LE POUVOIR NORMATIF
DES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
DANS LES ÉTATS UNITAIRES
1. Synthèse
On peut distinguer les États unitaires des États fédéraux par le double critère de la souveraineté sans concurrence de l'État central et de l'unicité de la Constitution, qu'elle soit coutumière ou rassemblée dans un ou plusieurs textes. En Europe, seules l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique (un cas limite né du démembrement d'un État originellement unitaire), la Bosnie-Herzégovine et la Suisse sont des fédérations.
Parmi les États unitaires, on peut distinguer entre les purs et les régionalisés (Espagne, Italie). On classera le Royaume-Uni dans la catégorie des régionalisés après la dévolution large, y compris législative, à l'Écosse et à l'Irlande du Nord, plus restreinte et d'essence réglementaire ou adaptative au Pays-de-Galles ; l'Angleterre comme nation n'est pas concernée par la dévolution et demeure paradoxalement purement unitaire. Quel que soit leur degré de décentralisation, les États unitaires purs conservent strictement l'unité du pouvoir législatif confié au Parlement national. Les conseils ou parlement régionaux n'exercent pas de pouvoir législatif sur leur territoire, ni ne participent pas à l'exercice national du pouvoir législatif, sauf exceptions ultramarines (Açores et Madère au Portugal ; Groenland et Féroé au Danemark ; Aruba, Curaçao et Sint-Marteen aux Pays-Bas).
En revanche, les États unitaires régionalisés, même lorsque leur Constitution proclame l'unicité de la nation et l'indivisibilité du pays, se caractérisent par une division du pouvoir législatif exercé concurremment par l'État central et les régions. Cette division n'est pas figée mais évolutive, le Parlement central pouvant autoriser soit de nouveaux transferts, soit une intervention adaptatrice ou modificatrice de la région dans les domaines de compétence de l'État. En outre, cette division peut être asymétrique : à toutes les régions n'est pas nécessairement dévolue la capacité législative au même degré, ni dans la même sphère de compétence. On observe une certaine hétérogénéité entre autonomies espagnoles, entre régions italiennes et entre nations du Royaume-Uni. Les principes constitutionnels, en particulier en matière de libertés publiques et de droits fondamentaux, tracent toutefois une limite.
Il suit de cette distinction de base un corollaire important sur les relations entre les niveaux des collectivités territoriales. Les États unitaires européens, purs ou régionalisés, garantissent le principe de libre administration des collectivités territoriales et une forme de clause de compétence générale des communes, entendue comme une liberté d'agir au service de l'intérêt local, dans un cadre législatif, réglementaire et budgétaire déterminé. Des États fédéraux comme l'Allemagne et l'Autriche le font aussi. La question du Royaume-Uni est un peu plus difficile à trancher mais les protections accordées aux communes ont été clarifiées par le Localism Act de 2011.
Dans les États unitaires purs, il n'existe pas de hiérarchie ou de tutelle d'un niveau sur l'autre, sauf partiellement au Pays-Bas dans un système particulier où les chefs d'exécutif communaux et provinciaux ne sont pas élus mais nommés par l'État. Dans le modèle scandinave, on tend à privilégier le seul niveau communal, doté de très larges compétences réglementaires d'exécution (en Finlande : seul niveau existant ; Danemark, Norvège, Suède : évidement du niveau intermédiaire régions/provinces privé de compétences en dehors santé publique et système hospitalier).
En revanche, les régions autonomes des États unitaires régionalisés constituent des pôles de centralisation politique, en lien avec leur pouvoir législatif propre sur leur territoire, et exercent une forme de tutelle hiérarchique sur les communes. En effet, les lois régionales et les actes réglementaires des régions autonomes s'imposent aux communes et les régions en contrôlent l'exécution de telle sorte qu'elles se substituent à l'État central face aux communes. Ainsi, le tribunal constitutionnel espagnol qualifie l'Espagne d'« État composé » en considérant la conjonction de quatre principes constitutionnels : l'unité indissoluble de la nation espagnole, la souveraineté de l'État espagnol, l'autonomie politique des communautés régionales, l'autonomie administrative des communes. D'une région autonome à l'autre, la marge de manoeuvre laissée aux communes diffère. La compétence du Parlement national pour fixer les bases du régime local demeure.
2. Études de cas
a) Danemark : une Constitution sobre, une prééminence des communes
Le Danemark est un État unitaire « pur » décentralisé à deux niveaux de collectivités territoriales. Depuis une réforme structurelle de réorganisation territoriale, adoptée en 2004 et pleinement entrée en vigueur en 2007, le Danemark compte cinq régions et 98 communes, auxquelles s'ajoutent deux régions spéciales autonomes : les Îles Féroé et le Groenland. Les régions et les communes ne détiennent aucun pouvoir législatif et doivent agir dans les limites de la loi nationale applicable, à la différence du Groenland et les Îles Féroé disposant de pouvoirs législatifs propres dans tous les domaines, sauf en matière de politique étrangère et de politique de sécurité, de politique monétaire, de police et de justice, et de questions constitutionnelles.
Les régions sont faibles ; elles ne disposent pas de ressources financières propres et leurs compétences touchent surtout à la santé publique, l'environnement, le tourisme, l'éducation, domaines dans lesquels interviennent également les communes. Il n'existe aucune hiérarchie ou tutelle des régions sur les communes. Les communes sont au contraire un maillon essentiel de l'administration du pays, notamment avec la décentralisation complète de la mise en oeuvre des politiques d'emploi et de protection sociale.
Malgré l'étendue de leurs compétences, les communes ne font l'objet que d'un seul article dans la Constitution de 1953, d'ailleurs repris de la Constitution de 1849 pour poser conjointement le principe de leur libre administration et celui du contrôle de légalité de leurs actes. L'article 82 prévoit ainsi que « le droit des communes de diriger leurs affaires, sous le contrôle de l'État, est réglé par la loi ».
b) Pays-Bas : une cogestion publique (medebewind) entre État, provinces et communes
Les Pays-Bas constituent un État unitaire « pur » décentralisé à deux niveaux de collectivité territoriale. Ils sont formés de 12 provinces et de 390 communes au 1 er janvier 2017. Le nombre moyen d'habitants d'une commune est de 40 000 habitants. Les provinces et les communes ne détiennent aucun pouvoir législatif et doivent agir dans les limites de la loi nationale applicable. Depuis 2010, Curaçao et Sint-Marteen sont des États associés au Royaume, dotés d'une pleine autonomie législative interne, comme Aruba dès 1986, tandis que le reste des Antilles néerlandaises (Bonaire, Saba et Saint-Eustache) ont un statut propre de « corps public » (possibilité ouverte par l'article 134 de la Constitution).
Les articles 123 à 136 de la Constitution néerlandaise (version révisée et renumérotée de 1983) concernent les provinces et les communes. Ils garantissent la libre administration des collectivités territoriales, compétentes pour régler et administrer leurs affaires (art. 124). Les lois relatives aux provinces et aux communes en déduisent des clauses de compétence générale pour les affaires locales et un pouvoir réglementaire autonome. Dans les faits, on constate une spécialisation du niveau provincial sur les questions d'environnement, de gestion de l'eau, d'aménagement du territoire et de culture, alors que les communes ont la responsabilité des politiques sociales, économiques, éducatives et de sécurité en coopération avec l'État.
La Constitution néerlandaise se concentre surtout sur l'institution des organes internes des collectivités territoriales, sur le régime électoral, sur la nomination des commissaires du Roi dans les provinces et des maires dans les communes. L'article 132 prévoit que le contrôle des actes des collectivités est réglé par la loi. Il n'y a pas de contrôle a priori . Les actes des communes et des provinces ne peuvent être annulés que par un décret royal si elles sont contraires au droit ou à l'intérêt général.
Il convient de noter que les commissaires du Roi, qui assurent la présidence de l'assemblée régionale élue sont nommés par le gouvernement après une procédure de consultation de ces « États provinciaux ». De même, les maires sont nommés par le gouvernement, après consultation du conseil municipal. Commissaires du Roi et maires ne sont pas nommés parmi les députés provinciaux et conseillers municipaux ; ils doivent être des personnalités extérieures susceptibles de trouver un équilibre constructif entre les différentes sensibilités politiques représentées dans des assemblées locales extrêmement éparpillée par la représentation proportionnelle.
Une autre particularité néerlandaise est la participation des provinces au contrôle des actes des communes, qui peut se rattacher au fait que le commissaire du Roi s'apparente à la fois à un préfet et à un président de conseil régional. Lorsqu'une décision du conseil municipal est contestée, elle est envoyée à l'exécutif provincial, qui la transmet à son tour au ministre accompagnée de son propre avis. Il est alors sursis à exécution de la décision en cause.
c) Le partage du pouvoir législatif entre les régions et l'État en Italie
En Italie , aux termes de l'article 5 de la Constitution, « la République, une et indivisible, reconnaît et promeut les autonomies locales ; elle met en oeuvre dans les services qui dépendent de l'État la décentralisation administrative la plus vaste ; elle ajuste les principes et les méthodes de sa législation aux exigences de l'autonomie et de la décentralisation . » La révision constitutionnelle de 2001 a tendu à établir un pluralisme institutionnel paritaire entre l'État et les collectivités territoriales, qui s'est manifesté clairement dans la refonte du titre qui leur est consacré (art. 114 à 133). L'article 114 affirme que « la République est constituée des communes, des provinces, des métropoles, des régions et de l'État » (al. 1) et que « communes, provinces, métropoles et régions sont des entités autonomes dotées de leurs propres statuts, pouvoirs et fonctions selon les principes fixés par la Constitution » (al. 2). Il leur est accordé l'autonomie financière et des ressources propres (art. 119).
On se concentrera sur l'échelon régional doté d'un pouvoir législatif. En effet, la loi 56/2014 du 7 avril 2014, dite loi Delrio, a évidé le niveau quasi départemental des provinces, qui deviennent des unités territoriales de second niveau, non plus élues au suffrage direct, mais composées de l'assemblée des maires du ressort et d'un conseil provincial élu par les maires et les conseillers municipaux pour deux ans dans leurs propres rangs et dont le président est élu parmi les maires pour quatre ans. La fin ou la déchéance du mandat de maire ou de conseiller municipal entraîne l'éviction des instances provinciales. Les mandats provinciaux sont exercés à titre gratuit. Par ailleurs, les métropoles ont remplacé dix anciennes provinces dans certaines zones urbaines importantes en reprenant leurs compétences ; elles sont organisées selon ce schéma : assemblée des maires, conseil métropolitain élu au suffrage indirect, maire métropolitain qui est nécessairement le maire de la ville siège de la métropole.
La Constitution italienne (art. 116, 123 et 131) reconnaît et nomme 20 régions, qui sont divisées en deux catégories : 5 régions à statut spécial (Val d'Aoste, Trentin-Haut Adige, Frioul-Vénétie julienne, Sardaigne et Sicile) et 15 régions à statut ordinaire. Les statuts fixent notamment les principes fondamentaux d'organisation interne et de fonctionnement. Les statuts spéciaux devant être approuvés par une loi constitutionnelle. Les statuts ordinaires sont approuvés par les conseils régionaux. La loi régionale portant statut est adoptée selon des règles de majorité un peu plus strictes. Le gouvernement peut déférer la loi régionale à la Cour constitutionnelle dans les 30 jours. Si un cinquième des membres du conseil régional ou 2 % des électeurs de la région le demandent dans les trois mois de sa publication, le statut est soumis à un référendum local et ne peut être promulgué s'il ne recueille pas la majorité des suffrages.
L'article 117 de la Constitution prévoit un partage du pouvoir législatif entre l'État et les régions dans le respect de la Constitution, des obligations dérivées de l'ordre juridique communautaire et des traités internationaux. Il distingue selon une technique fédéraliste classique :
- le domaine de compétence législative exclusive de l'État (politique étrangère, droit d'asile et droit des étrangers, immigration ; cultes, défense, sécurité, monnaie, épargne, marchés financiers, concurrence, budget, référendums nationaux, droit électoral, établissements publics nationaux, citoyenneté, statut civil, justice et procédures, protection sociale, normes générales d'éducation, douanes, poids et mesures, protection de l'environnement et du patrimoine) ;
- les matières de législation concurrente, pour lesquelles est seulement réservée à l'État la détermination des principes fondamentaux (rapports des régions avec l'UE, commerce extérieur, sécurité au travail, éducation sauf sur le statut autonome des établissements et à l'exclusion de la formation professionnelle, réglementations des professions, recherche scientifique et technologique, soutien à l'innovation, santé publique, alimentation, sport, protection civile, ports et aéroports, réseaux de transport et de navigation, communication, énergie, couverture sociale complémentaire, valorisation des biens culturels et naturels, promotion et organisation des activités culturelles, caisses d'épargne et organes de crédit foncier ou agricole à caractère régional) ;
- une clause-balai, confiant aux régions la puissance législative sur toutes les matières résiduelles que la Constitution n'a pas expressément confiées à l'État (même chose au profit des Länder en Allemagne, art. 70 GG).
Cette division ne vaut que pour les régions à statut ordinaire. Les statuts spéciaux ont une valeur constitutionnelle et organisent une répartition obéissant à un principe différent: un domaine réservé au pouvoir législatif des régions, un domaine concurrent, un domaine de compétence de l'État où les lois nationales doivent être toutefois « intégrées » et rendues effectives par la région à statut spécial.
En outre, il est prévu une possibilité de différenciation entre régions à statut ordinaire (art. 116 comma 3) en négociant avec l'État une autonomie législative accrue dans le domaine réservé à l'État sur trois matières : l'organisation de la justice de paix, les normes générales d'éducation, la protection de l'environnement et du patrimoine.
Il n'existe pas de contrôle préventif de l'État sur les projets d'actes législatifs des régions. La Cour constitutionnelle tranche les litiges de compétences entre l'État et les régions. Elle a en particulier posé en principe que lorsque le texte de la Constitution renvoie à la loi pour régler une matière déterminée, il fait toujours référence à la seule loi de l'État (n. 273/1995 pour exclure toute compétence pénale des régions sur le fondement de l'article 25 de la Constitution italienne).
Il suit de la division de la puissance législative certains corollaires en matière de pouvoir réglementaire. Celui-ci revient à l'État dans ses domaines de compétence exclusive, sauf délégation expresse aux régions. Dans les autres cas, le pouvoir réglementaire revient aux régions. Communes, métropoles et provinces sont soumises au respect des lois et réglementations nationales et régionales. Elles n'ont un pouvoir réglementaire que pour régler leur organisation interne ou pour exercer les fonctions qui leur ont été attribuées.
d) En contrepoint, une logique différente de répartition du pouvoir législatif entre Communautés autonomes et État en Espagne.
En Espagne , les Communautés autonomes ne sont pas listées nominativement par la Constitution qui ne les reconnaît que de façon générique. Elle leur permet de se constituer sur l'initiative de provinces partageant des liens historiques, culturels et économiques. Les deux tiers des communes représentant la majorité des électeurs de chaque province concernée doit approuver l'initiative. Tout le territoire espagnol est désormais couvert par des Communautés autonomes.
La différence majeure avec le cas italien réside dans les principes de répartition des compétences (art. 148 et 149) :
- le pouvoir législatif des Communautés dépend du résultat des négociations préalables à l'adoption du statut d'autonomie, qui sélectionne des domaines de compétence régionale parmi une liste fermée de matières inscrite dans la Constitution. Cela signifie que la différenciation des pouvoirs entre les Communautés autonomes espagnoles peut aller beaucoup plus loin qu'entre les régions italiennes ;
- il est maintenu parallèlement un domaine législatif réservé à l'État (matériellement comparable à celui prévu en Italie) mais la clause résiduelle bénéficie à l'État espagnol, toujours compétent par défaut (et sans besoin d'une quasi-réception comme pour les régions italiennes à statut spécial). Toutes les compétences législatives (et en conséquence, réglementaires et d'exécution) qui ne sont pas assumées par les Communautés autonomes aux termes de leurs statuts reviennent à l'État ;
- une règle d'extension souple des compétences législatives des Communautés autonomes, y compris dans le domaine étatique par révision négociée du Statut cinq ans après son adoption.
L'Espagne distingue finement une série d'actes législatifs de niveau et de fonction différents pour la mise en oeuvre de l'autonomie régionale :
- les statuts des autonomies, qui sont simultanément des lois organiques de l'État (art. 81 Cst.) et les normes institutionnelles de base des communautés autonomes (art. 147). Ils contiennent non seulement les règles fondamentales d'organisation et de fonctionnement, mais aussi la délimitation des compétences que souhaitent assumer la Communauté autonome. Le Tribunal constitutionnel a accepté que les statuts reprennent un catalogue de droits et de libertés déjà protégés par la Constitution espagnole, à titre de principes directeurs mais sans portée normative et sans créer ou retirer aucun nouveau droit (STC 247/2007, à propos de la Communauté valencienne). Les « lois autonomiques » doivent respecter à la fois la Constitution espagnole et le statut d'autonomie à peine de nullité. Les statuts d'autonomie ne peuvent être modifiés contre la volonté des Communautés autonomes, ce qui les distinguent des actes législatifs unilatéraux suivants ;
- les lois organiques de transfert ou de délégation (art. 150 al. 2) qui peuvent concerner en pratique, malgré l'opposition d'une partie de la doctrine, non seulement la compétence d'exécution mais bien aussi la compétence législative. Ce transfert s'accompagne d'un transfert correspondant des moyens financiers. La loi organique fixe les modalités de contrôle que se réserve l'État. Il s'agit d'une extension des compétences au-delà du statut mais elle est plus fragile car elle peut être unilatéralement révoquée par l'État ;
- les lois-cadres qui permettent aussi l'extension ponctuelle de la compétence législative d'une Communauté autonome au-delà de son statut mais dans un cadre fixé par l'État. Il s'agit d'une loi simple approuvée par le Parlement national pour fixer des principes et des lignes-directrices que devra respecter la future « loi autonomique » intervenant dans un domaine de compétence étatique. Cette cession ponctuelle du pouvoir législatif peut être révoquée par une autre loi simple, elle ne modifie pas la place de la loi autonomique dans la hiérarchie des normes, elle entraine la cession du pouvoir réglementaire correspondant ;
- et les lois d'harmonisation (art. 150 al. 3) qui peuvent servir à contrebalancer une dispersion normative trop forte entre communautés autonomes. L'État peut adopter des lois établissant des principes d'harmonisations des législations autonomiques, même dans les matières qui leur sont réservées, quand l'intérêt général l'exige. Le Parlement, à la majorité absolue des deux chambres, en apprécie la nécessité, avant d'examiner concrètement le projet de loi ordinaire déposé par le Gouvernement. Le Tribunal constitutionnel a précisé que l'État ne pouvait procéder ainsi que si les autres garanties constitutionnelles n'étaient pas suffisantes pour garantir l'harmonie exigée par l'intérêt général (STC 76/1983 ; STC 150/1990). Les lois autonomiques antérieures contraires à la loi d'harmonisation sont abrogées et celles postérieures sont frappées de nullité.