- Mercredi 16 avril 2014
- Jeudi 17 avril 2014
- Comptes bancaires inactifs et contrats d'assurance vie en déshérence - Renforcement de la protection des épargnants, titulaires ou bénéficiaires de contrats d'assurance sur la vie et d'avoirs bancaires - Examen du rapport et du texte de la commission
- Rééquilibrage des règles relatives à la perception de la taxe communale sur la consommation finale d'électricité au bénéfice des communes - Examen du rapport et du texte de la commission
Mercredi 16 avril 2014
- Présidence de M. Jean-Pierre Caffet, vice-président -La réunion est ouverte à 10h04.
Dispositifs d'aide à la rénovation énergétique des logements privés - Gestion de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) - Audition de MM. Philippe Baccou, président de section à la cinquième chambre de la Cour des comptes, Étienne Crépon, directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages à la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature, Claude Dilain, président de l'ANAH, Pierre Ducret, président-directeur général de CDC Climat, et Michel Pelenc, directeur de la fédération nationale « Habitat et développement »
La commission procède à l'audition conjointe sur les dispositifs d'aide à la rénovation énergétique des logements privés, pour suite à donner au référé de la Cour des comptes concernant la gestion de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), pour les exercices 2006 à 2012 : MM. Philippe Baccou, président de section à la cinquième chambre de la Cour des comptes, Étienne Crépon, directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages à la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature, Claude Dilain, président de l'ANAH, Pierre Ducret, président-directeur général de CDC Climat, et Michel Pelenc, directeur de la fédération nationale « Habitat et développement ».
M. Jean-Pierre Caffet, président. - Nous renouons ce matin avec la procédure, initiée en 2007, de l'audition pour suite à donner sur un référé de la Cour des comptes. La dernière de nos auditions de ce type remonte à 2011 et portait sur la gestion et le pilotage des parcs nationaux. Sur la base d'un référé de la Cour des comptes du 30 janvier 2014 portant sur la gestion de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), notre réunion de ce matin portera plus particulièrement sur les dispositifs d'aide à la rénovation énergétique des logements privés.
Il nous a, en effet, paru particulièrement intéressant et utile de cibler notre audition sur ce thème car il a été érigé en priorité nationale par le Président de la République, avec pour objectif la rénovation de 500 000 logements par an d'ici à 2017, dont 380 000 logements privés. Il s'agit là d'un chantier prioritaire.
Si le sujet est avant tout écologique, les enjeux de la rénovation énergétique des logements sont également importants tant d'un point de vue social, en contribuant à lutter contre la précarité énergétique, qu'en matière économique, le secteur de la rénovation énergétique des bâtiments représentant un vivier d'emplois important, qui sont de surcroît non délocalisables.
En outre, les aides existantes sont très nombreuses et de nature variée, au point que le dispositif d'ensemble manque de lisibilité. Leur efficacité et leur articulation sont également mal évaluées alors même que ces dispositifs représentent un coût substantiel pour les finances publiques. En témoigne l'exemple des trois principaux dispositifs fiscaux que sont le crédit d'impôt développement durable (CIDD), l'éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ), et la TVA à 5,5 % pour les travaux de rénovation énergétique dans les logements de plus de deux ans. Ils représentent une dépense globale supérieure au milliard d'euros. 500 millions d'euros sont, par ailleurs, consacrés à la rénovation énergétique des logements dans le cadre du programme d'investissement d'avenir.
Pour nous aider à appréhender tous les enjeux de cette problématique complexe, nous avons le plaisir d'accueillir Philippe Baccou, président de section à la cinquième chambre de la Cour des comptes, assisté de Claire Gasançon-Bousselin, rapporteur, qui nous présentera les principales conclusions du référé, en particulier l'insuffisante évaluation de la politique de rénovation énergétique des logements privés à laquelle l'ANAH concourt.
Ensuite, nos intervenants réagiront aux propos de la Cour des comptes et nous feront part de leur point de vue sur l'évaluation et l'articulation des aides à la rénovation énergétique des logements privés. J'accueille et je remercie donc de leur présence :
- notre collègue Claude Dilain, président de l'ANAH depuis trois semaines ;
- Etienne Crépon, directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages à la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature ;
- Pierre Ducret, président-directeur général de la CDC Climat ;
- Michel Pelenc, directeur de la fédération nationale « Habitat et développement ».
Comme pour chacune de nos auditions conjointes, je vous propose de laisser la parole à chacun d'entre eux pour un propos liminaire court, puis j'ouvrirai le débat avec les questions du rapporteur général et celles de l'ensemble des commissaires.
M. Philippe Baccou, président de section à la cinquième chambre de la Cour des comptes. - Mon intervention comportera quatre précisions et deux commentaires. En préambule, quatre précisions pour mieux comprendre le contexte et les limites des observations du référé de la Cour des comptes.
Je rappellerai tout d'abord la chronologie. Le contrôle qui a donné lieu à ce référé s'est déroulé pour l'essentiel au début de 2013. Ce contrôle s'est traduit par un référé qui a été adressé par le Premier président à la fin de novembre 2013 aux trois ministres chargés respectivement de l'économie et des finances, du logement et du budget. La ministre de l'égalité des territoires et du logement y a répondu en janvier 2014. Conformément à la loi, le référé a ensuite été transmis au Parlement et il a été mis en ligne sur le site Internet des juridictions financières. Les constats de la Cour des comptes concernent donc une situation observée il y a environ un an ; ils doivent être examinés en tenant compte des évolutions qui ont pu se produire depuis lors - et il y en a eu.
Deuxièmement, le contrôle de la Cour des comptes avait un objet à la fois plus large et plus étroit que le thème de cette audition.
Ce contrôle était plus large, car il portait sur l'ensemble des aspects de la gestion de l'ANAH et sur toutes les activités opérationnelles de l'agence, et pas seulement sur le programme de rénovation énergétique. Rappelons que, selon les documents du projet de loi de finances pour 2014, les subventions dans le cadre de la lutte contre la précarité énergétique devraient représenter cette année moins de la moitié du montant total des subventions de l'ANAH, soit un peu moins de 210 millions d'euros.
Ce contrôle était aussi plus étroit parce qu'il portait seulement sur les interventions propres de l'ANAH, et non sur l'ensemble des aides publiques en matière de rénovation énergétique. Il n'avait donc pas pour objet de traiter des sujets comme les dépenses fiscales concernant la rénovation énergétique ou encore les concours financiers en provenance d'autres sources que l'ANAH, par exemple les collectivités territoriales ou les organismes sociaux tels que les caisses d'assurance vieillesse ou les mutuelles.
Troisièmement, le référé contient des observations que la Cour des comptes a jugées suffisamment significatives pour faire l'objet d'une communication aux différents ministres concernés, mais il ne contient pas l'ensemble des observations faisant suite au contrôle. D'autres observations, plus ponctuelles ou de moindre portée, ont été communiquées en octobre 2013 à l'ANAH et à diverses administrations centrales de l'État. La Cour y a notamment relevé des progrès dans la gestion interne de l'ANAH et dans l'organisation de ses interventions. Le référé de la Cour des comptes ne couvre donc pas toute la gestion de l'ANAH, mais il ne doit pas non plus être interprété comme le signe d'un dysfonctionnement particulier de cet opérateur. Vous pouvez d'ailleurs constater que les sujets abordés dans le référé concernent au moins autant l'État lui-même que l'opérateur.
Quatrièmement, ce référé ne met pas un point final aux travaux de la Cour des comptes sur le thème qui nous intéresse aujourd'hui. Je peux notamment mentionner l'existence d'un contrôle actuellement en cours dans le cadre d'une autre enquête ; nous y examinons de manière plus détaillée certaines actions de l'ANAH en Île-de-France, dont celles en faveur de la rénovation énergétique. Je suis accompagné de Claire Gasançon-Bousselin, rapporteur extérieur à la Cour des comptes, qui est le rapporteur de ce nouveau contrôle et qui pourra le cas échéant vous fournir quelques précisions sur les problématiques étudiées. Toutefois, l'instruction du contrôle n'étant pas terminée, nous ne pourrons anticiper sur les constats et les recommandations que la Cour des comptes pourrait formuler.
Je terminerai par deux commentaires sur les points du référé qui concernent plus directement le thème de cette audition.
Le premier sujet, qui soulève des interrogations dans de très nombreux domaines de l'action publique, est donc l'articulation et l'évaluation des politiques publiques. S'agissant de l'ANAH, que constate la Cour des comptes ? Elle observe tout d'abord que l'ANAH est certes un acteur important de la politique de rénovation énergétique, mais qu'il existe aussi, comme je viens de le dire, d'autres dispositifs et d'autres acteurs.
La Cour des comptes relève ensuite que ces différentes actions ont besoin d'être articulées entre elles, par exemple pour organiser les règles de leur cumul, ou encore pour simplifier ou harmoniser les procédures.
La Cour des comptes observe enfin que cette articulation mériterait d'être mieux connue et expertisée afin de pouvoir répondre à certaines questions : les règles de cumul sont-elles bien adaptées ? Sont-elles respectées ? Le coût de gestion cumulé des différentes aides n'est-il pas excessif ? Quel est leur degré de complexité combiné ? Cette combinaison permet-elle d'atteindre les objectifs visés en termes de ciblage et de volume ? Nous avons constaté que les études et les évaluations qui permettraient de traiter ces questions font encore largement défaut. Au demeurant, ces travaux dépassent le seul cadre de l'ANAH. La Cour des comptes a donc souhaité attirer l'attention des ministres sur ce point.
Le second sujet est celui du financement de l'ANAH. Dans la loi de finances pour 2013, il a été décidé que ce financement reposerait principalement sur l'affectation à l'ANAH, dans la limite d'un plafond de 590 millions d'euros par an, du produit de la cession par l'État de quotas d'émission de tonnes de CO2 - les quotas carbone. La capacité de l'ANAH à remplir ses missions, notamment en matière de rénovation énergétique, dépend donc du niveau de cette ressource. La question posée à cet égard par le référé est double : la recette des quotas carbone est-elle suffisamment stable et prévisible ? Le financement de l'ANAH par cette recette est-il soutenable ?
Sur le premier point, on peut constater ces derniers mois encore que le prix de la tonne sur le marché des quotas carbone est extrêmement volatile et très difficilement prévisible. Ainsi, au cours de la discussion du projet de loi de finances pour 2013 devant le Sénat, le ministre du budget avait indiqué que les prévisions reposaient sur une recette de l'ordre de 620 millions d'euros, sur la base d'un cours de 9,30 euros la tonne. En réalité, le prix moyen constaté en 2013 s'est établi à seulement 4,50 euros la tonne, comme l'a rappelé la ministre du logement dans sa réponse au référé de la Cour des comptes. La ministre a aussi assuré qu'à ce niveau, et compte tenu du fonds de roulement disponible, l'ANAH serait en mesure de remplir ses missions jusqu'à la fin de 2014. Mais qu'en sera-t-il ensuite ? La question de la soutenabilité de cette recette reste posée. Il serait donc utile de savoir quel montant de recette de quotas carbone a été réellement perçu en 2013 par l'agence, quel montant elle a budgété en 2014 à ce titre, et quelles seraient les conséquences du maintien du cours actuel sur l'équilibre financier de l'agence à partir de 2015.
M. Jean-Pierre Caffet, président. - J'invite maintenant Claude Dilain à répondre aux observations de la Cour des comptes. Il pourra notamment faire l'état de l'évaluation des politiques sous la responsabilité de l'ANAH, et nous donner quelques indications sur ce qu'il pense des nouvelles modalités de financement, en livrant éventuellement quelques chiffres sur ces quotas carbone.
M. Claude Dilain, président de l'ANAH. - Avant de répondre aux questions sur l'évaluation et l'articulation des aides, je voudrais, en préambule, donner quelques éléments de contexte. En effet, on ne peut pas parler de la mission de rénovation thermique de l'ANAH sans en avoir une vision dynamique. Il s'agit effectivement d'une priorité politique, et l'agence s'est lancée dans ce domaine avec énergie et volontarisme.
Certes, à ses débuts, le programme « Habiter mieux » a été lent à démarrer, mais, depuis 2013, on constate une grande augmentation des dépôts des dossiers, qui devrait encore s'accélérer en 2014. Je vais donner quelques exemples parlants concernant les départements. Entre 2012 et 2013, on a pu constater des hausses de dépôts de dossiers de + 269 % en Haute-Saône, + 229 % dans la Mayenne et dans le Vaucluse, + 266 % dans l'Aube, + 257 % dans le Lot, ou encore, + 312 % dans le Loiret. En outre, on constate que, sur le premier trimestre de 2014, le nombre de dossiers a été multiplié par quatre par rapport au premier semestre de 2013. Je voulais insister sur ces chiffres, afin de mettre en perspective le succès grandissant des politiques conduites par l'ANAH, évolution qu'il faut bien garder en tête lorsque l'on évoque la question budgétaire.
En ce qui concerne l'articulation des aides, je reconnais qu'elles sont nombreuses et compliquées, même s'il ne s'agit pas d'une singularité propre à la rénovation thermique. En effet, les aides au logement se caractérisent par leur nombre et leur complexité. J'ajouterai d'ailleurs une circonstance atténuante : pour l'ANAH, la politique de rénovation thermique est nouvelle. Nous avons agi sur plusieurs aspects, et il est temps, aujourd'hui, d'en faire une synthèse et de clarifier les choses. Au demeurant, la mise en cohérence des dispositifs a commencé, pour les usagers, qui avaient du mal à s'y retrouver, comme pour les opérateurs.
En ce qui concerne les usagers, je citerai la création d'un guichet unique de la rénovation thermique, destiné à simplifier l'accès à l'information. Nous avons ainsi créé un service public de proximité, avec un numéro de téléphone national et un site Internet uniques ainsi que des points de rénovation info-service qui rassemblent les structures locales de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), de l'ANAH et de l'Agence nationale pour l'information sur le logement (ANIL). Ce guichet unique rencontre un certain succès : le numéro unique a reçu 79 840 appels entre septembre et décembre 2013. 92 % des demandes concernaient des aides financières, et 93 % des appelants étaient des propriétaires occupants.
S'agissant des opérateurs, nous avons mis en place un contrat local d'engagement au niveau de tous les départements et qui réunit tous les partenaires : le conseil général, la caisse d'assurance retraite et de santé du travail, la caisse d'allocation familiale, la mutualité sociale agricole (MSA), les fournisseurs d'énergie, les professionnels du bâtiment, l'union départementale des centres communaux et d'action sociale, les EPCI éventuellement, les communes et même, dans certains cas, la région, comme en Midi-Pyrénées ou en Franche-Comté.
Le contrat local d'engagement permet également d'avoir des procédures cohérentes, ne serait-ce que pour repérer les propriétaires qui ont besoin de rénovation thermique et pour les solvabiliser. Le dialogue existe entre les différents membres du contrat local, même s'il n'est pas parfait. Par exemple, la caisse nationale d'allocation vieillesse (CNAV) a modifié la liste de ses travaux éligibles pour la rendre superposable à la liste de l'ANAH, et elle a également revalorisé ses aides.
Troisième action en faveur d'une mise en cohérence : l'accompagnement des ménages par des opérateurs. Il est obligatoire pour bénéficier des aides de l'ANAH. Ces opérateurs sont chargés à la fois de conseiller les propriétaires sur les meilleurs travaux à réaliser, mais aussi, ce qui est très important, d'établir un plan de financement. Donc la responsabilité du cumul de ces travaux se fait grâce à l'opérateur.
Une évaluation, en cours et financée par les crédits du fonds d'aide à la rénovation thermique (FART), est prévue dans le cadre des relations entre l'État, l'ANAH et le Commissariat général à l'investissement. Elle porte sur trois axes dont les résultats seront disponibles à l'automne :
- une enquête effectuée auprès de 1 200 propriétaires qui ont réalisé des travaux, mais aussi qui n'en ont pas réalisé ;
- une monographie sur huit départements (le Nord-Pas-de-Calais, le Val d'Oise, le Finistère, les Vosges, la Vienne, le Puy-de-Dôme, l'Isère et l'Hérault) pour analyser les comportements au niveau local ;
- une analyse comparative du programme « Habiter mieux », du crédit d'impôt développement durable (CIDD) et de l'éco-PTZ afin de vérifier la rentabilité et les résultats obtenus au regard des objectifs.
Une autre évaluation, également en cours, concerne les exigences de qualité des travaux tels que l'isolation, le chauffage, la menuiserie et le gain énergétique. Les résultats sont probants puisqu'ils sont supérieurs aux exigences règlementaires :
- pour les propriétaires occupants, alors que l'exigence est de 25 % de gain énergétique, les résultats s'établissent à 39 % en moyenne ;
- pour les propriétaires bailleurs, pour une exigence de 35 %, le gain moyen réalisé s'établit à 66 %.
Enfin, des études lancées par l'ANAH mesurant l'impact des aides versées auprès des propriétaires bailleurs montrent que ceux-ci souffrent d'un déficit d'information sur les données économiques et fiscales leur permettant de mieux apprécier leur projet.
En conséquence, des outils nouveaux de simulation financière sont proposés pour aider la compréhension de ces propriétaires. Une étude des procédures applicables aux opérations programmées a montré que des marges d'amélioration existaient, lesquelles seront reprises dans la prochaine convention.
Sur le budget, il sera nécessaire d'adapter le niveau des recettes et de garantir leur pérennité par rapport aux missions de l'ANAH, d'autant plus que le nombre de dossiers traités connaît une grande augmentation.
M. Jean-Pierre Caffet, président. - Merci monsieur le président. Monsieur Etienne Crépon, directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages à la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature, nous indiquera comment le Gouvernement compte contribuer à l'amélioration des évaluations et à l'efficience des dispositifs dont je rappelle que les objectifs sont particulièrement ambitieux : la rénovation de 500 000 logements par an, dont 380 000 dans le secteur privé, d'ici 2017.
M. Etienne Crépon, directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages à la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature. - En complément des propos tenus par le président de l'ANAH, j'interviendrai principalement sur deux sujets : le maquis des aides à la rénovation énergétique et la question budgétaire.
Sur le premier point, je rappelle que la politique de rénovation énergétique des logements privés est relativement récente. Elle a émergé au début des années 2000, les premiers outils structurés ayant été mis en place au milieu de cette décennie, en particulier le crédit d'impôt développement durable (CIDD). Objectivement, pour mettre en oeuvre une telle politique, impliquant des propriétaires occupants ou bailleurs, nous avons tâtonné. L'État a développé des mécanismes d'aide en s'appuyant sur des dispositifs habituels : les outils fiscaux avec le CIDD ; les subventions directes avec le programme « Habiter mieux » et la prime exceptionnelle de 1 350 euros ; les outils de solvabilisation tels que l'éco-PTZ.
Aujourd'hui, ce panel d'aides a atteint ses objectifs puisqu'en 2013, nous avons assisté à une forte augmentation du nombre de logements rénovés, avec plus de 30 000 rénovations lourdes dans le cadre du programme « Habiter mieux » et des baisses de consommations énergétiques de plus de 39 %. Le mécanisme actuel fonctionne mais doit être adapté dans une seconde phase de simplification du régime des aides. Il faut en garder toute l'efficacité mais faire en sorte de ne pas avoir besoin d'un doctorat pour lancer un projet ! La simplification sera donc l'enjeu majeur des prochaines années sur la base des évaluations menées par l'ANAH et la Cour des comptes.
S'agissant de l'équation budgétaire, nous sommes actuellement en phase de négociation d'ici la fin avril pour l'établissement des lettres de cadrage des ministres ; il n'est donc pas possible d'anticiper les décisions du Gouvernement.
Cela étant dit, il est évident que la rénovation énergétique des logements est un objectif politique fort, rappelé à plusieurs reprises par le président de la République et le Premier ministre. L'État veillera à ce que l'ANAH ait les moyens de conduire les politiques publiques qui lui sont confiées.
M. Jean-Pierre Caffet, président. - Monsieur Ducret a présenté un rapport qui contenait quinze propositions remis au Gouvernement en juin 2013. Pouvez-vous notamment nous développer l'une d'entre elles qui préconisait la création d'un fonds de garantie de la rénovation thermique. Des suites ont-elles été données à vos propositions ?
M. Pierre Ducret. - La Caisse des dépôts et consignations (CDC) s'est vu confier une mission d'ingénierie financière pour faire des recommandations sur le financement, essentiellement par emprunt, de la rénovation thermique des logements privés, dans le but d'améliorer l'efficacité des aides publiques.
Dans le rapport intermédiaire rendu en juin 2013, l'essentiel des propositions consistait à dire que :
- premièrement, les banques ont pour vocation de distribuer des crédits et, qu'en conséquence, elles doivent rester le circuit de financement privilégié des prêts à la rénovation thermique ;
- deuxièmement, l'effet solvabilisateur de la bonification des prêts éco-PTZ pour les classes moyennes est extrêmement faible car l'impact sur la diminution de la mensualité d'emprunt est négligeable pour des montants d'opération de 20 000 euros en moyenne. La bonification n'est pas la dépense publique la plus efficace pour ce type de travaux ;
- troisièmement, la durée et les taux des prêts à la rénovation thermique octroyés aux ménages doivent être comparables à ceux des prêts immobiliers, en les adossant à un système de garantie. Il s'agirait ainsi de généraliser une pratique déjà proposée par les banques à leurs meilleurs clients.
À cette fin, nous avons proposé la création d'un fonds de garantie, qui supporterait le rehaussement du crédit bancaire dédié à la rénovation thermique. Ce dispositif permettrait pour l'État d'économiser le coût de la bonification, étant entendu que ce fonds pourrait être financé par les énergéticiens dans le cadre de leurs obligations prévues par la directive européenne sur l'efficacité énergétique. Le Premier ministre nous a confié une nouvelle mission d'étude sur la mise en oeuvre de ce fonds.
Nos propositions contenaient également un volet sur la précarité énergétique, issu de conclusions simples : il n'y a pas d'autre solution pour traiter convenablement la rénovation thermique des logements des ménages les plus défavorisés que de prévoir un taux de subvention extrêmement élevé, jusqu'à 75 % à 80 %, semblable à celui apporté aujourd'hui.
M. Jean-Pierre Caffet, président. - Voire plus !
M. Pierre Ducret. - Voire plus en effet. Tout l'enjeu de cette politique de rénovation thermique des logements en direction des populations les plus défavorisées est de limiter la hausse de la facture qui découlerait d'un déblocage des politiques, notamment tarifaire, concernant l'énergie.
Parvenir à un taux de subvention important implique de concentrer les moyens publics prioritairement vers cette cible plutôt que vers la bonification des prêts accordés aux classes moyennes. Une part résiduelle d'emprunt pourrait alors être apportée dans le cadre d'un système de microcrédit. Cela suppose que l'ANAH bénéficie de relais, ce qui n'est que partiellement le cas actuellement, pour la distribution de ces microcrédits. Voilà l'esprit de nos recommandations.
Du point de vue des suites à donner à notre rapport, il faudrait permettre, par la loi, aux énergéticiens d'alimenter ce fonds de garantie. Une telle disposition serait en cours de préparation et pourrait être intégrée dans le futur projet de loi sur la transition énergétique.
Pour conclure, s'agissant des recettes de l'ANAH provenant des ventes de quotas, CDC Climat dispose d'une équipe de recherche spécialisée sur la finance carbone. Nous constatons que le prix du quota européen est aujourd'hui de 5,20 euros, le prix à terme étant de 6 euros. La mesure dite de « backloading », consistant à retenir les allocations d'une partie des quotas, au total 900 millions de tonnes carbone entre 2014 et la fin 2016, a un double effet qui se révèle contradictoire : d'une part, elle fait remonter les prix mais, d'autre part, elle conduit à diminuer les volumes pouvant être mis aux enchères. Aussi, même en cas de hausse des prix, les prévisions se situent très en deçà des prévisions initiales. De plus, la rareté entretenue sur le marché des quotas risque d'être remise en cause en 2019 et 2020 par la réintroduction des quotas retenus sur le marché. Au bout du compte, le prix des quotas dépendra de la décision de l'Union européenne pour la période suivante, 2020-2030. Si, à échéance 2030, la « politique énergie climat » est volontariste, comme le souhaite la France, nous pouvons nous attendre à un effet positif sur les prix, mais pas nécessairement jusqu'au niveau souhaité.
En tout état de cause, la position de l'Union européenne sur la fixation des futurs objectifs d'émissions à 2030 au-delà de la période couverte par le paquet énergie-climat actuel qui coure jusqu'en 2020, demeure incertaine au moins jusqu'au mois d'octobre 2014.
M. Jean-Pierre Caffet, président. - Nous reviendrons très certainement sur ces informations importantes dans notre discussion sur la pérennité des ressources de l'ANAH, compte tenu des modalités de son financement.
M. Michel Pelenc, directeur de la fédération nationale « Habitat et développement ». - J'interviendrai sur trois points pour expliquer le rôle des acteurs associatifs auprès de l'ANAH, identifier notre cible et déterminer si les outils sont en adéquation avec les objectifs assignés.
Avec environ 1 000 salariés, nous sommes chargés de mettre en oeuvre les politiques de l'ANAH : la lutte contre l'habitat indigne, la précarité énergétique et l'adaptation des logements. Nous accompagnons des ménages fragiles du début à la fin des travaux aux niveaux administratif, technique et financier.
S'agissant du financement des dossiers, nous optimisons le projet du particulier en étudiant l'ensemble des aides auxquelles il peut prétendre. On dénombre ainsi 1 257 aides différentes émanant des conseils généraux, des conseils régionaux et des EPCI délégataires des aides à la pierre, parmi lesquelles 259 concernent spécifiquement l'énergie. Ensuite, il faut prendre en compte les aides des caisses de retraite, des mutuelles, de la Caisse d'allocations familiales ainsi que le microcrédit et les missions sociales des SACICAP.
Pour comprendre l'adéquation des dispositifs, il faut rappeler que nous intervenons auprès de particuliers dont les revenus sont extrêmement réduits. Sur les 31 000 dossiers que nous suivons, 80 % concernent des propriétaires dits « très modestes », avec un revenu de l'ordre de 1 000 euros par mois. Or le montant moyen d'un chantier s'élève à 17 000 euros, soit plus d'un an et demi de ressources par foyer. 40 % des ménages sont composés de deux personnes et 28 % d'une seule personne. Les retraités sont représentés à hauteur de 50 % et les employés ouvriers à hauteur d'un tiers de l'ensemble.
Cela implique que les aides de l'ANAH sont indispensables pour rendre possible le déclenchement des travaux, les bénéficiaires devant disposer de liquidités. Par conséquent, si nous voulons tenir les objectifs fixés et notamment passer de 31 000 à 50 000 opérations par an pour les foyers les plus précaires, il faut solvabiliser les ménages concernés. Dans cette perspective, depuis le 1er janvier 2013 le taux maximal de subvention de l'ANAH est passé de 35 % à 50 % du coût des travaux et le montant de la prime « Habiter mieux » de 1 600 euros à 3 500 euros, en tenant compte du surplus prévu en cas de complément des collectivités territoriales.
Le crédit d'impôt développement durable ne correspond pas au profil de nos ménages puisque le bénéfice de cet avantage fiscal n'intervient que l'année suivant celle de la réalisation du paiement des travaux.
L'éco-PTZ n'est pas plus adapté car ces ménages n'entrent pas dans les standards bancaires et n'ont pas accès aux prêts classiques. D'ailleurs, l'éco-PTZ bénéfice très majoritairement aux quatre derniers déciles de revenus et n'est que peu distribué.
En conclusion, l'action de l'ANAH est nécessaire mais il faut résoudre la question des sommes restant à la charge de ces ménages, cela ne pouvant se faire sans une solution de garantie. Je suis réservé sur le circuit bancaire classique car les ménages que nous suivons ne sont pas un public traditionnel des banques.
M. Jean-Pierre Caffet, président. - Le comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales de septembre 2011, dit « comité Guillaume », avait attribué la note de 1 sur 3 au CIDD et à l'éco-PTZ. Depuis cette évaluation, ces dispositifs ont été réformés, chacun à deux reprises. Monsieur Crépon semblait exprimer sa satisfaction. Néanmoins, un certain nombre de critiques subsistent, en particulier pour ce qui concerne l'éco-PTZ : ne profite-t-il pas avant tout aux ménages les plus favorisés, comme le soulignait le comité Guillaume ? Et peut-on juger de l'efficacité de ces dispositifs au regard de l'augmentation du volume des opérations menées ?
Ensuite, nous avons l'eau à bouche en entendant parler de simplification des aides. Quelles sont les pistes en la matière, au moins au niveau de l'Etat ?
S'agissant de la règle selon laquelle le cumul des aides ne doit pas dépasser 80 % du coût total des travaux, la Cour des comptes a observé que le champ des aides prises en compte pour le calcul de ce ratio n'était pas complet. Dès lors, estimez-vous qu'il convient d'élargir ce champ ?
Enfin, pour ce qui concerne le reste à charge des propriétaires, sommes-nous en mesure de l'estimer non pas globalement mais en fonction des catégories de revenus de ménages ?
M. François Marc, rapporteur général. - Pour revenir sur la question des aides soulevée par Jean-Pierre Caffet, j'ai bien compris que Monsieur Crépon estime que le système fonctionne globalement bien tout en étant, par ailleurs, qualifié de « maquis ». N'y a-t-il pas là une contradiction, un bon fonctionnement de ces dispositifs devant aller de pair avec une bonne information des différents acteurs concernés par ces aides ? En outre, de notre point de vue, il est surtout nécessaire de savoir ce qui marche et quelles sont les techniques à privilégier.
Par ailleurs, au vu de la fragilité de la source de financement de l'ANAH que constitue le produit des ventes de quotas d'émission de gaz à effet de serre, quelle piste alternative vous semblerait la plus pertinente, sans permissivité excessive ?
Pour ce qui concerne les quotas eux-mêmes, pensez-vous que le futur système communautaire, qui régira la période après 2020, devrait comporter une modulation des quantités mises à la disposition du marché en fonction de la croissance ? D'autre part, quelle que soit la réforme qui verra le jour, une éventuelle remontée des cours des quotas pourrait-elle, selon vous, intervenir en temps utile pour répondre au besoin de financement de l'ANAH ?
S'agissant du programme d'investissements d'avenir (PIA), la consommation des crédits distribués par l'ANAH est lente. Pourriez-vous nous faire un point de la situation et nous dire, en particulier, si des progrès ont été récemment enregistrés en la matière ?
Enfin, lors de l'examen de la loi de finances pour 2013, la commission des finances s'était inquiétée que la disparition des dividendes issus du Crédit immobilier de France ne conduise à l'extinction des « missions sociales » des sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété (SACICAP). Or celles-ci permettaient de financer, sous forme d'« avances » ou de prêts sans intérêt, les travaux de rénovation des propriétaires occupants aux ressources modestes et pouvaient ainsi notamment contribuer à la lutte contre la précarité énergétique. Il semblerait que certaines SACICAP ne puissent plus distribuer ces avances. Pourriez-vous nous dresser un tableau sommaire de cette situation ?
M. Claude Dilain. - Tout d'abord, à propos du « reste à charge » des propriétaires, l'ANAH et le Fonds d'aide à la rénovation thermique (FART) couvrent à eux deux, en moyenne, 60 % de la dépense. Mais ce chiffre recouvre des situations diverses. Ainsi, 17 % des dossiers, portés par des ménages très modestes, sont subventionnés à 100 %, toutes aides confondues.
En matière de simplification des dispositifs de soutien, il existe plusieurs pistes, sachant tout de même qu'il y a, d'une part, un « socle État » et, d'autre part, un ensemble d'aides en provenance des collectivités territoriales. Une piste audacieuse, en cours d'expérimentation, consisterait à confier à des sociétés d'économie mixte (SEM) locales la maîtrise d'ouvrage totale de ces aides : elles recevraient ainsi l'ensemble des subventions et seraient chargées de les distribuer. Ces SEM devraient, bien sûr, dialoguer avec les opérateurs et nous devrions, quant à nous, nous assurer de leur efficacité dans la détection des foyers les plus modestes qui auraient besoin d'un tel soutien.
Sur le FART, il faut bien dire que la montée en puissance a été très lente. Ainsi, en 2008, le montant total des engagements s'élevait à 41 800 euros ; en 2014, sur trois mois, nous en sommes à un peu plus de 25 millions d'euros.
Enfin, nous pouvons reprocher au CIDD de bénéficier aux contribuables concernés l'année suivant la réalisation des travaux, ce qui n'est pas un détail au vu du public visé.
M. Étienne Crépon. - Je voudrais dire au rapporteur général que le dispositif d'aide à la rénovation énergétique a globalement atteint ses objectifs quantitatifs, ce qui n'était pas le cas auparavant. C'est à ce titre que je l'ai qualifié de « réussite ». Il n'empêche qu'il doit évoluer afin d'être, à l'avenir, plus simple et plus lisible. Je ne connais pas l'ensemble des pistes de réflexion à cet égard mais, dans un secteur qui compte une multiplicité d'intervenants de toutes sortes, le bon régime d'aide sera celui que tous les acteurs s'approprieront. On peut ainsi noter que l'éco-PTZ, outil intéressant sur un plan conceptuel, n'a pas trouvé son réseau de distribution, faute d'une expertise adéquate de cette question précise à l'origine. Cela ne veut pas dire qu'il faut le supprimer.
S'agissant de la problématique de l'évaluation des aides, le CIDD a été évalué par les ministères du logement, du développement durable et des finances il y a deux ans, ce qui a conduit à des mesures de recentrage de ce crédit d'impôt sur la rénovation énergétique lourde, le soutien aux rénovations plus légères se faisant sous condition de ressources. De plus, le CIDD se focalise désormais sur les meilleurs équipements, dont la liste évolue chaque année au vu des progrès technologiques enregistrés dans ce secteur.
M. Philippe Dallier. - La montée en charge des aides s'est avérée difficile, et l'on peut imaginer qu'il y avait un problème de méconnaissance et de complexité des dispositifs. Les actions prises pour répondre à ce problème, telles que la mise en place d'un guichet unique et d'un numéro vert, ou encore l'accompagnement des opérateurs pour monter les dossiers, vous paraissent-elles suffisantes pour atteindre les objectifs fixés ou bien estimez-vous qu'il conviendrait de mener davantage d'actions en matière de coordination, notamment avec les collectivités territoriales ?
En ce qui concerne le nombre de dossiers, vous nous avez indiqué une forte progression en pourcentage, somme toute logique puisque l'on partait de pas grand-chose. Mais où en est-on de l'atteinte de l'objectif fixé, en termes de chiffres bruts ?
Sur la question du financement, certes, l'ANAH ne connaît pas de difficultés aujourd'hui ; cela dit, si elle avait atteint les objectifs fixés, elle serait confrontée à une impasse budgétaire. Je souhaiterais savoir à combien on évalue cette impasse, sur la base d'un prix de la tonne de carbone à 5 ou 6 euros.
Enfin, la question essentielle me paraît être celle de savoir si l'on peut se permettre d'asseoir le financement de l'agence sur des ressources par nature volatiles. À cet égard, le retour à une ressource budgétaire peut-il constituer une solution ? Comme pour l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), on a aussi mis à contribution Action logement qui ne finance plus l'ANAH. On n'arrête pas de changer de modèle. Je crois qu'il faut un peu de stabilité afin de garantir sur une dizaine d'année un financement pérenne à l'ANAH pour exercer ses missions.
S'agissant du respect des 80 %, a-t-on déjà découvert des dépassements notables, voire au-delà de 100 % ? Le contrôle a l'air difficile à effectuer. Que fait-on pour se prémunir des risques de dépassement ?
Enfin, la composition du conseil d'administration de l'agence a évolué ces dernières années, des représentants d'Action logement en sont notamment encore membres alors que ce dispositif ne participe plus à son financement. De nouvelles modifications s'annoncent-elles en ce domaine ? Au-delà, la composition du conseil d'administration a-t-elle une réelle influence sur la politique conduite par l'ANAH ?
M. Jean Germain. - Je suis très favorable à la poursuite de l'action de l'ANAH et à tout ce qui peut favoriser la transition énergétique. Le référé de la Cour des comptes indique l'absence de contrat d'objectifs et de performance entre l'État et l'ANAH : je pense que ce point doit pouvoir se régler rapidement, et qu'il en va de même sur la question de l'évaluation des aides. Sur le financement trop aléatoire, il faut se demander si l'ANAH a encore sa place dans notre pays. Et, si oui, quel financement pérenne lui affecter ? À partir du moment où l'on considère que cet opérateur a un rôle irremplaçable et que la transition et la rénovation énergétiques constituent une priorité, il faut en tirer les conséquences. Pour ma part, j'estime que l'ANAH est nécessaire. Presque quatre millions de ménages en France consacrent plus de 10 % de leurs ressources à leur facture d'énergie, proportion qui risque d'augmenter avec les décisions récentes du Conseil d'Etat et la hausse du coût de l'énergie dans le monde. Cette situation doit-elle être balayée ? Pas du tout !
Certes, le système des aides est complexe, mais est-ce un mal pour autant ? Etienne Crépon a reconnu que certaines options prises ne se sont pas révélées concluantes, mais ce n'est pas parce qu'un dispositif est complexe qu'il est inutile. Par ailleurs, je pense que les différentes aides pourraient être diversifiées selon les régions. Tout n'a pas vocation à s'appliquer de la même manière sur l'ensemble du territoire.
Pour le secteur du bâtiment, la rénovation énergétique des logements privés constitue un filon d'avenir dans les années qui viennent, aussi bien en termes d'emplois que de produit intérieur brut (PIB). Pourtant, ce secteur est très inquiet et relaye certaines revendications auprès des élus locaux, victime de la complexité administrative. Je m'étonne ainsi que des décisions prises en décembre, dans le cadre de la loi de finances pour 2014, ne puissent pas encore être mises en oeuvre, faute de textes d'application. Le secteur du bâtiment demande donc légitimement que les textes d'application soient pris pour le 1er juillet 2014. Il ne s'agit plus de complexité mais d'inefficacité de la part de notre appareil administratif, contre laquelle nos concitoyens protestent, comme on a pu le constater il y a encore quinze jours.
Le CIDD, la TVA, la prime à la rénovation énergétique doivent servir à quelque chose. Je suis de ceux qui sont persuadés qu'il faut réaliser des économies, mais qu'il ne faut pas mourir guéri ! Dans l'immédiat, sur le sujet qui nous occupe, je souhaiterais que le Gouvernement réponde au plus vite aux observations du référé. Je note que la Cour des comptes ne pose à aucun moment la question du rôle de l'ANAH ou de sa suppression éventuelle, mais seulement celle de son efficacité. Je dis cela parce que, en ces temps de sobriété budgétaire, on pourrait être tenté de jeter le bébé avec l'eau du bain, et je m'y oppose.
On doit comprendre, en tant que parlementaires, que la question des économies peut être abordée, mais qu'un programme de 50 milliards d'euros d'économies ne peut se faire en catimini ! Et si on ne veut pas l'entendre, les électeurs nous le feront comprendre en votant de plus en plus pour des extrêmes. Je regrette que le jeu politique empêche parfois de se mettre d'accord sur un certain nombre de sujets. Je le dis comme je le pense, et je ne crois pas être le seul en France.
M. Francis Delattre. - Je ne vis pas sur la même planète que vous et je m'en excuse par avance auprès de nos brillants interlocuteurs. Je dirige depuis un certain nombre d'années une ville de 35 000 habitants, dans une agglomération de 200 000 habitants. Nous n'avons jamais pu engager une procédure valable avec l'ANAH sur un projet de remise en état d'une copropriété dégradée. Trop souvent, les diagnostics concluent que les habitats ne sont pas assez dégradés pour effectuer des rénovations et les logements sont ensuite parfois rachetés par des marchands de sommeil. Or, il faut intervenir au bon moment, sous peine de bloquer tout le système. Je peux cependant témoigner que, lorsque l'on s'y prend à temps, on parvient à réaliser des réhabilitations de copropriétés, et même sans l'aide de l'ANAH, avec des propriétaires motivés, des syndics qui coopèrent et des banquiers conciliants. Il ne faut pas oublier que, au sein des copropriétés, les ménages rencontrent des situations très différentes : la répartition du financement des rénovations doit donc être adaptée à ces différentes situations.
Les copropriétés dégradées doivent développer les réseaux de chaleur avec la biomasse - seul outil pour réaliser des économies de 30-35 % sur les charges énergétiques - et conjuguer cela avec d'autres économies d'énergie.
Enfin, je souhaiterais savoir combien de dossiers ont été accordés par l'ANAH dans mon département.
M. Jacques Chiron. - Je ne me montrerai pas aussi pessimiste que notre collègue par rapport au travail de l'ANAH ou de l'ADEME. À Grenoble, nous avons pu constater tous les bénéfices d'un travail commun aux différents acteurs concernés. Pour cela, il faut que la collectivité réalise toute sa part du travail. Nous avons lancé une opération dans ce domaine au niveau de l'agglomération, qui en a la compétence. Notre action a porté sur deux axes principaux : offrir un accompagnement fort aux ménages qui ne peuvent supporter financièrement les travaux. La collectivité doit pouvoir leur offrir suffisamment d'aides pour arriver à 100 %. Par ailleurs, nous avons travaillé en direction des syndics pour les inciter à engager des travaux de rénovation. Nous avons obtenu de bons résultats au niveau de l'agglomération grenobloise, où l'on constate une montée en charge assez forte des aides.
Pour surmonter le problème du décalage dans le temps de l'aide par rapport au financement des travaux, la collectivité a pris en charge la maîtrise d'oeuvre. Cette intervention publique en amont a permis de débloquer la situation. Par ailleurs, les agences immobilières nous ont relayé l'information selon laquelle les locataires se tournent de moins en moins vers les bâtiments anciens aux charges non maîtrisées. Ce facteur incite donc les propriétaires bailleurs à rénover les immeubles de logement, sous peine de ne pas pouvoir le louer ou de devoir baisser le loyer. En effet, les logements neufs sont tous réalisés en norme BBC (bâtiment basse consommation) et sont donc plus attractifs que les logements anciens très mal isolés, sources de charges plus importantes.
Par ailleurs, il me paraît impératif d'agir au niveau des entreprises afin de renforcer la formation des professionnels du bâtiment dans le domaine des nouvelles techniques liées à la rénovation énergétique.
Enfin, les bailleurs réalisent des provisions pour pouvoir effectuer de grosses opérations de réparations ou de réhabilitations. Il y a sans doute un travail à mener dans le cadre des copropriétés à ce niveau. En effet, lorsque l'on doit sortir rapidement des sommes relativement lourdes pour une rénovation, il y a des blocages. Ne pourrait-on alors envisager un système où une copropriété serait obligée de constituer des provisions dans le temps (par exemple au bout de vingt ans) pour réaliser des travaux ? Les sommes constituées pourraient être gérées par un organisme comme la Caisse des dépôts et consignations (CDC).
M. Albéric de Montgolfier. - Quels sont les obstacles au développement du conventionnement très social ? On a en effet besoin de bailleurs privés qui investissent dans le logement à très bas coût. Est-ce un problème lié à la garantie des loyers, à l'importance des travaux, ou encore, à la faiblesse des loyers, puisque l'ANAH propose ce type de conventionnement mais que l'on a une faible alternative au parc des bailleurs sociaux ? Quelles sont les pistes en la matière, soit dans le cadre d'un système de garantie de loyer, soit dans le cadre de la gestion locative ou de la prise en charge des travaux ?
Ma deuxième question se veut un peu plus provocatrice : la suppression de la clause de compétence générale, qui devrait conduire à une suppression des aides, notamment celles des conseils généraux, aurait-elle des conséquences pour l'ANAH ? Autrement dit, les aides des collectivités sont-elles parfois décisives pour déclencher un dossier de subvention ?
M. Yannick Botrel. - Je n'insisterai pas trop sur le rôle de l'ANAH. Personnellement et par expérience, je peux témoigner que l'agence joue un rôle important et attendu dans nos territoires. J'insisterai davantage sur l'aspect opérationnel. Chaque territoire à ses spécificités s'agissant de l'habitat collectif. Pour ma part, je viens d'une région plutôt rurale où, compte tenu de la nature de l'habitat et des délais qui ont couru depuis les dernières rénovations, la demande des particuliers qui sollicitent ces aides est forte. Or, on constate que les délais indiqués aux personnes intéressées sont relativement longs, pour des questions budgétaires ou techniques.
J'ai également le sentiment - c'est probablement un mal français - que l'on introduit systématiquement de la complexité dans nos démarches. Il faut donc s'efforcer de raccourcir les délais et de rendre plus efficaces nos interventions.
Par ailleurs, je rejoins totalement les appréciations de Jean Germain sur le secteur du bâtiment.
Je suis surpris par le nombre d'aides proposées par les collectivités territoriales en complément de celles de l'ANAH. Pour ma part, je ne suis pas un fervent partisan de la clause de compétence générale. Le fait qu'elle existe introduit certainement de la complexité dans le montage des dossiers. Mais il faut cependant que les collectivités puissent intervenir, tout en faisant en sorte de rationaliser tout cela, notamment la multiplicité des intervenants qui allonge considérablement les délais.
Enfin, s'il faut faire des économies, elles ne doivent pas se chercher du côté des investissements productifs, mais du côté du fonctionnement. C'est un grand chantier.
M. Jean-Pierre Caffet, président. - Je vais maintenant donner la parole aux différents intervenants. M. Ducret, allez-vous nous rassurer ou, au contraire, nous inquiéter, sur les modalités de financement de l'ANAH et les perspectives attendues ?
M. Pierre Ducret. - Je vais surtout essayer d'être précis, en formulant, dans mon rôle de conseil, les recommandations pouvant l'être à ce stade de notre mission.
Je citerai trois dispositifs qui fonctionnent bien et qui peuvent expliquer le rebond du nombre de logements faisant l'objet d'une rénovation énergétique.
Il s'agit, tout d'abord, du programme « Habiter mieux », grâce à l'action de l'ANAH et de ses relais sur l'ensemble du territoire. L'augmentation du nombre de logements traités depuis 2013 s'explique notamment par le fait que le champ des propriétaires bénéficiaires des subventions versées a été élargi, en remontant les plafonds de ressources. Le programme ne concerne donc plus uniquement les foyers les plus pauvres.
Dans le cadre de la mise en oeuvre de cette politique publique et compte tenu de la nécessité de prioriser l'usage des fonds publics, le Gouvernement et le Parlement devront notamment déterminer quelles catégories de ménages ils souhaitent aider et, dans la mesure où nous considérons que les subventions doivent être concentrées sur les foyers les plus pauvres, quel est le niveau de ressources qui les distingue de ceux disposant de revenus moyens. Ce seuil déterminera ensuite la forme que prendra la dépense publique. Il s'agit donc, à mon sens, d'une question politique majeure.
L'augmentation du nombre de logements rénovés grâce à ces aides a donc été notamment obtenue par un élargissement du champ des bénéficiaires, sachant que les dossiers des ménages les plus modestes sont généralement très longs à monter et j'ai un très grand respect pour ce travail difficile mené par l'ANAH.
Ensuite, l'application du taux réduit de TVA à 5,5 % aux travaux améliorant la performance énergétique de l'habitat est un argument très efficace, en jouant sur l'offre des entrepreneurs.
Enfin, les efforts de communication de la part de l'ensemble des acteurs ont eu un effet sur les décisions des propriétaires, en particulier ceux des classes moyennes, en leur faisant prendre conscience que la qualité thermique de leur bien aurait une incidence sur sa valeur en cas de revente.
Le renforcement des normes exigées à l'occasion de travaux de rénovation, orientation que le précédent Gouvernement semblait d'ailleurs prêt à suivre, aurait certainement un impact colossal sur l'amélioration de la performance énergétique des logements.
En revanche, l'éco-PTZ ne fonctionne pas, principalement en raison du fait qu'il est demandé aux banques de procéder à une instruction et un contrôle techniques des dossiers qui ne correspondent pas à leur métier. Il serait d'ailleurs très coûteux pour les finances publiques de simplifier les conditions d'obtention de l'éco-PTZ tout en maintenant la bonification de l'État, car il est fort probable que le nombre de prêts augmenterait alors considérablement, pour une efficacité limitée en terme de « solvabilisation » des ménages appartenant aux classes moyennes, voire d'impact sur l'efficacité énergétique des logements. L'effet du taux zéro sur la mensualité d'emprunt est, en effet, dérisoire pour un prêt de 15 000 euros sur une durée de dix ans.
Les ressources allouées à la rénovation énergétique des logements devraient donc plutôt être, à mon sens, concentrées sur les dispositifs destinés aux cibles prioritaires, c'est-à-dire les ménages les plus pauvres.
Concernant le CIDD, la limite de son efficacité vient effectivement du fait que l'avantage fiscal est enregistré l'année suivant la réalisation des travaux, et donc de la difficulté pour les ménages d'avancer les sommes concernées. Toutefois, la question centrale pour ce crédit d'impôt demeure la nécessité d'éviter l'effet d'aubaine, qui explique d'ailleurs les réformes menées ces dernières années pour recentrer le dispositif sur les travaux les plus lourds. Ce ciblage du dispositif est indispensable et serait peut-être plus aisé à mener si le crédit d'impôt était un jour transformé en subvention.
L'équation microéconomique de la rénovation thermique du logement repose sur le fait que, compte tenu des tarifs actuels de l'énergie, seuls, en moyenne, les deux tiers des investissements à réaliser peuvent être remboursés sur une durée de quinze ans.
M. Francis Delattre. - Vous nous présentez une vision technocratique, ces questions doivent s'inscrire dans un projet d'ensemble !
M. Pierre Ducret. - Je ne dis pas le contraire, monsieur le sénateur, mais il me semble utile de prendre en compte cette équation, qui repose sur une projection sur trois ans des tarifs de l'énergie, en retenant l'hypothèse d'une augmentation des tarifs du gaz identique à celle des tarifs de l'électricité. Cela étant, il n'en demeure pas moins que les travaux de rénovation énergétique doivent être encouragés, pour toutes les raisons qui ont été indiquées, y compris quant à leurs effets sur l'emploi ou la balance commerciale.
En tout état de cause, le CIDD doit être ciblé sur les opérations qui ne pourraient être effectuées sans cette aide.
S'agissant de la précarité énergétique des plus pauvres et du taux d'écrêtement des aides, il est indispensable de réaliser la rénovation des « passoires thermiques », non seulement d'un point de vue social, dans la mesure où ces ménages seront les premiers concernés par l'augmentation des tarifs de l'énergie, mais également parce que cette action constitue une condition de réussite de la politique énergétique globale. Il est nécessaire de traiter cette cible prioritaire et il ne me semble pas absurde pour y parvenir d'aboutir à un taux de 100 % d'aides publiques, dès lors que les travaux sont réellement effectués.
M. Jean-Pierre Caffet, président. - Claude Dilain, président de l'ANAH, a d'ailleurs indiqué que 17 % des dossiers des ménages les plus modestes avaient été financées à 100 %, toutes aides confondues.
M. Pierre Ducret. - Cela ne me choque pas du tout.
S'agissant du financement de l'ANAH, dans l'hypothèse la plus basse pour 2015 qui retient un cours du quota carbone à 8 euros la tonne, les recettes issues de la vente de quotas seraient de 310 millions d'euros. Le plafond de cette ressource étant fixé à 590 millions d'euros par an pour l'ANAH, l'impasse financière s'établit donc à environ 280 millions d'euros. Toutefois, le problème pourrait commencer à se résoudre, par exemple en réaffectant une partie des ressources aujourd'hui consacrées à l'éco-PTZ.
Les certificats d'économie d'énergie, qui représentent au total environ 600 millions d'euros, figurent également parmi les sources de financement de la rénovation énergétique des logements privés. Ils font actuellement l'objet d'une mission d'évaluation de l'Inspection générale des finances, suite aux travaux de la Cour des comptes.
Concernant les SEM, des initiatives très intéressantes d'aide à la rénovation énergétique des logements se développent actuellement au niveau local mais elles ne peuvent, à mon sens, constituer un dispositif généralisable de financement.
La création d'un circuit alternatif se substituant au circuit bancaire ne constitue pas une « solution miracle ». Des dispositifs de microcrédit à destination des ménages les plus modestes doivent se développer tout en restant adossés aux banques. Parallèlement, même si elles offrent une grande valeur ajoutée, les SEM ne peuvent se transformer en établissements de crédit.
M. Jean-Pierre Caffet, président. - Je retiens de votre intervention qu'en termes d'efficacité des aides, vous nous invitez à un approfondissement de la réflexion sur un arbitrage entre les dépenses fiscales et les aides directes.
M. Pierre Ducret. - Tout à fait.
M. Michel Pelenc. - Tout d'abord, les ménages pour lesquels nous montons les dossiers disposent de ressources modestes puisque, pour 80 % d'entre eux, elles sont inférieures à 1 000 euros par mois. Les aides directes sont donc indispensables, les dispositifs d'incitation fiscale échappant en grande partie à cette catégorie de ménages.
Ensuite, une mission sur la poursuite des « missions sociales » des SACICAP a été lancée par le Gouvernement.
A l'heure actuelle, les SACICAP cessent progressivement leurs aides, ce qui constitue une difficulté pour la lutte contre la précarité énergétique mais encore davantage pour les opérations menées dans le domaine de l'habitat insalubre, les montants des travaux à réaliser étant généralement bien plus élevés.
Le microcrédit est utile pour les dossiers de 15 000 à 20 000 euros mais demeure insuffisant pour ceux présentant un coût plus élevé de travaux.
Certes, des dispositifs sont actuellement développés, notamment par la Banque postale ou les Caisses d'épargne, et la Fondation Abbé Pierre a mis en place un dispositif de cautionnement. Il n'en demeure pas moins que ces réponses aux besoins de financement demeurent limitées au regard des besoins. Pour rappel, le public éligible aux aides de l'ANAH correspond à 7 millions de ménages, sans compter les propriétaires bailleurs.
S'agissant de la simplification des aides, les 259 dispositifs précédemment mentionnés ne sont évidemment pas disponibles partout puisqu'ils ont été développés par des collectivités territoriales. Il en existe d'ailleurs bien plus puisque je n'ai mentionné que ceux des conseils généraux, des conseils régionaux et des EPCI délégataires. Beaucoup d'autres EPCI et de communes ont également développé leurs propres aides. Il nous appartient de les connaître pour assister les ménages qui nous consultent.
Le processus de simplification des démarches doit être accéléré, notamment par une convergence des pièces exigées, sachant que chaque financeur a son propre dossier et ses propres règles. Tout ce temps administratif pourrait être réduit et être utilisé sur le terrain à repérer les logements devant être traités.
Enfin, il serait effectivement très utile que les dossiers acceptés au titre des subventions de l'ANAH puissent automatiquement être éligibles à l'éco-PTZ, avec un adossement sur un fonds de garantie qui permette aux banques de s'engager.
M. Jean-Pierre Caffet, président. - Monsieur Crépon, quel est votre point de vue concernant les aides les plus efficaces ?
M. Etienne Crépon. - Dans l'absolu, une dépense budgétaire est plus aisément pilotable qu'une dépense fiscale, tant en termes de ciblage des bénéficiaires que s'agissant du volume de dépense puisque le prêt à taux zéro est, à ma connaissance, la seule dépense fiscale plafonnée. Toutefois, toute aide budgétaire exige nécessairement une instruction et donc des dépenses de fonctionnement.
Un arbitrage doit donc être fait entre une aide budgétaire, qui permet un meilleur ciblage pour une plus grande efficacité économique tout en créant des dépenses de fonctionnement élevées, et un dispositif fiscal ouvert, qui exige beaucoup moins de dépenses de fonctionnement hormis l'instruction lors du contrôle de la déclaration d'impôt.
L'éco-PTZ est construit sur le fondement d'une aide fiscale aux banques qui le distribuent et est utile en ce qu'il garantit un droit ouvert aux particuliers.
Concernant la composition du conseil d'administration de l'ANAH, il a été adapté dans le cadre de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) et les partenaires sociaux n'en seront plus membres.
De même, la loi ALUR a prévu la constitution d'un fonds de travaux pour les copropriétés permettant de provisionner les sommes nécessaires aux futurs travaux, suite aux recommandations de Dominique Braye, alors président de l'ANAH.
S'agissant de l'absence de contrat d'objectifs et de performance pour l'ANAH, le dernier contrat s'est achevé en 2009 alors que l'agence était en pleine refonte de ses modalités de financement et du régime des aides servies, ce qui justifiait d'attendre pour l'élaboration d'un nouveau contrat. L'arrivée de l'élection présidentielle de 2012 a ensuite, de nouveau, retardé son établissement, le ministre de l'époque jugeant inopportun de fixer les orientations de l'agence avant un éventuel changement politique. Enfin, Cécile Duflot, alors ministre de l'égalité des territoires et du logement, a lancé l'élaboration de ce contrat d'objectifs et de performance à la fin de l'année 2013 avec, en premier lieu, une évaluation des aides versées et, en second lieu, la fixation des objectifs et des indicateurs de performance, pour une signature avant la fin de l'année.
M. Claude Dilain. - En réponse à Philippe Dallier, je peux affirmer que l'ANAH remplit les objectifs qui lui ont été fixés puisqu'en 2013, 31 235 logements ont été rénovés pour un objectif initial de 30 000 logements et qu'en 2014, l'objectif de 38 000 logements sera dépassé. Sous réserve de difficultés budgétaires, le nombre de 50 000 logements rénovés devrait également être atteint en 2015.
Concernant le contrôle des dossiers, je précise que c'est bien l'ANAH qui l'assure et non l'opérateur qui monte le plan de financement.
Je remercie Jean Germain pour son intervention à laquelle je me rallie, s'agissant de la nécessité de soutenir l'investissement, surtout lorsque les emplois qui y contribuent ne sont pas délocalisables.
Je répondrai à Francis Delattre que nous vivons dans le même monde mais mon propos concernait le programme « Habiter mieux » au titre duquel 324 dossiers ont été accordés dans son département, le Val d'Oise, en 2012 et 1 254 dossiers en 2013, soit une progression conforme à ce qui est observé au niveau national.
S'agissant du traitement des copropriétés dégradées, qui est un autre sujet, j'ai rencontré les mêmes difficultés que vous à Clichy-sous-bois. Plusieurs dispositions ont été adoptées, sous l'impulsion de l'ANAH, dans le cadre de la loi ALUR, notamment pour faciliter l'action des pouvoirs publics.
Je rejoins Jacques Chiron sur la nécessaire coopération entre l'ANAH et les collectivités territoriales.
De même, je partage son constat selon lequel, même s'il serait tentant, à courte vue, de ne traiter que les logements des propriétaires occupants, il est également nécessaire d'aider les propriétaires bailleurs, toujours dans le cadre de foyers modestes, dans la mesure où leurs locataires subissent notamment les conséquences des hausses de charges en l'absence de travaux de rénovation thermique.
Comme l'a indiqué Etienne Crépon, un fonds de travaux pour les copropriétés a été instauré par la loi ALUR et je rends hommage à Dominique Braye, mon prédécesseur en tant que président de l'ANAH, qui a porté cette mesure tout au long de l'élaboration de ce texte. Je constate que des oppositions à la mise en oeuvre de cette mesure pourtant fondamentale demeurent encore.
En réponse à Yannick Botrel, je reconnais que les délais d'instruction des dossiers peuvent parfois être longs. Si une simplification des démarches à effectuer est certainement nécessaire, ces délais peuvent également s'expliquer par le manque de disponibilité des professionnels du bâtiment, le temps nécessaire aux propriétaires pour prendre leur décision ou encore les difficultés rencontrées par certains opérateurs pour répondre aux demandes, d'autant plus avec leur forte augmentation en 2013.
Le délai de versement des subventions me semble, en revanche, plutôt acceptable puisqu'il s'établit à un mois et demi environ à compter de la demande du propriétaire.
Il ressort de cette audition que l'ANAH fait l'unanimité, son action découlant d'un choix politique fort et particulièrement nécessaire, y compris en termes de retombées économiques. S'agissant de son financement, nous réfléchissons à des pistes que nous proposerons au Gouvernement, la Cour des comptes ayant présenté ses observations au bon moment, alors que nous entamions nos discussions budgétaires. Un arbitrage politique sera attendu afin de garantir la poursuite de l'action de l'ANAH.
M. Philippe Baccou. - Mes observations seront assez limitées. Je commencerai par parler de la question des règles de cumul de 80 %. Vous avez demandé si la Cour des comptes avait des recommandations à formuler. Vous me prenez un peu au dépourvu, car celle-ci n'a pas émis de recommandations dans le cadre de son référé, et lorsqu'elle en fait, c'est après un certain nombre de procédures collégiales et contradictoires. Je me sens donc peu mandaté pour y procéder ici. Cela dit, si la Cour des comptes émettait des recommandations, elle préconiserait certainement que le total des aides ne dépasse pas 100 % ! Je pense que tout le monde sera d'accord là-dessus. Elle insisterait aussi sans doute sur la question de la transparence et de la clarté, c'est-à-dire faire en sorte que l'on prenne bien en compte l'ensemble des concours que reçoivent les bénéficiaires.
Quant au pourcentage, il n'appartient pas à la juridiction de dire s'il doit s'élever à 80 %, 90 % ou 100 %. Cela dit, s'il faut fixer des normes et limites, il me paraît pertinent qu'elles s'appliquent à tous les concours susceptibles d'être obtenus par les bénéficiaires.
Sur l'évaluation de la recette principale de l'ANAH à compter de 2015, Pierre Ducret a cité un chiffre intéressant : celui de 310 millions d'euros, pour une tonne de CO2 à 8 euros. En faisant une division assez simple, j'en conclus que l'on est sur un rythme d'à peu près 40 millions de tonnes, assez nettement inférieur au montant physique envisagé au départ, à savoir un montant de l'ordre de 60 millions de tonnes, voire un peu plus. On constate donc un phénomène de réduction du volume important. Le prix de 8 euros envisagé fin 2012-début 2013 pour définir les prévisions de recettes en 2015 n'est actuellement pas atteint.
M. Pierre Ducret. - Effectivement, mais entretemps, le gel de 900 millions de tonnes de quotas carbone a été décidé par l'Union européenne, dans l'objectif d'en faire remonter le cours. Je précise que les données que j'ai citées ne s'appuient pas sur des prévisions de la Caisse des dépôts et consignations mais sur les chiffres disponibles.
M. Philippe Baccou. - Beaucoup de vos commentaires ont porté sur la lourdeur des procédures. À cet égard, on pourrait envisager de mener des travaux d'évaluation sur ce que j'appellerai le coût d'intermédiation, à savoir le coût que représente l'ensemble des intervenants (coûts administratifs, temps que passent les personnes à négocier leurs aides, rôle des maîtres d'oeuvre et des personnes qui donnent des conseils) par rapport au montant de travaux financés. Une telle étude permettrait d'aboutir à des recommandations de simplification pour faire en sorte que ce coût administratif au sens large soit maîtrisé.
M. Jean-Pierre Caffet, président. - Il me reste à remercier chaleureusement nos intervenants pour ce riche débat, qui nous a permis d'aborder, au-delà des considérations techniques, des questions politiques de fond sur les priorités à retenir dans un contexte financier contraint, et dont nous reparlerons très certainement à l'occasion des prochains textes budgétaires.
La réunion est levée à 12h15.
Jeudi 17 avril 2014
- Présidence de M. Philippe Marini, président -La réunion est ouverte à 9h30.
Comptes bancaires inactifs et contrats d'assurance vie en déshérence - Renforcement de la protection des épargnants, titulaires ou bénéficiaires de contrats d'assurance sur la vie et d'avoirs bancaires - Examen du rapport et du texte de la commission
Au cours d'une première réunion, la commission procède tout d'abord à l'examen du rapport de M. François Marc et à l'élaboration du texte de la commission sur la proposition de loi n° 385 (2013-2014) de M. Christian Eckert, relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d'assurance vie en déshérence et sur la proposition de loi n° 179 (2013-2014) de M. Hervé Maurey, visant à renforcer la protection des épargnants, titulaires ou bénéficiaires de contrats d'assurance sur la vie et d'avoirs bancaires.
M. Philippe Marini, président. - Nous avons le plaisir d'écouter ce matin notre rapporteur général - qui lui n'a pas été remplacé ! - sur la proposition de loi déposée par son ancien homologue de l'Assemblée nationale Christian Eckert, désormais secrétaire d'État au budget, relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d'assurance vie en déshérence. Nous y avons joint la proposition de loi voisine déposée par Hervé Maurey visant à renforcer la protection des épargnants, titulaires ou bénéficiaires de contrats d'assurance sur la vie et d'avoirs bancaires.
Nous examinerons ensuite la proposition de loi de Jacques Mézard et des membres du groupe RDSE tendant à rééquilibrer les règles relatives à la perception de la taxe communale sur la consommation finale d'électricité au bénéfice des communes. Il faut en effet mettre fin au hold-up sur lequel nous nous sommes déjà exprimés, qui a consisté à attribuer subrepticement cette ressource communale aux syndicats départementaux d'électricité.
M. François Marc, rapporteur. - Merci de me confirmer que mon contrat de rapporteur général n'est pas en déshérence ! Le 13 novembre dernier, Christian Eckert a déposé une proposition de loi relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d'assurance vie en déshérence, sur laquelle la procédure accélérée a été engagée par le Gouvernement. Ce texte s'appuyait sur les conclusions d'une enquête commandée à la Cour des comptes par la commission des finances de l'Assemblée nationale en application de l'article 58-2 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), et remise en juin 2013.
Adoptée par l'Assemblée nationale le 19 février dernier, cette proposition de loi sera discutée en séance publique au Sénat le 7 mai prochain. Celle d'Hervé Maurey, déposée le 28 novembre 2013, poursuit les mêmes objectifs et a puisé son inspiration à la même source - ce qui montre que cette question n'est pas un objet de clivages politiques.
Le sujet n'est pas nouveau et le législateur est déjà intervenu à plusieurs reprises. La loi d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'assurance de 2005, que Philippe Marini, alors rapporteur général, avait rapportée, consacrait l'obligation pour les assureurs d'aviser les bénéficiaires d'un contrat d'assurance vie à la mort de l'assuré, en mettant en oeuvre tous les moyens raisonnables pour les retrouver. À cette occasion avait également été créée l'Association pour la gestion des informations sur le risque en assurance (AGIRA) que tout particulier peut saisir afin qu'elle interroge en son nom l'ensemble des assureurs sur une éventuelle stipulation faite à son profit.
Ce dispositif a ensuite été renforcé par la loi du 17 décembre 2007, qui rendait possible la recherche des bénéficiaires des contrats d'assurance sur la vie non réclamés et garantissait les droits des assurés. Elle imposait aux assureurs de s'informer sur le décès éventuel de l'assuré couvert par un contrat d'assurance vie par l'intermédiaire de l'Agira. En 2009, une proposition de loi relative aux contrats d'assurance sur la vie a été déposée par Hervé Maurey. Adoptée par le Sénat le 29 avril 2010, elle prévoyait le renforcement de l'obligation de recherche incombant aux assureurs et une publication annuelle de leurs démarches. Ce texte n'a pas été examiné par l'Assemblée nationale.
Ces différentes initiatives n'ont toutefois pas réglé de manière définitive la question des comptes bancaires et contrats d'assurance vie en déshérence. Les montants en jeu restent considérables. Selon la Cour des comptes, l'encours des comptes inactifs serait au minimum de 1,5 milliard d'euros et celui des contrats d'assurance vie et de capitalisation, de 2,76 milliards d'euros. Mon estimation est plutôt de 5 milliards d'euros pour les seuls contrats d'assurance vie et de capitalisation. Les assureurs n'avaient évidemment aucun intérêt à rendre des sommes que personne ne leur réclamait. Beaucoup d'assureurs ont donc manqué d'enthousiasme pour s'acquitter de leurs obligations et le respect de ces dernières était peu contrôlé.
La part anormalement élevée de centenaires parmi les assurés sur la vie, dont certains battent tous les records de longévité, est un signe révélateur de ces dysfonctionnements. Le préjudice a été supporté par les bénéficiaires de contrats qui n'étaient pas informés des sommes leur revenant, mais aussi par les contribuables, la plupart des assureurs n'ayant pas appliqué une autre obligation légale, celle de la prescription trentenaire, qui prévoit le reversement des sommes non réclamées à l'État après trente ans.
Les banquiers ne se sont guère montrés plus enclins à appliquer les dispositions concernant les comptes en déshérence. Les sommes déposées volontairement à la Caisse des dépôts et consignations au bout de dix ans d'inactivité restent symboliques, celles versées au Trésor au titre de la prescription trentenaire également. Le fait qu'elles constituent des ressources stables au bilan des banques et donnent lieu à la perception de frais, parfois jusqu'à épuisement du compte, n'y est sans doute pas étranger.
À la suite des contrôles engagés par l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), des sanctions devraient être prononcées contre les assureurs. Elles ne sont pas négligeables : il y a quelques jours, un blâme assorti d'une sanction de dix millions d'euros a été prononcé à l'encontre de la compagnie d'assurances Cardif, filiale de BNP Paribas, pour méconnaissance de ses obligations légales de recherche des assurés décédés et de revalorisation des sommes correspondantes. Je souhaite que ces contrôles se poursuivent et que les sanctions soient à la fois publiques et conséquentes, car les montants indûment perçus par les assureurs sont considérables. Ce point sera sans doute examiné par notre président dans le cadre de la mission d'information sur les pouvoirs de sanction des régulateurs financiers, qu'il conduit conjointement avec la commission d'application des lois.
Ces manquements justifient à eux seuls de modifier le droit positif. Le texte transmis par l'Assemblée nationale se concentre cependant sur l'avenir, c'est-à-dire sur le stock existant et les contrats futurs concernés par cette question de la déshérence. Il franchit une étape décisive par rapport aux initiatives antérieures car il encadre de manière précise les différentes étapes conduisant, après trente ans et en l'absence de manifestation de tout ayant-droit en dépit des informations et des recherches mises en oeuvre, à la prescription des sommes au profit de l'Etat.
La proposition de loi de notre collègue Hervé Maurey est moins complète mais les dispositions qu'elle comporte sont presque parfaitement concordantes avec celles de la proposition de loi déposée par Christian Eckert. En effet, elles partagent une source d'inspiration commune : les recommandations de la Cour des comptes.
Pour ma part, je souscris à l'ensemble des dispositions proposées par les propositions de loi, moyennant quelques aménagements. J'ai cependant souhaité élargir le champ du dispositif à divers types d'avoirs ou contrats d'assurance sur la vie qui n'étaient pas pris en compte.
Pour cela, je vous propose d'établir le texte qui sera discuté en séance publique sur la proposition de loi la plus complète, c'est-à-dire celle déjà adoptée par l'Assemblée nationale. Il faut toutefois souligner que la proposition de loi de notre collègue Hervé Maurey sera, de ce fait, satisfaite pour l'essentiel, mais peut-être notre collègue déposera-t-il des amendements en séance.
Je vais donc vous présenter les grandes lignes de la proposition de loi transmise par l'Assemblée nationale avant de vous indiquer les principaux points sur lesquels je vous proposerai ensuite d'adopter des amendements - je précise que sur les 45 amendements que je vous soumettrai tout à l'heure, seule une minorité concerne des questions de fond.
L'article 1er définit le compte inactif et le régime auquel il doit être soumis. Un compte peut d'abord être déclaré inactif parce que son titulaire est mort : si aucun ayant droit ne s'est manifesté au bout de deux ans à compter de la date du décès, les sommes sont alors déposées à la Caisse des dépôts et consignations. Un compte peut également être déclaré inactif s'il n'a pas enregistré d'opération depuis un an et que son titulaire ne s'est pas manifesté : le transfert à la Caisse des dépôts et consignations intervient alors au bout de dix ans d'inactivité. Durant cette période, les établissements sont tenus de vérifier tous les ans que le titulaire du compte inactif n'est pas mort, au moyen du répertoire national d'identification des personnes physiques (RNIPP). Le dépôt n'intervient qu'après que la banque a cherché à prévenir le titulaire à différentes occasions définies par le texte, qui crée à cet égard des obligations très précises.
Dans tous les cas, les sommes déposées auprès de la Caisse des dépôts et consignations sont acquises à l'État à l'issue d'un délai de trente ans à partir du décès du titulaire ou de la dernière opération enregistrée sur le compte. L'Assemblée nationale a précisé que la définition des comptes inactifs devait tenir compte d'une approche « client », c'est-à-dire qu'un compte ne peut être inactif si son titulaire possède un autre compte actif dans le même établissement. Elle a également étendu le dispositif à l'épargne salariale et allongé à cinq ans le délai nécessaire, à compter de la dernière opération, pour constater l'inactivité d'un compte d'épargne.
Je ne vous proposerai sur cet article que deux modifications de fond. Je souhaite d'une part que soient précisées les conditions de liquidation, au terme du délai de dix ans, des titres déposés sur des comptes inactifs. Le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit que les titres non cotés ne sont pas liquidés ni déposés à la Caisse des dépôts et consignations, je souhaite retenir un critère de liquidité afin d'étendre l'application du dispositif. Je souhaite d'autre part régler la délicate question des coffres forts en déshérence, en prévoyant des obligations de recherche et d'information des titulaires, ainsi que l'ouverture des coffres et la vente des biens déposés à l'issue d'une période de vingt ans à compter du premier impayé de loyer et de trente ans à compter de la dernière manifestation du titulaire.
Les articles 4 et 5 portent sur les contrats d'assurance sur la vie et les bons ou contrats de capitalisation, mais l'un concerne les organismes d'assurance relevant du code des assurances et l'autre les mutuelles et unions relevant du code de la mutualité. Ils renforcent les obligations d'information à la charge des assureurs et instaurent un taux minimal de revalorisation post mortem du capital garanti en cas de décès, afin d'inciter les assureurs à retrouver les bénéficiaires des contrats.
Ces articles prévoient le versement à la Caisse des dépôts et consignations des sommes dues par un assureur mais non réclamées dans un délai de dix ans, puis leur acquisition à l'État au terme d'un délai complémentaire de vingt ans. La Caisse des dépôts et consignations assurerait durant cette période la publicité sur Internet de l'identité des souscripteurs des contrats en déshérence.
Je vous propose d'étendre aux contrats d'assurance sur la vie ne comportant pas de valeur de rachat - par exemple les assurances décès - l'obligation de revalorisation post mortem du capital garanti ; d'inclure ensuite ces contrats ainsi que les bons ou contrats de capitalisation au porteur dans le champ du dispositif de dépôt à la Caisse des dépôts et consignations ; enfin, de faire bénéficier l'ensemble des contrats d'assurance sur la vie, y compris en cours et non seulement ceux qui seront signés dans le futur, du taux minimum de revalorisation introduit par la proposition de loi.
L'article 7 bis oblige le notaire chargé de la succession à consulter systématiquement le fichier des comptes bancaires (Ficoba) afin d'identifier l'ensemble des comptes souscrits par le défunt. Il lui permet également d'interroger le futur fichier des contrats d'assurance sur la vie (Ficovie), sur mandat d'un bénéficiaire éventuel ou pour identifier les contrats de capitalisation souscrits par le défunt. Je vous propose de renforcer les moyens de recherche et d'information des assureurs, en leur offrant d'une part la possibilité d'obtenir de l'administration fiscale les coordonnées d'une personne physique lorsque celle-ci est le bénéficiaire d'un contrat d'assurance sur la vie dont l'assuré est décédé ; et d'autre part, la possibilité de se faire communiquer par le notaire chargé de la succession les informations relatives à la dévolution successorale quand les ayants droit sont les bénéficiaires d'un contrat qui assurait le défunt sur la vie.
M. Philippe Marini, président. - Le manquement des notaires à leurs obligations est-il sanctionné ?
M. François Marc, rapporteur général. - Oui, ils seraient rappelés à l'ordre.
M. Richard Yung. - C'est le rôle des chambres des notaires.
M. Philippe Marini, président. - ... qui sont plutôt indulgentes.
M. François Marc, rapporteur général. - L'article 12 crée un régime transitoire destiné à permettre le traitement du stock d'avoirs bancaires inactifs et non réclamés et de contrats d'assurance vie ou de capitalisation en déshérence : dépôt à la Caisse des dépôts et consignations ou prescription des avoirs répondant déjà aux critères de la déshérence.
Enfin, l'article 13 fixe l'entrée en vigueur de la proposition de loi au 1er janvier 2016, soit un an plus tard que l'entrée en vigueur initialement prévue par le texte, afin de laisser à chacun le temps de mettre en place les outils nécessaire. Cela laissera également du temps aux assureurs pour accomplir avec diligence leurs obligations de recherche et d'information des bénéficiaires des contrats qui, sinon, seront transférés à la Caisse des dépôts et consignations ou acquis à l'État.
M. Philippe Marini, président. - Merci pour cette présentation. A-t-on une idée, dans l'état actuel du droit, des sommes récupérées chaque année par la Caisse des dépôts et consignations et par l'État ?
M. Roger Karoutchi. - Le stock de fonds dormants est estimé entre deux et cinq milliards d'euros, avez-vous dit. Existe-t-il une estimation du flux annuel ?
Les banques et les compagnies d'assurance doivent faire davantage d'efforts de recherche, c'est évident, mais cela leur coûte. N'ont-elles pas intérêt à effectuer ces recherches uniquement pour les gros contrats ? Sur les petits, les sommes en jeu peuvent être inférieures au coût de ces démarches. Y a-t-il un seuil au-delà duquel les compagnies sont incitées à faire de telles recherches ?
M. Philippe Marini, président. - Je m'associe à ces questions. D'ailleurs, le coût des recherches est-il facturé au compte, ou pris en charge par l'établissement ?
M. Richard Yung. - Quels sont les dispositifs retenus dans les pays voisins, en Suisse ou au Royaume-Uni par exemple ? L'autorité de régulation intervient-elle davantage ? Ces fonds constituent des ressources gratuites et de long terme pour les établissements financiers : il faudrait qu'ils soient particulièrement vertueux pour faire des recherches de leur propre chef...
M. Philippe Marini, président. - Certains pays ont-ils par exemple retenu un principe de reversement des sommes à l'État au-delà d'une certaine date, sauf à faire la preuve que le compte est actif ? Cela renverserait en quelque sorte la charge de la preuve.
M. Philippe Dallier. - Qu'il soit difficile de retrouver les ayants droit se conçoit. Mais comment comprendre que l'on ne parvienne pas à établir qu'un assuré est vivant ou mort ? Le répertoire d'identification des personnes physiques est-il sûr ?
M. Philippe Marini, président. - Le nombre élevé de centenaires détenteurs de contrats d'assurance vie est pour le moins troublant. Il faut sanctionner les manquements. Lorsque nous travaillions sur le texte de 2005, nous étions loin d'imaginer de tels excès. Sans doute avons-nous - Parlement, Gouvernement - été faibles, mais les éléments communiqués par les professionnels étaient convergents. Il faut croire que nous avons été sciemment trompés par ces mêmes professionnels.
M. Vincent Delahaye. - Le renforcement des obligations de recherche des bénéficiaires et ayants droit me semble porter atteinte au principe de responsabilité individuelle. À eux de faire les démarches nécessaires. Pourquoi demander à la collectivité de s'occuper des affaires de chacun ?
M. Richard Yung. - Ils peuvent n'être au courant de rien. Que chercher dès lors ?
M. Vincent Delahaye. - À eux de se renseigner !
M. Jacques Chiron. - Cela rappelle, sans être totalement comparable, le cas des comptes en banque suisses en déshérence après la guerre. Les actions ont dû se faire insistantes avant que les banques suisses fassent la lumière sur ce qu'elles détenaient.
Les ayants droit peuvent ne rien savoir, en particulier si le courrier est envoyé à une adresse périmée. Je connais le cas d'un héritier mis au courant de l'existence d'un compte trois ans après la mort de son détenteur, par le plus grand des hasards, parce que le facteur a confié la lettre à une voisine, qui a fait suivre parce qu'elle connaissait la famille.
M. Philippe Marini, président. - Distinguons les contrats d'assurance vie, dont le bénéficiaire peut rester connu de la seule personne qui dote le contrat, des comptes en banque. En 2005, nos auditions nous ont appris que la discrétion faite sur les contrats d'assurance vie était précisément destinée à préserver la paix des familles. On imagine une ambiance lourde à la Julien Green : de vieux bourgeois riches de province, qui ont souscrit un contrat d'assurance vie au bénéfice de leur auxiliaire de vie, de leur dame de compagnie, ne souhaitent pas en informer les intéressés, pour s'assurer... de vivre plus longtemps !
M. François Marc, rapporteur. - Dans ce domaine, la transparence n'est pas totale, loin de là. Toutes nos questions peinent à trouver des réponses. Les pratiques, les habitudes, les usages, ont varié à travers le temps. L'ACPR n'a entrepris que récemment d'exercer son pouvoir de sanction. La perception des acteurs évolue progressivement.
Aujourd'hui, hors celle du reversement à l'État des sommes après trente ans, aucune obligation ne pèse sur les établissements bancaires, ce qui leur laisse la possibilité de conserver les avoirs et de prélever des frais de gestion sur les comptes en déshérence. Entre 2006 et 2012, 28,9 millions d'euros ont été déposés à la Caisse des dépôts et consignations, dont 20 millions par une seule banque. Maigre bilan ! Les montants versés à l'État par les assureurs, eux, n'ont été que de 6,4 millions d'euros entre 2008 et 2012.
Sur la question de la consultation du RNIPP, on peut dire que ce fichier est fiable. Ce sont les bases de données des assureurs qui ne le sont pas. Les noms peuvent avoir changé, le nom de jeune fille n'est pas toujours précisé, les dates de naissances sont parfois erronées...
En ce qui concerne le coût de la recherche, celui-ci ne peut être facturé par les assureurs. Les généalogistes, eux, facturent lourdement leurs services : 20 %, 30 %, 40 % ou 50 % des sommes retrouvées. S'agissant de la différence de traitement entre « petits » et « gros » contrats, je précise que les obligations de recherche sont identiques quel que soit le montant des contrats. Mais on constate que les contrats inférieurs à 2 000 euros sont le plus souvent négligés.
L'obligation de rechercher les bénéficiaires est contractuelle et légale. Le coût en est compris dans le contrat : l'assuré a payé l'assureur pour cela.
Les banques, quant à elles, ne sont contraintes que de restituer les fonds, non de rechercher les ayants droit des comptes en déshérence. La consultation obligatoire du Ficoba par les notaires, comme le prévoit la proposition de loi, contribuera à résoudre le problème pour l'avenir.
Obligation de continuer à rémunérer les comptes après décès de l'assuré, restitution des sommes à la Caisse des dépôts et consignations, puis à l'État, contrôles plus exigeants : toutes ces mesures vont inciter les entreprises à activer les recherches. Restituer les avoirs à leurs bénéficiaires légitimes plutôt qu'à l'État améliorera en outre leur image de marque.
L'Espagne, la Belgique, la Grèce disposent de mécanismes de prescription des comptes inactifs au profit de l'État. Le dispositif belge est voisin de celui prévu par la proposition de loi. Au Québec, les sommes sont dans certains cas remises à l'État, qui les administre dans l'attente de la manifestation de leur légitime propriétaire, sans prescription acquisitive. En Autriche, ces avoirs ne font l'objet d'aucune loi. Au Royaume-Uni, les sommes issues des comptes dormants sont reversées à un fonds d'investissement social sur la base du volontariat. L'esprit de serviabilité des établissements anglo-saxons est bien connu...
M. Philippe Marini, président. - La définition des avoirs bancaires inactifs repose-t-elle sur des instructions administratives, des règlements, des principes légaux ? Les établissements financiers sont-ils tenus de transmettre à une autorité publique, l'ACPR par exemple, la liste des comptes inactifs pour que des contrôles puissent être diligentés ?
M. François Marc, rapporteur. - La proposition de loi vise précisément à donner une définition des comptes inactifs, qui n'existe pas actuellement.
Les établissements seront tenus d'informer les titulaires des comptes. Les banques publieront chaque année le nombre et le montant des comptes inactifs. Ce texte enrichit incontestablement notre droit sur tous ces aspects.
M. Philippe Marini, président. - Très bien.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 9 apporte des modifications rédactionnelles et précise que le délai d'inactivité ne court qu'à compter de la fin de la période d'indisponibilité, y compris pour les sommes indisponibles en application de dispositions légales. Sont visés les plans d'épargne d'entreprise, bloqués pendant cinq ans minimum.
M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 54 étend aux avoirs issus de la participation et de l'intéressement des salariés le régime des fonds inactifs. Avis défavorable : le code du travail leur applique déjà un régime spécifique et protecteur - dépôt à la Caisse des dépôts et consignations notamment.
M. Philippe Adnot. - Si l'on me garantit que les ayants droit sont correctement protégés, je le retire. Mais je vérifierai.
M. Philippe Marini, président. - Si vous conservez un doute, vous le redéposerez en séance.
L'amendement n° 54 est retiré.
L'amendement rédactionnel n° 1 est adopté.
M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 56 oblige les banques à rechercher les ayants droit des titulaires de comptes inactifs. Avis défavorable : les ayants droit ne sont pas les bénéficiaires contractuels des avoirs du défunt, et l'amendement ferait peser sur les banques des obligations très contraignantes. Les établissements seront déjà obligés de publier annuellement le nombre et le montant global des comptes inactifs, et les notaires seront tenus de consulter le Ficoba : cela garantira la bonne information des ayants droit.
M. Philippe Marini, président. - Comment les choses fonctionnent-elles dans le cas des coffres forts ? La banque doit-elle se poser des questions ? D'autres indicateurs que les impayés de loyer des coffres peuvent-ils attirer l'attention ?
M. François Marc, rapporteur. - Nous y reviendrons dans un instant. Pour l'heure, les établissements bancaires n'ont aucune obligation, hors celle de conserver ces avoirs, quitte en pratique à les transférer dans des entrepôts pour libérer les coffres.
M. Philippe Marini, président. - Comme les concessions funéraires... Il y aurait eu d'intéressantes visites à y faire pour l'ancienne commission bancaire !
M. Roger Karoutchi. - Je croyais que la mise à disposition d'un coffre-fort donnait lieu au paiement d'un loyer annuel. Comment la banque peut-elle pendant des années en garder un dont le loyer n'est pas versé ?
M. Philippe Adnot. - Elle aura prélevé le loyer sur le compte correspondant.
M. Roger Karoutchi. - Mais s'il existe un compte actif, pourquoi vouloir liquider le coffre ?
M. François Marc, rapporteur. - Si les loyers sont payés, il n'y a pas de problème. S'ils ne le sont pas, il faut pouvoir contacter le titulaire du coffre ou ses ayants droit. À défaut, la banque ne peut s'emparer par effraction de la propriété de son client. La seule chose qu'elle se permet actuellement de faire, c'est de transférer géographiquement le contenu de ses coffres.
M. Philippe Marini, président. - Il doit y avoir des traces du client, des bordereaux.
M. Philippe Adnot. - La banque connaît toujours le titulaire du coffre.
M. François Marc, rapporteur. - Pas forcément, pour un coffre ouvert il y a soixante-dix ans.
M. Philippe Marini, président. - Vous définissez comme inactif un coffre dont le loyer est resté impayé depuis au moins vingt ans ?
M. François Marc, rapporteur. - Le coffre doit être resté dix ans sans manifestation de son titulaire ou des ayants droit. Après constat d'un impayé postérieurement à ces dix ans, le coffre fort devient inactif. Pour revenir à l'amendement 56, mon avis est défavorable.
M. Jean Germain. - Oui, mettons-le au coffre !
M. Philippe Adnot. - Je le présenterai à nouveau.
L'amendement n°56 n'est pas adopté.
M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 57 présenté par Philippe Adnot prévoit que les avoirs seront déposés à la Caisse des dépôts et consignations seulement en cas de constat définitif du caractère infructueux des recherches. Cette restriction ne correspond pas à l'esprit de la proposition de loi et à la protection systématique de l'épargnant. Avis défavorable.
M. Philippe Adnot. - Je suis surpris que notre commission ne s'intéresse pas plus aux intérêts des ayants droit.
M. François Marc, rapporteur. - L'ajout d'une condition de recherche « infructueuse » fait peser un risque sur le dispositif : les sommes ne seront pas transférées à la Caisse des dépôts et consignations et les prélèvements se poursuivront sur le compte, au détriment des ayants droit et de l'Etat.
M. Philippe Adnot. - Soit. J'abdique.
L'amendement n° 57 est retiré.
M. François Marc, rapporteur. - Le dépôt des avoirs de la Caisse des dépôts et consignations est réalisé deux ans après la date du décès du titulaire du compte, si aucun ayant droit ne s'est manifesté. Ce délai semble court, notamment dans le cas de successions complexes ou internationales. Mon amendement n° 31 vise à porter ce délai à trois ans pour laisser au notaire chargé de la succession le temps nécessaire à la recherche et à la répartition entre les ayants droit.
M. Philippe Marini, président. - Si on ne presse pas les notaires, ils ont parfois tendance à faire durer les choses. Pourquoi ne pas rester à deux ans ?
M. François Marc, rapporteur. - Beaucoup d'affaires complexes doivent être traitées ; certains de nos interlocuteurs proposaient de retenir un délai de cinq ans.
M. Francis Delattre. - Je voterai l'amendement.
L'amendement n° 31 est adopté.
L'amendement rédactionnel n° 2 est adopté.
M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 4 rectifié élargit l'obligation de liquidation des titres financiers dans les meilleurs délais par l'établissement de crédit : j'ajoute les titres non cotés, lorsqu'ils sont liquides, comme par exemple, les parts d'OPCVM.
L'amendement n° 4 rectifié est adopté.
L'amendement de conséquence n° 5 est adopté.
M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 58 présenté par Philippe Adnot prévoit que les avoirs non réclamés sont acquis à l'Etat à l'issue d'un délai de dix ans à compter de la date de leur dépôt à la Caisse des dépôts et consignations. Il réduit la protection des consommateurs.
M. Philippe Adnot. - C'est un amendement de conséquence de celui que j'ai retiré. Je le retire également.
M. Philippe Marini, président. - Il est favorable aux intérêts financiers de l'Etat.
M. François Marc, rapporteur. - Mais pas à ceux du consommateur.
M. Philippe Marini, président. - La prescription trentenaire est une règle ancienne dans notre pays.
M. François Marc, rapporteur. - En effet, et l'amendement pourrait porter une atteinte excessive au droit de propriété.
L'amendement n° 58 est retiré.
L'amendement de cohérence n° 11 est adopté.
M. François Marc, rapporteur. - Afin de faciliter le règlement de la succession dont le notaire aura été chargé, l'amendement n° 6 prévoit que la Caisse des dépôts et consignations lui transmet, sous réserve de présentation d'un mandat signé par les ayants droit, les informations qu'elle détient et lui verse les sommes déposées, pour répartition entre les différents héritiers. Le partage de l'héritage sera ainsi sécurisé, notamment en cas de contestation.
M. Philippe Marini, président. - Pourquoi y a-t-il besoin d'une disposition légale quand la chose est évidente ?
M. François Marc, rapporteur. - Mon amendement n° 33 et les amendements n° 53, 55, 59 et 60 de Philippe Adnot portent sur les coffres forts en déshérence. Il arrive que ni le locataire du coffre ni ses ayants droit ne se manifestent pendant des années. Les banques n'en conservent pas moins une obligation de conservation des biens, même en cas d'impayé de loyer. Des entrepôts entiers sont consacrés au stockage de ces biens. Il convient de sécuriser ces pratiques et d'assurer la meilleure protection du patrimoine mais aussi de la vie privée des titulaires du coffre.
Mon amendement n° 33 propose un cadre complet et pose deux conditions pour qu'un coffre soit considéré comme inactif : l'absence de manifestation du client pendant dix ans et un impayé de loyer constaté après ce délai de dix ans. L'établissement devra informer le titulaire des conséquences de l'inactivité et sera tenu de s'informer de l'éventuel décès du titulaire par la consultation du RNIPP. Ces opérations devront être renouvelées tous les cinq ans. Les biens des coffres seront conservés par les établissements. Vingt ans à compter du premier impayé, c'est-à-dire trente ans au moins à compter de la dernière manifestation du titulaire, l'établissement pourra ouvrir le coffre-fort et procéder à la vente aux enchères des biens. Le produit de cette vente sera acquis à l'État, après déduction des frais et des impayés.
Les amendements de Philippe Adnot ont une philosophie proche, mais ils ne précisent pas que les biens déposés peuvent être vendus aux enchères par l'État au terme de trente ans, ni que c'est le produit de la liquidation, et non les biens eux-mêmes, qui est acquis à l'État. En outre, ils posent un délai assez court d'inactivité, de seulement deux ans après le décès du titulaire, ce qui ne tient pas compte des coffres-forts abandonnés par un titulaire toujours en vie et ne laisse pas le temps suffisant aux ayants droit pour se manifester. C'est pourquoi je propose à Philippe Adnot de se rallier à mon amendement.
M. Philippe Marini, président. - Vous posez des règles précises. L'ouverture par effraction d'un coffre abandonné ne peut se faire qu'au bout d'un délai de trente ans, soit dix ans sans manifestation du titulaire du coffre, et vingt ans à compter du premier impayé ?
M. François Marc, rapporteur. - Oui, trente ans au minimum.
Les amendements n° 53, 55, 59 et 60 sont retirés.
L'amendement n° 33 est adopté.
M. François Marc, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 63, satisfait par la législation en vigueur.
M. Philippe Adnot. - Les observations de la Cour des comptes montrent que le régime actuel ne suffit pas.
M. François Marc, rapporteur. - L'ACPR a renforcé ses contrôles. L'exemple de Cardif, condamné à verser dix millions d'euros d'amende, le prouve.
L'amendement n° 63 est retiré.
M. François Marc, rapporteur. - La plupart des amendements de fond que je vous propose sur cet article visent à étendre le périmètre d'application du dispositif.
L'amendement n° 10 porte sur la revalorisation post mortem du capital garanti en cas de décès.
Depuis 2008, les contrats comportant une valeur de rachat doivent préciser les conditions de cette revalorisation. En pratique, ces contrats prévoient un taux de revalorisation souvent extrêmement faible. L'assureur n'est donc pas incité à verser rapidement le capital garanti, puisque le conserver ne lui coûte presque rien. De son côté, le bénéficiaire subit l'érosion monétaire.
La proposition de loi prévoit d'imposer un taux minimal de revalorisation. Le problème est, qu'en l'état, que ce taux ne s'appliquerait qu'aux contrats soumis à l'obligation de revalorisation et exclurait les contrats sans valeur de rachat, tels que les assurances décès.
Je vous propose donc d'élargir à l'ensemble des contrats d'assurance sur la vie : d'une part, l'obligation de revalorisation actuellement prévue par le code des assurances ; d'autre part, par cohérence, le taux minimal de revalorisation introduit par la présente proposition de loi.
Deux précisions importantes doivent être signalées : l'amendement prévoit de soumettre à ce taux minimal l'ensemble des contrats en cours, dès lors que le décès de l'assuré intervient postérieurement à la présente loi, et non pas les seuls contrats conclus à l'avenir ; par ailleurs, l'idée étant de protéger la partie faible au contrat, c'est-à-dire le consommateur face au professionnel, l'amendement prévoit que l'obligation de revalorisation à un taux minimal ne s'appliquera qu'aux contrats sans valeur de rachat dont les bénéficiaires sont des personnes physiques. Cela exclut par exemple les assurances emprunteur, dont le bénéficiaire est la banque prêteuse, qui d'ailleurs oublie rarement de réclamer son dû.
L'amendement n° 10 est adopté.
M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 17 étend le plafonnement des frais. Il complète l'amendement précédent.
L'amendement n° 17 est adopté.
M. François Marc, rapporteur. - Défavorable à l'amendement n° 62, qui est satisfait par le droit en vigueur. Le recours à un tiers agréé n'est pas souhaitable. Les généalogistes coûtent cher...
M. Philippe Adnot. - Les ayants droit doivent être protégés.
L'amendement n° 62 n'est pas adopté.
L'amendement de précision n° 13 est adopté.
L'amendement n° 24 tendant à corriger une erreur de référence est adopté.
M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 61 est satisfait par le droit en vigueur. Cette précision est inutile.
M. Philippe Adnot. - Déterminer les nouvelles coordonnées de l'assuré n'est pas une obligation à l'heure actuelle. Je maintiens cet amendement.
M. François Marc, rapporteur. - L'assureur doit faire toutes diligences pour contacter le bénéficiaire : point n'est besoin d'en rajouter !
L'amendement n° 61 n'est pas adopté.
M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 14 étend le transfert à la Caisse des dépôts et consignations aux contrats sans valeur de rachat ou de transfert - assurances temporaires en cas de décès par exemple.
L'amendement n° 14 est adopté.
M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 15 inclut les bons de capitalisation au porteur dans le champ du dispositif.
L'amendement n° 15 est adopté.
M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 64 fixe le transfert à la Caisse des dépôts et consignations à un an après la date où l'assureur constate que la recherche n'a pas abouti. C'est lui laisser une trop grande liberté ! Il déciderait lui-même du moment du clap de fin ? Cela est contraire à l'esprit de la proposition de loi.
M. Philippe Adnot. - Puisque vous refusez de durcir le cadre de la recherche des ayants droit, cet amendement ne peut vous convenir.
M. Philippe Marini, président. - C'est effectivement un amendement de conséquence, et le premier n'a pas été retenu par la commission.
L'amendement n° 64 est retiré.
M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 16 précise que le caractère libératoire du dépôt auprès de la Caisse des dépôts et consignations n'emporte pas exonération de la responsabilité de l'assuré et de l'assureur pour des manquements antérieurs à ce dépôt.
L'amendement n° 16 est adopté.
L'amendement rédactionnel n° 25 est adopté.
M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 18 simplifie la procédure de paiement des sommes déposées auprès de la Caisse des dépôts et consignations. S'il se manifeste, le notaire chargé de la succession aura le soin d'opérer la répartition des sommes entre les ayants droit.
L'amendement n° 18 est adopté.
M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 65 est satisfait par le droit existant. L'avis est défavorable.
M. Philippe Adnot. - S'il était satisfait, la Cour des comptes n'aurait pas fait d'observations. Je le maintiens.
M. François Marc, rapporteur. - Les missions mentionnées dans cet amendement sont assumées par l'ACPR. Le répéter dans ce texte n'apportera rien.
M. Philippe Marini, président. - Je vous propose d'adopter cet amendement pour récompenser le travail important mené par Philippe Adnot sur ce texte.
L'amendement n° 65 est adopté.
M. François Marc, rapporteur général. - Mes amendements à l'article 5 transposent aux mutuelles les amendements adoptés à l'article 4.
Les amendements n° 39 rectifié, 43, 38, 46, 40, 41 sont adoptés.
L'amendement rédactionnel n° 26 est adopté.
Les amendements n° 42 et 44 sont adoptés.
Article 6
L'amendement de précision n° 28 est adopté.
M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 50 prévoit que le notaire chargé de la succession délivre à l'assureur les informations relatives à la dévolution successorale, de manière à pouvoir identifier les bénéficiaires du contrat. L'assureur doit également se procurer une copie intégrale de l'acte de décès ; les actes de décès mentionnent, le cas échéant, le fait qu'un acte de notoriété a été établi et précisent l'identité du notaire chargé de la succession. L'amendement améliore la clarté des procédures et permet de gagner du temps.
M. Philippe Marini, président. - Il s'agit de mesures de simplification.
L'amendement n° 50 est adopté.
L'amendement rédactionnel n° 36 est adopté.
M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 22 donne aux assureurs la possibilité d'interroger l'administration fiscale, par l'intermédiaire des organismes professionnels représentatifs, pour trouver les coordonnées d'un bénéficiaire. C'est un moyen supplémentaire de parvenir à un résultat.
L'amendement n° 22 est adopté.
M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 7 précise que le contrôle de l'ACPR sur l'application par la Caisse des dépôts et consignations des présentes dispositions se fait dans le respect du cadre juridique existant.
M. Francis Delattre. - Mention redondante !
L'amendement n° 7 est adopté.
M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 47 est inspiré de l'article 2 de la proposition de loi d'Hervé Maurey. Il précise que l'approche client s'applique également aux avoirs inactifs qui pourraient être atteints par la prescription trentenaire. Un livret A, même s'il n'a pas été abondé depuis dix ans, n'est pas inactif dès lors que son propriétaire utilise son compte courant.
L'amendement n° 47 est adopté.
L'amendement de coordination n° 19 est adopté.
L'amendement rédactionnel n° 29 est adopté.
Article 11
L'amendement rédactionnel n° 51 est adopté.
Article 12
L'amendement n° 30 tendant à la correction d'une erreur matérielle est adopté.
L'amendement de coordination n° 48 est adopté.
L'amendement de cohérence n° 37 rectifié est adopté.
L'amendement de coordination n° 20 rectifié est adopté.
L'amendement de coordination n° 34 est adopté.
L'amendement rédactionnel n° 35 est adopté.
M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 23 vise à inciter les assureurs à mettre en oeuvre leurs obligations de recherche et d'information, afin que la plus grande part possible des sommes susceptibles d'être déposées auprès de la Caisse des dépôts et consignations soient plutôt versées à leur destinataire. L'ACPR devra continuer de prêter une attention particulière aux contrats non réglés et informera le Parlement de l'évolution de la situation.
L'amendement n° 23 est adopté.
Article 12 bis (nouveau)
L'amendement de précision n° 49 est adopté.
M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 52 supprime la mention selon laquelle le rapport annuel d'application de la loi demandé à la Caisse des dépôts et consignations est adressé au Gouvernement en sus du Parlement, sous la surveillance duquel elle est placée. C'est une question de principe.
M. Philippe Marini, président. - La porosité des frontières entre la Caisse et le Gouvernement est telle qu'il est superflu que la première adresse des rapports au second !
L'amendement n° 52 est adopté.
M. Philippe Marini, président. - Il reste à mettre aux voix l'ensemble des articles du texte, tels que modifiés par les amendements que nous avons adoptés.
La commission adopte la proposition de loi dans la rédaction issue de ses travaux.
M. François Marc, rapporteur. - Je remercie Philippe Adnot pour la part active qu'il a prise dans le débat.
M. Philippe Adnot. - J'ai apprécié notre convergence de vues.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
Rééquilibrage des règles relatives à la perception de la taxe communale sur la consommation finale d'électricité au bénéfice des communes - Examen du rapport et du texte de la commission
Au cours d'une seconde réunion, la commission procède à l'examen du rapport de M. François Marc et à l'élaboration du texte de la commission sur la proposition de loi n° 415 (2013-2014) de M. Jacques Mézard et des membres du groupe RDSE, tendant à rééquilibrer les règles relatives à la perception de la taxe communale sur la consommation finale d'électricité au bénéfice des communes.
M. François Marc, rapporteur. - Le second point de notre ordre du jour concerne un sujet sur lequel nous nous étions déjà penchés à l'automne dernier, lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2013 : la taxe communale sur la consommation finale d'électricité (TCCFE).
La proposition de loi de Jacques Mézard revient sur cet épisode en nous proposant, pour l'essentiel, de défaire le dispositif adopté en loi de finances rectificative (LFR) pour 2013.
La TCCFE représente une recette importante pour les communes, qui s'est élevée en 2013 à près de 1,4 milliard d'euros. Actuellement, cette taxe est perçue par les communes, mais les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), les syndicats intercommunaux ou les départements peuvent s'y substituer, s'ils exercent la compétence d'autorité organisatrice de la distribution d'électricité (AODE). Pour les communes de moins de 2 000 habitants, la perception par l'organisme de coopération ou le département est de droit ; pour les autres communes, la perception par l'organisme de coopération ou le département est soumise à une délibération concordante des instances concernées. En pratique, de nombreuses communes de plus de 2 000 habitants, bien qu'ayant transféré la compétence d'AODE, conservent le produit de la TCCFE.
L'article 45 de la LFR pour 2013 a modifié ces règles et prévoit le transfert automatique, au 1er janvier 2015, de la perception de la TCCFE à l'EPCI, au syndicat ou au département ayant la compétence d'AODE, quelle que soit la population de la commune considérée.
L'AODE pourra reverser aux communes jusqu'à 50 % du produit de la TCCFE perçue sur leur territoire, en cas de délibérations concordantes des instances concernées. Ce dernier dispositif implique une autre perte de recettes pour certaines communes, dans la mesure où, actuellement, les possibilités de reversement ne sont pas plafonnées.
La perte de recettes pour les communes est significative. Elle est toutefois difficile à chiffrer. Anne Marie Escoffier, alors ministre déléguée chargée de la décentralisation, avait estimé que la perte de recettes s'élevait à 750 millions d'euros environ. Ce chiffre a depuis été très largement repris dans le débat, notamment par les associations d'élus, mais il est vraisemblablement surévalué.
En effet, ces 750 millions d'euros représentent l'ensemble de la TCCFE perçue par les communes de plus de 2 000 habitants, mais parmi ces villes, environ 500, dont Paris et la plupart des grandes villes, ont conservé la compétence d'AODE et ne seront donc pas concernées par ce transfert de recettes.
À partir d'une enquête interne menée auprès de ses adhérents, la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) m'a indiqué que la TCCFE perçue par ces communes s'élevait à environ 500 millions d'euros. Il faudrait donc en déduire que le transfert de produit de TCCFE serait de l'ordre de 250 millions d'euros.
À cette perte de recettes s'ajoute celle résultant du plafonnement du reversement des syndicats à leurs communes membres. En se basant à nouveau sur les chiffres de la FNCCR, on peut estimer cette perte de recettes à au moins 75 millions d'euros supplémentaires.
Je considère donc que le montant du transfert résultant de la LFR serait plus proche de 300 ou 350 millions d'euros que des 750 millions avancés par le Gouvernement. Si ces chiffres sont beaucoup moins élevés que ce qui avait pu être craint, le transfert de recettes n'en demeure pas moins significatif.
Le dispositif adopté en LFR 2013 pourrait également avoir deux effets indirects sur une redevance versée par Electricité Réseau Distribution France (ERDF) aux autorités organisatrices de la distribution d'électricité, d'une part, et sur la pression fiscale, d'autre part.
Concrètement, l'augmentation du produit de TCCFE perçu par les AODE pourrait diminuer la « redevance d'investissement » reversée par ERDF, dont le montant tient compte du produit de la taxe perçu par l'autorité concédante. Toutefois, ce point n'est pas de nature législative, puisqu'il relève des relations conventionnelles entre ERDF et les autorités concédantes, et n'aurait en tout état de cause de conséquences sur cette redevance qu'à compter de 2017, car elle est calculée à partir des données de la pénultième année.
Par ailleurs, le transfert de la perception de la TCCFE à l'AODE implique que le « coefficient multiplicateur », c'est-à-dire en quelque sorte son taux, soit fixé par cette dernière et donc harmonisé sur son territoire. Or, il semblerait que les villes de plus de 2 000 habitants aient, en moyenne, un coefficient multiplicateur inférieur à celui des AODE. L'harmonisation pourrait donc se traduire par une hausse de la pression fiscale.
Lors de l'examen du PLFR pour 2013, nous avions adopté un amendement supprimant le transfert automatique de la TCCFE, qui se justifiait par trois raisons principales.
Tout d'abord, nous étions opposés à la perte de recettes pour les communes, dans un contexte financier contraint et sans qu'une amélioration sensible de la performance de l'action publique puisse être attendue de manière certaine. Par ailleurs, nous avions regretté qu'aucune concertation n'ait été menée sur ce sujet. Enfin, nous avions émis des doutes quant à la pertinence de ce transfert : la TCCFE n'est pas une taxe affectée à l'exercice d'une compétence, mais une ressource fiscale des communes, qui vient alimenter leur budget ; il n'y a donc pas de raison de lier sa perception à l'exercice d'une compétence.
De plus, je m'interroge sur la nécessité d'accroître de façon aussi importante les ressources des AODE alors que la répartition des compétences en matière de transition énergétique n'est pas encore déterminée.
L'amendement de notre commission avait été adopté par le Sénat, mais le rejet de l'ensemble du projet de loi de finances rectificative avait rendu vaine cette initiative. Lors de l'examen du texte en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale, nos collègues députés n'avaient en effet pas jugé utile de la reprendre à leur compte.
Pourtant, quelques semaines seulement après l'adoption définitive de ce texte, une forte inquiétude a été exprimée par les maires, relayée par les associations d'élus et les parlementaires. Consciente de ces inquiétudes, Anne-Marie Escoffier a annoncé en février que le Gouvernement n'était pas opposé à une concertation et précisé qu'il fallait retravailler cette question.
Sur ce sujet de la répartition du produit de la TCCFE, nous avons d'un côté ceux qui voudraient, dans le prolongement de la LFR, aller plus loin dans la concentration de la ressource au niveau des AODE et ceux qui, à l'inverse, souhaiteraient profiter de ce texte pour revenir sur des situations existantes et redonner plus de choix aux communes, y compris celles de moins de 2 000 habitants.
Pour ma part, je vous propose un équilibre entre ces deux positions, qui consiste à s'en tenir à un retour à la situation antérieure à la LFR 2013, conformément à la volonté que nous avions exprimée en décembre dernier et qui est également celle des auteurs de la proposition de loi. C'est de cette position de principe que découleront l'amendement et les avis que je vous proposerai tout à l'heure sur les amendements qui ont été déposés.
La proposition de loi reprend pour l'essentiel l'amendement que nous avions adopté à l'automne en revenant sur l'automaticité du transfert, qui serait soumis à délibérations concordantes. Elle s'en distingue néanmoins sur quelques points, sur lesquels je vais me concentrer.
Tout d'abord, elle supprime le plafond du reversement de l'AODE à ses communes membres, limité par la LFR 2013 à 50 % du produit perçu sur le territoire de la commune. Dans la mesure où il s'agit d'une souplesse supplémentaire dans les relations entre les communes et l'AODE et qu'elle permet de ne pas remettre en cause des situations existantes, je ne vous propose pas de revenir sur ce point.
Par ailleurs, elle précise le calcul des frais de gestion prélevés par les fournisseurs d'électricité, afin de s'assurer qu'ils seront les plus faibles possibles. Cette précision ne me semble pas indispensable d'un point de vue juridique mais, dès lors qu'elle permet de lever toute ambiguïté, je vous propose de la conserver.
Enfin, la PPL revient sur le mécanisme de « cristallisation ». Les dispositions antérieures à la LFR 2013 prévoyaient que les communes de plus de 2 000 habitants ayant transféré la TCCFE avant le 31 décembre 2010 ne pouvaient plus revenir sur ce transfert. Il s'agit en quelque sorte d'un « effet cliquet ».
Afin de ne pas remettre en cause les situations existantes et conformément au souhait des auteurs de la proposition de loi de « revenir à la situation antérieure », je vous propose de réintroduire ce mécanisme de « cristallisation » à la date du 31 décembre 2010. Tel est l'objet de l'amendement qui vous a été distribué.
M. Vincent Delahaye. - Je suis favorable au retour à la situation antérieure mais je me demande si cette proposition de loi a des chances d'aboutir ? Sera-t-elle reprise par l'Assemblée nationale ? Un amendement à la prochaine loi de finances rectificative ne serait-il pas préférable ?
M. Philippe Marini, président. - Monsieur le rapporteur, quel accueil les ministres réserveront-ils à cette proposition de loi ? Quel est votre pronostic sur son cheminement ?
M. François Marc, rapporteur. - Le Sénat a toute légitimité à se mettre en avant sur le sujet. Le Gouvernement envisage de revenir sur la disposition adoptée en décembre ; ce sera peut-être dans le prochain projet de loi de finances rectificative. La proposition de loi rappelle opportunément ce que le Sénat, dans sa sagesse, avait voté.
M. Philippe Marini, président. - Compte tenu de la baisse à venir des dotations aux collectivités territoriales, dont les communes, le Gouvernement serait bien inspiré de saisir la perche que nous lui tendons !
M. Philippe Dallier. - Je suis très favorable à ce texte mais je souhaiterais des précisions sur l'article 2 ; pourrait-il entraîner une perte de recettes pour des collectivités ?
M. François Marc, rapporteur. - Non, il s'agit que d'un gage formel pour assurer la recevabilité de la proposition de loi au regard de l'article 40.
M. Pierre Jarlier. - La disposition prise en loi de finances rectificative avait suscité l'émotion dans beaucoup de communes. Le lien qui existe entre le transfert des compétences et le transfert des moyens est problématique. On a transféré systématiquement aux syndicats d'électrification une taxe qui n'était pas affectée. Il y a là une perte de recettes pour les communes, qui continuent pourtant d'assurer les charges de fonctionnement en matière d'électrification. Certains syndicats ont des réserves importantes ; le transfert ne devrait donc pas être systématique. La nouvelle donne budgétaire dans les communes justifie une remise à plat, y compris pour les communes de moins de 2 000 habitants.
M. François Fortassin. - Le texte est, je crois, équilibré. Il faut prendre en compte les besoins des communes et le bon fonctionnement des syndicats départementaux.
M. Philippe Marini, président. - Je remercie François Fortassin qui a été l'un des initiateurs de cette proposition de loi.
M. François Marc, rapporteur. - Je me souviens que le groupe RDSE s'était fait l'écho, en séance, de ces préoccupations.
M. Jean-Claude Frécon. - En revenant à la situation antérieure, on conserve un régime différent pour les communes de plus de 2 000 habitants et de moins de 2 000 habitants. Or, comme Pierre Jarlier l'a souligné à juste titre, toutes ont les mêmes difficultés financières. Cette proposition de loi ne peut-elle être mise à profit pour aller plus loin ?
M. Philippe Adnot. - Ne risque-t-on pas de mettre en difficulté les syndicats ? Si demain les communes qui ont déjà reçu les financements du syndicat peuvent ne plus y cotiser, cela pose un problème pour l'équilibre financier de ce dernier.
M. Philippe Marini, président. - La proposition de loi revient à la situation antérieure, ce risque est donc écarté.
M. François Marc, rapporteur. - Je crois que Philippe Adnot répond aux arguments développés par notre collègue Pierre Jarlier : en allant plus loin, nous pourrions en effet provoquer des déséquilibres. Revenons simplement à la situation antérieure.
M. Philippe Marini, président. - Le retour au statu quo qui vous est proposé pour l'instant est la démarche la plus consensuelle. Il sera évidemment loisible de défendre en séance une vision plus extensive de cette proposition de loi et il appartiendra au Sénat de trancher les oppositions naturelles entre les élus de communes de plus ou moins de 2 000 habitants, les départementalistes qui souhaitent renforcer les structures syndicales au niveau départemental et les communalistes. Efforçons-nous pour l'instant de nous en tenir au consensus proposé.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
M. François Marc, rapporteur. - L'article L. 5212-24 du code général des collectivités prévoyait que les communes de plus de 2 000 habitants qui avaient transféré la TCCFE au 31 décembre 2010 ne pouvaient plus revenir sur ce transfert. Cet « effet cliquet » serait supprimé par la présente proposition de loi. Je vous propose avec l'amendement n° 1 de réintroduire ce mécanisme de cristallisation, conformément au souhait des auteurs de la proposition de loi de « revenir à la situation antérieure ».
M. Philippe Marini, président. - C'est un retour au statu quo dans toutes ses dimensions, y compris ce mécanisme de cristallisation. On peut penser que les communes qui ont transféré avant le 31 décembre 2010 l'ont fait en toute connaissance de cause. Il en est résulté pour les syndicats des charges récurrentes de fonctionnement ou d'investissement à financer. Si la ressource disparaît, comment financeront-ils les charges ?
M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 2 rectifié de Pierre Jarlier vise à supprimer l'automaticité du transfert de la TCFE pour les communes de moins de 2 000 habitants. Cela changerait la donne par rapport à la situation ex ante. Je suis défavorable à cet amendement. Les amendements n° 3 de Xavier Pintat et n° 5 de François Patriat vont dans le sens inverse : ils visent à reprendre les dispositions de la loi de finances rectificative, c'est-à-dire à rétablir le transfert automatique de la TCFE aux syndicats intercommunaux. Cela contredit l'objet même de la proposition de loi. Avis défavorable, comme à l'amendement n°4 de Xavier Pintat, qui complète le n° 3.
M. Philippe Marini, président. - On voit les familles d'esprit, ou en tout cas les intérêts défendus. Le n° 2 rectifié est d'inspiration communaliste, les suivants d'inspiration syndicaliste, et le rapporteur s'efforce de tenir le milieu.
M. Pierre Jarlier. - Je ne suis pas systématiquement communaliste, mais il faut adapter la ressource aux besoins, tout en revenant au système classique de fonctionnement des syndicats. Pourquoi ne pas se donner la possibilité de moduler chaque année le prélèvement sur la taxe en fonction des besoins réels du syndicat ? Certains syndicats sont dans une situation assez confortable.
Je veux bien retirer l'amendement, puisqu'il n'est pas tout à fait au point techniquement, mais il faudrait trouver une solution d'ici la discussion en séance pour que ces transferts ne soient pas systématiques. Il pourrait y avoir chaque année un vote des représentants des communes qui composent le syndicat pour déterminer les montants nécessaires de prélèvement sur la taxe.
M. François Fortassin. - On ne peut pas du tout comparer un syndicat départemental de l'énergie ou de l'électricité avec un syndicat d'eau ou d'assainissement.
L'amendement n° 1 est adopté.
L'amendement n° 2 rectifié est retiré.
Les amendements n° 3, 4 et 5 ne sont pas adoptés.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
La réunion est levée à 11h45.