapport sur le projet de budget de la sécurité pour 2002 indiquait à cet égard : « otre rapporteur spécial qui a eu l'occasion de constater l'efficacité de ces salles au cours d'un déplacement en Seine-Saint-Denis ne peut que déplorer le décalage entre les crédits inscrits et les besoins qu'appelle leur nécessaire développement. Plus généralement, il doit s'interroger sur le décalage entre les besoins de crédits figurant dans la réponse à son questionnaire (27,5 millions d'euros) et la réalité budgétaire (5,18 millions d'euros). Même en appliquant la clef de répartition traditionnelle des crédits de paiement (30 % des autorisations de programme ouvertes pour l'année), il manque au moins 3 millions d'euros de crédits de paiement sur l'article 45. Aux projets purement nationaux viendront de plus s'ajouter les besoins en matière de coopération policière internationale, avec le développement indispensable des applications liées aux accords de Schengen ou à Europol. Le manque de crédits de paiement, et probablement d'autorisations de programme, sur cet article est donc flagrant ».

³⁵ Ce chiffre, sensiblement inférieur à celui transmis les années précédentes (3,7 millions de m2) résulte des premières exploitations du recensement général du patrimoine immobilier du ministère qui a commencé en 2001 et devrait s'achever fin 2003-début 2004.

³⁶ En toute rigueur, ce tableau établi à partir des données transmises par le ministère de l'intérieur devait être légèrement inexact, car les crédits de « rémunérations » supplémentaires prévus par le présent projet de loi sur la période 2003-2007 devaient également comprendre le premier équipement des emplois supplémentaires créés, qui est retracé en lois de finances dans le chapitre de fonctionnement 34-41 du budget de la police et dans les chapitres d'investissement du budget de la gendarmerie. Il semble toutefois que le ministère soit revenu sur cette interprétation.

³⁷ Pour les raisons exposées dans la note de bas de page ci-dessus, ce ratio ne reflète qu'imparfaitement la progression des masses budgétaires correspondantes. En outre, les crédits prévus sur la période 2003-2007 auront, en raison de l'érosion monétaire due à l'inflation, des valeurs réelles différentes selon leur année de consommation.

³⁸ Il convient toutefois de souligner que cette répartition n'est qu'indicative : l'annexe II de la LOPSI fait d'ailleurs parfois précéder ces montants de la mention « environ ».

³⁹ Lors de la discussion générale du projet de LOPSI à l'Assemblée nationale, le 16 juillet denier, le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales indiquait ainsi «J'ai proposé aux forces de l'ordre de faire leur la culture des résultats, fondée sur des indicateurs précis. Les moyens importants que nous mobilisons doivent avoir pour contrepartie l'engagement sans faille de chaque fonctionnaire. Dans cet esprit, nous allons publier mensuellement les chiffres de la délinquance. Ces résultats nationaux seront répartis par département ; chaque élu saura ainsi ce qu'il en est. Toutes ces mesures signent une révolution des mentalités, que les policiers et les gendarmes ont parfaitement intégrée. Nous sommes au service des Français, nous leur rendons des comptes et nous serons jugés sur nos performances. Cela me paraît être la définition même du service public, justement parce qu'il est au service du public - on l'a trop souvent oublié par le passé ». Par ailleurs, plusieurs passages de l'annexe I du de la LOPSI reprennent ce souhait. Ainsi, il est indiqué dans la première partie de cette annexe qu' « une politique de gestion par objectifs sera instaurée. Les résultats obtenus en matière de lutte contre l'insécurité seront régulièrement évalués et comparés aux objectifs fixés. Les responsables locaux de police et de gendarmerie rendront compte de ces résultats, chacun pour ce qui les concerne, et il en sera tenu compte dans leur déroulement de carrière ». Plus loin, il est indiqué que : « des pouvoirs de gestion accrus seront transférés aux gestionnaires déconcentrés, soit à titre expérimental, soit à titre définitif. Ils s'appuieront, notamment, sur une plus grande globalisation des moyens. Par exemple, pour la police nationale, les achats de véhicules légers pourront être intégrés dans la dotation globale déconcentrée des services et, au moins dans certains départements, l'affectation des effectifs au sein du département pourra être effectuée par le Préfet. Ces nouveaux pouvoirs de gestion s'accompagneront d'une responsabilisation accrue des gestionnaires : à ce titre, le dialogue de gestion sera rénové entre le niveau central et les niveaux déconcentrés, et des outils de contrôle de gestion seront mis en place. La déconcentration de gestion déjà entreprise au sein de la gendarmerie nationale sera développée. Dans les deux services l'accent sera mis sur un management des ressources humaines qui engage fortement la hiérarchie, en permettant la participation des agents à la détermination des objectifs comme aux méthodes de travail ».

⁴⁰ Projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, Rapport pour avis n° 52 par M. Alain Joyandet, p. 54.

⁴¹ Lors de son intervention dans la discussion générale du présent projet de loi à l'Assemblée nationale, le 16 juillet, notre collègue député M. Julien Dray notait ainsi que « à la police de maintien de l'ordre correspondait une structure pyramidale, hiérarchisée et centralisée. La lutte contre l'insécurité quotidienne n'était pas sa priorité ; l'essentiel des moyens financiers n'était pas consacré à l'amélioration du traitement des gardiens de la paix. On comprend mieux pourquoi il faut dix ans pour construire un commissariat, pourquoi il n'existe aucune nomenclature des emplois et des affectations, pourquoi, pour la moindre dépense, il faut en référer à Paris. Si le mammouth a un frère, il se trouve au ministère de l'intérieur ».

⁴² A l'exception de la précision selon laquelle l'évaluation sera réalisée par des instances extérieures aux services concernés.