- Mercredi 29 juin 2016
- Transparence, lutte contre la corruption et modernisation de la vie économique - Examen des amendements complémentaires
- Mettre en place des outils de gestion des risques en agriculture - Examen des amendements de séance
- Groupe de travail sur les normes en matière agricole - Présentation des orientations
Mercredi 29 juin 2016
- Présidence de M. Jean-Claude Lenoir, président -Transparence, lutte contre la corruption et modernisation de la vie économique - Examen des amendements complémentaires
La réunion est ouverte à 9 h 30.
M. Jean-Claude Lenoir, président. - Notre rapporteur pour avis sur le projet de loi sur la transparence, la lutte contre la corruption et la modernisation de la vie économique nous présente quelques amendements complémentaires.
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - L'amendement n° Afféco.1 vise à différer au 1er janvier 2017 l'application du dispositif d'information relatif aux documents à fournir en cas de demande de substitution d'assurance.
L'amendement n° Afféco.1 est adopté.
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - Je présente trois amendements de suppression des articles 30 AB, 30 AC et 30 A, qui concernent le foncier agricole. En effet, les auditions nous ont convaincus que la rédaction de l'Assemblée nationale n'est pas opérationnelle. Certes, les choses doivent évoluer en la matière : les acquisitions foncières réalisées par des Chinois soulèvent de vraies questions, mais il faut aussi traiter d'autres questions de fond, comme le statut du fermage. Mais avec les dispositifs adoptés par l'Assemblée nationale, le risque est que l'activité agricole ne soit liée directement à la détention du foncier ; il y a un vrai risque de financiarisation de l'exploitation agricole.
M. Gérard Bailly. - Les Safers ont cinquante ans. L'agriculture a beaucoup changé. Certains départements ont mené des aménagements fonciers importants, des remembrements. Mais cette politique est aujourd'hui stoppée, alors que les structures agricoles évoluent toujours. Le rôle des Safers doit être réexaminé.
Dans ma région, les tracteurs se croisent sur les routes, il n'est pas rare qu'ils parcourent dix kilomètres. Ce n'est pas optimal... Pour que les bêtes aillent paître, il faut aussi disposer de terres de proximité. Aujourd'hui, la priorité va à l'installation des jeunes, à l'extension de leurs terres ; mais il est temps me semble-t-il de revenir au remembrement, exiger des échanges, bref de faire un vrai travail d'aménagement.
M. Henri Cabanel. - Oui, il faut clarifier le rôle des Safer. Les établissements publics fonciers d'État qui détiennent la compétence au niveau régional ont été créés d'abord pour le logement social, mais ils ont aussi une compétence en matière de foncier agricole. Qui est le chef de file ?
Pour moi, les Safers doivent conserver leur compétence sur le foncier agricole Elles manquent cruellement de moyens. Il est temps qu'elles trouvent d'autres sources de financement, afin d'être en mesure de mener à bien leur tâche. Aujourd'hui, elles ont énormément déstocké car elles n'avaient plus d'argent.
M. Alain Bertrand. - Maire d'une petite ville, j'ai plusieurs fois voulu traiter avec l'établissement public de la région, cela n'a jamais marché ! J'ai en revanche signé des conventions avec les Safers, qui m'ont aidé chaque fois que j'ai dû réorganiser une propriété agricole. Les Safers ont le savoir-faire, il faut conserver leurs possibilités d'intervention, sinon il n'y aura plus de remembrements ni d'aménagements.
Mme Sophie Primas. - Les lois fourre-tout deviennent la règle, voyez encore le projet de loi Égalité et citoyenneté ! Le foncier agricole mérite une loi à part entière, traitant des Safers, des établissements publics fonciers, du statut du fermage, des propriétaires, etc. Je suis donc favorable aux amendements de suppression. Mais je suis surtout inquiète de ce qui se passera si la rédaction de l'Assemblée nationale est finalement conservée. Je me raccroche aux propos de notre rapporteur pour avis, qui nous a dit précédemment que ces dispositions étaient inapplicables juridiquement, voire inconstitutionnelles.
M. Joël Labbé. - Lorsque nous avons voté la loi d'avenir pour l'agriculture, nous avons amélioré la gouvernance des Safers, nous les avons modernisées et confirmées dans leur rôle exceptionnel. Il restait un point en suspens, qui concerne les parts de société. L'Assemblée nationale a voté des dispositions qui comportent une petite part de risque, peut-être ; mais elles valent mieux qu'une absence de mesure, car il y a urgence absolue à trouver des réponses. On s'est ému à bon droit de l'achat de terres par les Chinois. La souveraineté alimentaire, la régulation des marchés, sont en jeu.
M. Bruno Sido. - Il existe des Safers partout mais dans certains départements, le monde agricole n'en a pas voulu et elles n'ont donc joué aucun rôle. Quoi qu'il en soit, les gouvernements successifs ne leur ont pas donné les moyens d'une vraie politique agricole d'accompagnement - au-delà des questions de foncier - des petites structures agricoles. Les Safers sont contraintes de faire du chiffre d'affaires pour vivre.
Les Safers ont été créées par le ministre Edgar Pisani, dans les années soixante. Certains d'entre vous disent qu'elles ont bien fonctionné. Je me suis installé comme agriculteur en Haute-Marne en 1977 : nous étions 3 000 exploitants alors, nous ne sommes plus que 500 ou 600. Quel type d'exploitation la France veut-elle promouvoir dans ses campagnes ? Là est la question. De Gaulle avait dit à Pisani : « Souvenez-vous toujours que vous n'êtes pas le ministre des agriculteurs, mais de l'agriculture. » Nous avons eu trop de ministres des agriculteurs, pas suffisamment de ministres de l'agriculture. Les Safers, la politique foncière sont des sujets délicats, qui n'ont rien à voir avec le présent projet de loi. J'approuve donc la suppression des articles correspondants.
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - Vous avez raison : ce projet de loi n'est pas le véhicule approprié pour traiter des Safers.
Il n'y a pas seulement les achats récents par les Chinois. Notre collègue Gérard César pourrait énumérer les domaines acquis par des étrangers...
M. Gérard César. - Oui !
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - ... et Dominique Estrosi Sassone, dans le sud, pourrait citer tous les hectares de tomates sous serre qui ont connu le même sort. Il y a une vraie question foncière, mais le dispositif inscrit dans le texte ne fonctionne pas, les juristes et les notaires que nous avons entendus nous l'ont tous confirmé. J'entends ce que dit Joël Labbé. Soit dit en passant, il y a des sujets importants que nous ne pourrons pas traiter dans ce projet de loi et sur lesquels il nous faudra faire des propositions : notamment, quel statut pour l'exploitant ? Dans quelles conditions réattribuer les terres afin qu'elles soient cultivées par des agriculteurs et non des donneurs d'ordre ? Je suis hostile, je le répète, à la financiarisation, qui se traduit par la séparation de l'activité agricole et du portage foncier.
L'amendement de suppression n° Afféco.2 est adopté.
Article 30 AC
L'amendement de suppression n°Afféco.3 est adopté.
Article 30 A
L'amendement de suppression n°Afféco.4 est adopté.
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - L'amendement de précision n° Afféco.5 concerne le domaine contractuel, il vise à garantir la meilleure garantie d'évolution des prix pour les producteurs.
M. Gérard Bailly. - Il s'agit bien des négociations entre producteurs et transformateurs ? Je ne comprends pas la modification. Il est important dans les discussions de prendre en compte les coûts de production et leur évolution. En quoi l'amendement est-il une amélioration ?
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - Vous verrez à l'article 31 bis C que je fais des propositions sur les indicateurs de fixation des prix. Ici, il s'agit du domaine contractuel et l'amendement vise à quitter le champ du mix-produit qui est moins favorable pour les producteurs.
M. Bruno Sido. - Lorsqu'un céréalier vend sa production, il facture lui-même. Si c'est l'organisme stockeur qui établit la facture, l'exploitant doit-il tous les ans lui en renouveler l'autorisation ?
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - Je proposerai une tacite reconduction tous les ans, préférable à une autorisation donnée pour une période bien plus longue.
L'amendement n° Afféco.5 est adopté.
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - Je viens d'exposer l'amendement n° Afféco.6 sur les reconductions tacites.
L'amendement n° Afféco.6 est adopté.
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - L'amendement n° Afféco.7 comble une petite faille dans le dispositif sur la cession des contrats. Il accroît la sécurité de la rédaction adoptée par les députés.
M. Bruno Sido. - Le sujet est trop lourd pour ce projet de loi. Les couples d'agriculteurs qui se sont échinés toute une vie durant sur leurs terres n'auraient pas le droit de céder des droits de production à titre onéreux ? Si vous l'interdisez, ils trouveront des solutions pour le faire quand même. Ils comptent dessus pour leur retraite. Ces droits leur appartiennent, comme un pas de porte appartient au commerçant. Les agriculteurs n'ont pas vocation à vivre au Smic ni à percevoir ensuite 800 euros de retraite ! Ils ont le droit de vivre !
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - Les dispositions de la proposition de loi compétitivité ont été reprises par le Gouvernement et adoptées par l'Assemblée nationale. Elles sont conformes à ce que nous souhaitions. Je me borne donc à renforcer la rédaction qui nous revient de l'Assemblée nationale. Nous avons voté à une grande majorité l'incessibilité à titre onéreux. Des volumes sont libérés lorsqu'un exploitant arrête son activité. C'est l'OP qui a connaissance des volumes, des facturations. Nos dispositions renforcent le poids des producteurs dans la mise en marché.
M. Bruno Sido. - Mais rappelons-nous d'où vient ce droit à produire ! Sur les cessions laitières, c'est bien Bruxelles ou le gouvernement qui ont fixé le niveau de la compensation, donc un prix du droit à produire ! Et maintenant celui-ci n'aurait plus de valeur ? Il ne pourrait être cédé ? Les unités économiques ont un droit, elles - à la stabilité. Elles contourneront cette interdiction, par nécessité. Ne votons pas des textes simplement pour nous faire plaisir.
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - Cet aspect est stratégique. Si nous faisons ensemble un bon travail, si la CMP aboutit, le secteur de l'élevage et le secteur laitier retrouveront leur compétitivité en Europe. Il n'y a qu'en France que se pratiquent les cessions de droits à titre onéreux. L'incessibilité permettra aux jeunes de s'installer dans les mêmes conditions que les jeunes des autres pays.
L'amendement n°Afféco.7 est adopté.
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - J'ai écouté le terrain... Les restrictions à la vente au déballage doivent valoir dans les arrondissements limitrophes - et non le seul arrondissement - sinon des emplois seront en péril. Tel est le sens de l'amendement n° Afféco.8.
M. Yannick Vaugrenard. - Pardonnez cette question, mais qu'est-ce que la vente au déballage ?
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - La vente au bord des routes, par exemple. Il y a les marchés organisés, et les autres.
M. Henri Tandonnet. - Des Espagnols viennent vendre des oranges ou d'autres fruits et légumes devant les boulangeries ou les stations-service. Ils ne sont pas un « marché organisé », mais ils sont très organisés ! Ils couvrent souvent d'immenses territoires, avec 50 ou 60 points de vente. Ce sont des bandes organisées, je pèse mes mots, qui font beaucoup de tort à nos détaillants, voire à nos agriculteurs.
Mme Sophie Primas. - Parfois, ils achètent pour revendre. Or ils ne paient aucun impôt, aucune taxe et ils exercent une concurrence déloyale, y compris vis-à-vis des circuits courts - car il ne faut pas confondre les deux.
M. Jackie Pierre. - Je suis certain que ce sont des professionnels de la vente. Une saison ils vendent de la fraise, une autre de la pomme de terre. Je le sais, je connais un agriculteur en retraite qui vit de cela.
M. Joël Labbé. - Je partage les propos de M. Tandonnet et de Mme Primas.
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - La plupart des ventes au déballage sont le fait des producteurs locaux. Aujourd'hui, il faut une déclaration préalable pour vendre au bord de la route, à laquelle le maire peut s'opposer.
Mme Sophie Primas. - Mais pas pour vendre dans l'enceinte d'une station-service.
L'amendement n° Afféco.8 est adopté.
Article 31 bis C
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - L'amendement n° Afféco.9 répond aux attentes exprimées par Gérard Bailly sur la prise en compte d'indicateurs de coûts dans les négociations avec les transformateurs. Je précise que dans les contrats passés pour la fabrication de produits sous marque distributeur, les prix devront faire référence aux coûts de production agricole. Ils prendront par conséquent en compte les charges que supportent les exploitants. Je privilégie, pour l'établissement des références, les accords interprofessionnels ; s'il n'y en a pas, c'est l'Observatoire de la formation des prix et des marges qui fournira les indicateurs. Si les agriculteurs sont aujourd'hui en souffrance, c'est largement faute d'accords professionnels. Je suis réservé sur la façon dont le système va fonctionner, d'où cette rédaction qui est conforme à l'esprit de la proposition de loi sur la compétitivité que nous avons adoptée.
M. Gérard Bailly. - J'ai toujours été coopérateur ; les coopératives redistribuent aux producteurs la ristourne. Mais Lactalis, industriel privé, est-il excédentaire ? De combien ? Il ne publie jamais ses comptes, lui ! L'amendement va dans le bon sens mais je souhaiterais que l'on réintroduise dans cette rédaction une mention explicite au prix prévisionnel.
M. Franck Montaugé. - Quelle est la capacité de l'Observatoire à imposer des références autres que celles d'un accord professionnel ?
M. Jackie Pierre. - Je comprends votre souci de protéger le marché local, mais quelle efficacité aura cette construction du prix ? Des chaînes extra-européennes déversent sur nous des produits bien moins chers ! Le prix restera toujours celui dicté par le marché, non celui défini pour protéger les producteurs...
Mme Frédérique Espagnac. - Je partage les réflexions de M. Bailly sur le prix prévisionnel.
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - Soit ! Je vais rectifier mon amendement en ce sens.
M. Jean-Claude Lenoir, président. - L'amendement présenté est donc rectifié.
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - Je précise, en réponse à M. Pierre notamment, que j'ai tenté de sécuriser la rédaction, sans espérer éliminer le principal danger : que le prix le moins élevé s'impose. Et j'ai bien sûr privilégié les accords interprofessionnels, mais lorsqu'ils n'existent pas, je propose une référence fournie par l'Observatoire.
M. Gérard Bailly. - Souvenez-vous de l'audition des représentants de Danone : un tiers du prix est déterminé en fonction des indices de coûts de production. Même Lactalis est tenu par les prix producteurs. Mais lorsque l'on discute avec Leclerc ou Carrefour, il faut répéter et répéter encore que sans un prix correct les exploitations disparaîtront : trop souvent, l'agriculteur reçoit une part résiduelle du prix final...
Le prix de la viande a encore baissé. Pas étonnant, quand les végétariens répètent à longueur de temps à la télévision, et jusqu'à une heure et demi du matin, que manger de la viande est mauvais pour la santé ! Un tel discours casse le moral.
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - L'amendement n° Afféco.10 reprend un dispositif similaire au précédent, en ce qui concerne les produits sous marque de distributeur.
L'amendement n° Afféco.9 est adopté, ainsi que l'amendement n° Afféco.10.
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - Certains acheteurs sont tentés d'infliger des pénalités de retard pour retard de livraison en cas de force majeure... L'amendement n° Afféco.11 vise à donner plus de portée encore au dispositif sanctionnant cette pratique.
L'amendement n° Afféco.11 est adopté.
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - L'amendement n° Afféco.12 ajuste la rédaction de notre commission sur la conférence annuelle réunissant l'ensemble des acteurs des filières agricoles. Je précise que cette conférence réunit les représentants des producteurs, et des organisations de producteurs, afin que les syndicats y soient également représentés.
À la suite d'un échange avec le ministère, je propose de placer cette instance sous la responsabilité de FranceAgriMer, et non sous celle des assemblées parlementaires ni celle du Médiateur.
M. Gérard César. - Je représente le Sénat au conseil d'administration de FranceAgriMer et je suis favorable à l'amendement.
M. Bruno Sido. - Il faudra un jour évaluer le coût de toutes ces structures, toutes ces réunions, tous ces déplacements...
M. Jean-Claude Lenoir, président. - Le Sénat, qui a toujours été à l'avant-poste de la modernité, devrait prendre des initiatives pour promouvoir la visio-conférence. Dans les nouvelles et immenses régions, cela me semble indispensable.
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - Placer la conférence sous la responsabilité de FranceAgriMer nous épargne la création d'une nouvelle structure, précisément. Elle aura aussi pour mérite de confronter les producteurs aux réalités et aux acteurs du marché. Qui aurait imaginé que le cours du porc allait remonter aussi vivement ? Ce n'est pas l'Europe, ce ne sont pas nos mesures qui ont produit cette hausse, mais le marché.
L'amendement n°Afféco.12 est adopté.
Article additionnel après l'article 31 sexies
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - Mon dernier amendement, le n° Afféco.13, porte sur les marchés publics. La commission des lois avait rejeté notre version précédente, invoquant le domaine réglementaire : je reformule donc ma proposition.
L'amendement n° Afféco.13 est adopté.
Mettre en place des outils de gestion des risques en agriculture - Examen des amendements de séance
M. Jean-Claude Lenoir, président. - Sur la proposition de loi visant à mettre en place des outils de gestion des risques en agriculture, nous avons seulement deux amendements à examiner, dont l'un est présenté par le rapporteur.
M. Jean-Jacques Lasserre, rapporteur. - L'amendement n°AFFECO.1 reporte de 2017 à 2018 la mise en oeuvre du fonds de stabilisation des revenus agricoles dans chaque région, car 2017, c'est trop court ! J'espère que l'auteur de la proposition de loi sera d'accord ?
M. Franck Montaugé. - D'accord !
L'amendement n°AFFECO.1 est adopté.
M. Jean-Jacques Lasserre, rapporteur. - La forte majoration proposée par l'amendement n° 1 me semble excessive, avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°1.
Le sort de l'amendement est repris dans le tableau ci-après.
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Article 6 |
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Auteur |
N° |
Objet |
Avis de la commission |
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M. CANEVET |
1 |
Augmentation du plafond de déduction pour aléas de 1 000 à 10 000 euros par salarié à temps plein |
Défavorable |
Groupe de travail sur les normes en matière agricole - Présentation des orientations
M. Jean-Claude Lenoir, président. - Nous abordons à présent le troisième point de l'ordre du jour, à savoir la présentation des orientations retenues par le groupe de travail sur les normes en matière agricole. Je rappelle que ce groupe de travail est présidé par M. Gérard Bailly et qu'il a comme rapporteur M. Daniel Dubois. Ce débat se tient en présence de notre collègue Mme Odette Herviaux, que je salue, et qui effectue actuellement une mission pour le Gouvernement sur la simplification des normes agricoles. Je cède la parole à nos collègues.
M. Gérard Bailly. - Je vous remercie Monsieur le Président. Bonjour à toutes et à tous. Je salue également la présence de Mme Odette Herviaux qui travaille sur cette question. A la demande de Monsieur le président du Sénat et de notre président, nous souhaitons vous parler des normes agricoles qui est un sujet qui préoccupe aujourd'hui un certain nombre d'exploitants agricoles. S'il y a la crise des prix, il y a aussi celle des normes. Un groupe émanant de notre commission et accueillant d'autres parlementaires, comme MM. Daniel Laurent et Jackie Pierre, Henri Tandonnet, Frédérique Espagnac, Frank Montaugé et Michel Le Scouarnec a été constitué il y a une bonne année pour travailler sur cette question. Notre collègue Daniel Dubois, rapporteur du groupe de travail, a été le grand artisan de la préparation des auditions, fort de ses contacts dans le secteur. Il a accompli un travail très conséquent. Nous avons certes mis un peu de temps, du fait de l'engorgement du calendrier législatif et des difficultés éprouvées dans l'organisation de certaines auditions. Nous ne voulions pas céder à la précipitation du fait de la diversité des problématiques que cette question recouvrait.
Notre agriculture est en crise et nous recherchons depuis de longs mois à identifier à la fois les causes des difficultés et les moyens d'y faire face. C'était d'ailleurs l'objet de la proposition de loi en faveur de la compétitivité de l'agriculture et de l'agroalimentaire dite « PPL Lenoir ». Que la production ne soit pas seulement impliquée dans les ajustements, mais que ce soit l'ensemble des filières qui y participent.
Or, dans les discussions avec les agriculteurs, avec les organisations professionnelles agricoles, avec les experts, un sujet paraît majeur : le problème des normes en agriculture et de la « sur-réglementation ».
Le phénomène échappe largement à l'observation statistique et aux quantifications. Nous ne disposons pas, comme nous avons pu le constater, d'un instrument de mesure de la norme agricole tant en amont qu'en aval. Mais nous disposons de nombreux témoignages de terrain, de nombreux exemples, qu'il s'agisse de la réglementation des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), de la multiplication des zonages environnementaux, de la réglementation sur la protection des eaux, ou encore des contrôles de l'application de la politique agricole commune (PAC). Tous ces exemples convergent et alimentent le constat d'un excès de normes en agriculture et la lecture des têtes de chapitre du rapport de notre collègue Daniel Dubois le démontrera.
Il y a quelques années, lorsqu'on évoquait ce sujet, on n'était pas pris au sérieux : au mieux, on nous indiquait que la « sur-réglementation » constituait un phénomène ponctuel et non massif. Au pire, on nous faisait comprendre qu'il s'agissait d'une lubie d'agriculteurs rétifs aux contrôles ce qui n'est pas le cas. Il faut savoir que les gens acceptent davantage les normes lorsque la conjoncture est bonne.
Les temps changent - il faut croire que la répétition a ses vertus - et l'importance du problème des normes commence à être reconnue. Début 2014, les organisations professionnelles agricoles avaient organisé les états généraux de l'agriculture (EGA) dont l'un des trois thèmes-phares était la simplification. Cette démarche a permis de structurer les demandes de simplification en provenance du monde agricole. Au niveau européen, le commissaire à l'agriculture M. Phil Hogan a fait de la simplification de la PAC un axe majeur de sa mandature. C'était un objectif, mais a-t-il vraiment été atteint ? Le Conseil a adopté des conclusions sur la simplification il y a un an, en mai 2015, et des mesures de simplification ont depuis été prises. L'orientation est là mais la simplification est difficilement traduite en actes, alors que la dernière réforme de la PAC, avec le verdissement, l'a rendue encore plus complexe. Lorsque nous sommes allés à Bruxelles, on a pu constater que si le nombre de pages avait diminué, le nombre des normes imprimées est demeuré le même !
Lors de la discussion du projet de loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt (LAAF) de 2014, certains collègues durant les débats avaient insisté sur la nécessité d'une pause dans la production de normes agricoles nouvelles, et la nécessité de cesser les sur-transpositions des normes européennes en droit français.
Cette demande ne s'était pas concrétisée dans un dispositif législatif mais a permis de lancer l'année dernière au sein de notre commission des affaires économiques un groupe de travail sur les normes en agriculture. Le groupe a procédé à plus d'une vingtaine d'auditions, ainsi qu'à un déplacement auprès des institutions européennes, dans le double but de mieux identifier le phénomène et de trouver des parades à la « sur-réglementation » en agriculture.
Nous avons pu rencontrer les différentes administrations, nationale et européenne, qui produisent la norme et en contrôlent l'application.
Nous avons rencontré les organisations professionnelles agricoles, dans toute leur diversité, qui ont exprimé le point de vue et les attentes des agriculteurs eux-mêmes. Nous avons aussi pu rencontrer les associations de protection de l'environnement, car les questions environnementales sont à l'origine de nombreuses normes. De l'observation, nous tirons une première conclusion sur le processus de simplification des normes agricoles : il s'agit d'un processus continu autant qu'une mission impossible. Tel Sisyphe et son rocher, la tâche des simplificateurs des normes est indispensable, et en même temps, le but reste inatteignable. L'exercice est donc difficile. Nous avons essayé d'y parvenir partiellement. Mais il faut le faire. Le rapport que va nous présenter Daniel Dubois donne un cadre à la réflexion sur la simplification des normes en agriculture. Il fait des constatations, mais aussi des propositions, que nous pourrons discuter.
Si ces propositions vous conviennent, nous pourrions les porter dans une prochaine proposition de résolution comme nous l'avons encore évoqué hier soir ; cette proposition pourrait être débattue en séance, pour donner plus de solennité à notre souhait de simplification, que demandent aujourd'hui tous les agriculteurs. Une fois notre rapport présenté, il serait bon que le Président de notre commission se prononce quant à l'opportunité d'une séance consacrée à une résolution qui est un travail attendu. Par ailleurs, nous avons éprouvé de nombreuses difficultés quant à l'identification et à la méthode de suppression des normes, lorsque nous avons interrogé à la fois les organisations professionnelles et les agriculteurs dans nos départements.
M. Daniel Dubois. -Monsieur le président, mes chers collègues, après l'introduction de Gérard Bailly, je voudrais vous présenter mon rapport en trois temps. Mon premier temps concernera l'identification du problème des normes en agriculture. Comment le caractériser ? Il ne s'agit pas là de faire l'inventaire de toutes les normes agricoles, cette tâche étant impossible, mais de mettre à jour les mécanismes à l'oeuvre dans l'administration en matière de normes agricoles, de leur conception au contrôle de leur application.
Deuxième temps : il faut souligner que des démarches de simplification ont été engagées : les régimes des installations classées sont progressivement modifiés bien souvent suite à des crises, au coup par coup, sans qu'une réelle politique ne soit mise en oeuvre en ce sens. Ceci étant dit, le ministère de l'agriculture s'est doté d'une feuille de route de la simplification et, très récemment, un « comité des normes » présidé par le préfet Etienne Bisch a été mis en place, réunissant les professionnels et les différents ministères concernés, pas seulement celui de l'agriculture. Notre collègue Mme Odette Herviaux, qui est à nos côtés aujourd'hui et que je salue, est en mission sur le terrain sur cette importante question.
En troisième moment, je vous proposerai enfin quelques pistes nouvelles pour renforcer la simplification des normes et faire de cette question une réelle priorité politique, ce qu'elle n'a jamais été jusqu'à présent. Il s'agit de passer d'une action au coup par coup à un réel engagement politique et à une mise en oeuvre dans la durée. Un récent rapport de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) s'est exprimé sur la sur-réglementation européenne. Selon ce rapport, nous suivons trop, en France, une approche de type Stop and Go, sans suivre d'orientation très claire.
D'abord, commençons par les constats : le « burn-out » normatif nous guette en agriculture de manière peut-être plus forte que dans n'importe quel autre secteur pour toute une série de raisons. Parce que la norme applicable à l'agriculteur « tombe » de multiples niveaux : le niveau européen est à l'origine de 80 à 90 % des normes pour les agriculteurs, ce qui est logique, du fait de l'importance prise par la PAC.
Mais le niveau national décline ensuite les exigences normatives européennes, à travers la transposition des directives, essentiellement dans le domaine environnemental. Et c'est là que réside un premier problème : la norme européenne fait parfois l'objet de « sur-transpositions ».
Même si les autorités françaises nous ont réaffirmés qu'il n'y avait pas de « sur-transpositions », on en trouve de multiples exemples. Ainsi, les seuils des installations classées en matière d'élevage sont fixés traditionnellement à des niveaux plus bas que ceux demandés par l'Europe. Les exigences en matière d'étude d'impact, sujet extrêmement important, sont formulées de manière plus contraignante en droit français qu'en droit européen, alors qu'une transposition « mot à mot » en droit français, comme l'ont fait les allemands, aurait évité un tel écueil. Je vous rappelle qu'aujourd'hui, dans les autorisations des établissements classés, 25 % sont attaquées, avec succès, au tribunal. Ce processus est très coûteux et très long. Notre représentation y est pour quelque chose ! En outre, je prendrai un autre exemple : l'application de la directive nitrates est également critiquée au nom de la « sur-transposition ». Certes, l'insuffisante ou la mauvaise application de cette directive a mis la France en difficulté vis-à-vis de Bruxelles, mais les mesures qu'il a fallu prendre ensuite sont excessives : l'élargissement des zones vulnérables oblige beaucoup d'éleveurs à une gestion des effluents très contraignante, comme par exemple l'obligation de gérer les plans d'épandage des matières fertilisantes d'origine résiduaire (MAFOR) au niveau de la parcelle !
Une deuxième source du problème des normes en agriculture vient du fait que l'agriculteur est à la confluence de différents domaines normatifs. C'est là le vécu des agriculteurs. En effet, ceux-ci doivent respecter non seulement des normes spécifiquement agricoles imposées par la PAC, comme celles encadrant le calcul des surfaces donnant droit aux aides directes, mais aussi des normes environnementales ou sanitaires puisqu'ils sont des acteurs économiques qui travaillent dans l'environnement. Il leur faut encore respecter des normes sociales applicables en tant qu'employeurs, ainsi que des normes en matière de propriété intellectuelle pour l'utilisation des semences. Au final, l'agriculteur doit maîtriser un panel très large de réglementations, alors que fondamentalement, l'entreprise agricole reste une PME, voire une TPE, sans aucune capacité à se doter d'une expertise juridique et technique spécifique. Malgré les conseils des chambres d'agriculture, malgré l'accompagnement dont ils peuvent bénéficier, les agriculteurs se sentent souvent perdus dans la forêt des normes qui leur sont applicables. Intrinsèquement, l'agriculteur demeure un actif très opérationnel.
M. Bruno Sido. - C'est plutôt un manuel qu'un intellectuel !
M. Daniel Dubois. - Tout ce qui arrive comme texte est ressenti comme une source de contraintes par nos agriculteurs. Ce n'est pas la vocation première de l'agriculteur d'étudier des normes écrites, mais celle de produire !
J'ai procédé à un inventaire sommaire des principales règlementations environnementales que doit connaître un agriculteur qui serait en polyculture-élevage -l'élevage étant certainement le secteur où la multiplicité des réglementations est la plus évidente - pour constater que celles-ci sont particulièrement nombreuses. En effet, on compte des normes en matière d'utilisation des produits phytopharmaceutiques qui concernent notamment les périodes d'épandage, le stockage des produits ou encore les règles de manipulation, des normes en matière de gestion des effluents, des normes encore en matière d'installations, ouvrages, travaux et aménagements (IOTA) ayant un impact sur l'eau, des normes en matière de bien-être animal, qui peuvent imposer des investissements dans les bâtiments, des normes en matière de mesure et de contrôle des pollutions générées par l'activité d'élevage, ou encore des normes en matière d'utilisation du sol, qui se matérialisent par de multiples zonages qui sont enchevêtrés et peuvent s'entrecroiser, induisant une complexité accrue.
Un agriculteur doit être titulaire de nombreuses autorisations administratives, faire de multiples démarches, par exemple pour obtenir un « certiphyto » lui permettant d'utiliser des produits phytopharmaceutiques, ou encore pour déclarer ses animaux dans des délais très courts après leur naissance ou leur arrivée sur l'exploitation. Il n'existe pas d'étude précise sur la charge de travail administratif dans les exploitations agricoles mais cette charge peut être lourde et représenter, d'après des témoignages reçus, plus d'un tiers du temps des éleveurs.
Une troisième source du problème des normes en agriculture vient des difficultés d'interprétation de la norme, lorsqu'il s'agit, concrètement, de les appliquer. Les pratiques agricoles restent très diverses, dépendant de situations locales et de conditions particulières des exploitations, comme pour les autorisations d'épandage dont la périodicité est nationale et ne tient pas compte des spécificités régionales, notamment climatiques. Or, la normalisation ne parvient pas toujours à s'adapter à toute cette diversité. Ainsi, les mêmes règlementations peuvent générer des interprétations plus ou moins sévères selon les départements. Les organisations professionnelles agricoles auditionnées ont fait part des difficultés rencontrées avec certains conseils départementaux de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODeRST), qui par leurs avis négatifs, peuvent en pratique bloquer des projets agricoles. Dans ces CODeRST, toutes les associations qui sont contre les projets y participent, tandis que celles qui sont en faveur ne le sont pas toujours. J'ai pu le constater, fort de mon expérience de président de Conseil départemental.
Après ce résumé des constats que peut faire le groupe de travail, je voudrais aussi mettre en évidence qu'en matière de simplification des normes applicables à l'agriculture, il y a aussi des améliorations. Là encore, je donnerai quelques exemples. Mon premier exemple concernera la réglementation des ICPE. La profession agricole se plaint de délais d'instruction longs et de seuils d'autorisation fixés à des niveaux trop bas, obligeant pour de « petits projets » à passer par les procédures lourdes de l'étude d'impact et de l'enquête publique avec de très longs délais d'instruction, qui découragent toute initiative. La crise a avivé cette demande et a conduit à sa prise en compte par le Gouvernement. En effet, dans le secteur porcin, le décret du 27 décembre 2013 a remplacé l'autorisation par le régime d'enregistrement pour les élevages porcins entre 450 et 2 000 places. Quelle eût été la situation si cette décision n'avait pas été prise compte tenu de la crise du secteur porcin ? On est ainsi passé à des délais très raisonnables pour obtenir une autorisation. Il faut désormais de cinq à six mois, contre dix-huit mois à deux ans dans le système antérieur. C'est donc une réelle avancée.
Un autre décret du 1er octobre 2015 a également remplacé le régime d'autorisation par l'enregistrement pour les élevages de poulets entre 30 et 40 000 emplacements ; ces seuils étant ceux prévus par la directive européenne sur l'évaluation des incidences.
Enfin, dans le secteur bovin, des décisions sont attendues mais ne sont toujours pas arrivées. J'espère que le Gouvernement ira jusqu'au bout dans cette décision ! La loi Macron a également réduit d'un an à quatre mois le délai de recours des tiers à l'encontre des décisions relatives aux élevages prises au titre de la législation des installations classées. Le ministère de l'agriculture a mis en place une « feuille de route » de la simplification, révisée chaque année, et a installé un Comité ministériel pour la simplification de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt (CoSAAF) qui en suit l'exécution, travaillant parallèlement au Conseil de la simplification pour les entreprises (CSE) placé directement auprès des services du Premier ministre.
La « feuille de route » de la simplification prévoit par exemple la dématérialisation de certaines procédures, comme la procédure de remboursement de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TIC) et la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN), la procédure de déclaration PAC désormais presque totalement faite en ligne ou encore la délivrance du passeport sanitaire bovin et des certificats et agréments pour l'exportation d'animaux vifs à travers la plateforme exp@don. Des avancées ont été réalisées, mais une réserve doit ainsi être apportée sur la question des télé-procédures : elles apportent d'indéniables avantages, mais elles consistent parfois à reporter une charge administrative lourde sur les demandeurs, en l'occurrence les agriculteurs. Il est parfois indispensable de leur apporter un accompagnement. On l'a vu lors de la première mise en oeuvre des déclarations PAC à la suite de la réforme de 2014. C'est plus souple certes, mais ne surchargeons pas le travail de l'agriculteur ! Nous pensons donc que cette simplification doit être mieux organisée.
La volonté de simplifier s'est manifestée également au moment des contrôles, car c'est parfois le moment où la norme apparaît la plus insupportable.
Le rapport de notre collègue députée Frédérique Massat sur les contrôles en agriculture de juin dernier mettait en évidence que les agriculteurs étaient susceptibles d'être contrôlés par dix corps d'Etat différents sans aucune coordination. Parfois, les agriculteurs éprouvaient un ressenti motivé par la succession de ces contrôles. Il formulait des recommandations afin d'éviter les redondances, par exemple en supprimant le double contrôle de la directive nitrate.
Le rapport proposait aussi de développer la communication et l'explication avant, pendant et après les contrôles, par exemple en instituant des contrôles « à blanc » à visée pédagogique. Il demandait aussi, lorsque cela est possible, d'adapter les calendriers de contrôle aux contraintes pratiques des agriculteurs. Il prenait position également pour que les contrôles au titre de la police de l'eau se déroulent sans arme, la présence d'agents armés de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) ayant une charge symbolique très négative. Le rapport a été bien reçu par les organisations professionnelles agricoles, mais il reste encore à le mettre en oeuvre.
J'en viens maintenant à la troisième et dernière partie de ma présentation : si une démarche de simplification normative a été lancée, il faut aller beaucoup plus vite et beaucoup plus loin. Car il n'y a rien de pire pour les agriculteurs que d'entendre des annonces non suivies d'effets, comme pour toute personne concernée dans cette démarche. Avant d'en arriver aux recommandations, laissez-moi faire deux remarques préalables. Ma première remarque portera sur le travail sur les normes agricoles qui doit se faire aux différentes étapes de la vie de la norme. On doit en effet examiner l'ensemble du cycle de vie de la norme : de sa conception à sa mise en oeuvre. À cet égard, le groupe de travail a repéré un double déficit :un premier déficit d'association des agriculteurs à la co-construction de la norme : leur participation est assurée, lorsque c'est le ministère de l'agriculture qui pilote, mais les agriculteurs et leurs préoccupations sont souvent les grands oubliés, lorsque d'autres ministères élaborent la norme, ou encore lorsqu'il s'agit de normes transversales, comme les normes sociales, comme le compte pénibilité, qui est un casse-tête pour les agriculteurs employeurs.
Il y a aussi un déficit d'évaluation économique des effets de la norme, en amont mais aussi en aval. Théoriquement, les études d'impact sont obligatoires au niveau européen comme national, mais elles ne sont pas toujours complètes et pas assez discutées avec les professionnels. Ce point est d'ailleurs repris dans le rapport de l'OCDE que je vous évoquais précédemment : les études d'impact dans notre pays sont incomplètes et insuffisamment étayées. Comme on mesure assez mal les impacts de la norme, pourquoi s'en priver ? En outre, il n'y a pas vraiment d'instrument de suivi des effets des nouvelles normes, alors qu'elles peuvent conduire à d'importantes problématiques de restructuration.
Ma deuxième remarque portera sur la simplification des normes en agriculture. Ainsi, celle-ci ne fonctionnera, comme je vous l'avais déjà exposé, que si elle est reconnue comme une véritable priorité politique, supérieure aux autres priorités. J'étends cette démarche, à titre personnel, à l'ensemble des normes dans ce pays. Certes, en tant que politique, s'engager dans cette démarche n'est pas valorisant et nous laissons trop cette démarche à l'administration. Si le politique n'est pas présent à l'impulsion et au contrôle, les efforts ne seront pas poursuivis. Ce n'est pas vraiment une démarche politique, mais plutôt une pratique managériale. Il faut que nous fassions oeuvre de management pour atteindre des résultats. En outre, l'agriculteur est avant tout un acteur économique engagé dans une compétition au moins européenne et parfois même mondiale, et que toute « sur-réglementation » par rapport à nos voisins pénalise sa compétitivité.
À chaque fois qu'une norme nouvelle, sanitaire, environnementale ou sociale est édictée, l'agriculteur doit en supporter le coût et peut rarement le répercuter sur ses clients, compte tenu des déséquilibres des relations commerciales. On vient de parler avec notre collègue Daniel Gremillet des prix de production et il convient d'éviter d'en créer d'autres, afin d'améliorer la rentabilité des activités agricoles.
L'accumulation de normes peut aussi constituer un facteur puissant de découragement et les changements réglementaires génèrent souvent des décisions d'arrêts de production, certains ne pouvant pas assumer les investissements de mises aux normes. On l'a vu très clairement dans l'affaire des poules pondeuses, avec une chute de la production en France et en Europe pendant dix-huit mois. Dans la Somme, avec l'extension des zones nitrates, nous avons perdu 48 exploitations laitières par an. Il y a là une problématique de cohérence entre l'exigence de garder des prairies permanentes et celle du maintien des troupeaux de vaches pour les brouter. Il faut cependant aux agriculteurs vivre avec ces exigences contradictoires a minima.
Au final, l'amélioration de la situation sur le front des normes en agriculture ne peut se faire que s'il y a une véritable volonté politique de ne pas « sur-réglementer », et si cette volonté est capable de résister au flux incessant de demandes nouvelles d'encadrement des pratiques agricoles au nom de l'environnement, du bien-être animal, ou encore du principe de précaution. Il faut d'ailleurs s'en prendre un peu à nous, lorsque nous déposons des amendements sur les textes que nous examinons. Bien que nous déplorions cette sur-normalisation, il nous arrive d'y participer de manière active. J'évoquerai deux exemples frappants d'incohérence en provenance du même ministère. Lorsqu'on a encouragé les pratiques vertueuses de couverture végétale des sols par des cultures intermédiaires pièges à nitrates (CIPAN), et que des agriculteurs se sont lancés dans des projets de méthanisation pour valoriser ces cultures, de nouvelles normes sont en préparation pour les exclure du bénéfice des dispositifs d'encouragement à la méthanisation. Or, un amendement d'origine parlementaire validé par le Ministère, dans le cadre de l'examen de la Loi sur la transition énergétique, indiquait qu'un CIPAN pouvait être utilisé à 100 % dans un méthaniseur. On a ultérieurement appris que le Ministère travaillait sur un arrêté pour faire en sorte que le possesseur d'un méthaniseur qui y utilise plus de 15 % du CIPAN ne bénéficie pas du rachat au prix normalisé du gaz au niveau national. Il s'agit du même ministère et ces décisions se sont succédé à quelques mois d'intervalle. Si nous ne sommes pas exemplaires dans notre suivi, le gouvernement fait un effort pour simplifier les normes tout en décidant d'une action contraire de manière incohérente. La question des normes doit en réalité être abordée avec un souci de constance et de cohérence, faute de quoi les acteurs économiques que sont les agriculteurs seront dans l'incapacité de mener des projets de développement de leurs activités. Comment voulez-vous qu'il y ait de la lisibilité pour l'acteur opérationnel qu'est l'agriculteur sur le terrain ? Installer un méthaniseur est déjà très compliqué et s'il n'y a aucune certitude quant au rachat de l'énergie produite, la situation devient plus que problématique. Face à cette incohérence, les agriculteurs seront dans l'incapacité de développer leur activité.
Je donnerai un autre exemple : alors que les agriculteurs se plaignent de zonages multiples, le projet de loi biodiversité propose de rajouter un nouveau zonage : les zones prioritaires pour la biodiversité (ZBP), imposant aux agriculteurs des contraintes nouvelles sans compensation financière. Je pense que le Gouvernement commet une erreur stratégique : agir négativement relève d'une mauvaise politique sans continuité aucune. Ce n'est ni positif pour le Gouvernement ni cohérent pour les agriculteurs. Il faut ainsi une volonté politique sans faille pour lutter contre ces dérives, qui conduisent à une « sur-réglementation » préjudiciable pour nos agriculteurs que nous constatons sur le terrain.
J'en viens donc aux seize propositions que le groupe de travail sur les normes en agriculture a pu dégager. Tout d'abord, il faut que la simplification soit une priorité politique pilotée avec les agriculteurs. D'où notre première proposition : faire adopter un plan de simplification par le Conseil supérieur d'orientation(CSO) , qui associe l'administration et la profession agricole avec des objectifs chiffrés. Et il convient de rendre le plan de simplification opposable aux autres ministères. Il faudrait aussi rendre compte de son exécution une fois par an devant le Parlement. Le politique n'est pas suffisamment engagé par rapport à ce type de simplification et le fait de rendre opposable un objectif chiffré devant les ministères n'est pas une démarche compliquée en soi. Mais il convient de s'engager réellement dans cette voie.
Ensuite, j'encourage un changement de paradigme dans la conception de la norme avec trois propositions. Ainsi, il conviendrait - et c'est là la première proposition dans la conception - d'organiser l'association systématique de la profession agricole lors de l'élaboration de normes pilotées par d'autres ministères que le ministère de l'agriculture, mais qui peuvent avoir un impact sur le secteur agricole. Ma seconde proposition dans la conception de la norme vise à faire une analyse d'impact économique systématique sur l'agriculture des nouvelles normes. Ma troisième proposition vise, pour les normes prises en application de textes communautaires, à mettre en place un contrôle approfondi de la sur-transposition et s'interdire réellement de sur-transposer. En fait, le SGAE ne s'inquiète pas de la sur-normalisation ; il n'évalue que les risques de sous-transposition qui peut être à l'origine d'amendes. Il faut aussi agir lors de la mise en oeuvre de la norme. Sur ce point, j'ai trois propositions : proposer un accompagnement lors de la mise en place des nouvelles normes, en orientant les personnels des services déconcentrés de l'État et des chambres d'agriculture vers ces missions. Nous avions, dans le cadre de nos auditions, évoqué l'application de la loi sur l'eau dans les cours d'eau avec une Présidente de chambre du Loiret. Elle avait ainsi mis en oeuvre des fiches pratiques destinés à faciliter la compréhension des opérateurs. Il convient également de développer l'expérimentation des normes avant généralisation. En ce moment, à l'exception de certains cas, on met en place des normes sans en mesurer l'impact.
Autre proposition : il est nécessaire de faire évoluer les contrôles en agriculture : les idées du rapport Massat, comme par exemple le contrôle à blanc à visée pédagogique avant toute sanction et les contrôles groupés, doivent pouvoir être appliquées. Il nous faut aussi aller vers une réduction du stock de normes applicables à l'agriculture, à travers deux propositions : d'une part, mettre en place une évaluation ex-post des normes agricoles dans un délai de 3 à 5 ans après leur mise en oeuvre et abroger les dispositions ayant un effet négatif ou insuffisant par rapport aux objectifs initiaux. D'autre part, il faut appliquer le principe voulant qu'une norme agricole créée doit être « gagée » par une norme abrogée.
Au-delà des propositions de méthode, l'allègement des normes agricoles passe par des mesures concrètes prioritaires. En effet, ces mesures relèvent d'abord du niveau européen. La mise en oeuvre de la nouvelle PAC est très complexe : il faut simplifier le verdissement et les modalités de calcul des surfaces avec deux propositions : faire évoluer les règles de la PAC pour donner une tolérance sur les calculs de surface. Combien d'exemples avons-nous d'agriculteurs qui épandent sur les surfaces cadastrales qui différent de celles observées par la voie satellitaire ! Ma onzième proposition vise à assouplir les règles en matière de prairies permanentes. On ne peut pas retourner une prairie même si elle est totalement dévastée.
Pour être concrets, des mesures nationales de simplification des normes peuvent aussi intervenir. Il convient ainsi, et c'est ma douzième proposition, d'aligner les exigences en matière d'études d'impact des installations classées agricoles sur le droit européen. Face à la modernisation agricole qui sera nécessaire dans les années qui viennent, nous ne serons pas en mesure d'utiliser les crédits qui seront proposés à l'agriculture, faute de cette démarche.
Notre treizième proposition vise à imposer à l'administration un délai d'instruction pour les installations classées, tout dépassement de délai valant approbation. Ma quatorzième vise à faciliter la mise en place de retenues collinaires en simplifiant la loi sur l'eau. Il ne faut pas baisser les bras, mais mettre en oeuvre une action claire, continue, transparente et efficace. Enfin, il convient de différer pour l'agriculture la mise en place du compte pénibilité et la complémentaire santé et enfin, comme seizième et dernière proposition, d'alléger les exigences en matière de plans d'épandage.
Telles étaient les quelques pistes qu'il nous a paru intéressant de suivre pour aller vers un réel allègement des normes qui pèsent sur les agriculteurs. Il n'a pas été possible dans le cadre du groupe de travail de faire un inventaire complet de toutes les normes applicables à l'agriculture, car un tel travail est tout simplement impossible. Le groupe a pu mettre en évidence la très grande diversité des réglementations à respecter, et parfois les contradictions entre elles, certaines posant de vrais problèmes : la réglementation ICPE, la réglementation sur les IOTA, la multiplicité des zonages environnementaux, notamment les zones humides ou les zones Natura 2000. Il ne s'agit pas de dire que les agriculteurs doivent pouvoir s'affranchir de toute règle, mais de mettre en évidence que certaines règles sont excessives et pénalisantes. Je remercie mes collègues qui ont participé aux auditions et permis de faire avancer nos réflexions. Ce rapport ne clôt pas le sujet. Il devrait être bouclé dans une quinzaine de jours. Ayons conscience que le processus de simplification en agriculture est tout sauf statique : c'est un horizon, qui s'éloigne à mesure que l'on s'en rapproche, ce qui ne doit pas nous décourager, bien au contraire. Je vous remercie, mes chers collègues, de votre attention.
M. Jean-Claude Lenoir, président. - Je remercie nos collègues, MM. Gérard Bailly et Daniel Dubois, pour leur implication. Je vais tout de suite confirmer que nous allons donner suite à cette initiative. Je passe tout de suite la parole à Mme Odette Herviaux qui connaît bien ces problématiques comme parlementaire en mission et qui a certainement des observations à formuler.
Mme Odette Herviaux. - Je voulais féliciter le président du groupe de travail et son rapporteur, car il est toujours intéressant, lorsqu'on doit travailler sur un temps aussi court sur cette problématique, de voir que d'autres personnes ont réfléchi. Je partage totalement vos remarques. Certes, des petites différences subsistent quant à l'objectif de notre travail puisque selon les termes de ma lettre de mission, il me faut proposer au Premier ministre un certain nombre de cas très concrets sur lesquels on peut agir immédiatement. Ma démarche est ainsi complémentaire et je ne suis pas loin de partager l'analyse politique que vous avez développée, bien que celle-ci ne figure pas dans mon travail. J'ai également émis un certain nombre de remarques suite aux auditions que j'ai organisées. On se rend compte, à l'aune de l'épaisseur des dossiers que les exploitants agricoles doivent remplir, que la situation peut être effarante. Néanmoins, lorsqu'on demande aux organisations syndicales, diverses et variées, de nous donner des cas très concrets de normes qu'il faudrait non pas assouplir, mais faciliter, nous ne recevons, en définitive, que très peu, voire pas du tout de réponse. Il est donc assez difficile de trouver par nous-mêmes ces exemples. C'est beaucoup plus dans l'évaluation et dans l'application des normes par notre administration qu'il y a un vrai problème. La situation diffère également d'une région et d'un département à l'autre. C'est différent, puisque lorsqu'on prend en compte les zones nitrates ou les bassins versants, il est vrai que la Bretagne présente de réelles particularités. On a peut-être l'impression qu'on a sur-transposé, alors que c'est différent puisque cela résulte du travail des collectivités locales en accord avec le monde agricole. Il faut mettre en exergue les exemples judicieux pour donner un signe de la volonté politique d'aller vers plus de simplification. J'aurai une question : lorsque vous parliez de l'utilisation des cultures intermédiaires par les méthaniseurs, je partage votre constat lorsqu'on parle des productions primaires comme les céréales. En effet, je ne suis pas loin de dire qu'il faut préserver les terres agricoles pour la production d'aliments pour le bétail ou pour les humains.
Néanmoins, pour les cultures intermédiaires, je n'avais pas entendu qu'il y avait une limitation puisque je pensais que les limitations portaient sur les cultures comme le maïs. Enfin, vos propositions portent aussi sur des cas très concrets sur lesquels je me pencherai. Lorsque vous parlez de l'application des normes ICPE, je m'interroge sur la possibilité d'avoir le même type d'ICPE pour toutes les exploitations, quelle que soit leur taille. J'ai enfin auditionné l'AFNOR, association de loi 1901 à la dimension mondiale, qui s'occupe des normes volontaires. Or, beaucoup d'agriculteurs, tant de métropole que d'outremer, considèrent que la norme est nécessaire à la valorisation de leurs produits, à la condition qu'elle ne génère pas un surcoût trop important. D'ailleurs, la démarche de l'AFNOR met en oeuvre l'ensemble de vos préconisations, à savoir la prise en compte très en amont de la profession pour mettre en place des normes acceptées, validées, contrôlées et évaluées qui peuvent être modifiées si elles ne sont plus d'actualité. Nous avons donc des exemples à prendre.
M. Michel Magras. - Je voudrais féliciter le président et le rapporteur pour la qualité de leur rapport. Je les remercie d'avoir mis l'accent sur la complexité du sujet, l'absolue nécessité d'une simplification et surtout le manque de cohérence entre les normes dans leur globalité.
J'interviens en tant que Président de la délégation sénatoriale pour l'Outremer qui s'est intéressée à la question et a entamé un travail sur deux ans piloté par notre collègue M. Eric Doligé sur l'applicabilité des normes en Outremer. La sur-normalisation est une caractéristique de l'Union européenne qui oublie parfois qu'elle n'est pas que continentale. La sur-transposition est l'une des caractéristiques du Parlement et nous en sommes tous responsables et il m'arrive de dire à mes collègues de dire qu'en tant que législateur, nous oublions parfois que la France n'est pas uniquement hexagonale. L'inadaptation est également un troisième problème. Au niveau européen, d'une part, l'article 349 du Traité européen permet les adaptations et au niveau national, nous pouvons légiférer pour adapter. Je prendrai deux exemples pour vous illustrer l'impact de cette inadaptation. Le premier concerne les accords de libre-échange : on a le sentiment que les exigences normatives de l'Union européenne, lorsqu'elle signe ces accords, sont moindres pour les produits venant de territoires étrangers que pour ceux des territoires ultramarins. Cette moindre exigence génère des distorsions de concurrence qui rendent l'accès au marché européen souvent inabordable pour les économies d'Outremer. Certes, il y a des compensations, mais il est impossible de bâtir une économie sur ce type de subsides ! Je prendrai également l'exemple des labels Bio. Nous aimerions tous mettre 20 % de Bio dans les cantines scolaires, mais lorsqu'on vit dans les Caraïbes, on importe tout, enfin en ce qui nous concerne, des Etats-Unis. Or, ceux-ci n'obtiendrons jamais le label Bio européen pour leurs produits agricoles vendus chez nous. En outre, les Guadeloupéens ne peuvent obtenir ce label. Comment voulez-vous que, bien que je souscrive à cette volonté, celle-ci soit adaptable chez moi ? C'est bel et bien impossible lorsqu'on sait que la France produit 5 % de son agriculture en Bio. Comment est-il possible d'atteindre ce seuil de 20 % de Bio dans les cantines ? Je souscris à un tel objectif, mais sa réalisation s'avère impossible.
Nous allons produire un premier rapport sur les normes dans le domaine phyto-sanitaire qui comprendra un certain nombre de préconisations. Or, la Délégation à l'Outremer ne dispose pas d'un pouvoir législatif, conformément à ses statuts. Peut-être serait-il intéressant, si nous formulions des propositions législatives, à ce qu'elles soient adaptées ou acceptées par cette mission sur les normes. Enfin, le président de notre commission a évoqué tout à l'heure la visioconférence. Je lui rappellerai que notre délégation à l'Outremer utilise ce moyen avec grande efficacité.
M. Joël Labbé. - Je salue le travail de fond qui a été mené par nos collègues à l'occasion de ce rapport. Subsiste cependant une question préalable : pourquoi en est-on arrivé là ? Une telle surabondance de normes n'est pas survenue par hasard ni par plaisir. Les impacts, qu'il s'agisse de la biodiversité, de la qualité de l'eau, ou encore de l'environnement et de la santé publique, sont indéniables. Le bien-être animal a été bafoué et il nous faudra revenir sur lui, afin de répondre à une demande sociétale. La responsabilité des pratiques agricoles sur le dérèglement climatique ne saurait être occultée. Pour le monde agricole dans son ensemble, il est anormal que le chef d'une exploitation agricole doive consacrer près d'un tiers de son temps à des activités administratives. C'est là le résultat de l'évolution d'une agriculture excessivement productiviste - j'ose le dire -, extrêmement concentrée et spécialisée. Certes, on peut toujours invoquer la concurrence et la compétitivité, mais on ne sera pas en mesure de lutter avec l'Asie du Sud-Est ou le Brésil en termes de compétitivité. Par contre, le retour vers une agriculture moderne et de bon sens, impliquant le remix polyculture-élevage sur les territoires. Les normes nitrates, avec le lisier, sont évidemment consécutives à une surconcentration. En Bretagne, on est aux premières loges et on en paie le prix fort, du fait de la surconcentration. La polyculture-élevage fonctionne, avec des productions ponctuelles de fumier et de lisier pour les terres. Comme le dit notre collègue M. Daniel Dubois à juste titre, s'il y a bel et bien nécessité d'une simplification des normes, celle-ci passera forcément par une volonté politique forte qui devra la prioriser. Pour moi, la priorité existe déjà et consiste en la transition vers l'agro-écologie dans toute sa substance, d'une façon extrêmement moderne. Je m'intéresse particulièrement à l'agriculture biologique, comme vous le savez...
M. Jean-Claude Lenoir, président. - Nous le savons !
M. Joël Labbé. - Et lorsqu'on veut associer la profession, c'est nécessaire, à la condition d'y associer réellement l'ensemble de cette profession.
M. Robert Navarro. - Je voulais féliciter les collègues pour la qualité du travail effectué sur une matière complexe. En effet, tout le monde parle des normes mais dès qu'il s'agit d'y consacrer des efforts, tout devient beaucoup plus compliqué et je pense qu'il s'agit d'une responsabilité collective. Je partage ce qui a été dit : il faudrait en effet veiller à ce que, dans les accords internationaux, les normes des autres pays correspondent avec les nôtres. Je suis pour une agro-écologie qui soit progressive, car il faut d'abord convaincre ceux et celles qui sont sur le territoire de l'accepter. Car édicter des normes sans acceptation préalable n'a aucun sens ! Il serait temps de débattre pour mettre en place des normes intelligentes dans l'intérêt de notre République. Au niveau communautaire, il nous faudrait harmoniser un certain nombre de choses, tant la perception des normes diffère selon les pays de l'Union européenne.
Je suis dans une région frontalière et je sais que de nombreux produits phytosanitaires traversent le Perthus et arrivent chez nous. Il ne s'agit pas d'interdire la vente de produits en France, alors qu'il est possible de se les procurer de l'autre côté de la frontière ! D'ailleurs, les productions vendues à la sauvette le long des routes proviennent des pays où de tels produits sont utilisés ! Nos productions ne sont pas forcément à condamner, car ce sont plutôt celles qui viennent de l'extérieur qui devraient l'être ! Ayons d'abord une harmonisation européenne en matière de norme dans un grand nombre de domaines. S'agissant d'exemples très précis, la maladie de Newcastle, dont on parle beaucoup en commission départementale lorsqu'elle touche de gros élevages, est transmise par les oiseaux migrateurs. A cet égard, j'ai été saisi par un particulier qui a appliqué les règles, en alertant tout d'abord la commission départementale. Cette démarche lui a tout d'abord coûté 2000 euros avant que ne soit sacrifié son élevage de pigeons qui représentait une vingtaine de couples, sans compter les frais vétérinaires qu'il lui a fallu acquitter. Il regrette amèrement sa démarche et considère qu'il n'aurait dû ne rien faire, puisque la contamination de sa volière provenait de tourterelles sauvages. Au niveau des normes et de leur application dans nos départements, il faut dire à nos fonctionnaires de ne pas supprimer les effets, mais de s'attaquer aux causes pour trouver des solutions.
M. Gérard César. - Je félicite également notre président de groupe de travail et notre rapporteur pour l'excellence de leurs travaux. J'aurai quelques questions à leur poser. Notre rapporteur nous a présenté seize propositions pour simplifier. Je remercie également notre collègue Mme Odette Herviaux d'être avec nous aujourd'hui et d'avoir parlé des divergences d'interprétation des normes d'un département à l'autre. Je trouve cette situation extrêmement grave ! Un maire, dans mon canton, a été condamné pour avoir nettoyé un fossé. Nous sommes en train de définir aujourd'hui ce qu'est un fossé, un cours d'eau et une rivière. La chambre d'agriculture et la DTM travaillent là-dessus pour préciser que tout fossé naturel alimenté par une source devient un cours d'eau. Tout cela n'est pas harmonisé au niveau national ! Les agents de l'ONEMA, revolvers à la ceinture, sont arrivés de manière subreptice, et ce maire a été condamné en appel et en cassation. Ce maire, en fonction depuis 50 ans, a été condamné à la demande de l'ONEMA! Je ne sais pas si le CSO, que vous avez cité, aura le pouvoir de normaliser tout ceci.
M. Franck Montaugé. - Je voudrais remercier le président et le rapporteur pour leur travail. Le Groupe socialiste a d'ailleurs remis une contribution écrite dont certains points, mais pas tous, se retrouvent parmi les propositions. Au-delà de l'aspect fondamental qui est celui de la méthodologie d'élaboration du règlement ou de la norme, celle-ci, comme l'a indiqué Odette Herviaux, dont nous partageons les préconisations, revêt un aspect stratégique en matière de commercialisation et de développement de l'économie agricole. Les démarches AFNOR et ISO vont ainsi dans le bon sens. Nous avons auditionné un professeur d'université américain, M. Morlock, de l'Université de l'Arkansas, qui travaille sur le sujet des certifications d'exploitation agricole. J'ai retenu de cette audition que les Américains se préparaient à utiliser ces certifications, de type ISO, à des fins de conquête commerciale et de préservation de leur marché intérieur dans le contexte du TAFTA. Il y a là un point tout à fait essentiel : la norme ou le règlement ne doit pas toujours être vu sous un angle négatif. J'aurais aimé que ce point apparaisse dans le rapport en termes de proposition et pour envisager, tant au niveau national qu'européen et dans le cadre de la démarche de simplification des normes, avec en ligne en mire la nouvelle politique agricole commune à compter de 2020. La dimension politique et économique dans cette affaire se pose ainsi en termes de perception et d'utilisation de la norme et du règlement dans la compétition internationale.
M. Daniel Gremillet. - Je remercie nos deux collègues ainsi que l'ensemble des membres du groupe autour d'eux. Je reviendrai sur les propos de notre collègue sur l'aspect stratégique des normes qui prend une nouvelle dimension, à la suite du Brexit. En effet, le degré d'acceptation est essentiel, qu'il s'agisse des acteurs économiques en France et au niveau de l'Union européenne, ou encore de la société elle-même. C'est aussi un dossier stratégique sur la place de l'agriculture et de nos territoires. En effet, chaque matin lorsqu'un paysan se lève, il s'interroge sur le contrôle qu'il devra satisfaire. Nous ne sommes plus dans la notion d'entreprise tant il importe de regarder constamment en arrière. Les normes agricoles doivent prendre en compte plusieurs éléments fondamentaux : tout d'abord, la spécificité de l'activité agricole, qui est de travailler avec du vivant, que ce soit avec les animaux, les productions végétales et le sol, ainsi qu'avec l'interprétation climatique qui diffère selon les niveaux géographiques. En outre, la norme sécuritaire, qui apporte une garantie aux consommateurs et aux citoyens, ne doit pas être négligée. Nous avons le devoir de la respecter tant cette norme a participé à de nombreux progrès, parmi lesquels l'accroissement de l'espérance de vie et l'amélioration de la sécurité alimentaire. Si de telles normes peuvent ainsi être facteurs de progrès, elles peuvent également constituer un frein. Enfin, la dernière déclinaison porte sur la valorisation. Ce sont là des sujets réellement stratégiques.
Mme Sophie Primas. - Comme certains de nos collègues, je souhaiterais insister sur l'effet positif des normes qui peuvent certes s'avérer quelque peu coûteuses, mais permettre une valorisation des produits. Elles peuvent constituer, dans le cadre du TAFTA notamment, un moyen de valoriser nos productions. Il ne faut donc pas se limiter à une perception négative des normes ! L'excellent rapport qui nous est proposé aujourd'hui met en exergue deux éléments importants : d'une part, l'exigence de cohérence des normes et de leur mise en application par rapport à d'autres normes, ce que, du reste, en France où nous ne travaillons pas du tout de manière transversale, nous ne faisons pas suffisamment. D'ailleurs, les seuls qui ont une vision transversale sur cette question restent les maires et les agriculteurs ! Il faut se donner le temps d'appliquer la norme et de vérifier sa cohérence ; le rôle de l'expertise étant en l'occurrence particulièrement important. D'autre part, la déclaration de ces normes et la facilité de les contrôler doivent être reconsidérées. Aujourd'hui, le monde agricole est fatigué de se sentir scruté et contrôlé. S'il ne refuse pas le principe de l'application de normes en lui-même, la méthode pour ce faire est un vrai sujet qu'il faut traiter.
M. Henri Tandonnet. - Je tenais également à féliciter nos collègues qui ont insisté sur la méthodologie d'élaboration des normes. C'est un travers français que de travailler par tunnel. Chaque ministère demeure cantonné ainsi dans sa mission, sans jamais harmoniser les choses. J'avais un jour interrogé le ministre de l'agriculture sur la méthode qui était la sienne pour déterminer les normes nitrates. Selon lui, l'IRSTEA et l'INRA étaient compétents. Je me suis alors rendu compte que dans le même temps, le Ministère de l'environnement avait publié sur son site des normes en la matière, c'est à dire à la fois le décret et l'arrêté afférents. Je lui ai fait part de mon étonnement et il m'a indiqué que cette démarche avait été suivie dans la précipitation, suite aux pressions de la Commission européenne. Cette norme continue, du reste, à être appliquée.
Ces deux ministères travaillent dans des sens différents. Ainsi, le Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux préconise de faire des réserves d'eau et de les financer à plus de 70 % dans un rapport publié en décembre dernier, à l'inverse de ce que préconise le Ministère de l'environnement. Il faut bien s'entendre ! En outre, j'émettrai une petite réserve sur le rapport qui vient de nous être présenté. En effet, je doute que préconiser pour toute nouvelle norme la suppression d'une ancienne soit fondé. Je ne vois pas trop la causalité à l'oeuvre et cette proposition me paraît manquer de logique. Je préconise en revanche l'évaluation des normes de manière périodique plutôt que l'annonce d'un tel principe qui me paraît difficilement applicable.
M. Jean-Claude Lenoir, président. - Merci mes chers collègues. Je donne la parole à notre collègue M. Gérard Bailly qui va précéder l'intervention du rapporteur.
M. Gérard Bailly - Il faut bien différencier deux points. D'une part, les paysans sont soucieux de tout ce qui touche le sanitaire et la santé ainsi que la qualité de l'eau. En revanche, des mesures environnementales, comme le curage des fossés, peuvent conduire à des peines de prison, comme l'indiquent de nombreux articles de presse. Le rapporteur a évoqué les campagnols qui peuvent s'avérer un fléau, comme dans ma région. Les agriculteurs ne traitent plus du fait des dangers de pollution aquatique et s'accommodent de cette calamité qui dure depuis près de quarante ans. Par contre, les curages de fossés posent problème. Je souhaite qu'une place soit accordée dans notre rapport au sujet soulevé par notre collègue M. Michel Magras sur les difficultés générées par les produits importés. Enfin, je souscris à tout ce qui vient d'être dit par nos intervenants. Manifestement, il faut faire davantage confiance à ceux qui sont sur le terrain.
M. Daniel Dubois. - Je remercie nos collègues pour leur écoute et leur participation au débat. Je ferai plusieurs remarques. Notre rapport porte sur l'excès et la méthodologie, mais il ne remet pas en cause l'existence de la norme qui est à la fois nécessaire et stratégique. Notre agriculture aujourd'hui a manifestement besoin de cet outil nécessaire à la compétition pour se positionner face à la société. Il y a certes la norme subie, mais aussi la norme voulue. Comme acteur économique, le chef d'entreprise a choisi de normaliser ses normes industrielles car elles représentent un atout. Notre débat porte en revanche sur les normes subies et va bien au-delà du ressenti. C'est une réalité et nous devons prendre garde à cela. En outre, à la remarque que la norme a permis de régler un certain nombre d'abus pendant cinquante ans, je dirai que l'augmentation de la production était à la fois nécessaire et encadrée, mais qu'elle s'est inscrite dans une période économique faste. À un moment donné, la production ne peut plus assumer un excès de normes. C'est avant tout la problématique de l'excès. On ne peut pas se trouver dans les incohérences qui sont des obstacles au bon sens. La réalité du terroir fait que la loi, qui se heurte au bon sens, s'avère inapplicable. Encore une fois, nous ne sommes pas contre la norme en tant que telle, mais plutôt contre son excès.
M. Jean-Claude Lenoir, président. - Merci mes chers collègues pour la qualité de ce débat. Notre bureau débattra, à la reprise des travaux parlementaires après l'été, sur l'opportunité d'une proposition de résolution sur les points soulevés dans le rapport dont la commission autorise la publication. La séance est levée.
La réunion est levée à 11 h 59.