EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Il y a à peine plus d'un an, le 11 janvier 2017, le Sénat adoptait en première lecture la proposition de loi portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique de nos anciens collègues députés Bruno Le Roux et Pascale Got.
Saisie pour avis, votre commission des lois avait contribué à enrichir ce texte en proposant seize amendements, dont quinze avaient été retenus par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable puis par le Sénat.
La proposition de loi fut ensuite adoptée, avec modifications, en deuxième lecture par l'Assemblée nationale le 31 janvier 2017, soit peu de temps avant la suspension des travaux du Parlement en séance plénière et les élections présidentielle et législatives.
Une nouvelle législature ayant débuté, notre collègue Michel Vaspart, le président Bruno Retailleau et votre rapporteur pour avis ont déposé une nouvelle proposition de loi n° 717 (2016-2017) relative au développement durable des territoires littoraux , qui a été envoyée au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, et inscrite à l'ordre du jour du Sénat les mardi 30 et mercredi 31 janvier 2018.
Comme l'indique son exposé des motifs, cette proposition de loi reprend fidèlement le texte adopté par le Sénat le 11 janvier 2017, à l'exception d'une disposition qui était destinée à faciliter l'implantation des zones d'activité économique dans les espaces littoraux.
Les enjeux sont majeurs pour les territoires littoraux français, qui représentent 18 455 kilomètres de côtes, dont 12 602 kilomètres outre-mer.
Ces territoires sont aujourd'hui fragilisés par le recul de la limite entre la terre et l'eau, encore appelé « recul du trait de côte », et par la multiplication des épisodes climatiques extrêmes, comme l'ouragan Irma qui a meurtri les îles de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin au mois de septembre 2017 ou les tempêtes Carmen et Eleanor qui ont frappé la métropole au mois de janvier 2018. Il est ainsi urgent de moderniser le droit qui s'y applique, sans remettre en cause les garanties de la loi « littoral » 1 ( * ) .
Votre commission des lois s'est saisie pour avis de treize des dix-neuf articles de la proposition de loi, qui concernent pour l'essentiel le droit de l'urbanisme et les outils juridiques à créer pour faire face au recul du trait de côte.
Au bénéfice de quelques ajustements, elle a donné un avis favorable à son adoption, qu'elle juge indispensable pour permettre l'aménagement durable et responsable des territoires littoraux.
I. REPENSER L'AMÉNAGEMENT DES TERRITOIRES LITTORAUX, AUJOURD'HUI FRAGILISÉS PAR LE RECUL DU TRAIT DE CÔTE
Phénomène ancien, le recul du trait de côte est aujourd'hui en voie d'accélération. Il nécessite de repenser l'aménagement des territoires littoraux afin de garantir la pérennité des logements et des activités économiques qu'ils accueillent.
A. LE RECUL DU TRAIT DE CÔTE, UN PHÉNOMÈNE NATUREL EN VOIE D'ACCÉLÉRATION
Le recul du trait de côte n'est pas un phénomène nouveau : le niveau de la mer s'est élevé de 15 centimètres au cours du XX ème siècle. Entre 1949 et 2005, 26 kilomètres carrés de littoraux métropolitains ont été submergés par les eaux, ce qui représente 3 100 stades de football 2 ( * ) .
Historiquement, des ouvrages de défense contre la mer ont été édifiés pour faire face à la montée des eaux (digues, murs de pierres, enrochements, épis rocheux, rechargements des plages en sable, etc .).
Ces constructions, qui couvrent aujourd'hui près de 20 % du littoral français, sont toutefois coûteuses : à titre d'exemple, la réfection, depuis 2012, des digues de l'Île de Ré (Charente-Maritime) représente 45 millions d'euros d'investissement, dont 60 % à la charge des collectivités territoriales 3 ( * ) .
Dans certains cas, les ouvrages contre la mer ont même été contreproductifs en accentuant les déséquilibres du transport sédimentaire. Surtout, ils semblent insuffisants face à l'accélération de la montée des eaux, phénomène aujourd'hui accentué par le réchauffement climatique et la fonte des glaciers .
Le groupe intergouvernemental d'experts sur l'évolution du climat (GIEC) estime ainsi que le niveau marin pourrait augmenter de 20 à 40 centimètres d'ici 2050 et de 30 à 80 centimètres d'ici 2100.
À ce jour, un quart des côtes françaises sont soumises à érosion, même si les littoraux sont affectés de manière variable par ce phénomène : 70 % du littoral du Nord-Pas-de-Calais et 60 % des côtes normandes sont concernés par le recul du trait de côte, contre 10 % des rivages de Corse et d'Ille-et-Vilaine 4 ( * ) .
Réalisées sur les 650 kilomètres du littoral aquitain , les estimations les plus précises n'incitent guère à l'optimisme :
- de la Pointe du Médoc à l'embouchure de l'Adour, ses côtes sableuses pourraient reculer de 50 mètres d'ici 2050. En Aquitaine, le littoral sableux pourrait ainsi perdre l'équivalent de 1 873 terrains de football et plus de 2 600 logements seraient menacés ;
- moins touchées par l'érosion, ses côtes rocheuses , de l'embouchure de l'Adour à celle de la Bidassoa, reculeraient de 25 mètres d'ici 2050, ce qui entraînerait la perte de l'équivalent de 104 terrains de football et menacerait plus de 2 800 logements.
Au total, la pérennité de plus 5 400 logements aquitains serait donc remise en cause par le recul du trait de côte 5 ( * ) . Situé à 200 mètres du rivage lors de sa construction en 1967, l'immeuble Le Signal à Soulac-sur-Mer (Gironde) n'est plus qu'à une quinzaine de mètres de l'océan, ce qui a justifié son évacuation en janvier 2014.
Les biens submergés par les eaux incorporent mécaniquement le domaine public maritime de l'État 6 ( * ) , ce qui laisse les anciens propriétaires totalement démunis face à ce phénomène naturel et justifie la mobilisation des pouvoirs publics.
Enfin, la situation des territoires littoraux est aggravée par les tempêtes de grande ampleur : après celles de 2013 et 2014, le recul du trait de côte à Lacanau (Gironde) a atteint dès mars 2014 le niveau prévu pour 2040 7 ( * ) .
L'ouragan Irma , qui a meurtri les îles de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin au mois de septembre 2017, et les tempêtes Carmen et Eleanor , qui ont frappé la côté atlantique de la métropole début janvier 2018, ont tragiquement rappelé la vulnérabilité des territoires littoraux face à ces phénomènes climatiques à forte intensité .
* 1 Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dont la plupart des dispositions sont aujourd'hui codifiées aux articles L. 121-1 à L. 121-51 du code de l'urbanisme.
* 2 « Développer la connaissance et l'observation du trait de côte », ministère de la transition écologique et solidaire, février 2016.
Ce document est consultable à l'adresse suivante : www.developpement-durable.gouv.fr.
* 3 Source : Chambre régionale des comptes de Nouvelle-Aquitaine, « Les collectivités littorales aquitaines face aux défis de l'urbanisation et de la montée des risques naturels », mai 2017, p. 17. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.ccomptes.fr.
* 4 « Plaidoyer pour une décentralisation de la loi Littoral : un retour aux origines » , rapport d'information n° 297 (2013-2014) de Mme Odette Herviaux et de M. Jean Bizet, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, p. 83.
Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/r13-297/r13-2971.pdf.
* 5 Source : Observatoire de la côte aquitaine.
* 6 Domaine régi par les articles L. 2111-4 et L. 2111-5 du code général de la propriété des personnes publiques.
* 7 « Les collectivités littorales aquitaines face aux défis de l'urbanisation et de la montée des risques naturels », op.cit ., p. 7.