II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS POUR AVIS
A. UN MOTIF DE SATISFACTION : L'AUGMENTATION DES EFFECTIFS DE LA GENDARMERIE NATIONALE
Vos rapporteurs pour avis avaient déploré dans leurs précédents avis la forte diminution des effectifs de la gendarmerie ces dernières années et ses conséquences sur la capacité opérationnelle des unités et la densité du « maillage » assuré par les brigades territoriales.
C'est donc avec satisfaction qu'ils prennent acte de l'arrêt de la réduction des effectifs de la gendarmerie et de l'augmentation des effectifs de la gendarmerie en 2013 et en 2014.
Ces dernières années, la gendarmerie nationale, comme les autres administrations de l'Etat, a participé à l'effort de réduction des effectifs de la fonction publique, dans le cadre du non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite.
Rappelons que, alors que la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité intérieure (LOPSI) de 2002 avait fixé à 7 000 emplois les renforts nécessaires à la gendarmerie pour remplir ses missions, la gendarmerie s'est vue dotée de 6 050 emplois supplémentaires entre 2002 et 2007.
Or, entre 2007 et 2012, plus de 6 240 postes auront été supprimés dans la gendarmerie nationale, soit une baisse d'environ 6,2 % de l'effectif total.
L'évolution des effectifs de la gendarmerie (en ETP) entre 2008 et 2012
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2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
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ETPT |
- 965 |
- 1 246 |
- 1 303 |
- 957 |
- 1 033 |
Ces dernières années, la réduction des effectifs de la gendarmerie a concerné en priorité les personnels des états-majors, affectés à des tâches de soutien ou encore les gendarmes situés en zone de police.
Par ailleurs, quinze escadrons de gendarmerie mobile sur 123 ont été supprimés, dont huit chargés de la garde des centres de rétention administrative, qui ont été confiés à la police aux frontières, et 750 gendarmes issus de ces escadrons seront réaffectés dans les brigades territoriales des départements les plus touchés par la délinquance.
Enfin, la fermeture de quatre des huit écoles de la gendarmerie a permis une diminution de 450 postes.
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La réduction du format et la nouvelle doctrine
d'emploi
Le nombre d'escadrons de gendarmerie mobile est passé de 123 à 108, par la dissolution de quinze escadrons en 2010 et 2011. La gendarmerie mobile compte 11 868 officiers et sous-officiers de gendarmerie. Une partie de ces escadrons (8) a été supprimée dans le cadre du transfert de la surveillance des centres de rétention des étrangers en situation irrégulière à la police de l'air et des frontières. Une autre partie (7) a été supprimée pour permettre le redéploiement d'effectifs de gendarmes pour renforcer la gendarmerie départementale, notamment dans les zones les plus touchées par l'augmentation de la délinquance. Le nombre total de forces mobiles (60 compagnies républicaines de sécurité - CRS - et 108 escadrons de gendarmerie mobile - EGM) est important, mais ne laisse qu'une marge de manoeuvre limitée au regard des missions permanentes. Les trois champs d'activités des forces mobiles recouvrent : - les missions permanentes (gardes statiques, Corse, transfèrements, sécurité nucléaire, outre-mer, OPEX) ; - les missions non permanentes (maintien de l'ordre, sécurisation) ; - les hors missions (mouvements, formations, congés). Le taux d'emploi des forces mobiles est important, sur le territoire métropolitain, outre-mer (où seule la gendarmerie mobile intervient) ou encore sur les théâtres d'opérations extérieures. Afin d'optimiser l'emploi des unités de forces mobiles, une nouvelle instruction commune d'emploi des forces mobiles de 2009 s'applique aux gendarmes mobiles et aux CRS. Cette instruction réaffirme le principe de déconcentration de l'emploi des unités de forces mobiles au niveau de la zone de défense et de sécurité. Leur emploi est planifié et géré au niveau de la région de gendarmerie chef-lieu de zone de défense dans laquelle ils sont implantés. La coordination est assurée sous l'autorité du préfet de zone par le biais des unités zonales de coordination des forces mobiles, en liaison avec les commandants de région de gendarmerie pour les zones de défense et de sécurité et les directeurs zonaux des compagnies républicaines de sécurité. |
Au total, le plafond d'emplois de la gendarmerie nationale, qui était de 101 134 ETPT en 2008, était tombé à 95 858 ETPT en 2012.
Pour l'essentiel liée à la RGPP, cette baisse depuis 2009 a été accentuée en gestion par le fait que la gendarmerie nationale ne disposait pas de l'ensemble des crédits suffisants qui lui auraient permis de réaliser tous ses effectifs.
Après avoir obtenu 192 postes supplémentaires en 2013, la gendarmerie devrait bénéficier de la création de 162 postes supplémentaires en 2014. Le plafond d'emplois devrait donc remonter en 2014 à 97 167 ETPT.
L'arrêt de la réduction des effectifs de la gendarmerie devrait donc permettre de préserver la capacité opérationnelle des unités et de renforcer la présence des gendarmes sur le terrain.
A cet égard, vos Rapporteurs pour avis tiennent à faire part de leurs préoccupations concernant les difficultés rencontrées par l'administration pénitentiaire dans la reprise des transfèrements et extractions judiciaires assurées par la police et par la gendarmerie nationales.
Rappelons que les transfèrements et extractions de prévenus ou de condamnés pèsent lourdement sur l'activité de la police et de la gendarmerie.
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LES TRANSFÈREMENTS ET EXTRACTIONS JUDICIAIRES Les transfèrements sont des conduites sous escorte de personnes détenues entre deux établissements pénitentiaires, tandis que les extractions sont des déplacements de même nature entre un établissement pénitentiaire et une autre destination, comme, par exemple, une juridiction ou une unité de soins médicaux. Jusqu'à la date du 1er janvier 2011, la charge de ces transfèrements ou extractions incombait à la force de sécurité responsable de la zone d'implantation de la maison d'arrêt, c'est-à-dire à la police pour les établissements pénitentiaires situés en centre-ville, et à la gendarmerie, pour les établissements pénitentiaires situés en périphérie. |
Les opérations de transfèrements et d'extractions sont très coûteuses en personnel et en temps pour la gendarmerie. En effet, toute escorte mobilise au moins trois gendarmes. La gendarmerie a ainsi consacré plus de 1,85 million d'heures à ces tâches en 2009, correspondant à plus de 101 997 transfèrements et extractions judiciaires, auxquels s'ajoutent plus de 8 353 transfèrements et extractions dites administratives et environ 153 transfèrements militaires. Près de 1 000 gendarmes étaient mobilisés quotidiennement sur ces tâches.
Or, étant donné que la gendarmerie ne dispose pas d'unités spécialisées pour ce type de mission, celle-ci est assurée par les gendarmes des brigades territoriales, au détriment de leur mission de surveillance.
Un accord conclu entre le ministère de l'Intérieur et le ministère de la Justice, le 30 septembre 2010, a prévu, à partir du 1 er janvier 2011, un transfert progressif sur trois ans (2011-2013), par régions, de la charge des transfèrements judiciaires à l'administration pénitentiaire 2 ( * ) .
Toutefois, le résultat des expérimentations menées en 2011 dans deux régions 3 ( * ) n'a pas été aussi satisfaisant qu'on aurait pu l'espérer.
Les premiers mois de la reprise de cette charge ont été marqués par des difficultés liées à l'apprentissage de cette nouvelle mission par les échelons de direction et d'exécution de l'administration pénitentiaire.
Cette situation a eu pour conséquence un décalage du calendrier de reprise en raison de délais de recrutement et de formation importants et du taux élevé (30 %) d'inexécution par l'administration pénitentiaire.
Fin 2012, l'administration pénitentiaire n'avait repris que les régions de Picardie et de Franche-Comté, de Champagne-Ardenne et de Midi-Pyrénées 4 ( * ) .
Compte tenu de ces difficultés, le processus de transfert a été suspendu pour 2013 à la demande de l'administration pénitentiaire.
Rappelons aussi qu'en 2010 le cabinet du Premier ministre avait évalué à 800 ETPT le volume global d'effectifs de la police et de la gendarmerie devant être transféré à l'administration pénitentiaire. La gendarmerie nationale était concernée à hauteur de 65 % du volume global, soit 519 ETPT.
La gendarmerie a dû transférer à l'administration pénitentiaire 130 postes en 2011, 162 postes en 2012, 1 million d'euros et un certain nombre de véhicules. En 2013, 227 ETPT supplémentaires devaient être transférés par la gendarmerie nationale à l'administration pénitentiaire mais cette tranche supplémentaire n'a pas été réalisée en raison du moratoire sur la réforme décidée à l'automne 2012.
Aujourd'hui, alors que 56 % des effectifs prévus lui ont été transférés, l'administration pénitentiaire n'a repris la mission des transfèrements que sur 7 régions et 3 départements.
Une mission d'inspection interministérielle (IGA-IGSF-IGF 5 ( * ) ) a été chargée d'évaluer les choix organisationnels effectués par le ministère de la justice et leur impact sur la performance attendue au regard de l'arbitrage et de l'objectifs de réduction des transfèrements par un recours accru à la visioconférence. Elle a rendu ses conclusions le 26 octobre 2012. Dans son rapport, elle propose 20 recommandations, destinées pour l'essentiel à améliorer les modes d'organisation au sein du ministère de la justice en préconisant la poursuite du transfert sous réserve de quelques aménagements.
Interrogé sur ce point lors de son audition devant la commission, le ministre de l'Intérieur a donné les éléments de réponse suivants :
« le ministère de l'intérieur et le ministère de la justice sont d'accord pour poursuivre le processus de transfert progressif de cette charge à l'administration pénitentiaire. La pierre d'achoppement porte sur le nombre de postes à transférer. Le ministère de la justice souhaiterait obtenir 1 350 postes supplémentaires, alors que le ministère de l'intérieur souhaite que ce nombre soit de 1 200, ce qui représente déjà une augmentation substantielle par rapport au précédent arbitrage. Nous attendons donc l'arbitrage du Premier ministre qui devrait intervenir prochainement. »
Vos Rapporteurs pour avis souhaitent qu'une solution soit rapidement trouvée pour permettre la poursuite du transfert de cette charge à l'administration pénitentiaire.
* 2 A l'exception des détenus signalés dangereux
* 3 Auvergne et Lorraine
* 4 La gendarmerie assure encore 2,2 % des missions au sein des régions reprises et 16,2% en incluant les transfèrements hors région (pour la police, ces chiffres sont respectivement de 11 % en région et de 9,5 % hors région)
* 5 Inspection générale de l'administration, Inspection générale des services judiciaires et Inspection générale des finances