- Mardi 13 décembre 2022
- Projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de l'économie, de la santé, du travail, des transports et de l'agriculture - Examen des amendements aux articles délégués au fond
- Proposition de nomination de M. Éric Lombard, candidat proposé par le président de la République aux fonctions de directeur général de la Caisse des dépôts et consignations - Désignation d'un rapporteur
- Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 - Désignation des candidats pour faire partie de la commission mixte paritaire
- Jeudi 15 décembre 2022
Mardi 13 décembre 2022
- Présidence de M. Claude Raynal, président -
La réunion est ouverte à 9 h 30.
Projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de l'économie, de la santé, du travail, des transports et de l'agriculture - Examen des amendements aux articles délégués au fond
M. Claude Raynal, président. - Nous débutons notre réunion par l'examen des amendements au texte de la commission des affaires sociales sur le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de l'économie, de la santé, du travail, des transports et de l'agriculture.
EXAMEN DES AMENDEMENTS DE SÉANCE
Article 2
La commission demande le retrait de l'amendement n° 68 et, à défaut, y sera défavorable.
Après l'article 2
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 49.
Article 5
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 70.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 48.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 47.
M. Hervé Maurey, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 62 vise à fermer le système d'enregistrement pour les prestataires de services sur actifs numériques à compter du 1er octobre 2023.
La faillite de la société FTX a montré la nécessité de poser un certain nombre de barrières en agréant les acteurs proposant ces services : l'agrément est en effet plus exigeant que l'enregistrement, et donc plus protecteur pour les investisseurs et pour les acteurs financiers.
Si le règlement « MiCA » (« Markets in Crypto-Assets », ou règlement sur les marchés de cryptoactifs) devrait entrer en vigueur au mois d'octobre 2024, une période transitoire de dix-huit mois est prévue, soit jusqu'en mars 2026. Le danger est qu'un certain nombre d'opérateurs s'enregistrent pour bénéficier de ce dispositif transitoire, qui leur éviterait de devoir demander l'agrément jusqu'en 2026.
Le Gouvernement va sans doute nous dire qu'il est urgent d'attendre et qu'il proposera un dispositif à l'Assemblée nationale... Pour ma part, je refuse l'idée que le Sénat soit, sur ce texte, un simple spectateur.
Cet amendement est perfectible et pourra être amélioré au cours de la navette. Quoi qu'il en soit, il atteste la volonté du Sénat que des dispositions soient prises assez rapidement, sans attendre l'entrée en vigueur du règlement « MiCA », pour protéger ce domaine sensible.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 62.
M. Hervé Maurey, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 63 tend à supprimer l'article 7.
Nous considérons que le Gouvernement aurait pu avoir le temps de procéder à la transposition de la directive (UE) 2021/2101, qui a été adoptée voilà plus d'un an.
De surcroît, nous avons, la semaine dernière, demandé un certain nombre d'informations sur l'habilitation à transposer cette directive par ordonnance, notamment sur le champ de la clause de sauvegarde et sur le risque que les contraintes administratives se multiplient pour les entreprises - alors qu'elles publient déjà un certain nombre de documents pour les administrations fiscales, elles vont devoir en publier d'autres pour le public. Nous voulions nous assurer qu'il n'y aurait pas, pour elles, demain, de formalités supplémentaires. Nous n'avons obtenu aucune réponse.
Notre amendement fera peut-être réagir le Gouvernement...
M. Claude Raynal, président. - C'est aussi une façon de protester contre les demandes d'habilitation à transposer des directives par ordonnance, alors que le Gouvernement aurait pu proposer de modifier directement le droit interne.
La commission émet un avis favorable aux amendements identiques n° 63 et 71.
Article 8
La commission demande le retrait des amendements identiques nos 2, 28 rectifié, 56 et 72 et, à défaut, y sera défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 29 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.
M. Hervé Maurey, rapporteur pour avis. - Je rappelle que, la semaine dernière, nous avons réduit le champ d'habilitation prévu à l'article 8, qui était très large. Je suis défavorable à l'amendement n° 66, qui tend à revenir à la rédaction initiale.
Le Gouvernement a indiqué qu'il allait le retirer en faveur de son amendement n° 81 visant à une harmonisation des seuils, ce qui, de notre point de vue, pourrait être acceptable.
Cependant, il semblerait que cet amendement vienne d'être déposé sans que l'amendement n° 66 ne soit encore retiré...
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 66 et un avis favorable à l'amendement n° 81.
M. Hervé Maurey, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 78 est un peu hors sujet, mais il est intéressant d'interpeller le Gouvernement sur le financement participatif obligataire pour les collectivités territoriales, un dispositif que nous avions adopté dans le cadre du précédent projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne (Ddadue). L'arrêté qui devait permettre aux collectivités territoriales de recourir, à titre expérimental, au financement participatif obligataire n'a toujours pas été pris. C'est l'occasion de demander au Gouvernement s'il compte un jour ou l'autre mettre en application ce dispositif, qui a été adopté l'année dernière.
La commission demande l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 78.
La commission a donné les avis suivants sur les amendements dont elle est saisie, qui sont retracés dans le tableau ci-après :
TABLEAU DES AVIS
Proposition de nomination de M. Éric Lombard, candidat proposé par le président de la République aux fonctions de directeur général de la Caisse des dépôts et consignations - Désignation d'un rapporteur
La commission désigne M. Jean-François Husson rapporteur sur la proposition de nomination, par le Président de la République, de M. Éric Lombard aux fonctions de directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, en application de l'article 13 de la Constitution.
Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 - Désignation des candidats pour faire partie de la commission mixte paritaire
M. Claude Raynal, président. - Le report de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 impose de légères modifications dans sa composition.
La commission soumet au Sénat la nomination de MM. Claude Raynal, Jean-François Husson, Stéphane Sautarel, Dominique de Legge, Michel Canévet, Mme Isabelle Briquet et M. Didier Rambaud comme membres titulaires, et de MM. Roger Karoutchi, Arnaud Bazin, Jérôme Bascher, Vincent Delahaye, Thierry Cozic, Pascal Savoldelli et Jean-Claude Requier comme membres suppléants de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.
La réunion est close à 9 h 45.
Jeudi 15 décembre 2022
- Présidence de M. Claude Raynal, président -
La réunion est ouverte à 10 h 10.
Projet de loi de finances pour 2023 - Examen du rapport (nouvelle lecture)
M. Claude Raynal, président. - Nous examinons, en nouvelle lecture, le projet de loi de finances (PLF) pour 2023.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je concentrerai mon propos sur la façon dont l'Assemblée nationale s'est emparée du texte adopté par le Sénat.
Les multiples recours à l'article 49-3 de la Constitution l'ont empêchée d'examiner le projet de loi de finances dans son intégralité. Dans ce contexte, il était indispensable que le Sénat mène ce travail : priver le Parlement de l'une de ses fonctions essentielles aurait été dangereux. Le Sénat a ainsi choisi d'examiner entièrement le projet de loi de finances.
Nous avons voté plusieurs amendements - à une large majorité pour certains d'entre eux. Malheureusement, le Gouvernement n'en a retenu finalement que quelques-uns, à la marge.
J'accorde une importance particulière à la question de l'énergie. C'est un sujet fondamental, qui nous occupera pendant quelque temps. Les dispositifs présentés par le Gouvernement ont constamment évolué au cours de la navette. Nous avons accepté de nous prononcer sur des intentions : sans disposer de plus d'informations, c'est un manque de respect à l'endroit du Parlement et notamment du Sénat. À la fin de la séance du vendredi 2 décembre sur la mission « Écologie, développement et mobilité durables », le Gouvernement était en difficulté, car les explications des ministres étaient sommaires. C'est assez représentatif de la période actuelle : alors que la commission mixte paritaire (CMP) sur le projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027 s'est soldée par un échec, le Gouvernement aurait dû mieux tenir compte des préoccupations du Sénat.
Finalement, il n'y aura pas de « pacte de confiance » pour les collectivités territoriales ; c'était là l'une de nos lignes rouges. Le Gouvernement a retenu certains amendements émanant de tous les groupes politiques - d'importance mineure pour la plupart. Nos suggestions relatives au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) pourront être reprises par voie réglementaire - je ne conteste pas ce point. Je regrette toutefois que le Gouvernement ait choisi de bloquer la mise en oeuvre du filet de sécurité voté par le Sénat à la quasi-unanimité, notamment en raison de son impact sur les finances publiques. C'est regrettable, car le Gouvernement, sans avoir nécessairement regardé précisément notre dispositif, se permet ensuite de faire un mauvais procès aux collectivités territoriales, présentées comme des dépensiers irresponsables qui ne doivent plus recevoir de cadeaux. Pourtant, les 700 000 élus locaux seront bien la première ligne de défense entre les décisions prises au niveau national et nos concitoyens. Ne la fragilisons pas trop et veillons à ne pas provoquer un troisième épisode des « gilets jaunes ».
Pour l'ensemble de ces raisons, mieux vaut abréger nos souffrances : je vous propose de rejeter ce texte en adoptant la motion n° I-2 tendant à opposer la question préalable.
M. Claude Raynal, président. - J'ajoute que le calendrier constitutionnel propre aux lois de finances nous contraint : il serait difficile de réexaminer 237 articles dans le temps qu'il nous reste.
M. Vincent Delahaye. - Ma voix sera quelque peu discordante : le Gouvernement se moque clairement de nous ; les amendements retenus concernent tous les groupes, mais restent mineurs. Je trouve dommage d'arrêter la discussion en adoptant une motion tendant à opposer la question préalable, car cela arrange le Gouvernement. Le ministre chargé des comptes publics s'est montré assez ouvert lors des discussions, une ouverture qui n'a pas été prise en compte dans le texte retenu, comme si tous ses arbitrages avaient été repoussés par le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.
Nous pourrions continuer d'attirer l'attention du Gouvernement sur une dizaine ou une quinzaine de points pour influencer sa position.
M. Claude Raynal, président. - La question préalable est le mode opératoire retenu eu égard aux délais. Si l'on veut respecter les 70 jours, il n'y a pas d'autre solution compte tenu du calendrier de l'examen du PLF, sauf à réduire encore davantage nos délais de première lecture. Vous pourrez interpeller le Gouvernement lors de la discussion générale.
M. Pascal Savoldelli. - Je comprends en partie le propos de Vincent Delahaye, mais le Gouvernement recourra pour la dixième fois à l'article 49-3 ! Si l'Assemblée nationale avait pu débattre, la situation serait différente... Il faut valoriser le parlementarisme, or les deux chambres sont en difficulté. Il y a un vrai sujet, qui ne concerne pas que le temps de travail, car nous pouvons travailler des heures et des jours durant, comme nous l'avons fait lors de la crise des « gilets jaunes » par exemple. Mais le Gouvernement ne donne aucune garantie que l'un de nos amendements soit retenu, c'est donc lui qui décide d'arrêter le débat !
Nous nous abstiendrons sur la question préalable, car nous ne partageons pas certains considérants de la motion.
M. Marc Laménie. - Il faut avoir le sens du dialogue et du respect. Je partage certains propos de M. Delahaye : le travail sur la première comme sur la seconde partie a été considérable. Vu de l'extérieur, notamment par les élus locaux, le dépôt d'une question préalable n'est pas forcément bien compris, alors que nous avons entièrement examiné le budget. À titre personnel, je m'abstiendrai.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Nos délais sont très courts : le délai de 70 jours expire vendredi à minuit. Nous avons réfléchi à la possibilité de mener une « vraie » nouvelle lecture. Mais il aurait fallu que nous nous mettions tous d'accord pour choisir les articles que nous souhaitions réexaminer en profondeur, avec des amendements, et le travail du Sénat n'aurait pas forcément eu davantage de visibilité.
La question peut sembler anecdotique, mais elle ne l'est pas : il y a un vrai problème de fonctionnement démocratique. Les conséquences des résultats des élections présidentielle et législatives n'ont pas été pleinement tirées pour le fonctionnement de notre démocratie. L'Assemblée nationale fonctionne via l'article 49-3, et le Gouvernement tente de séduire le Sénat sans rien retenir de ses propositions les plus importantes, pour le ringardiser dans l'opinion. C'est ridicule et suicidaire.
Nous devons prendre nos responsabilités. La question des énergies sera le sujet majeur de 2023, pas tant pour les particuliers, pour lesquels les effets devraient être plutôt amortis, que pour le monde économique, qui pourrait être ébranlé, avec des conséquences graves, et les collectivités. Or le flou demeure quant au soutien pour les acteurs économiques. Lors du débat, nous avons demandé un suivi mensuel des mesures de soutien.
M. Vincent Delahaye. - Que se passerait-il si nous dépassions ce délai des 70 jours ? Nous ne le savons pas, nous n'avons déjà ni loi de règlement ni loi de programmation des finances publiques et pourtant, cela ne change pas grand-chose... Se mettre d'accord pour aborder une dizaine ou une quinzaine de sujets reste possible. Cela montrerait que le Sénat existe.
M. Claude Raynal, président. - Il aurait fallu s'y préparer en amont. Si le délai de 70 jours est passé, le Gouvernement peut recourir à des ordonnances pour mettre en vigueur les dispositions. Rien ne serait pire que de ne pas avoir de budget ! Je ne suis pas sûr qu'un mouvement de révolte du Sénat, pendant les congés, soit perçu de l'extérieur...
M. Daniel Breuiller. - J'ai une question technique concernant le filet de sécurité des collectivités, tel qu'il a été modifié. Peut-on savoir combien de collectivités vont réellement en bénéficier ?
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - D'après nos estimations, sans l'amortisseur électricité, 75 % des collectivités pourraient être couvertes par le dispositif issu des travaux de l'Assemblée nationale. En tout état de cause, certaines des plus petites collectivités qui bénéficieront déjà des tarifs réglementés, pourraient ne pas être concernées.
Mardi dernier, lors de notre échange avec les ministres, ils n'avaient manifestement pas en tête tous les éléments du sujet, en ne retenant parfois que la première version issue du texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, et surtout en ne connaissant pas les propositions du Sénat, arguant que le dispositif que nous avions voté revenait à faire un « open bar » irresponsable. Nos estimations les ont déstabilisés, d'autant qu'elles conduisent à ce que le coût prévisionnel de notre « filet de sécurité » soit assez proche de celui du dispositif qu'ils ont retenu en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale. Nous n'étions qu'à 200 ou 300 millions d'euros près, à comparer aux milliards d'euros qui dégringolent de la diligence tous les jours... Je continue d'alerter le Gouvernement : nous devons faire bloc avec les élus locaux.
M. Claude Raynal, président. - Le dispositif destiné à protéger les collectivités locales n'est pas d'une grande clarté. Il faut prendre en compte le fait que les collectivités disposent de moyens très différents. Des communes aux charges très faibles ne rencontrent quasiment pas de difficultés et sont couvertes par le bouclier tarifaire. Certaines grandes collectivités peuvent avoir des marges de manoeuvre. Cependant beaucoup de collectivités ne savent pas trop où elles en sont, et elles peinent à voter un budget prévisionnel. Enfin, dans de très nombreuses communes, notamment dans les anciens cantons et chefs-lieux de canton, dont le budget n'est pas très élevé, les charges sont très importantes.
Il en va de même pour les entreprises. En réalité, le Gouvernement évalue les sommes à dépenser pour faire baisser la facture énergétique de 10 % ou de 20 %. Or personne n'est capable de savoir si cela va réellement répondre aux demandes des entreprises. Pour cette raison, M. Le Maire garde une boîte noire pour faire face aux nombreux problèmes qui surviendront.
Nous sommes dans un flou intégral. Le Gouvernement met en place des dispositifs un peu à l'aveugle. Nous devons insister sur le contrôle régulier, mensuel, de la dépense et des besoins. Lors des premiers mois de l'année 2023, nous devrons être très attentifs à la situation, à la fois pour les collectivités et les entreprises.
Mme Sylvie Vermeillet. - Sans compter les effets induits par la complexité des dispositifs, notamment du filet de sécurité, des collectivités ou des entreprises ajusteront à l'évidence leurs comptes de fin d'année, en reportant, par exemple, le paiement de factures. Bercy ne peut pas l'ignorer. Le ministre chargé des comptes publics semblait favorable à une simplification du filet de sécurité, comme il l'a indiqué, mais des critères ont été réintroduits dans le texte final. Je ne comprends plus rien sur le fond : j'ai du mal à appréhender la parole du ministre en séance, car tout est ensuite détricoté. Sur la forme, je regrette l'absence de Bruno Le Maire au Sénat après la discussion générale : il ne s'est jamais vraiment exprimé devant nous.
M. Pascal Savoldelli. - La question de Daniel Breuiller est pertinente. Quand le rapporteur général nous indique que 75 % des communes concernées sont couvertes, on le croit maison continue de s'interroger. Dans le Pas-de-Calais, quasiment aucune ville n'a touché le premier acompte du « filet de sécurité » voté pour 2022 dans le premier projet de loi de finances rectificative pour 2022 ; dans le Val-de-Marne, seules trois villes en ont bénéficié.
Le mécanisme est très complexe, et il y a une absence de visibilité, qui est de nature à perturber le budget des collectivités : les maires ne savent pas comment s'en sortir. Il y a là un vrai sujet.
M. Claude Raynal, président. - Sylvie Vermeillet connaît bien les conditions de réalisation des budgets des mairies. Il faudra prendre des précautions pour être sûr de boucler le budget.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Concernant le sujet de l'énergie, le chiffre que je donnais est bien une estimation qu'il faut prendre avec beaucoup de précaution car avant le filet de sécurité, l'amortisseur électricité jouera son rôle et il n'est ici pas pris en compte, faute de données. Son mode de calcul n'est donc pas très aisé, nous ne savons pas exactement quelles en seront les conséquences.
Je ne comprends pas que le Gouvernement n'ait pas fait le choix de retenir nos propositions. On nous a reproché le fait que seules les collectivités n'auraient pas de critères sélectifs à l'entrée du dispositif mais il y a toujours celui de la hausse des dépenses énergétiques en 2023 par rapport à 2022 par rapport à celle des recettes réelles de fonctionnement sur la même période. En outre, il ne faut pas faire un labyrinthe avec tous ces dispositifs ! Nous devons tirer les enseignements du premier « filet de sécurité » du premier PLFR pour 2022. Il faut faire en sorte que les élus soient sereins, et puissent bénéficier de l'amortisseur puis du filet de sécurité en cas de besoin. Il faut peut-être maintenir, d'une manière plus politique, la pression sur le Gouvernement, afin qu'il ne se sente pas quitte de sa manière de procéder.
Les députés de la majorité saluent le recours à l'article 49-3, mais une majorité d'entre eux semble dans une déprime proche du burn-out ; de notre côté, nous exprimons notre sentiment de ne pas être entendus. Dans les deux cas, le compte n'y est pas.
La motion n° I-2 est adoptée.
En conséquence, la commission décide de soumettre au Sénat la motion n° I-2 tendant à opposer la question préalable au projet de loi de finances pour 2023.
La réunion est close à 10 h 40.