CHAPITRE II
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L'ORGANISATION DE LA LUTTE CONTRE
LES SINISTRES DANS LES PORTS
MARITIMES
Dans son avis budgétaire de l'an dernier, votre rapporteur pour avis avait relevé que l'organisation de la lutte contre les sinistres dans les ports maritimes suscitait nombre d'interrogations et demeurait « soumise à une grave incertitude » ( ( * )*) . Il lui était en effet apparu que les responsabilités en ce domaine n'étaient pas clairement précisées par les textes en vigueur, et que les responsables locaux - élus, gestionnaires des ports, fonctionnaires de l'Etat - se trouvaient confrontés à un réel « flou » juridique quant à leurs obligations.
C'est la raison pour laquelle, conformément aux orientations décidées par le Bureau de votre commission des affaires économiques, votre rapporteur pour avis a jugé opportun de consacrer le présent avis budgétaire à un examen approfondi de cette problématique, en concentrant sa réflexion sur les ports autonomes et les ports d'intérêt national, où la dangerosité des sinistres portuaires est sans doute la plus importante. Pour autant, ses observations et conclusions générales pourront valoir, dans leurs principes, pour l'ensemble des ports maritimes.
LES PORTS MARITIMES FRANÇAIS
Les ports autonomes maritimes (les PAM), établissements publics de l'Etat dont le régime est défini aux articles L. 111-1 et suivants du code des ports maritimes, sont au nombre de sept. Les PAM métropolitains sont ceux de Dunkerque, Le Havre, Rouen, Nantes-Saint-Nazaire, Bordeaux et Marseille, auxquels doit être ajouté celui de Pointe-à-Pitre-Jarry, à la Guadeloupe. Ils représentent plus de 75 % du trafic maritime de marchandises français.
Les ports d'intérêt national (les PIN), dont les installations sont généralement concédées aux chambres de commerce et d'industrie, relèvent actuellement de l'Etat mais seront totalement décentralisés d'ici la fin 2005 (à l'exception du port de Saint-Pierre-et-Miquelon). Au nombre de 23, leur liste figure à l'article R. 121-7 du code des ports maritimes, et ils sont délimités conformément à l'article R. 151-1 dudit code. Ils assurent 25 % du trafic maritime des marchandises mais plus de 80 % du trafic de passagers.
Enfin, les ports décentralisés depuis la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 sont au nombre de 532. 304 ports de commerce et de pêche, dont le trafic annuel était inférieur en 1983 à un million de tonnes de fret, sont gérés par les départements, et 228 ports de plaisance le sont par les communes.
La présente étude est fondée sur une analyse des textes en vigueur et de nombreux entretiens, complétés par une enquête, par voie de questionnaires, auprès des ports autonomes maritimes et des ports d'intérêt national français ainsi qu'auprès de huit des principaux ports européens ( Hambourg pour l'Allemagne, Rotterdam pour les Pays-Bas, Anvers pour la Belgique, Londres pour la Grande-Bretagne, Algésiras , Barcelone et Valence pour l'Espagne, et enfin Gênes pour l'Italie).
Ce travail a reçu le précieux concours du service des études juridiques du Sénat , auquel votre rapporteur pour avis tient ici à renouveler l'expression de sa reconnaissance.
L'intérêt du thème retenu, des interrogations qu'il suscite et des pistes de réflexion qu'il ouvre en matière de réformes législatives, se trouve renforcé par l' actualité , qui imposera en tout état de cause de modifier le corpus législatif et réglementaire actuel.
En effet, le transfert aux collectivités territoriales des ports d'intérêt national , prévu par le projet de loi relatif aux responsabilités locales et devant intervenir d'ici décembre 2005, sera accompagné par la modification de nombreux textes législatifs et réglementaires, en particulier du code des ports maritimes ( ( * )*) . Au demeurant, il ne serait pas envisageable que les nouveaux propriétaires de ces ports, dont certains ont des trafics très importants, accueillent des cargaisons dangereuses et sont le lieu d'activités périlleuses, demeurent dans l'incertitude dans laquelle se trouve actuellement l'Etat en la matière.
Par ailleurs, le contexte international a poussé l'Organisation maritime internationale, lors de la Conférence de Londres de décembre 2002, à préconiser des mesures de renforcement de la sécurité portuaire . C'est la raison pour laquelle le Comité interministériel de la mer (CIM), réuni le 29 avril 2003, a arrêté la décision de refondre la législation et la réglementation relatives à la sûreté portuaire , en particulier dans les domaines de la police portuaire et des plans de sûreté portuaire.
I. UNE RÉGLEMENTATION DISPARATE QUI FONDE NÉANMOINS UNE ARCHITECTURE JURIDIQUE ASSEZ CLAIRE DES COMPÉTENCES EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LES SINISTRES
A. UNE RÉGLEMENTATION DISPARATE
La répartition des responsabilités en matière de lutte contre les sinistres dans les ports maritimes est fixée par plusieurs textes de nature , de forme et d'ancienneté différentes :
- le code général des collectivités territoriales (CGCT) qui établit, en son article L. 2212-2-5°, la responsabilité du maire sur le territoire de la commune , notamment en matière de lutte contre les incendies et pollutions ;
- le code des ports maritimes , qui comporte, dans ses parties législative et réglementaire, un livre III consacré à la police des ports maritimes , auquel il convient d'ajouter l' arrêté du 31 août 1966 relatif à la coordination de la lutte contre les sinistres dans les ports ;
- le règlement général de police des ports maritimes de commerce et de pêche , annexé à l'article R. 351-1 du code des ports maritimes, et qui le complète ce faisant ;
- la loi du 22 juillet 1987 relative à l' organisation de la sécurité civile , qui prévoit la faculté d'arrêter sur certains sites des plans d'urgence dont le déclenchement entraîne transfert de la responsabilité des secours au préfet, et le décret du 6 mai 1988 , pris pour son application ;
- la législation relative aux installations classées (articles L. 511-1 à L. 517-2 du code de l'environnement), qui justifie l'intervention du préfet du département lorsque de telles installations existent sur le port ;
- la circulaire n° 77-419 du 30 septembre 1977 des ministères de l'intérieur et de l'équipement , dont l'objet était d'apporter des précisions sur la répartition des responsabilités entre les différents acteurs et les modalités de leur coopération.
Cette multiplicité des textes n'est pas sans poser des difficultés de compréhension et d'interprétation dans la mesure où ils ne sont pas toujours cohérents ni compatibles .
Votre rapporteur pour avis rappelle à cet égard qu'entre janvier 1999 et mai 2000, le Secrétariat général de la mer avait entrepris, dans le cadre d'un groupe de travail réunissant des représentants des administrations centrales des ministères de l'intérieur, de l'équipement et de l'environnement, ainsi que des officiers de port, la rédaction d'un projet d'instruction générale relative à la lutte contre les sinistres dans les ports relevant de la compétence de l'Etat .
Cette instruction avait pour objet de rappeler les textes en vigueur , d'en préciser l'articulation et de mettre en place de nouveaux instruments de coordination de la lutte contre les sinistres , tels que le dossier général de sécurité portuaire (DGSP). Ce dossier, élaboré au regard des dispositifs de planification existant sur un plan général en matière de sécurité, notamment des plans particuliers d'intervention (PPI), devait définir la politique portuaire de sécurité, dresser la liste des différents types de sinistres à envisager, et formaliser l'adéquation des moyens de lutte aux besoins évalués. L'instruction n'a cependant jamais vu le jour en raison des divergences entre les ministères de l'intérieur et de l'équipement tenant à l'interprétation et à la combinaison des différents textes applicables relatifs aux responsabilités respectives du maire et du préfet en matière de sécurité portuaire.
Aussi, afin d'aplanir ces difficultés juridiques, le ministre de l'équipement, des transports et du logement avait demandé au Conseil d'Etat, le 15 novembre 2000, un avis relatif à la détermination de l'autorité de police compétente pour la lutte contre les sinistres survenant dans les ports de l'Etat . Les trois questions soumises à la Haute Assemblée portaient respectivement sur l'étendue des pouvoirs de police du maire en cas de sinistre survenant dans la circonscription d'un port, sur la combinaison des responsabilités de l'autorité municipale, du préfet et du préfet maritime en cas de mise en oeuvre d'un PPI, et enfin sur la cohérence de ces responsabilités avec celles confiées aux autorité portuaires par le règlement général de police des ports maritimes de commerce et de pêche.
Dans un avis du 28 janvier 2003, le Conseil d'Etat a confirmé un avis datant du 15 juin 1976 en soulignant, notamment, la compétence de police générale du maire dans les ports maritimes . Toutefois, cette controverse juridique au coeur même de l'appareil d'Etat démontre, s'il en était besoin, la complexité d'application du corpus juridique actuel .
B. UNE ARCHITECTURE JURIDIQUE CEPENDANT ASSEZ CLAIRE
Si le foisonnement des textes rend difficile l'analyse, l'architecture juridique apparaît cependant relativement claire, fondée sur des principes qui distinguent pouvoirs de police générale et pouvoirs de polices spéciales .
1. Les pouvoirs de police générale relèvent du maire pour la partie du port qui relève de la commune
Cette compétence, confirmée sans ambiguïté par l'avis du Conseil d'Etat du 28 janvier 2003, est clairement établie par l'article L. 2212-2-5° du CGCT, qui confie au maire le soin de prévenir et de faire cesser accidents, incendies et pollutions dans la commune. Le Conseil d'Etat, tranchant une question longuement débattue, a par ailleurs relevé que la compétence du maire s'exerçait tant sur les parties terrestres que sur les plans d'eau des ports situés à l'intérieur des limites administratives de la commune.
Ce pouvoir de police générale du maire n'est écarté que dans deux hypothèses, prévues à l'article L. 2215-1 du CGCT, lorsque le maire n'a pas pris les mesures nécessaires ou que le champ d'application des mesures à prendre excède le territoire de la commune . Dans le premier cas, le préfet se substitue au maire, et dans le second, sa compétence est d'ordre public.
2. L'exercice du pouvoir de police générale de maire ne fait cependant pas obstacle à celui de nombreuses polices spéciales
a) La police spéciale des autorités portuaires
La police spéciale des autorités portuaires trouve son fondement dans plusieurs textes : le livre III du code des ports maritimes, le règlement général de police dans les ports annexé au code, et l'arrêté du 31 août 1966.
(1) Le code des ports maritimes
Conformément au livre III du code des ports maritimes (CPM), les officiers de port, qui sont des personnels du ministère de l'équipement détachés dans les ports et chargés de l'exécution de la police spéciale des ports, exercent une police spéciale qui a un quadruple objet : la conservation du port , son exploitation , la police du balisage et la police des matières dangereuses .
C'est ainsi que les officiers de port sont habilités à prendre diverses mesures relatives à l'organisation des entrées et sorties de navires (article R. 311-7 du CPM), aux mouvements des navires (même article), aux manoeuvres des ports mobiles et écluses (même article), au maintien de la liberté de circulation et de la propreté (article R. 311-8 du CPM) et à la surveillance des opérations de débarquement, embarquement, construction, réparations et entretien de navires (article R. 311-9 du CPM).
S'agissant de la lutte contre les sinistres , ce même article R. 311-9 dispose que les officiers de port dirigent les secours qu'il faut porter aux navires en danger , notamment en cas d'incendie, et prennent d'urgence dans ce dernier cas toutes les mesures nécessaires à la sauvegarde de l'intérêt général . Le CPM prend néanmoins soin de préciser que cette compétence s'exerce « sous réserve des pouvoirs appartenant au maire en la matière ». Cet article R. 311-9 fonde, en quelque sorte, une compétence d'urgence , de relais, en attendant l'intervention des services compétents.
(2) Le règlement général de police des ports
L'article 23 du règlement général de police des ports, annexé à l'article R. 351-1 du CPM, précise en outre : « En cas d'incendie à bord d'un bâtiment, sur les quais du port ou au voisinage de ces quais, les capitaines des bâtiments réunissent leurs équipages et se tiennent prêts à prendre les mesures prescrites par les officiers de port. Aucun déplacement de bâtiment ne peut être effectué que sur l'ordre ou avec l'agrément du commandant du port » .
Cette rédaction ne laisse place à aucun conflit de commandement entre capitaines de bâtiments et officiers de port.
(3) L'arrêté interministériel du 31 août 1966
L' arrêté interministériel du 31 août 1966 relatif à la coordination de la lutte contre les sinistres dans les ports apporte, quant à lui, plusieurs précisions. Il dispose en effet que :
- la prévention et l' organisation de la lutte contre tout sinistre dans le port ainsi que la coordination des équipes de secours relèvent de l'autorité du directeur du port . Néanmoins, les équipes de secours, notamment les sapeurs-pompiers, restent sous les ordres et sous la responsabilité de leurs chefs hiérarchiques respectifs (article 1 er ) ;
- la lutte contre un sinistre à bord d'un navire incombe à son capitaine (article 3). Néanmoins, le capitaine du port demeure compétent pour enrayer l'extension du sinistre (article 4). Il peut d'ailleurs intervenir directement à bord du navire sinistré pour ordonner ou interdire toute mesure intéressant la protection des installations portuaires ou des autres navires à quai (article 5) ;
- la lutte contre un sinistre dans l'enceinte portuaire ailleurs que sur un navire incombe au commandant des sapeurs-pompiers , le capitaine de port restant juge des mesures à prendre pour éviter l'extension du sinistre (article 8).
Les compétences de police spéciale des autorités portuaires définies par ces textes seraient, selon l'avis précité du Conseil d'Etat, sans incidence « sur la détermination de l'autorité appelée à exercer les compétences de police générale et, éventuellement, de l'autorité à laquelle est dévolue la direction des opérations de secours » . En particulier, il semblerait que l'arrêté du 31 août 1966, non cité dans l'avis de 2003, devrait se comprendre comme une simple mesure d'application du livre III du CPM .
Cependant, pour votre rapporteur pour avis, le texte même de cet arrêté, par sa généralité, n'est pas sans poser problème dans la mesure où il établit un principe très ferme de compétence des autorités portuaires en matière de lutte contre les sinistres . Il entre donc en contradiction avec l'article L.2212-5° du code général des collectivités territoriales. Cela est d'autant plus grave que cet arrêté est appliqué par de nombreux ports comme étant le fondement essentiel de leur compétence . Ainsi, dans les réponses au questionnaire élaboré par votre rapporteur pour avis, un port n'a pas hésité pas à le mettre sur le même plan que l'article L. 2212-2 du CGCT relatif à la compétence du maire pour déplorer le caractère contradictoire de ces deux textes.
Alors même que le principe fondamental de la hiérarchie des normes justifie à l'évidence l'analyse du Conseil d'Etat, il apparaît ainsi clairement que, dans les faits et sur le terrain, cette distinction n'est pas toujours connue, ni les textes correctement interprétés et appliqués.
b) La police spéciale du maire
Depuis la décentralisation de 1983, et conformément à l'article L. 2213-22 du CGCT, le maire assure la police des ports maritimes communaux dans les conditions prévues au livre III du CPM. En particulier, le maire fixe par arrêté les heures d'ouverture et de fermeture du port , les conditions d'accès au port , et les mesures spéciales de police concernant les surfaces encloses (article R. 341-5 du CPM). En d'autres termes, pour les ports communaux , le maire est substitué aux officiers de port relevant de l'Etat pour l'exercice de la police spéciale des ports qui, rappelons-le, a pour seuls objets la conservation et l'exploitation du port, la police du balisage et celle des matières dangereuses.
c) La police spéciale du président du conseil général
De même, depuis 1983, le président du conseil général est chargé de la police des ports maritimes départementaux , dans les conditions prévues au livre III du CPM. Il peut établir pour ces ports des règlements particuliers compatibles avec le règlement général de police dans les ports , conformément aux articles L. 3221-6 du CGCT et R. 351-2 du CPM.
En outre, et comme le maire pour ce qui concerne les ports communaux, il fixe par arrêté les heures d'ouverture et de fermeture des ports, les conditions d'accès au port et les mesures spéciales de police applicables aux surfaces encloses (article R. 341-5 du CPM). Ici encore, pour les ports départementaux, le président du conseil général est ainsi substitué aux officiers de port relevant de l'Etat pour l'exercice de la seule police spéciale des ports.
d) La police spéciale du préfet
En application des articles L. 514-1 à L. 514-4 du code de l'environnement, le préfet se voit attribuer une compétence lorsque des installations classées sont présentes dans l'emprise du port .
Par ailleurs, il est chargé, pour les ports relevant de l'Etat, c'est-à-dire les ports autonomes et, jusqu'à présent, les ports d'intérêt national, de prendre les règlements particuliers d'application du règlement général de police dans les ports (article R. 351-2 du CPM). Par arrêté, il fixe, pour les mêmes ports, les heures d'ouverture et de fermeture, les conditions d'accès et les mesures spéciales de police relative aux surfaces encloses (article R. 341-5 du CPM).
Enfin, lorsqu'en vertu de la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile, un plan d'urgence , et notamment un plan particulier d'intervention, a été établi par le préfet, celui-ci est chargé, en cas de déclenchement du plan, de sa mise en oeuvre. Les opérations de secours sont alors placées sous son autorité (article 5). En revanche, tant que le plan n'est pas déclenché, les secours continuent de relever du maire.
3. Une combinaison des polices relativement cohérente en matière de lutte contre les sinistres
De l'analyse de ces différents textes, il ressort que l'architecture juridique de la lutte contre les sinistres dans les ports est relativement claire, même si elle est fondée sur des textes épars et qui manquent parfois de cohérence entre eux, et sous la réserve du cas de l'arrêté du 31 août 1966 sur lequel reviendra votre rapporteur pour avis.
Le maire est l'autorité qui dispose de la compétence générale . C'est en principe lui qui a la charge de la direction des opérations de secours dans le port (hors déclenchement d'un plan d'urgence, qui entraîne transfert de compétence au préfet). C'est aussi sur lui que pèse la responsabilité des difficultés qui pourraient apparaître au cours de la lutte contre les sinistres.
L' autorité portuaire a une double compétence :
- elle exerce un pouvoir de police spéciale qui concerne exclusivement l'exploitation du port, la conservation du domaine public portuaire, les matières dangereuses et le balisage ;
- elle sert de relais, sur le fondement de l'article R. 311-9 du CPM et de l'article 23 du règlement général de police des ports, dans la direction des secours d'urgence avant que n'intervienne l'autorité compétente en charge des opérations de secours, c'est-à-dire, en principe, le maire et le commandant des sapeurs-pompiers.
Cette autorité portuaire est le directeur du port autonome maritime ou du port d'intérêt national pour les ports relevant de la compétence de l'Etat, le maire pour les ports communaux, et le président du conseil général pour les ports départementaux.
On peut relever qu'à compter de la décentralisation des ports d'intérêt national, qui devrait s'achever au plus tard le 31 décembre 2005, les autorités compétentes seront soit le maire, soit le président du conseil général, soit encore celui du conseil régional, selon la collectivité à laquelle aura été transférée la propriété du port concerné.
Enfin, le préfet peut devenir compétent , quant à lui, pour l'exercice des polices spéciales telles que celles des installations classées , mais aussi à partir du déclenchement d'un plan d'urgence . En ce cas, comme d'ailleurs lorsque le sinistre touche plusieurs communes ou lorsque l' autorité municipale n'a pas pris les mesures nécessaires , le préfet se substitue au maire.
* (*) Rapport pour avis n° 70 - Tome XX (2002-2003), pages 35 et 36.
* (*) Voir, pour de plus amples précisions, le rapport pour avis n° 34 (2003-2004) fait, au nom de la commission des affaires économiques et du plan, par notre collègue M. Georges Gruillot (commentaires des articles 24 et 25, pages 75 et suivantes).