COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Mardi 9 octobre 2012

- Présidence de M. Philippe Marini, président -

Table ronde sur l'Union bancaire

La commission procède tout d'abord à l'audition conjointe de M. Georges Chodron de Courcel, directeur général délégué de BNP Paribas, Mme Jézabel Couppey-Soubeyran, conseiller scientifique du Conseil d'analyse économique, M. Martin Merlin, chef de l'unité « Politique des services financiers, relations avec le Conseil » à la direction générale du marché intérieur et des services de la Commission européenne, Mme Danièle Nouy, secrétaire générale de l'Autorité de contrôle prudentiel, MM. Thierry Philipponnat, secrétaire général de Finance Watch, et Hervé de Villeroché, chef du service du financement de l'économie à la direction générale du Trésor.

M. Philippe Marini, président. - L'Union bancaire est une idée récente émise afin de briser le cercle vicieux entre risque souverain et risque bancaire. Il s'agit d'éviter que la défaillance d'un établissement bancaire n'entraîne la défaillance de son Etat - qui serait incapable de le recapitaliser seul - ou, à l'inverse, que les difficultés budgétaires d'un Etat ne jettent un doute sur la solidité de son secteur bancaire.

Fort du constat de ce lien préoccupant entre la santé du secteur bancaire et le crédit de l'Etat, le Conseil européen des 28-29 juin s'est saisi de cette question, à l'aide du rapport de Herman Van Rompuy sur l'avenir de l'Union économique et monétaire (UEM). Parmi les quatre piliers pour une UEM stable et prospère figurent un cadre financier intégré et un cadre budgétaire intégré. Le cadre financier intégré, c'est l'Union bancaire ; le cadre budgétaire intégré, ce sont les dispositions de gouvernance des finances publiques, notamment celles du TSCG.

Le rapport Van Rompuy précisait que l'Union bancaire reposait sur trois éléments : une supervision bancaire commune, un fonds de garantie des dépôts commun et un mécanisme européen de résolution des défaillances bancaires.

La mise en place de l'Union bancaire est très directement liée au Mécanisme européen de stabilité (MES) dont la mise en condition opérationnelle a été annoncée cette semaine. Lors du sommet des Etats membres de la zone euro, tenu le 29 juin 2012, la demande a été faite à la Commission européenne de présenter un mécanisme de surveillance unique. Elle précise que « lorsqu'un mécanisme de surveillance unique, auquel sera associée la Banque centrale européenne (BCE), aura été créé pour les banques de la zone euro, le MES pourrait, à la suite d'une décision ordinaire, avoir la possibilité de recapitaliser directement les banques ».

Nous voilà donc en présence d'un cadre original à l'initiative de la zone euro. Mais nous ne saurions oublier que l'Union bancaire, même si sa réalité principale prend place au sein de la zone euro, est un élément des institutions de l'Union européenne à 27 Etats. Nous voyons l'équilibre délicat qui va devoir s'instaurer et le caractère nécessairement un peu contradictoire de cette construction.

Pour mieux comprendre ces contradictions, j'ai le plaisir d'accueillir Danièle Nouy, secrétaire générale de l'Autorité de contrôle prudentiel, Jézabel Couppey-Soubeyran, conseiller scientifique du Conseil d'analyse économique, Martin Merlin, chef de l'unité « Politique des services financiers, relations avec le Conseil » à la direction générale du marché intérieur et des services de la Commission européenne, Thierry Philipponnat, secrétaire général de Finance Watch, Georges Chodron de Courcel, directeur général délégué de BNP Paribas et Hervé de Villeroché, chef du service du financement de l'économie à la direction générale du Trésor.

Je vais d'abord laisser la parole à la Commission, puisque l'Union bancaire est d'initiative européenne. J'ai cru comprendre, pour avoir rencontré récemment Michel Barnier, que l'Union bancaire a des conséquences très structurelles. Elle contribue à poser des problèmes au sein de la zone euro et de toute l'Union européenne. Elle conduit à une clarification des responsabilités. Vous nous direz si la BCE doit en être le pivot alors que l'Autorité bancaire européenne (ABE) a vocation à s'occuper de l'ensemble des institutions financières des Vingt-Sept Etats membres. Aidez-nous à y voir clair !

M. Martin Merlin, chef de l'unité « Politique des services financiers, relations avec le Conseil » à la direction générale du marché intérieur et des services de la Commission européenne. - Je voudrais me concentrer sur le mécanisme de surveillance unique (MSU) actuellement en négociation au Conseil et au Parlement. Nous considérons que cette proposition constitue une contribution importante à la résolution de la crise de la zone euro. Nous estimons que la supervision nationale a montré ses limites et nous avons besoin d'une supervision supranationale pour rétablir la confiance dans la solidité du système bancaire de la zone euro. Nous devons la rétablir entre les banques, entre les banques et les investisseurs ou encore entre autorités nationales et entre Etats membres.

Depuis quelques années, on observe une défiance forte à l'égard des superviseurs nationaux et une tendance à la désintégration du marché financier européen. Pour contrer ce repli national, il nous paraît indispensable d'adapter la gouvernance du contrôle du système bancaire aux objectifs qui sont les nôtres, à savoir la consolidation de la zone euro.

Nous pensons que l'établissement d'un superviseur unique, au moins au sein de la zone euro, est nécessaire pour préparer les prochaines étapes de l'Union bancaire. Elle commence avec la supervision unique - c'est ainsi que l'a présenté le sommet de la zone euro du 29 juin - mais, évidemment, il faudra aller au-delà. Avec le MSU, nous espérons rétablir la confiance entre autorités nationales. Une fois cette étape achevée, il sera possible de finaliser l'Union bancaire avec, d'une part, la recapitalisation directe des banques par le MES, et, d'autre part, avec la mise en place d'arrangements communs dans le domaine de la résolution bancaire. Ce faisant, nous espérons contribuer à l'achèvement de l'UEM. Un autre pendant de cet effort consiste à aller vers davantage d'intégration dans le domaine budgétaire.

Je voudrais expliciter quelques éléments dans la proposition de la Commission. Tout d'abord, nous ne proposons pas de faire basculer la supervision des banques du niveau national vers le niveau européen. Nous entendons créer un système intégré dans lequel la BCE et les autorités nationales coopèreront afin d'assurer une meilleure supervision au sein de la zone euro. Ce n'est pas un basculement de souveraineté : il s'agit de permettre aux superviseurs nationaux, représentés au niveau de la BCE, d'exprimer leur souveraineté de façon différente, à la fois plus européenne et plus collégiale. Les modalités de cette articulation entre les tâches relevant de la BCE et du niveau national doivent encore être précisées. Cette notion de système intégré, dans lequel le centre et la périphérie coopèrent étroitement afin de bien superviser le système bancaire, nous semble tout à fait clef.

Dans ce cadre, il nous paraît également essentiel que la BCE ait la compétence exclusive pour superviser toutes les banques de la zone euro. Nous entendons éviter un système dual dans lequel la BCE aurait une compétence exclusive pour seulement quelques très grandes banques. Un tel système serait, selon nous, un facteur d'instabilité et, au surplus, il est très difficile de définir ex ante ce qui est systémique de ce qui ne l'est pas.

Nous avons décidé de confier la responsabilité de la supervision à la BCE. Il y avait d'autres possibilités telle que l'ABE, établie à Londres, qui a fait un excellent travail depuis le début de l'année 2011. Nous aurions pu envisager la création d'un nouvel organisme ad hoc. Nous avons retenu la BCE, car tel semblait le souhait des chefs d'Etats et de gouvernements, mais aussi car nous entendons nous reposer sur sa force, sa crédibilité et son expertise. C'est le modèle le plus efficace permettant de mettre rapidement sur pied le MSU dont nous avons besoin.

Nous reconnaissons toutefois que, en confiant cette responsabilité à la BCE, nous nous sommes donné un certain nombre de contraintes. En effet, le traité établit le fonctionnement de la BCE, et, en particulier, elle ne peut prendre des décisions juridiquement contraignantes qu'à l'intérieur de la zone euro et l'organe de décision principal de la BCE est le Conseil des gouverneurs. Il devra donc être à la fois responsable de la conduite de la supervision et de la politique monétaire.

La proposition essaye de trouver des solutions à ces deux contraintes. S'agissant du champ d'application géographique, nous souhaitons le champ le plus large possible. L'Union bancaire est indispensable pour la zone euro mais elle est aussi très nécessaire pour le Marché intérieur dans son ensemble. Les pays hors zone euro pourront s'intégrer au MSU. Toutefois, compte tenu du traité, il ne sera pas possible qu'ils disposent d'un droit de vote au Conseil des gouverneurs. Nous continuons de travailler à ce sujet.

Nous connaissons les conflits d'intérêts pouvant exister entre supervision et politique monétaire. Nous proposons donc la création d'un conseil de supervision qui devra assumer l'essentiel des tâches attribuées à la BCE dans le domaine de la supervision afin de dégager le plus possible le Conseil des gouverneurs de cette responsabilité. Pour autant, la responsabilité ultime des décisions devront être prises par le Conseil des gouverneurs tant qu'aucune modification du traité ne sera intervenue.

Dans les négociations en cours, la première priorité de la Commission est de tenir le calendrier fixé par les chefs d'Etats et de gouvernements en juin, à savoir l'adoption de cette proposition d'ici la fin de l'année. Nous pensons que c'est possible. Les sujets ne sont pas très compliqués, nous avons besoin de volonté politique, qui a déjà été démontrée par le sommet de la zone euro. Nous devons poursuivre sur cette route.

Il est vital que le système commence à opérer dès janvier 2013. Ce serait un très mauvais signal si nous étions encore, en mars 2013, en train de négocier ce texte, repoussant à une date plus tardive son entrée en vigueur. Il faut tenir le calendrier afin de démontrer que les autorités politiques sont déterminées à sortir la zone euro de sa crise.

Nous sommes conscients que la BCE s'organise avec les autorités nationales. Elle ne doit pas et ne peut pas tout faire à partir de Francfort. Il est possible que des banques de taille petite ou moyenne soient laissées à la responsabilité première des autorités nationales. Pour nous, il est toutefois très important que la responsabilité ultime reste dans les mains de la BCE.

Enfin, notre troisième priorité est la préservation du marché intérieur. Il est difficile d'organiser une supervision intégrée sous l'égide de la BCE pour les 27 Etats de l'Union européenne et nous le regrettons. Certains pays, de toutes façons, ne souhaitent pas y participer. En tout état de cause, il est primordial que cette supervision intégrée ne crée pas un fossé, au sein du marché intérieur, entre pays dans et hors de la zone euro. C'est pourquoi, il est très important de maintenir l'ABE, qui devra peut-être être renforcée. Elle doit absolument aboutir sur l'établissement d'un corps de règles unique qui s'appliqueront à tous les pays et à toutes les banques de l'Union européenne. Il est donc vital de conclure rapidement les négociations en cours que ce soit en matière prudentielle, de résolution ou de protection des déposants.

M. Philippe Marini, président. - Nous le voyons, cette affaire est d'une simplicité quasiment biblique. Je passe la parole à Danièle Nouy, à qui je demanderai tout d'abord, de façon provocante, si la création d'un superviseur intégré annonce une réduction des moyens et des effectifs de l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP). Quelle sera l'articulation entre les services de l'ACP et ceux de la BCE ? Par ailleurs, quelle procédure sera mise en place pour les groupes transfrontaliers, ayant des activités dans et hors de la zone euro ?

Mme Danièle Nouy, secrétaire générale de l'Autorité de contrôle prudentiel. - Le projet d'Union bancaire a trois composantes : une surveillance bancaire unique, mais aussi un mécanisme commun de résolution des défaillances bancaires et une garantie commune des dépôts. Le système de supervision unique tel que proposé par la Commission européenne sera organisé, à l'image de l'Eurosystème, avec une décentralisation de la mise en oeuvre et une centralisation de la prise de décision. Certains principes de l'Union bancaire sont déjà connus : différenciation entre les Etats membres appartenant à la zone euro et ceux qui n'en font partie, système européen unique de surveillance, composé d'un échelon national et d'un échelon européen, et participation directe de l'échelon européen, qui sera variable en fonction de la situation et de la nature des banques concernées.

En termes de calendrier, l'objectif est de parvenir à un accord d'ici à la fin de l'année 2012 pour permettre rapidement aux fonds d'urgence de la zone euro de recapitaliser directement des établissements en difficulté. La BCE a mis en place pendant l'été un groupe de travail de haut niveau, auquel je participe avec la sous-gouverneure de la Banque de France. On constate, au sein de ce groupe, une bonne convergence des vues sur plusieurs principes. Tout d'abord, la BCE devra être dotée de l'entière responsabilité de la supervision bancaire pour la zone euro. Ensuite, le périmètre de la supervision européenne devra recouvrir l'ensemble des banques de la zone euro. Par ailleurs, la mise en oeuvre opérationnelle des activités de supervision devra se faire, autant que possible, de manière décentralisée par les superviseurs nationaux. En outre, le degré de centralisation ou de décentralisation de la mise en oeuvre de la supervision pourra être défini sur la base du caractère systémique de la banque concernée, de la nature des tâches de supervision ou, plus probablement, des deux. Enfin, les établissements seraient différenciés selon leur pertinence systémique.

S'agissant de la participation à l'Union bancaire, la Commission propose une supervision bancaire ouverte aux dix Etats membres n'appartenant pas à la zone euro, dans le cadre d'une coopération dite « étroite ». Il est vrai qu'une supervision unifiée, dans l'idéal, serait pertinente à l'échelle des Vingt-Sept, mais cela pose des problèmes d'ordre opérationnel et juridique.

S'agissant du périmètre de la supervision, l'ACP est favorable à la proposition de la Commission de couvrir l'ensemble des 6 000 banques de la zone euro. Je rappelle notamment que beaucoup de problèmes sont venus, ces dernières années, de banques non systémiques, comme Northern Rock ou Bankia.

S'agissant des responsabilités, la proposition de la Commission donne une compétence très large à la BCE, qui exercera l'essentiel des pouvoirs de supervision aujourd'hui aux mains des superviseurs nationaux. Comme nous le souhaitons, la BCE décidera et définira les modalités de la conduite opérationnelle de la supervision ; c'est donc elle qui organisera la décentralisation du mécanisme, avec un impact fort, en termes organisationnels, pour les superviseurs nationaux.

Certains pays, comme l'Allemagne, pensent qu'il faudrait privilégier, au moins à titre transitoire, un régime dual distinguant les banques les plus importantes soumises à la supervision de la BCE, et les autres, soumises à une supervision nationale. Nous pensons, quant à nous, qu'il convient plutôt de s'orienter, dans un premier temps, vers une instruction conjointe, par les superviseurs nationaux et par la BCE, des dossiers les plus importants, mais la décision finale devrait rester, en tout état de cause, dans les mains de la BCE.

Pour répondre à votre question sur les effectifs et les moyens de l'ACP, il est possible que ce mécanisme conduise, à terme, à une réduction. Dans un premier temps cependant, l'expertise et les équipes de l'ACP seraient encore nécessaires pour préparer le travail du gouverneur de la Banque de France qui siègera à la BCE, ainsi que pour l'instruction des dossiers.

L'objectif est de mettre en place ce système en début d'année prochaine. Selon nous, la première décision à prendre est de définir le degré de décentralisation ou de centralisation du mécanisme.

Les deux autres composantes de l'Union bancaire, la résolution et la garantie des dépôts, sont essentielles mais leur mise en place ne doit pas nécessairement être simultanée avec celle de la supervision unique. La supervision unique est la pierre fondamentale. C'est le superviseur unique qui prononcera la décision de non viabilité d'un établissement, conduisant à la transmission d'un dossier à une autorité de résolution, quel que soit son niveau. De même, c'est le superviseur unique qui activera la procédure de garantie des dépôts.

Par ailleurs, je tiens à souligner que le renforcement du contrôle démocratique fait partie du projet d'Union bancaire. La BCE et l'ABE rendront compte au Parlement européen et l'ACP restera, comme aujourd'hui, responsable devant le Parlement français. Je crois savoir que des possibilités d'auditions des superviseurs européens par les Parlements nationaux sont actuellement en discussion.

S'agissant des groupes transfrontaliers, la BCE sera le superviseur consolidé des groupes dont le siège est établi dans la zone euro et négociera à ce titre avec les autorités des pays d'accueil. Inversement, elle participera au collège des superviseurs lorsque le superviseur consolidé sera l'autorité d'un État membre hors de la zone euro.

M. Philippe Marini, président. - J'ai pu constater, à Londres, que le Royaume-Uni ne manifeste pas le même enthousiasme sur l'Union bancaire. Il serait utile que vous confrontiez vos analyses...

Je m'adresse à présent à Georges Chodron de Courcelles en lui demandant de nous dire, au nom d'une banque française et européenne, quelle est son approche. Qu'attendez-vous de cette supervision européenne plus intégrée ? Qu'est-ce que vous redoutez, le cas échéant ?

M. Georges Chodron de Courcel, directeur général délégué de BNP Paribas. - La réforme de l'Union bancaire est très structurante pour l'avenir et doit être prise au sérieux. Elle fait partie intégrante de la convergence budgétaire et bancaire. Un de nos problèmes, c'est la crise de confiance tant envers les banques que les Etats. Il n'y a pas d'Union bancaire sans convergence budgétaire.

Cette Union bancaire doit être globale. Il est très important que la place de Londres soit régulée de la même manière que les autres places européennes, de sorte qu'il n'y ait pas d'arbitrage. La mise en place d'un superviseur unique est une excellente chose si nous voulons restaurer la confiance. Certains ont pu penser qu'il y a eu des conflits d'intérêts entre certains régulateurs locaux et les autorités politiques...

M. Philippe Marini, président. - C'est assez vraisemblable ! Quand, lors des exercices de tests de résistance, l'Irlande ne visait pas les établissements dont le Gouvernement savait qu'ils seraient en difficulté, nous étions dans une situation de conflits d'intérêts avérée.

M. Georges Chodron de Courcel. - J'observe simplement que la BCE n'aura pas ce type de conflits d'intérêts. Danièle Nouy se rappellera que, dans certaines réunions, la situation des banques espagnoles avait été soulevée, mais on nous disait que le banquier central espagnol était très confiant... donc circulez !

Bien évidemment, il y a un petit conflit d'intérêt entre supervision et politique monétaire, mais il est beaucoup moins important que ceux constatés jusqu'à présent.

Ceci étant dit, le diable est dans les détails. Toutes les banques doivent être supervisées. Nous ne savons pas quelles sont les banques systémiques. Il faudra ensuite définir la transitivité avec les autorités nationales.

Il faut faire l'Union bancaire le plus vite possible. Le plus tôt sera le mieux afin d'aborder d'autres sujets tout aussi importants, à savoir, d'une part, les résolutions des banques en difficulté, et, d'autre part, la garantie des dépôts. Tant qu'on ne dispose pas d'une certaine sécurité, c'est-à-dire qu'un superviseur a bien vu que les banques sont en bon état, personne n'a envie de mutualiser les bons et les mauvais.

Je ne m'étends pas sur la résolution qui soulève de nombreux problèmes juridiques. S'agissant de la garantie des dépôts, quand on sera à peu près sûrs que les banques sont correctement supervisées, alors on pourra mettre en place un système européen de garantie des dépôts. Il se caractérise par deux étages de transitivité : la garantie des dépôts au niveau national et, ensuite, s'il y a un problème, le niveau européen prendra le relais.

Aujourd'hui, il y a une tentation que l'euro du Sud aille vers l'euro du Nord. Je suis assez bien placé pour le dire car nous sommes présents sur de nombreux marchés domestiques.

M. Philippe Marini, président. - L'euro du Sud, dans votre esprit, a-t-il la même valeur que l'euro du Nord ?

M. Georges Chodron de Courcel. - Pour moi, il a la même valeur, mais nombre de gens hésitent. Par exemple, vous êtes déposants en Espagne. Vous êtes donc garantis par l'Etat espagnol : êtes-vous vraiment bien garantis ? La tentation est grande de venir en France ou en Belgique ou vous pensez que, peut-être, vos dépôts seront mieux garantis car la qualité du garant est meilleure. Il faut absolument éviter cela. Quand nous serons supervisés globalement par un seul organe, ce problème se posera beaucoup moins.

Aujourd'hui, la situation budgétaire des Etats, qui se réglera à moyen terme, se cumule avec la mauvaise condition des banques. Si nous n'arrivons pas à faire converger, assez vite, ces deux éléments, nous ferons face à de grandes difficultés. Nous sommes donc très pressés de façon à essayer d'inverser ce cercle vicieux.

M. Philippe Marini, président. - Je me tourne vers Thierry Philipponnat, secrétaire général de Finance Watch. Dites-nous ce que fait votre organisme et les réflexions que vous inspirent les commentaires, politiquement très corrects, qui viennent d'être émis.

M. Thierry Philipponnat, secrétaire général de Finance Watch. - Finance Watch est une ONG, créée à l'appel de 200 élus européens, de tous horizons politiques. Ils ont fait valoir qu'ils avaient besoin d'un plaidoyer qui ne reflète pas seulement les intérêts particuliers des parties prenantes à l'industrie financière mais également une analyse plus axée sur l'intérêt général, afin, logique classique dans une démocratie, de se faire une opinion. Une fois que l'on a entendu les arguments des uns et des autres, on peut trancher en tant que législateur.

Finance Watch a aujourd'hui 71 membres : ONG, syndicats, instituts de recherche, associations de consommateurs, etc. Elle regroupe également des membres qualifiés, comme des universitaires, qui ont de « l'épaisseur » en matière de régulation économique et financière. Notre équipe est composée qu'une quinzaine de professionnels, qui viennent tous de l'univers de la finance, afin de faire des propositions qui dépassent un appel général à la réforme. Nous sommes dans le concret.

Nous avons fondamentalement trois activités : l'analyse des propositions de la Commission européenne, avec cet angle systématique de l'intérêt général ; le plaidoyer, c'est-à-dire faire connaître nos positions ; et le lobbying.

M. Philippe Marini, président. - C'est un mot horrible !

M. Thierry Philipponnat. - Le lobbying, s'il est fait de façon transparente, selon les normes et les procédures de l'Union européenne, me semble tout à fait légitime.

M. Philippe Marini, président. - Qu'est-ce que vous « lobbyiez » ?

M. Thierry Philipponnat. - Par exemple, nous avons publié un rapport sur CRD IV mi-février. Nous avions six préconisations principales. Dans les quinze jours suivants, nous avons rencontré à peu près tous les groupes politiques au Parlement européen pour discuter de ces propositions. Cinq d'entre elles ont été transformé en amendements par des groupes d'horizon politique différent.

M. Philippe Marini, président. - Vous activité est sous-tendue par l'intérêt général, l'intérêt académique ou bien soutenez-vous des intérêts économiques ?

M. Thierry Philipponnat. - Nous n'avons aucun intérêt économique particulier. Nous sommes financés par quatre fondations philanthropiques et une centaine de particuliers. Nous avons également reçu, après vote du Parlement européen et appel d'offres de la Commission européenne, une dotation budgétaire des institutions européennes.

Notre logique - et on peut débattre des contours de l'intérêt général - est de cerner, pour une réglementation particulière, quel est l'intérêt qui dépasse la somme des intérêts particuliers.

M. Philippe Marini, président. - Si la Commission finance les lobbys qui viennent la rencontrer, c'est une façon d'objectiver les débats.

M. Thierry Philipponnat. - Je pense que la logique générale est celle d'un équilibre des débats.

Sur le sujet de l'Union bancaire, j'aimerais le mettre en perspective avec l'objectif recherché. Il est double. Tout d'abord, il s'agit de mettre fin au cercle vicieux entre risque souverain et risque bancaire. Ensuite, c'est de réduire la situation d'aléa moral des banques vis-à-vis de la société. L'aléa moral, c'est une asymétrie de positions où les gains et les pertes ne sont pas partagés pas le même bord.

L'impact de l'aléa moral est triple. Celui qui est le plus documenté, c'est l'impact sur le contribuable. Une question moins souvent discutée, mais très bien mise en exergue par le récent rapport Liikanen, c'est la distorsion de concurrence créée par l'aléa moral. En effet, les banques qui bénéficient d'un soutien explicite ou implicite de l'Etat profitent d'un avantage de financement. Il y a donc clairement une distorsion entre les plus grands et les plus petits établissements bancaires.

M. Philippe Marini, président. - Pouvez-vous rappeler en quelques mots, ce que signifie l'aléa moral ?

M. Thierry Philipponnat. - La façon la plus simple de le décrire, c'est : « pile je gagne, face, vous perdez ! ».

Par exemple, le Royaume-Uni a dû sauver ses banques à coup de dizaines de milliards de livres sterling. Les profits de ces banques allaient à des capitaux privés, mais les pertes ont été supportées par la société britannique. Les gains et les pertes n'étaient pas portés par la même entité. Il y a donc une incitation à prendre des risques que ce soit pour les banques ou pour leurs financeurs. Dans le monde réel, il faudrait bien évidemment nuancer ce propos. L'avantage de financement permet de faire payer au contribuable une rente dont il ne bénéficiera pas.

Dans le cadre de l'Union européenne, il y a deux textes législatifs sur la table : le MSU, d'une part, et la gestion de crise et la résolution bancaire, d'autre part. De notre point de vue, ils ne peuvent pas être séparés. Il est absolument impératif que les deux soient adoptés.

Avec le seul MSU, nous assisterions - si je peux me permettre une petite provocation - à un renforcement de l'aléa moral. En effet, nous aurons encore mieux garantis le système bancaire par la puissance publique. En revanche, le mécanisme de gestion de crise permet d'éviter ce travers. Il comporte notamment un dispositif extrêmement important qui consiste à faire supporter les pertes par les capitaux privés. C'est le système du « bail-in » : si vous apportez des capitaux, vous en supportez le risque. Si les deux textes sont mis en place parallèlement, alors nous aurons avancé.

Il faut également réfléchir à la structure du système bancaire : c'est le rapport Liikanen. Il y aura toujours un résidu d'aléa moral. La réforme de structure consiste à dire que ce résidu doit bénéficier à la partie des activités bancaires la plus utile à la société et aux citoyens.

Sur la question de la résolution bancaire, j'aimerais rappeler le système en vigueur aux Etats-Unis. L'autorité de résolution s'appelle le FDIC et a été mis en place par le fameux Glass-Steagall Act de 1933. L'Union bancaire, la gestion de crise et le rapport Liikanen sont des réflexions proches de celles du Glass-Steagall.

Le système de résolution bancaire aux Etats-Unis fonctionne remarquablement bien pour les petites et moyennes banques et moins bien pour les plus grosses. On peut émettre quelques doutes sur son efficacité pour les plus grandes banques. Là, on revient à une question de structure et de taille des banques par rapport à la faisabilité et à la réalité d'un mécanisme de gestion de crise.

M. Philippe Marini, président. - Je passe la parole à Jézabel Couppey-Soubeyran, qui pourra nous apporter un éclairage macro-économique : cette proposition est-elle de nature à stimuler la croissance dans la zone euro ? Est-elle susceptible d'encourager le développement d'activités non régulées, comme le « shadow banking » ?

Mme Jézabel Couppey-Soubeyran, conseiller scientifique au Conseil d'analyse économique. - Il est nécessaire d'instaurer une Union bancaire, ou plus précisément un système européen de supervision. L'Europe s'est trop concentrée sur la stabilité monétaire et pas assez sur la stabilité financière. Or la crise a montré le danger d'une séparation entre la surveillance monétaire et la surveillance financière. Par exemple, au début des années 2000, la BCE, superviseur monétaire, a pu maintenir des taux d'intérêt très bas car elle avait les yeux rivés sur l'inflation, qui n'augmentait pas, sans prendre en considération les évolutions sur les marchés financiers. C'est pourquoi il est urgent d'abandonner la séparation entre les deux objectifs de stabilité monétaire d'une part et de stabilité financière d'autre part. Certes, des conflits peuvent exister, mais ils ne se manifestent qu'en période de crise, lorsque les banques centrales, de toute façon, sont contraintes d'intervenir comme prêteurs en dernier ressort.

Chaque objectif doit avoir son instrument. Il ne s'agit pas de remettre en cause le taux d'intérêt comme instrument de l'objectif de stabilité monétaire, mais l'objectif de stabilité financière doit avoir également son ou ses instruments propres. Au début des années 2000, il aurait fallu agir sur le front de la stabilité financière, mais un relèvement du taux d'intérêt aurait semblé incongru au vu du taux d'inflation et de la conjoncture économique.

Le problème se situe dans le niveau d'implication des banques centrales dans l'objectif de stabilité financière. La banque centrale n'est pas, par nature, un bon superviseur micro-prudentiel. Certes, il arrive qu'elle endosse ce rôle, notamment dans les pays en développement ou les pays du Sud de l'Europe, dont les moyens humains et budgétaires sont limités. Mais, lorsqu'elle exerce ce rôle de superviseur micro-prudentiel, la banque centrale a un champ, sauf exception, limité au seul secteur bancaire. Le dispositif reste donc sectoriel alors que les activités financières s'étendent au-delà du seul secteur bancaire.

Dès lors, la proposition de la Commission européenne consiste à confier à la banque centrale une mission qui, d'une part, n'est pas dans sa culture et que, d'autre part, elle ne peut exercer que de façon sectorielle, donc limitée. Elle le fait cependant, car la BCE est la seule institution européenne crédible en matière bancaire. On peut regretter, à cet égard, que l'on déconstruise ce que l'on avait commencé à mettre en place depuis 2010 à travers les autorités européennes, l'Autorité bancaire européenne, l'Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles et l'Autorité européenne des marchés financiers. L'ABE n'a eu ni le temps ni les moyens de trouver sa place institutionnelle. Elle n'en a pas eu le temps, dans la mesure où elle aurait dû être instaurée dès la création de l'Eurosystème. Elle n'en a pas eu les moyens, dans la mesure où elle a fonctionné en 2011 avec un budget de seulement 20 millions d'euros, soit huit fois moins que le budget de l'ACP française, qui est, certes, multisectorielle.

Toutefois, je considère que la banque centrale doit s'impliquer dans la stabilité financière. D'une part, elle doit être proche du superviseur micro-prudentiel, avec qui elle doit entretenir des échanges d'information quotidiens. D'autre part et surtout, la banque centrale doit endosser le rôle de superviseur macro-prudentiel. A cet égard, on peut craindre qu'en confiant la supervision micro-prudentielle à la BCE, on ne retarde ou n'ajourne sa mission de surveillance macro-prudentielle qui aujourd'hui, malgré la création du Comité européen du risque systémique (CERS), est dépourvue de moyens et d'objectifs.

M. Philippe Marini, président. - Pourriez-vous, pour la clarté du débat, préciser ce que vous entendez par surveillance macro-prudentielle et par surveillance micro-prudentielle ?

Mme Jézabel Couppey-Soubeyran. - La supervision micro-prudentielle correspond à la surveillance sur base individuelle, établissement par établissement. La supervision macro-prudentielle, à l'inverse, s'intéresse au système bancaire et financier de façon globale, pour prévenir la survenance d'un risque systémique. Les instruments de cette surveillance macro-prudentielle sont encore en cours de définition, notamment dans le cadre de Bâle III, pour limiter les phénomènes d'emballement du crédit ou de bulles spéculatives.

M. Philippe Marini, président. - La direction générale du Trésor peut-elle préciser quels sont les enjeux de ce texte et les positions en présence au niveau européen ? Pensez-vous que le pilier macro-prudentiel soit appelé à progresser aussi rapidement que le contrôle individuel des établissements ?

M. Hervé de Villeroché, chef du service du financement de l'économie à la direction générale du Trésor. - De façon générale, la France soutient fortement le projet d'Union bancaire. Cinq principaux enjeux peuvent être identifiés.

Le premier a trait au champ de la supervision : doit-elle concerner toutes les banques ou seulement certaines banques ? La France soutient la proposition de la Commission visant à y intégrer toutes les banques de la zone euro, à la fois pour préserver l'intégrité du marché et pour mieux encadrer le risque que peuvent faire porter les petits établissements. La majorité du Conseil est sur la même position, l'Allemagne étant moins enthousiaste, d'une part parce qu'elle souhaite, pour des raisons politiques, que certaines banques locales et régionales y échappent, d'autre part parce qu'elle considère qu'il convient d'avancer par étapes sur un projet aussi intégrateur.

Le deuxième enjeu est relatif à la répartition des compétences, au sein de la BCE, entre la politique monétaire et la supervision bancaire. La compétence doit-elle être exercée par le Conseil des gouverneurs ou par une instance spécialisée ? La France est favorable, sur ce point, à la proposition de la Commission européenne, qui prévoit la création d'une instance de gouvernance dédiée mais une responsabilité politique et juridique exercée par le Conseil des gouverneurs. L'Allemagne, quant à elle, souhaite une stricte séparation entre les deux instances.

Troisième enjeu : la supervision doit-elle se limiter aux Dix-Sept pays membres de la zone euro ? La France est d'accord pour que le mécanisme soit ouvert aux autres Etats membres qui souhaiteraient y participer. Le Royaume-Uni a fait savoir qu'il ne le souhaitait pas, mais d'autres regardent le dispositif avec intérêt. Dès lors, la gouvernance au sein de la BCE devra être adaptée, mais les Etats non membres de la zone euro ne pourront pas avoir voix délibérative au Conseil des gouverneurs.

M. Philippe Marini, président. - Quelle est la procédure applicable pour l'adoption de cette proposition ?

M. Hervé de Villeroché. - Cette proposition comporte deux textes. Le premier, qui est un projet de règlement du Conseil, nécessite l'unanimité des Etats membres. Le second, qui est un projet de règlement du Parlement européen et du Conseil, est soumis à la procédure législative ordinaire de co-décision, avec majorité qualifiée au Conseil.

Quatrième enjeu : quelle sera la place de l'ABE dans ce système ? L'ABE doit rester la gardienne de l'uniformité des règles applicables au sein du marché intérieur à Vingt-sept. Mais l'arrivée de la BCE comme superviseur imposera d'en revoir la gouvernance, notamment pour respecter le point de vue du Royaume-Uni.

Enfin, le cinquième et dernier enjeu est l'articulation de cette proposition avec les deux autres piliers de l'Union bancaire, pour lesquels les questions restent, à l'heure actuelle, en suspens : quelle mutualisation de la ressource pour résoudre les crises bancaires ? Qui sera l'autorité de résolution ?

M. François Marc, rapporteur général. - Jézabel Couppey-Soubeyran a récemment commis un ouvrage intitulé « L'économie est un jeu ». Et je crois que, dans la décennie écoulée, certaines banques ont effectivement considéré que le raisonnement était celui-ci. Nous savons où cela nous a conduit. La volonté de régulation est par conséquent une nécessité.

Nous avons beaucoup parlé de la supervision bancaire. Où en sont les deux autres piliers, à savoir la résolution et la garantie des dépôts ? On entend dire que les discussions sont au point mort. Or si ces trois piliers ne sont pas conjointement négociés et adoptés, on peut craindre que l'Union bancaire ne puisse pas trouver sa légitimation pleine et entière.

S'agissant plus spécifiquement du MSU, on peut se demander quel rôle jouerait les parlements nationaux car ce seront évidemment les Etats qui devront assumer les conséquences financières et politiques des décisions prises par la BCE.

En ce qui concerne le calendrier, si j'ai bien entendu la volonté de la Commission d'aboutir pour le 1er janvier 2013, on entend également des propos selon lesquels la supervision intégrée ne sera sans doute pas opérationnelle à cette date. Or sa constitution était considérée comme un élément essentiel pour que le MES puisse recapitaliser directement des banques en difficulté. Le MES pourra-t-il recapitaliser les banques si le projet d'Union bancaire n'est pas suffisamment avancé ?

Je voulais également me référer aux propos de Jean Pisani-Ferry qui affirme qu'une vraie Union bancaire impliquerait à la fois une supervision commune, une procédure de résolution et l'accès à une ressource budgétaire commune. Selon lui, les trois vont ensemble. Il conclut que si l'un de ces trois éléments était manquant ou mal conçu, cela fragiliserait l'ensemble. Par conséquent, l'Union bancaire serait aussi efficace que sa plus faible composante. Cette analyse est-elle pertinente ? Incite-t-elle à l'optimisme, dès lors que l'on constate que l'Allemagne s'oppose à ce que le MES recapitalise les banques espagnoles, souhaite que la supervision soit limité à quelques grosses banques et rejette le principe d'un régime commun de garantie des dépôts ?

Depuis le début de la crise de la zone euro, les banques se recentrent sur leur marché domestique et réduisent leur exposition aux autres pays de la zone euro. Le projet de la Commission européenne est-il de nature à rassurer les banques et à encourager les mouvements de capitaux entre Etats membres ? Autrement dit, le projet de la Commission est-il de nature à remédier à la « fragmentation financière » ?

Lorsque la BNP décide de faire émettre des obligations à sa filiale italienne BNL plutôt que de continuer à la financer par la maison mère en France, n'alimente-t-elle pas la fragmentation du marché unique ? Ne donne-t-elle pas le sentiment d'avoir déjà intégré une possible sortie de l'Italie de la zone euro ?

L'Allemagne s'oppose à ce que le MES puisse recapitaliser les banques espagnoles. Mais à quoi servirait une Union bancaire qui n'aurait pas pour effet de faire financer la recapitalisation des banques espagnoles par les contribuables du reste de l'Europe ?

Le fait de ne pas retenir l'ABE comme autorité supranationale de supervision n'est-il pas le signe de son manque de crédibilité ? A terme, l'ABE n'est-elle pas appelée à disparaître au profit de la BCE ?

Les Britanniques peuvent-ils faire échouer les négociations ? Quelles sont les incidences de l'unanimité sur la négociation ?

Mme Danièle Nouy. - En ce qui concerne le calendrier et la faisabilité de l'Union bancaire dès le 1er janvier 2013, je crois que c'est tout à fait possible. Il faut bien sûr que les ressources nécessaires soient affectées à la BCE. Les personnes qui connaissent ce métier sont chez les superviseurs nationaux. Dès lors, la BCE pourra demander et obtenir assez rapidement qu'un certain nombre de superviseurs nationaux lui soient affectés. Le temps passant, elle pourra recruter d'autres personnes.

En fonction du degré plus ou moins systémique des établissements, leur supervision sera plus ou moins centralisée. En conséquence, au début, la part de l'instruction qui sera opérée par le superviseur national sera peut-être plus importante par rapport à celle réalisée par les services de la BCE. Leur rôle sera néanmoins crucial puisqu'ils feront une proposition de décision définitive aux organes de supervision européens. Au fur et à mesure de la transition, le dosage de la part respective des superviseurs nationaux et de la BCE va évoluer.

Avant la mise en place de l'ABE, j'ai présidé le Comité européen des superviseurs bancaires (CESB). Je voudrais rappeler que l'ABE ne fait pas de supervision : elle est en charge de la régulation. Elle rédige un règlement unique et elle prend, dans le cadre du manuel des superviseurs, des recommandations et des standards techniques qui disent comment appliquer la supervision. Mais je ne vois pas comment l'ABE pourrait faire des actes de supervision. D'ailleurs, la régulation à Vingt-Sept est déjà une chose particulièrement difficile. Si l'on veut aller vite, il faut bien évidemment construire autre chose.

L'ABE va garder toute sa place en vue d'élaborer et d'assurer l'application d'une régulation harmonisée. Le MSU va même aider l'ABE dans son rôle. Aujourd'hui, Vingt-Sept Etats négocient à l'ABE. Demain, il y aura plutôt onze personnes autour de la table, à savoir 10 + 1. La BCE va naturellement coordonner et rapprocher les positions des Etats membres de la zone euro.

La fragmentation financière est regrettable mais avec la crise financière, nous avons assisté à une renationalisation des opérations et des financements. Ce sera la tendance naturelle si l'on ne fait rien. Avec l'Union bancaire, on n'aura plus cette incitation à la fragmentation. C'est pourquoi, il faut aussi être capable d'attirer ceux qui ne sont pas dans l'eurozone.

M. Georges Chodron de Courcel. - Aujourd'hui, ce sont les marchés et le régulateur qui imposent la fragmentation et interdisent de financer des euros du Sud par des euros du Nord. A cet égard, la France est dans une position intermédiaire, l'Europe « du centre ». Tous les régulateurs locaux ont demandé aux établissements de ne pas financer les filiales établies à l'étranger tant que le risque est supporté par le contribuable national. Les transferts de fonds depuis le Sud de l'Europe vers le Nord sont massifs, comme le montrent les soldes Target, et s'expliquent par les craintes sur la solidité des Etats en cas de crise bancaire.

S'agissant de la négociation en cours, je me demande quelles conditions les Britanniques vont poser pour donner leur accord à ce projet.

Sur la résolution, il s'agit de fournir une procédure applicable lorsqu'une banque est en difficulté. En effet, les procédures de droit commun de la liquidation judiciaire ou de la sauvegarde sont impossibles, car leur simple annonce conduirait au retrait immédiat des dépôts, ce qui serait catastrophique. Il faut donc une autorité de résolution dotée de pouvoirs importants, capables d'imposer aux créanciers, de façon autoritaire, une participation financière.

Concernant notre filiale italienne, BNP Paribas a demandé à BNL d'être autosuffisante en termes de ressources, sans financement par la maison-mère française. Cela a conduit BNL à emprunter, à des taux certes plus élevés, mais cela permet d'éviter que BNP Paribas ne porte le risque, très improbable, d'une crise italienne.

M. Martin Merlin. - L'Union européenne est en train de se doter d'un ensemble de règles dans les domaines prudentiel, avec CRD IV, de la résolution des crises bancaires et de la protection des déposants. Ces textes sont nécessaires pour les Vingt-Sept et constituent, dans le même temps, une base pour le renforcement de l'Union monétaire.

L'Union bancaire commence par la supervision commune parce qu'il est d'abord nécessaire de rétablir la confiance au sein des Dix-Sept avant de mettre en commun les ressources financières ou d'encadrer la résolution des défaillances. Une fois que la responsabilité de la supervision sera assumée au niveau européen, il conviendra de mettre en commun la responsabilité budgétaire corrélative.

S'agissant de la responsabilité politique de la BCE en tant que superviseur, nous avons proposé un format assez classique de responsabilité devant le Conseil et l'Eurogroupe, avec possibilité d'auditions et de rapports auprès du Parlement européen. Il est envisageable d'aller plus loin, notamment auprès des Parlements nationaux, au moins tant que les autorités de résolution resteront à un niveau national.

L'ABE n'a pas été choisie pour exercer la supervision bancaire, notamment parce qu'elle est soumise à d'importantes contraintes juridiques. Il s'agit d'une agence règlementaire, qui ne peut donc pas prendre de décision juridiquement contraignante qui soit fondée sur une large liberté d'appréciation, en application de la jurisprudence Meroni de la Cour de justice de l'Union européenne. Or, un superviseur doit jouir d'une certaine marge d'appréciation. Ce problème ne se pose pas pour la BCE, qui est une institution de l'Union européenne, établie par les traités. Un litige porté par le Royaume-Uni devant la Cour de justice, relatif aux missions de l'AEMF, nous montre que cette question de compétence est loin d'être anecdotique.

S'agissant de la position britannique, le Royaume-Uni sait que l'Union bancaire est également dans son intérêt, étant très affecté par la crise dans la zone euro. Les demandes britanniques portent essentiellement sur la gouvernance au sein de l'ABE ; il est en effet possible d'ajuster la proposition actuelle, en revoyant les modalités de vote à la majorité qualifiée au sein de l'ABE.

M. Richard Yung. - Jézabel Couppey-Soubeyran remet en cause, dans son propos, le rôle d'une banque centrale dans la supervision micro-prudentielle. Ce point de vue, que j'ai longtemps partagé, oublie cependant que la supervision individuelle des établissements fait partie du métier du banquier central, ne serait-ce qu'au titre du suivi et du contrôle des demandes de liquidité des banques. Je pense qu'il est sain qu'il y ait deux institutions, l'une pour édicter les règles, l'autre pour superviser.

Qu'en sera-t-il, cependant, de la supervision des secteurs non bancaires, en particulier celui de l'assurance ?

Par ailleurs, quel est le calendrier des autres piliers de l'Union bancaire, car la supervision commune est inutile si cela n'a aucune conséquence en termes de résolution des crises ?

Enfin, quelle sera l'articulation entre le superviseur national et le superviseur européen, dans la mesure où ce dernier dépendra nécessairement des travaux réalisés par le premier ?

M. Jean-Pierre Caffet. - Je m'interroge sur le bien-fondé et le caractère opérationnel de la différenciation introduite par Jézabel Couppey-Soubeyran entre le macro-prudentiel et le micro-prudentiel.

Si j'ai bien compris, il y aurait un conseil de supervision logé au sein de la BCE, mais ce serait le conseil des gouverneurs qui prendrait l'ensemble des décisions. Comment s'articulent ces deux conseils ?

En matière de garantie des dépôts, il existe aujourd'hui des mécanismes nationaux. On envisage un système européen. Qui garantit quoi ? Un fonds national sera-t-il amené à cotiser au fonds européen ?

Mme Jézabel Couppey-Soubeyran. - La banque centrale a une information privilégiée sur la liquidité des banques qui se refinancent auprès d'elle. Pour autant, cela n'oblige pas à faire d'elle le micro-superviseur. L'important est qu'elle fasse partager cette information privilégiée au micro-superviseur, ce qui lui laisse ensuite la possibilité de s'impliquer dans la stabilité financière en prenant en charge la politique macro-prudentielle.

Vous vous interrogiez sur le sort de la surveillance des autres secteurs. Si l'on confie la micro-supervision à la BCE, on restera forcément dans un modèle sectoriel, c'est-à-dire spécialisé institution par institution. Il faudra donc trouver un autre superviseur pour les assurances, les entreprises d'investissement, les marchés de valeurs mobilières, etc.

Ce qui fonde la différence entre le macro et le micro-prudentiel, c'est que le risque systémique n'est pas la somme de simples risques individuels. Surveiller les risques au niveau micro-prudentiel ne suffit pas à prévenir le risque systémique et donc à s'assurer de la stabilité financière globale. La surveillance doit donc reposer sur les deux piliers. L'institution la mieux placée pour assurer l'aspect macro-prudentielle de la surveillance, c'est la banque centrale.

Je voudrais enfin revenir sur la légitimité démocratique qui a été évoquée sous l'angle de la responsabilité politique. Pour que la banque centrale jouisse de cette légitimité, il faut qu'elle rende des comptes. Elle doit donc pouvoir suivre un certain nombre de règles bien définies. C'est par exemple tout à fait possible s'agissant de la politique monétaire, même si, parfois, on peut regretter que la BCE ne communique pas suffisamment sur ses décisions.

En matière de politique micro-prudentielle, ce sera beaucoup plus difficile, car elle est plus discrétionnaire. Il est clair que la légitimité démocratique de la BCE pourra être mise à l'épreuve lorsqu'elle se verra confier cette politique de micro-supervision.

M. Philippe Marini, président. - La légitimité politique paraît perfectible.

Mme Jézabel Couppey-Soubeyran. - Tout à fait.

M. Hervé de Villeroché. - Il y a une logique à continuer à séparer la régulation de la supervision. L'édiction de règles relève d'abord du Conseil et du Parlement européen. Par exemple, CRD IV, qui transcrit Bâle III en droit européen, c'est d'abord un règlement européen. Sa mise en oeuvre plus fine relève de l'ABE et concerne l'ensemble du marché intérieur et des Vingt-Sept. Le maintien de l'ABE est donc légitime. La supervision, en revanche, est aujourd'hui exercée au niveau national et le sera demain, pour les Dix-Sept, au niveau de la BCE.

S'agissant de la garantie des dépôts, une directive européenne va harmoniser un certain nombre de caractéristiques techniques des fonds. Il n'y a pas de difficultés majeures de ce point de vue. Elle prévoit également que, à terme, les fonds de garantie soient préfinancés à hauteur de 1 % des dépôts, ce qui est un montant relativement important, de l'ordre d'une dizaine de milliards d'euros pour la France. Les fonds préfinancés pourront intervenir à la fois en garantie des dépôts et en résolution, de manière à la fois curative et préventive pour éviter une faillite désordonnée. Ils pourraient se prêter les uns aux autres, ce qui est le premier pas vers une mutualisation et un mécanisme plus européen.

Il ne faut pas oublier la question de la résolution. Si l'on se contente de la supervision sans les outils de résolution et, à terme, une autorité de résolution, seulement une moitié du chemin sera parcourue. Je ne crois pas que le Conseil veuille retarder l'adoption des outils de résolution. C'est une discussion déjà bien avancée. Ce qui prendra plus de temps, c'est de se mettre d'accord pour savoir jusqu'où va la mutualisation de la résolution des crises bancaires.

Dans beaucoup d'Etats membres, l'assurance n'est pas supervisée par la banque centrale. Elle n'est pas incluse dans le projet et elle n'est pas à l'ordre du jour.

Sur l'articulation entre le niveau central et les superviseurs nationaux, le Système européen des banques centrales est un bon exemple. Quand la Banque de France octroie un prêt dans le cadre d'une opération de politique monétaire, elle le fait au nom et pour le compte de l'Eurosystème. Les risques sont mutualisés, mais c'est bien la Banque de France qui octroie le crédit, analyse le collatéral et vérifie que cette opération se déroule selon les conditions fixées par l'Eurosystème.

Nous pensons qu'il faut garder une articulation entre l'échelon national qui, par sa proximité, comprendra mieux les risques, et l'échelon européen qui doit garder la pleine responsabilité des décisions. Si l'échelon national reste responsable de manière large, il n'y a plus d'échelon européen.

Je ne crois pas qu'il y ait d'incompatibilité à rapprocher - au contraire - le micro et le macro-prudentiel au sein de la banque centrale. C'est parce qu'elle comprend bien les enjeux macro et micro que les deux politiques peuvent s'articuler harmonieusement. Il faudra réfléchir à la gestion des conflits. En tout état de cause, la séparation stricte me paraît plus risquée qu'un rapprochement.

M. Philippe Marini, président. - Nous n'avons pas tout traité. Mais, à la suite de cette table-ronde, nous sommes encore plus persuadés qu'il s'agit d'un sujet structurant en termes de responsabilité et de fonctionnement de l'Union européenne.

Ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSGG) au sein de l'Union économique et monétaire - Examen du rapport et du texte de la commission

Puis, la commission procède à l'examen du rapport de M. François Marc, rapporteur, sur le projet de loi n° 21 (2012-2013) autorisant la ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l'Union économique et monétaire.

M. François Marc, rapporteur. - Après le texte portant création du Mécanisme européen de stabilité, nous voici de nouveau saisis au fond d'un projet de loi autorisant la ratification d'un traité. Pour la deuxième fois en 2012, le Sénat a préféré confier l'examen d'un tel texte à notre commission des finances, considérant qu'il formait un tout avec le projet de loi organique et le projet de loi de programmation des finances publiques.

Depuis sa négociation et sa signature en mars 2012, le contexte a beaucoup évolué. Au départ, il s'agissait d'inscrire une règle contraignante dans notre Constitution après une année 2011 particulièrement difficile pour la zone euro marquée, entre autres, par un écart croissant des taux entre l'Allemagne et la France. La réforme du pacte de stabilité est entrée en vigueur à la fin du mois de novembre 2011, sans avoir donné lieu à de véritables débats politiques. Le nouveau président du conseil des gouverneurs de la BCE, Mario Draghi, proposa alors aux Etats membres un « contrat implicite » : une intervention de la Banque en échange d'un pacte budgétaire. Grosso modo, la présentation qu'en firent ensuite Mme Merkel et M. Sarkozy revenait à durcir le pacte de stabilité. Dorénavant, la sortie de crise reposait uniquement sur la discipline budgétaire, ce qui assombrissait les perspectives d'un retour à la croissance.

Et puis, avec l'élection de François Hollande, la donne politique et juridique a changé.

M. Vincent Delahaye. - Zorro est arrivé !

M. Francis Delattre. - Et la lumière fut !

Mme Michèle André. - Ecoutez ce que notre rapporteur a à dire !

M. François Marc, rapporteur. - Une nouvelle donne politique, donc, parce qu'un pacte de croissance complétait le pacte budgétaire ; nous en avons longuement parlé lors du débat d'orientation des finances publiques. La demande du candidat Hollande étant satisfaite, il n'y avait plus d'obstacles à ratifier ce traité. M. Jean-Marc Ayrault, qui se déplacera demain au Sénat pour un débat sur les orientations de la politique européenne, vous le redira.

Parallèlement, les Etats confièrent à Herman Van Rompuy le soin d'ouvrir les travaux sur la manière de remédier aux dysfonctionnements de la zone euro. C'est dans ce cadre que la France promeut, pour reprendre l'expression du Président de la République, sa conception de « l'intégration solidaire ».

Une nouvelle donne juridique, aussi, depuis que la Commission européenne, dans sa communication du 20 juin, a donné une interprétation souple du fameux article 3 qui institue la « règle d'or ». D'après elle, le caractère des nouvelles règles budgétaires à inscrire dans le droit national doit être contraignant et permanent, mais pas forcément au plan juridique. En d'autres termes, elle a repris le principe « se conformer ou s'expliquer ». Autrement dit, si un Etat est capable d'avancer les raisons pour lesquelles il a contourné une règle, il peut bénéficier d'une appréciation positive ou favorable. D'après le Conseil constitutionnel, l'article 3 laisse même aux Etats le choix d'adopter une règle contraignante ou une règle non contraignante. En définitive, ce traité pourrait améliorer le pacte de stabilité.

Cela dit, le pacte budgétaire ne représente qu'une partie du traité, un traité qui est intergouvernemental et non communautaire. Aux termes de son article 2, le droit communautaire primera en cas de conflit avec une disposition du traité. Le texte prévoit également la coordination de politiques économiques et l'institution d'une Conférence des parlements nationaux dont les contours restent à préciser, mais qui pourrait s'inspirer du succès de la COSAC. Son entrée en vigueur est prévue pour le 1er janvier 2013 si douze Etats de la zone euro l'ont ratifié. Le calendrier sera certainement respecté, puisque douze Etats, dont huit de la zone euro, ont achevé leur procédure de ratification.

Comme nous venons de le voir, le traité aura une valeur juridique inférieure au pacte de stabilité.

Cependant son poids politique est tel qu'il pourrait conduire à modifier tant les procédures que les modalités d'application du pacte de stabilité. En particulier, il pourrait modifier la manière dont est apprécié le respect du critère de 3 % par les autorités communautaires, en mettant l'accent sur les efforts structurels des Etats plutôt que sur le niveau du déficit effectif. De même, les règles de majorité, dans le cas où la Commission voudrait être plus clémente, en raison de la conjoncture notamment, seront assouplies. A l'inverse, il n'est pas évident que le TSCG entraîne un durcissement des possibilités d'imposer des sanctions.

Quelle est la nature exacte de la règle qui figure dans le TSCG ? Constitue-t-elle un carcan ? Nous condamnera-t-elle à l'austérité ?

Elle paraît en tout cas économiquement plus pertinente que celle du volet « correctif » du pacte de stabilité. En effet, avec la règle du TSCG, les Etats doivent se fixer un objectif à moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel. Cet objectif ne peut pas correspondre à un déficit structurel supérieur à 0,5 point de PIB (1 point de PIB pour les Etats ayant une dette de moins de 60 points de PIB), alors que le pacte de stabilité prévoit que les Etats peuvent avoir un déficit structurel jusqu'à 1 point de PIB. Pour la France, cela ne change rien, puisque l'objectif qu'elle se fixe est déjà l'équilibre structurel.

Pour atteindre cet objectif, les Etats doivent définir une trajectoire de solde structurel, selon laquelle le déficit structurel doit être réduit de 0,5 point de PIB par an, soit 10 milliards d'euros dans le cas de la France.

La supériorité de cette règle sur celle du pacte de stabilité, qui fixe un objectif nominal de 3 %, est qu'elle est fixée en termes de déficit structurel et non de déficit effectif.

Avec la règle des 3 %, un Etat en situation de faible croissance doit, pour respecter son objectif de déficit, ajouter aux mesures structurelles des mesures supplémentaires pour compenser les effets de la moindre croissance du PIB.

La règle des 3 % oblige les Etats à faible croissance à prendre des mesures supplémentaires, ce qui pèse encore plus sur la croissance, ajoutant de la crise à la crise.

La règle du TSCG porte uniquement sur le solde structurel, indépendamment de l'évolution du solde conjoncturel. C'est pourquoi le Premier ministre a considéré, devant l'Assemblée Nationale, que le traité est « plus souple que le traité de Maastricht qui se focalise sur le seul déficit nominal ».

Politiquement, sans préjuger toutefois de ce que décidera le Conseil sur proposition de la Commission, le poids désormais accordé à la règle de solde structurel rendra difficile au Conseil de sanctionner un Etat qui ne respecterait pas le critère de 3 %, dès lors que cet Etat serait « en règle » avec le TSCG, affichant une ambition vertueuse de revenir à l'équilibre, dans le respect d'un OMT défini de manière argumentée.

Les protestations contre l'entrée en vigueur de la réforme du pacte de stabilité en novembre 2011 ont été beaucoup moins fortes que celles contre le TSCG. Pourtant l'application des règles du pacte de stabilité, et notamment l'objectif de revenir à un déficit nominal de moins de 3 % du PIB, nous oblige depuis 2011 à des efforts autrement plus importants que ce qui résulterait de la seule application du TSCG.

Ainsi, dans le PLF 2013, pour passer d'un déficit nominal de 4,5 % du PIB à 3 %, soit une réduction du déficit de trente milliards d'euros, il sera nécessaire de réduire le déficit structurel de 40 milliards d'euros. En 2011 et en 2012, il aura fallu réduire le déficit structurel de 30 milliards puis de 24 milliards d'euros. A titre de comparaison, l'effort que nous oblige à réaliser le TSCG n'est « que » de 10 milliards d'euros par an de 2014 à 2016, année du retour à l'équilibre structurel.

La question du solde structurel est au coeur du dispositif. Certains d'entre vous s'en sont déjà émus, et sur ce sujet les points de vue divergent. A l'Assemblée nationale, beaucoup, y compris le ministre du budget, ont relevé les incertitudes sur son mode de calcul. Elles sont réelles.

Sans entrer dans la technique, on peut dire que la détermination du solde structurel dépend de l'estimation que l'on retient pour le PIB potentiel de l'économie, et que les économistes peuvent avoir des estimations divergentes. On peut se demander s'il est pertinent de fonder une règle de finances publiques sur une notion aussi subjective.

Néanmoins, compte tenu de la situation dans laquelle se trouve l'économie européenne, on ne peut plus se permettre de fonctionner uniquement avec une règle dont les effets sont procycliques et récessifs. Malgré ses défauts, la notion de solde structurel permet de tenir compte de la conjoncture et d'éviter d'ajouter la crise à la crise : c'est donc la notion à retenir.

Comment faire pour atténuer ses défauts ? Une première piste est l'harmonisation des méthodologies. Autre proposition : s'en remettre, pour l'appréciation du respect de la trajectoire, à un « juge » indépendant. Cela renvoie à la discussion du projet de loi organique, qui cherche à résoudre cette difficulté en créant un Haut conseil des finances publiques.

Pour conclure sur l'analyse de la règle, quelques mots sur sa présumée rigidité.

Le traité prévoit que la constatation d'un écart par rapport à la trajectoire doit entraîner le déclenchement d'un mécanisme de correction dit « automatique ». En fait, l'automaticité est relative, voire inexistante : le mécanisme proposé par le projet de loi de programmation des finances publiques autorise de s'écarter de la trajectoire pendant trois années consécutives. En outre, l'interprétation du traité par la Commission européenne indique explicitement que les autorités budgétaires pourront conserver une marge d'appréciation sur la pertinence de son déclenchement. Pour la Commission, tout réside dans le principe « se conformer ou s'expliquer » : si on s'écarte de la trajectoire, il faut s'en expliquer. Le traité prévoit aussi que les écarts par rapport à la trajectoire sont acceptables en cas de « circonstances exceptionnelles », mais leur définition est tellement floue qu'elle laissera une place à l'appréciation des organismes indépendants qui devront être mis en place.

Enfin, le traité ne comporte pas seulement la règle de déficit. Il comprend aussi, à l'article 4, une règle de dette qui figure déjà dans le pacte de stabilité. Cette règle importante oblige les Etats, à compter de 2017, à réduire l'écart entre leur niveau de dette et le seuil de 60 % du PIB d'un vingtième par an. Un Etat comme la France, dont le ratio de dette est d'environ 90 points de PIB, devrait réduire son ratio de 1,5 point de PIB par an.

La règle est souvent mal comprise. D'une part, il ne s'agit pas de réduire le stock de dette en milliards d'euros, mais le ratio dette/PIB. D'autre part, selon la façon dont évolue le stock de dette en milliards d'euros et le PIB, le ratio peut diminuer alors même que le montant de la dette continue d'augmenter. Si la France respecte la trajectoire qui figure dans le projet de loi de programmation 2012-2017, elle respectera la règle de dette avant même que celle-ci ait commencé à s'appliquer, en 2017. Ce point est rassurant sur la capacité de notre pays à s'inscrire dans cette nouvelle exigence.

Il faut néanmoins signaler une bizarrerie dans le TSCG : en recopiant la règle du pacte de stabilité, une erreur s'y est glissée. Si bien que, littéralement, ce n'est plus l'écart entre le niveau de dette et le seuil de 60 % qu'il faudrait réduire chaque année de 5 %, mais bien le stock de dette lui-même. Il s'agit évidemment d'une erreur de rédaction car, dans le cas contraire, la règle serait inapplicable et incohérente. En tout état de cause, dès lors que le traité renvoie à la règle figurant dans le pacte de stabilité, c'est bien la règle dans sa rédaction communautaire qui s'appliquera. Nous pouvons être rassurés sur ce point.

Sans verser dans la politique-fiction, je veux souligner qu'un rejet du traité présenterait des inconvénients majeurs. La France serait d'abord marginalisée puisque, contrairement à la Constitution européenne enterrée à la suite du « non » français, le traité entrerait en vigueur malgré elle et s'appliquerait aux Etats l'ayant ratifié. Autrement dit, le TSCG n'a pas besoin de la France pour fonctionner. La France perdrait en outre sa crédibilité : elle romprait unilatéralement le contrat implicite entre la BCE et les Etats, qui conditionne la politique monétaire accommodante de la BCE au respect des règles budgétaires par les Etats ; elle ne respecterait pas l'engagement pris lorsque ses partenaires se sont ralliés à l'idée de pacte pour la croissance au mois de juillet. Dans ces conditions, et alors que certains Etats membres se sont ralliés à la position de la France, comment penser que notre pays pourrait peser sur les débats économiques à venir ?

Les différents ministres n'ont pas tort lorsqu'ils estiment qu'un rejet du traité par la France entraînerait une augmentation auto-réalisatrice des taux auxquels elle se finance, et donc une spirale comparable à celle qu'ont connue l'Espagne et l'Italie.

Mais, dans une telle situation, la France serait encore plus démunie que l'Espagne et l'Italie : elle aurait des difficultés à convaincre ses partenaires de la faire bénéficier du soutien du MES, puisque le préambule des traités MES et TSCG lie le bénéfice du MES à la ratification du TSCG. Nous avons vu lors des débats sur le MES que ce lien n'était pas juridiquement contraignant. Mais politiquement, il faudrait convaincre une majorité d'Etats actionnaires du MES, représentant au moins 85 % du capital, de voter en faveur d'une aide à la France, ce qui serait sans doute complexe à réaliser.

Si elle devait bénéficier, sous une forme ou sous une autre, d'une aide de ses partenaires européens, à travers le MES ou la BCE, cette aide serait soumise à des conditions, selon des règles au moins comparables à celles du TSCG, et probablement plus rigoureuses.

En définitive, même si l'augmentation des taux ne se produisait pas, la France resterait soumise aux règles du pacte de stabilité et, si elle ne respectait pas le critère des 3 % de déficit, elle ne pourrait pas plaider les circonstances atténuantes en mettant en avant son respect des règles du TSCG, puisqu'elle l'aurait rejeté.

Voilà la situation. La préconisation de votre rapporteur général est d'inciter à l'adoption de ce traité, à la suite des arguments que j'ai tenté de vous exposer avec le plus de conviction possible. Le pacte de croissance ayant changé la donne et modifié le contexte, le TSCG constitue un assouplissement des règles en vigueur jusqu'à présent. La France a intérêt à l'adopter, si nous ne voulons pas retourner vers des règles plus procycliques. L'emploi du solde structurel permettra en effet de pratiquer des corrections budgétaires contracycliques plus facilement qu'auparavant ; le traité nous offre l'opportunité d'opérer plus facilement des corrections de trajectoire. Il est donc souhaitable que notre commission préconise en séance de la manière la plus large possible, et si possible à l'unanimité, un vote favorable.

M. Philippe Marini, président. - Je voudrais souligner les efforts méritoires déployés par notre rapporteur général pour nous persuader de voter en faveur du texte qui fait l'objet de son rapport. Ces efforts sont d'autant plus méritoires qu'il y a quelques mois, avant ce qu'il a appelé, à juste titre, la « nouvelle donne » politique, les appréciations et le jugement qu'il portait sur le TSCG n'étaient pas tout à fait les mêmes. Il nous a livré une analyse Canada Dry d'un texte présenté comme nuancé et modéré, alors qu'il l'avait présenté pendant des mois et des mois comme un carcan et un gage d'austérité ! Nous ne pouvons que saluer la performance, et les qualités de souplesse de sens de l'adaptation dont elle témoigne.

En toute cordialité, je voudrais toutefois relever deux ou trois points. Vous ne nous ferez tout de même pas croire que grâce au pacte pour la croissance et l'emploi 120 milliards d'euros vont s'investir en France et avoir un impact sur la conjoncture économique de notre pays. Nous en avons déjà parlé, et vous savez bien que l'essentiel des crédits de ces fonds structurels sera affecté aux Etats qui en sont déjà bénéficiaires, comme par exemple la Roumanie et la Bulgarie, et n'aura donc pas d'effet sur la croissance française. Quelques milliards d'euros tout au plus peuvent, si le gouvernement français a des projets et les présente à temps, accélérer le rythme de l'activité dans notre pays. Je vous connais trop bien, Monsieur le rapporteur général, pour penser que vous n'avez pas la même lecture que moi !

Vous évoquez enfin, dans une approche pédagogique que je partage, le changement de référentiel, avec l'appel à la notion de solde structurel. C'est en effet l'innovation du TSCG. Elle appelle une instance neutre, susceptible de garantir le calcul de certaines grandeurs économiques.

Certains d'entre nous seront particulièrement attentifs, lors de l'examen du projet de loi organique qui découlera de ce débat, à ce qu'il s'agisse bien d'un dispositif cohérent, et à ce que le Haut conseil des finances publiques ne soit pas un ensemble vide, ni même un organe qui n'exercerait pas toutes les prérogatives qui doivent lui revenir.

En tout état de cause, nous devrons nous habituer à raisonner en termes complexes, ce qui n'est pas simple vis-à-vis de l'opinion publique. Par exemple, ce qu'on présente comme une économie dans les dépenses n'est en réalité, selon les chiffres mêmes du gouvernement, qu'un freinage dans une tendance acquise à l'accroissement !

Substituer à des données nominales des données structurelles est un facteur de complexité, qui suppose davantage de confiance envers l'Etat et les pouvoirs publics, et pas seulement dans l'enceinte parlementaire mais aussi et surtout dans le cadre de la zone euro : pour que la surveillance multilatérale prévue ait un sens, il faut que les notions soient les mêmes dans chaque Etat.

En conclusion, je ne résiste pas à la tentation de vous titiller un peu, Monsieur le rapporteur général, sur ce que vous nous dites au sujet de la France qui ne doit pas s'interdire a priori de se réclamer de la règle du TSCG, plus souple que celle prévue par le pacte de stabilité, en particulier si la croissance devait être nulle ou négative en 2013. Ceci est-il compatible avec les propos du ministre de l'économie et des finances, Pierre Moscovici, qui nous affirmait que les 3 % seraient respectés absolument, et qu'il n'était pas même question de 3,1 % ou de 3,2 % ? Monsieur le rapporteur général, seriez-vous plus laxiste que le ministre que vous soutenez ?

M. Francis Delattre. - Nous venons de vivre un grand moment ! Notre rapporteur s'adressait d'abord à ses collègues de la majorité...

M. Richard Yung. - Oh !

M. Francis Delattre. - Sur le fond, nous avons soutenu ce traité, nous le voterons. Mais en nous souvenant de toutes les attaques contre « Merkozy », nous avons tout de même quelques questions à vous poser. Où est la cohérence, si chère à M. le Premier ministre qui l'invoque à tout bout de champ ? Vous discourez sur la croissance, alors que vous ne prenez aucune mesure de réforme structurelle, ce qui nous amène tout droit à la décroissance !

M. François Patriat. - Parlez du déficit !

M. Francis Delattre. - Quelles que soient vos circonlocutions oratoires, si vous imposez réellement un point et demi de prélèvement supplémentaire par rapport au PIB, nous allons tout droit à la récession ! Alors, quand vous prétendez, avec le président de l'Assemblée et certains de vos collègues, qu'en 2014 tout ira mieux et que nous atteindrons les 3 %, alors qu'un institut prévoit dès aujourd'hui un déficit de 3,5 %, nous savons à quoi nous en tenir !

Le Haut Conseil justifie bien des accommodements. Que l'on parle de déficit structurel, de « nouveau PIB », de PIB réel ou virtuel, un fait demeure : la réalité économique n'est pas virtuelle ! Nous allons directement vers la récession. Nous allons voter un traité qui fera comprendre aux Français que la France doit devenir raisonnable, qu'elle doit mener une politique budgétaire équilibrée, pour faire en sorte que les générations futures ne soient pas accablées par une dette insupportable. J'avoue que je regrette la franchise de Mme Bricq et son honnêteté (protestations à gauche), lorsqu'elle promettait que les 100 milliards nécessaires pour parvenir aux 3 % seraient réalisés pour 50 % par des économies et pour 50 % par la fiscalité. Ce n'est pas du tout ce que vous dites, lorsque vous parlez d'un tiers pour la fiscalité des entreprises, un tiers pour la fiscalité des ménages et un tiers pour les économies, d'autant que personne ne sait si où vous allez les faire !

M. François Patriat. - Vous ne l'avez jamais fait !

M. Francis Delattre. - Nous sommes dans le virtuel, alors que la situation exige du courage. Nous assumerons nos responsabilités et nous voterons le traité, même s'il sera difficile d'adopter à l'unanimité votre rapport en zigzag.

M. Philippe Marini , président. - Vous soulevez une difficulté réelle !

M. Roger Karoutchi. - Je n'en suis pas encore à « rendez-nous Mme Bricq ». Laissez-la exercer ses nouvelles fonctions : une expérience ministérielle est toujours utile ! Quoi qu'il en soit, je salue l'artiste, parce que l'exercice n'est pas simple !

M. Philippe Marini, président. - En effet !

M. Roger Karoutchi. - Il y a quelques mois, c'était impossible d'accepter un tel traité, puis vous changez deux virgules et trois accents et vous nous expliquez que ce serait une catastrophe pour le pays si ce texte n'était pas voté ! Il y a six mois, vous ne pouviez en aucun cas le voter, parce qu'il ne mentionnait ni l'emploi ni la croissance ; François Hollande le jugeait inacceptable et s'était engagé à le renégocier. Puis, dès lors qu'il suffit que 12 Etats de la zone euro aient ratifié ce traité pour qu'il entre en vigueur, la capacité de François Hollande de le renégocier est égale au néant. Cela devient donc une promesse électorale non tenue, mais vous vous employez à convaincre, surtout dans votre propre camp, que ce dont vous ne vouliez hier à aucun prix doit être adopté aujourd'hui. Peut-être certaines règles doivent-elles être assouplies... En réalité, la situation financière de l'Europe, de la France, est telle que, quel que soit le gouvernement, il faut réduire le déficit et revenir le plus vite possible à l'équilibre. Toute l'Europe devra aller en ce sens. J'aurais préféré entendre le Président de la République dire franchement : « les conditions budgétaires étant ce qu'elles sont, nous n'avons pas réussi à faire prendre des mesures pour l'emploi et la croissance ». Les 120 milliards ? Même le Gouvernement en parle très peu !

Ce texte est plutôt bon, à l'origine. Vous vous êtes battus pour que ne soit pas inscrite dans la Constitution la règle d'or. Qu'est-ce que cela change par rapport au fait qu'il faut tendre vers l'équilibre, que le gouvernement soit de droite ou de gauche, et trouver des solutions ?

Naturellement, nous allons voter le traité. Allons-nous voter le rapport ? Nous aurions préféré entendre M. Marc reconnaître que le traité allait dans le bon sens, qu'il n'avait été possible de le modifier qu'à la marge mais qu'il était nécessaire de l'adopter. Il n'aurait sans doute pas été voté par tout le monde à gauche et à droite, mais les gens peuvent évoluer : moi-même, j'ai fait campagne contre le traité de Maastricht ! Franchement, convenez qu'en six mois, le texte n'a guère changé ! Nous voterons donc le traité négocié par Nicolas Sarkozy et Angela Merkel.

M. Philippe Marini, président. - Il semble que les difficultés se confirment.

M. Albéric de Montgolfier. - Je voterai le texte en séance, mais je m'interroge beaucoup sur le rapport... Je regrette l'absence d'examen conjoint avec la loi organique dans laquelle sera fixée, par exemple, la composition du Haut conseil. Les deux sont intimement liés. Deuxième regret, le mécanisme retenu est une usine à gaz. Il aurait été pourtant simple d'inscrire la règle d'or dans la Constitution ! Le Conseil constitutionnel ne l'impose pas, certes, mais ne l'interdit pas. Et j'ai des doutes sur la légitimité du futur Haut conseil.

Notre rapporteur général estime que le message délivré par le gouvernement depuis mai dernier a permis de lever le doute des investisseurs sur la capacité de la France à rembourser sa dette publique. La trajectoire de réduction des déficits a été définie et appliquée bien avant ! Le précédent gouvernement a engagé la réduction du déficit budgétaire, avec l'objectif des 3 % puis d'un retour à l'équilibre. En quoi le message a-t-il changé ? Les investisseurs n'ont jamais eu de doutes à propos de la France ; à aucun moment nous n'avons connu d'envolées de taux d'emprunt comme l'Espagne ou l'Italie. J'attendrai les explications du rapporteur général avant de me prononcer sur le rapport.

M. Richard Yung. - M. Delattre parle de contorsions. J'en vois aussi de votre côté. Quel tango argentin sur le vote du rapport et le vote du traité. Vous êtes à la peine pour vous en expliquer...

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Pas du tout, tout est parfaitement clair.

M. Richard Yung. - Je ne vois pas ce qui vous empêche de voter le texte du rapporteur général. Les débats que nous aurons sur les perspectives européennes et sur le traité sont des débats structurants, et importants, ils engagent notre politique économique sur plusieurs années.

Nous réalisons ce que vous souhaitiez, nous entamons la réduction du déficit, sur l'origine duquel je ne m'étendrai pas. Il atteint aujourd'hui 2 000 milliards d'euros. Notre politique vise à le ramener à 4,5 % du PIB puis à 3 % ; il sera ensuite réduit de 0,75 % par an pendant quatre années. C'est une politique courageuse et difficile. Dans le même temps, nous cherchons des marges de manoeuvre, mais ce n'est pas chose facile. Monsieur le président, vous qualifiez le pacte de croissance de « petites sommes ». Beaucoup a changé depuis le sommet des 28 et 29 juin : pacte de croissance, taxe sur les transactions financières, union bancaire ; ce n'est pas rien ! J'ai entendu parler d'obligations de projet pour 3,5 milliards d'euros, de l'augmentation de capital de la BEI avec un effet de levier pour la France de 5 milliards, de la réaffectation des fonds structurels non utilisés. Certes, il ne s'agit pas d'une injection keynésienne au sens du New Deal. Mais celle-ci serait-elle possible en Europe aujourd'hui ?

Je ne vois pas en quoi une inscription de la règle d'or dans la Constitution aurait été plus simple. On n'écrit pas de chiffres dans la Constitution, ne serait-ce que parce qu'ils peuvent changer après quelques années !

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Justement !

M. Richard Yung. - Je vous rappelle que la France a signé des textes bien plus contraignants, le « six pack » ou le « deux pack » en cours de négociation. Ils sont au moins aussi compliqués.

Vous appelez de vos voeux des prévisions économiques confiées à une institution neutre, crédible. Cela figure dans le « deux pack ». Nous aurons un débat sur ces sujets, mais en attendant, je soutiens le rapporteur général.

M. Thierry Foucaud. - Chacun connaît nos positions sur le sujet, et nous les défendrons en séance, mais je tenais à redire ici combien ce traité est néfaste pour la France ; c'est une erreur politique et économique. Plutôt que de s'entendre sur la meilleure solution, qui eût été le référendum, vous préférez rester dans votre entre soi et vous donnez des leçons de démocratie. Je trouve déplorables les propos que j'ai entendus ici, sachant l'état dans lequel les gouvernements de droite ont plongé la France. Ce traité, y compris dans sa version modifiée, est mauvais pour notre pays, il l'engage sur la voie de l'austérité qui n'amènera aux Françaises et aux Français que souffrances.

Le président Marini a salué les efforts méritoires du rapporteur général. Une fois n'est pas coutume, je le suis. Car j'ai connu François Marc tenant un tout autre discours que celui qu'il nous tient aujourd'hui. Les 120 milliards du pacte de croissance ne serviront ni la France, ni la croissance ! Cessons de leurrer les Français ! Le Président de la République ne tient pas les mêmes propos que le candidat de naguère et l'on est à tel point dans le double langage que notre rapporteur général lui-même a bien du mal à gérer les contradictions. Comment parler de croissance quand on sait qu'elle ne sera pas au rendez-vous, parce que l'on n'en met pas en place les instruments ?

Je voterai contre le traité, et contre les conclusions du rapporteur général.

Mme Fabienne Keller. - L'Union européenne a franchi une première étape, nous a dit le rapporteur général. En effet : ayant pris acte du changement de gouvernement, elle a, ainsi qu'elle sait le faire, bâti du compromis pour sauver la face de son nouvel interlocuteur. De fait, le pacte de croissance est emballé dans de nouveaux articles sans aucune portée juridique. Le seul qui en ait une, c'est l'article 3, relatif au pacte budgétaire.

J'admire le talent de M. Marc, qui s'est lancé dans de longues explications, mais je m'inquiète de la façon dont sera mesuré le déficit structurel : nous pourrions donner le sentiment, dangereux, de changer le thermomètre. Les acteurs économiques ne nous en évalueront pas moins à l'aune de critères robustes. Les Européens nous regardent. Je sors d'un échange avec les membres CDU-CSU de la commission des finances du Bundestag : les Allemands attendent de nous des signaux clairs. Or, je constate que ce sont les recettes fiscales qui permettent de boucler le projet de loi de finances pour 2013. Où sont les économies structurantes ? J'aurais aimé que le rapporteur général soit aussi prolixe sur cet impératif qu'il l'a été dans sa présentation. Où sont les économies réelles ?

M. Jean-Pierre Caffet. - Oui, madame Keller, l'Union européenne a réalisé un compromis. Parce qu'il existait des positions différentes. Celle du Président de la République nouvellement élu n'était pas celle qui a prévalu sous le quinquennat précédent, où le gouvernement a dépensé sans compter...

M. Philippe Marini, président. - Allons donc !

M. Jean-Pierre Caffet. - Mais oui : 600 milliards de dette en cinq ans, ce n'est pas rien. Soyons justes : en 2011, il s'est enfin rendu compte que la situation n'était plus tenable, qu'il devait faire preuve de plus de sérieux dans la gestion des finances publiques, et il a commencé à réduire le déficit structurel. Parallèlement, le président Sarkozy a aligné ses positions économiques, voire sa vision du modèle social, sur l'Allemagne - à un point que l'on n'avait jamais vu. Des meetings communs Sarkozy-Merkel ont même été envisagés !

Il est vrai qu'il est plus juste de parler aujourd'hui d'un traité complété que renégocié, mais le fait est que l'alternance en France a créé au sein de l'Union européenne une nouvelle donne, habilement construite avec nos partenaire du Sud, je pense à l'Espagne et à l'Italie. Changement ténu ? La France a eu une part prépondérante dans l'initiative de croissance. Le dossier de la taxe sur les transactions financières lui aussi a progressé.

Mme Fabienne Keller. - Vous la doublez après avoir voté contre !

M. Jean-Pierre Caffet. - Oui, madame Keller, le compromis s'est effectivement noué autour de la progression et de la réorientation de la construction européenne. Ce traité, dont je n'ai jamais été un farouche détracteur, avait été initialement pris pour apaiser les marchés financiers ; pour calmer, également, une opinion allemande extraordinairement inquiète devant le tour que prenait l'Europe avec la Grèce et le MES. Par parenthèse, le gouvernement allemand a été le seul autour de la table à la BCE à s'opposer à la proposition de Mario Draghi d'acheter de la dette sur le marché secondaire. Depuis, il y a eu des avancées. Si l'alternance n'a pas bouleversé la donne européenne, elle a contribué à la faire évoluer.

M. Philippe Marini, président. - La présentation est plus acceptable...

M. Jean-Pierre Caffet. - La règle qu'institue ce texte est, d'après moi, de bon sens : les Etats, en régime permanent, doivent être à l'équilibre structurellement, tout en s'accordant, en cas de crise, la possibilité de déficits conjoncturels. J'approuve le rapport de M. Marc et voterai pour la ratification du TSCG.

M. Philippe Marini, président. - Belle plaidoirie !

M. Vincent Delahaye. - Inutile de commenter l'habillage politique auquel recourt la majorité pour justifier ses revirements : il est particulièrement habile. Je préfère me réjouir de l'adoption de règles plus contraignantes s'imposant à des Etats dépensiers, dont le nôtre.

Ce qui me réjouit moins est la complexité du texte. Comment sera évalué le « PIB potentiel » qui se calcule sans tenir compte des « tensions sur les facteurs de production » ? Qu'est-ce donc qu'une « tension sur les facteurs de production » ? La définition de solde structurel prêtera toujours à discussion. On sera toujours tenté de recourir à des mesures conjoncturelles, hors solde structurel bien sûr... La solution était d'en rester au solde effectif pour réduire la dépense publique. Une politique d'économie n'est pas récessive pourvu qu'elle s'attaque sérieusement aux dépenses inefficaces, et nous savons qu'il y en a. Nous y aurions tous gagné.

Qui déterminera le PIB potentiel et le solde structurel ? Le Haut conseil des finances publiques, qui devra donner son avis sur l'hypothèse de croissance ? Ou laissera-t-on ce soin à la discrétion du Gouvernement ? Dans le dernier cas, j'émettrai de très vives réserves.

M. Philippe Marini, président. - L'intervention portait tout à la fois sur le traité et la loi organique.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Le Conseil constitutionnel n'a pas jugé nécessaire de réviser la Constitution, mais il ne l'interdit pas non plus ! Nous, à droite, nous nous apprêtions à le faire. Cela avait le mérite de la clarté, de la transparence et de la sincérité. Tout le contraire de ce rapport plein d'hypocrisie qui s'adresse, non pas à nous, mais à la majorité. Ah ! Certaines contorsions sont douloureuses... Je préfère l'attitude de M. Foucaud, qui ne dévie pas de sa position.

Beaucoup plus grave que l'habillage politique, l'incertitude que vous faites peser sur le respect de la parole de la France. Vous utilisez spécieusement la notion de solde structurel ; 3 %, pour autant, c'est déjà du déficit. Permettez-moi de vous le rappeler ! Depuis quelques temps, curieusement, les grands élus de gauche discutent le chiffre, M. Yung vient de le faire à l'instant. Cela en dit long sur vos intentions.

Pour convaincre vos collègues, vous prétendrez avoir obtenu des avancées. Au vrai, tout ce que vous avez gagné, c'est du flou, afin de pouvoir demain contourner nos obligations. Si vous aviez réellement voulu le dissiper, vous auriez choisi, comme nous, l'option de la révision constitutionnelle.

M. Philippe Marini, président. - Voilà une mise en jambe pour la séance publique.

M. Jean-Paul Emorine. - Il est clair que le TSCG n'a pas été renégocié ! Quant au pacte de croissance, les redéploiements de crédits bénéficieront à d'autres pays qui ont des besoins financiers plus urgents. J'aurais préféré une inscription de la règle dans la Constitution, la meilleure garantie pour nos concitoyens contre une dérive des dépenses publiques.

On trouve peu d'économies dans le projet de loi de finances 2013 : il n'est que de voir le nombre de fonctionnaires : 23 % des actifs en France, 10 % en Allemagne ! Quel retour à la croissance espérer dans ces conditions ? Le FMI, dans ses perspectives publiées aujourd'hui, prévoit pour la France une croissance de 0,1 % du PIB. C'est inquiétant pour l'avenir !

Quels que soient les discours entendus, si le texte nous convient sur le fond, il faut le voter. On peut s'abstenir en commission sur le rapport parce que l'on ne partage pas la vision du rapporteur général, mais voter en séance la ratification du traité.

M. François Marc, rapporteur. - Vous saluez chez moi des talents cachés de contorsionniste... Pourtant ma ligne politique est claire, dans le droit fil de celle que défendait, ici-même notre ancienne rapporteure générale, Nicole Bricq. Elle a fait preuve d'une très grande prudence d'interprétation : elle fut une des premières à considérer, en février 2012, qu'il pourrait ne pas y avoir d'obligation pour la France à inscrire le traité dans la Constitution, analyse confirmée depuis par le Conseil constitutionnel.

Il ressort de plusieurs interventions que ma présentation a peut-être été rapide sur certains points, sur lesquels je vais revenir.

En ce qui concerne le contexte économique et la croissance, les résultats obtenus par le Président de la République et les 120 milliards d'euros du pacte de croissance ne constituent pas un simple « habillage » ! Au contraire, ils traduisent un changement d'état d'esprit, qu'il fallait provoquer, au sein de l'Union européenne. Lorsque Mario Draghi a avancé le 25 avril le terme de « pacte de croissance », il a montré qu'il partageait notre préoccupation sur ce sujet.

De même Herman Van Rompuy, dans son pré-rapport et ses propositions, a-t-il évoqué la croissance et parlé de mutualisation des dettes, termes non innocents, qui auraient encore, il y a peu, suscité l'hostilité des Allemands. La logique keynésienne reste donc bien présente dans l'esprit de certains des dirigeants européens. De ce point de vue les engagements ont été pris et la France a contribué à cette réorientation. Les débats tenus lors de l'élection présidentielle n'auront pas été vains !

En réponse à M. Marini, qui s'étonne que l'on puisse évoquer une hypothèse de croissance nulle ou négative en 2013, je rappelle qu'il ne s'agit que d'une hypothèse de travail. Je suis persuadé que nous tiendrons l'objectif de réduction du déficit à 3 %. A cet égard le projet de budget 2013 contient de nombreuses propositions concrètes. Mais notre rôle n'est-il pas aussi d'envisager des politiques correctrices ou d'ajustement dans le cas contraire ?

Nicole Bricq était-elle plus ambitieuse que moi sur la part respective des économies de dépenses et des surcroîts de recettes ? Elle se prononçait pour le 50-50. Nous tenons la même ligne. Lors de l'examen du texte de programmation budgétaire, j'ai ainsi souligné que cet effort de 100 milliards d'euros serait équitablement partagé à l'horizon 2017 : 50 en recettes, 50 en dépenses...

M. Francis Delattre. - Aujourd'hui le rapport est de 2/3, 1/3 !

M. François Marc, rapporteur. - Dans l'immédiat, l'effet récessif d'une action sur les recettes étant moindre que celui d'une baisse des dépenses, il apparaissait légitime de commencer par une hausse des recettes, l'objectif de moyen terme étant de parvenir à un équilibre 50-50, à l'horizon de la programmation pluriannuelle. Nicole Bricq et moi-même tenons bien le même discours.

Albéric de Montgolfier m'interpelle à propos d'une formule qui le heurte, concernant les évolutions intervenues depuis mai dernier. Ma préoccupation était de constater que les marchés avaient bien réagi. Rappelez-vous, on disait alors que l'élection présidentielle aurait des effets dépressifs sur l'activité et des effets négatifs sur l'évolution du spread de taux d'intérêt... En réalité, les marchés ont été plutôt bienveillants à l'égard de la nouvelle équipe !

Nous aurons l'occasion de revenir bientôt sur les mesures structurelles. Nous verrons à ce moment où trouver les 50 milliards - ou 40 - dont nous parlons. Ce n'est pas l'objet du présent projet de loi de ratification du TSCG. Quant à l'inscription de la « règle d'or » dans la Constitution, la question a été tranchée par le Conseil constitutionnel. Je ne peux rien dire de plus. J'en viens à la question de M. Delahaye sur le rôle du Haut conseil des finances publiques. Ce conseil va...

M. Francis Delattre. - ... mutiler le Parlement !

M. François Marc, rapporteur. - ...vérifier si la trajectoire des finances publiques est respectée. Il aura sa propre appréciation du solde structurel, qui sera prise en considération par le Gouvernement. Le Haut conseil sera donc naturellement amené à faire connaître sa méthodologie - et d'ailleurs, à venir la détailler devant nous.

Le président Marini a parlé de belles plaidoiries. Je le remercie de reconnaître la bonne articulation des arguments que j'ai utilisés : il ne s'agit pas d'une navigation périlleuse entre des récifs. Je regrette de ne pouvoir satisfaire les attentes de notre collègue du groupe CRC. Je ne crois pas m'être éloigné de mes positions passées. Il s'agit de concilier la préoccupation européenne et l'ambition de croissance.

Pour finir, je vous invite à regarder l'évolution de la conjoncture de ces dernières semaines. Le FMI a formulé ce jour ou hier des appréciations qui donnent du sens à la notion de solde structurel et à la nécessité de mesures contra-cycliques qui permettent de s'affranchir d'un carcan trop rigoureux. Vous savez qui dirige le FMI actuellement : les propos que sa directrice générale tient aujourd'hui pourraient apparaître contradictoires avec sa position d'il y a quelques mois...

La situation est grave, la conjoncture se dégrade : la France se doit d'avoir une politique vertueuse. Tel est le cas et les marchés le reconnaissent.

M. Philippe Marini, président. - Un petit rappel de procédure avant que nous passions au vote : ce texte est une loi ordinaire, pas une loi de finances, c'est donc le texte de la commission qui sera débattu en séance. Mais si le texte de la commission est rejeté, c'est le texte du Gouvernement qui sera examiné. Le rapporteur général n'ayant proposé aucun amendement, les deux textes sont identiques. Autrement dit, un vote négatif sur le rapport serait sans conséquence, il n'empêcherait pas tous ceux qui le veulent de voter le texte du Gouvernement en séance publique... Je tenais à souligner cette bizarrerie de procédure...

La commission adopte le projet de loi par 15 voix pour, après prise en compte des délégations de vote, 2 contre et 9 abstentions.

Mercredi 10 octobre 2012

- Présidence de M. Jean-Pierre Caffet, vice-président -

Convention fiscale entre la France et les Philippines - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission procède tout d'abord à l'examen du rapport de Mme Michèle André, rapporteure, sur le projet de loi n° 788 (2011-2012), autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République des Philippines tendant à éviter les doubles impositions et à prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu.

Mme Michèle André, rapporteure. - Nous sommes aujourd'hui réunis afin d'examiner le projet de loi visant à approuver l'avenant à la convention fiscale de suppression des doubles impositions entre la France et les Philippines, signé le 25 novembre 2011.

Il s'agit du quarante-quatrième projet de loi de ratification présenté devant notre commission depuis 2009. Il intervient dans un contexte difficile de crise, alors que l'évasion fiscale a été dénoncée par la commission d'enquête sénatoriale présidée par Philippe Dominati et dont le rapporteur, Éric Bocquet, a rendu ses conclusions en juillet dernier.

Face au constat dressé par cette commission, j'ai tenu à examiner, non seulement l'environnement juridique philippin, mais aussi son cadre financier.

Cet avenant n'a qu'un seul objectif : permettre la coopération fiscale aujourd'hui bloquée en raison de stipulations conventionnelles obsolètes. En effet, la convention franco-philippine date de 1995. L'article relatif à l'échange de renseignements ne comprend pas la clause relative à la levée du secret bancaire qui a été ajoutée au modèle de convention de l'OCDE en 2005.

Or, cette stipulation est essentielle car ce pays pratique le secret bancaire. Le secrétariat de la commission des finances a interrogé le Bureau du contrôle fiscal de la Direction de la législation fiscale du ministère de l'économie et des finances qui a confirmé qu'en l'état actuel, aucune coopération fiscale n'était possible. Seule la modification de la convention permettra d'imposer aux autorités philippines d'échanger des renseignements, même si les informations sont détenues par une banque ou un établissement financier.

Si la ratification de l'avenant apparaît donc comme nécessaire, elle n'est toutefois pas neutre en termes de conséquences. Certes, la transparence fiscale s'en trouvera renforcée. Cependant, les Philippines seront retirées de la liste française des Etats et territoires non coopératifs.

Cette liste a été établie en 2010 sur la base de celle de l'OCDE. A cette époque, les Philippines avaient quitté la liste noire pour figurer sur la liste grise des Etats qui, bien qu'ayant pris l'engagement de coopérer, n'avaient pas encore conclu les douze accords requis.

Or, vous avez tous en mémoire l'examen du projet de loi tendant à ratifier la convention franco-panaméenne, rapporté par notre collègue Nicole Bricq, qui avait conduit au rejet du texte devant le Sénat. Le contexte est aujourd'hui différent.

Le Forum mondial sur la transparence fiscale avait alors constaté de graves carences dans le cadre juridique panaméen empêchant toute coopération fiscale. Ce n'est pas le cas des Philippines. Elles ont été évaluées positivement en juin 2011. Leur système juridique a été jugé comme globalement satisfaisant par le Forum mondial.

Parmi les progrès constatés, et j'insiste, c'est certainement l'avancée la plus importante, les Philippines ont adopté en 2009 des dispositions législatives dérogeant au secret bancaire dans le domaine de l'assistance internationale.

En conséquence, si celui-ci est maintenu en matière domestique, il sera levé dans le cadre des demandes formulées au titre de la coopération fiscale dès que l'avenant sera ratifié.

Ensuite, la rédaction de l'avenant est plus stricte que celle du modèle OCDE. La France a obtenu l'insertion d'un paragraphe prévoyant que les Philippines doivent « prendre les mesures nécessaires afin de garantir la disponibilité des renseignements et la capacité de son administration fiscale à accéder à ces renseignements et à les transmettre ».

Rappelons aussi qu'aucune contrepartie à la mise à jour de la convention n'a été accordée par la France.

La signature de l'avenant est intervenue sept mois après son paraphe afin de vérifier la mise en oeuvre réglementaire de la dérogation législative au secret bancaire. Les textes d'application ont été étudiés par le secrétariat de la commission des finances et sont annexés au rapport.

Enfin, toujours au titre des éléments en faveur de la ratification, il convient également de souligner la volonté politique exprimée par le nouveau président, Benigno Aquino, de procéder à une « chasse contre l'évasion fiscale ».

Ce n'est pas pour autant un blanc seing que nous accordons ici. En effet, le cadre normatif philippin peut encore être amélioré. Le Forum mondial a recommandé que la législation philippine soit modifiée afin d'imposer aux mandataires, non soumis aux obligations de lutte contre le blanchiment, de détenir les informations relatives aux bénéficiaires effectifs des titres de propriété pour lesquels ils agissent.

Les Philippines seront, par ailleurs, à nouveau évaluées lors de la seconde phase, mise en oeuvre le premier semestre 2013 par le Forum mondial. Cette nouvelle étape permettra d'apprécier concrètement l'état d'avancement de la coopération et pas uniquement l'environnement juridique.

Nous verrons alors dans quelle mesure ce pays pourra surmonter, non seulement sa culture du secret bancaire, mais également l'éventuelle opposition de certains acteurs économiques liés à l'influence des oligarchies.

Vous l'avez compris, notre vigilance sera suivie d'effet, si besoin est. L'absence de coopération fiscale sera sanctionnée par la réintégration sur la liste française.

En conclusion, sous réserve des observations précédentes et de la vigilance de la commission des finances manifestée dans le cadre de l'examen des accords fiscaux, je vous propose d'adopter le présent projet de loi visant à approuver l'avenant à la convention fiscale en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôt sur le revenu, conclu avec les Philippines.

M. Éric Bocquet. - J'aimerais tout d'abord connaître la réalité de la présence économique française aux Philippines. Quelle est la nature des activités qui y sont menées ? Le sujet de la fuite des capitaux nous préoccupe. Sur ce point je prends acte des arguments en faveur de la ratification ainsi que de la bonne volonté du Gouvernement philippin dans sa lutte contre l'évasion fiscale. Cependant, de quelles garanties disposons-nous quant à la réalité de ces engagements politiques ? Que se passera-t-il dans une année si aucun progrès n'a été réalisé, notamment en matière de levée du secret bancaire ? J'observe, en effet, que, contrairement par exemple à Malte ou au Japon, la disponibilité des informations telles qu'évaluées par le Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales n'est pas totale, même si des progrès ont été constatés. J'émets donc des réserves quant à la capacité pleine et entière de ce pays à échanger les informations demandées.

Mme Michèle André, rapporteure. - Sur le premier point, l'étude d'impact jointe au projet de loi précise qu'« aucune banque française n'a de licence bancaire aux Philippines, ni n'est actionnaire de banques philippines. BNP Paribas et Crédit Agricole sont uniquement des « offshore banking units » supervisées par la Banque centrale, qui ne peuvent opérer qu'en devises, pas en pesos ».

Quant à la présence française, la part de marché française aux Philippines a progressé de 1,55 % à 1,65 %. Elle demeure donc modeste, même si elle est l'une des plus élevées dans la zone ASEAN. Parmi la trentaine d'entreprises les plus importantes figurent  la société Teleperformance, entreprise de sous-traitance de services aux entreprises à l'étranger ou « call centers », TOTAL, AXA, Essilor, Lafarge, L'Oréal, Schneider, ainsi que les marques de luxe (LVMH et Lacoste...), quelques bureaux de représentation ou commerciaux (International SOS pour les services médicaux, Alstom, etc.).

L'enjeu de cette ratification est qu'en l'état des stipulations conventionnelles en vigueur, nos administrations fiscales ne peuvent obtenir aucun renseignement. En cas d'absence de coopération, ce pays réintégrerait toutefois la liste française des Etats et territoires non coopératifs. La ratification constitue donc une étape préalable nécessaire afin d'imposer aux Philippines l'obligation d'échanger des renseignements en matière fiscale. Vérification en sera faite.

Nous serons bien entendu vigilants quant à l'effectivité des engagements des Philippines en matière de transparence fiscale. L'étude du cadre normatif philippin tel qu'observé par le Forum mondial a recommandé que soit améliorée la disponibilité des informations détenues par les mandataires qui ne sont pas soumis aux obligations imposées dans le cadre de la lutte anti-blanchiment. Nous connaissons également le poids des oligarchies. Nos échanges avec les représentants du Forum mondial conduisent à la même conclusion quant à la nécessité de s'engager dans cette voie conventionnelle. Par ailleurs, le Forum mondial procèdera, en 2013, à l'examen de la phase dite « 2 » qui évaluera la conformité des Philippines à ses engagements en matière de transparence, après avoir constaté la mise en place du cadre normatif lors de la phase « 1 », en juin 2011.

La commission adopte le projet de loi autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République des Philippines tendant à éviter les doubles impositions et à prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu, M. Eric Bocquet s'abstenant.

Elle propose que ce texte fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifié en séance publique, en application des dispositions de l'article 47 decies du Règlement du Sénat.

Ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSGG) au sein de l'Union économique et monétaire - Examen des motions

Puis, la commission procède à l'examen des motions déposées sur le projet de loi n° 23 (2012-2013) autorisant la ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire.

M. Jean-Pierre Caffet, président. - Nous avons été saisis de trois motions de procédure sur le projet de loi autorisant la ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l'Union économique et monétaire. La première, déposée par nos collègues Jean-Pierre Chevènement et Pierre-Yves Collombat, tend à opposer l'exception d'irrecevabilité, la deuxième, déposée par les membres du groupe communiste, républicain et citoyen, tend à opposer la question préalable et la troisième, déposée également par les membres du groupe CRC, est une motion de renvoi en commission. Ces motions ne devraient être examinées en séance publique que jeudi 11 octobre dans la matinée mais, en accord avec le Président et le Rapporteur général, je vous propose de nous prononcer dès maintenant sur leur sort.

M. François Marc, rapporteur général. - Je vous propose d'émettre un avis défavorable à chacune de ces trois motions afin de respecter le vote de notre commission qui a adopté sans modification le projet de loi autorisant la ratification du TSCG, au cours de sa réunion du 9 octobre 2012.

M. Vincent Delahaye. - Comme j'ai déjà eu l'occasion de l'indiquer hier, en dépit de la complexité de ce texte, je considère qu'il est nécessaire d'instaurer des contraintes budgétaires, en particulier si nous voulons assurer une certaine solidarité monétaire. C'est pourquoi, je voterai contre ces trois motions.

Mme Michèle André. - Le groupe socialiste suivra l'avis du rapporteur général et votera contre ces trois motions.

M. Éric Bocquet. - Sans surprise, je soutiens ces motions, dont deux sont issues de mon groupe politique. Nous aurons l'occasion de nous exprimer de manière plus détaillée sur le fond en séance publique, mais je garde en mémoire le cas du traité établissant une constitution pour l'Europe (TCE), adopté en 2005 par 92% des parlementaires réunis en Congrès alors que 55 % des Français s'étaient prononcés contre. Il est d'ailleurs fort dommage que le Gouvernement n'ait pas choisi la voie du référendum, alors que ce projet de loi engage encore davantage notre nation dans une logique européenne qui exclut toute dimension sociale et dont l'issue est une continuelle dégradation de la situation des peuples.

La commission émet un avis défavorable sur les motions n° 1 tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité, n° 2 tendant à opposer la question préalable et n° 3 tendant au renvoi en commission.

Crédit immobilier de France - Communication

La commission entend ensuite une communication de M. François Marc, rapporteur général, sur les suites à donner à la table ronde sur le crédit immobilier de France.

M. François Marc, rapporteur général. - La semaine dernière, nous avons tenu une table ronde sur la situation du crédit immobilier de France et les conséquences de la cessation programmée de son activité.

Nous avons été nombreux - j'ai notamment le souvenir des interventions de François Rebsamen, Edmond Hervé, Marie-France Beaufils, Francis Delattre, Eric Bocquet ou encore Jean-Pierre Caffet - à considérer que le dossier ne pouvait pas en rester là.

Certains journaux croient même savoir que la Commission européenne aurait rejeté le plan d'aide au CIF.

Il y a deux sujets sur lesquels il me semble que nous pourrions poursuivre la réflexion et prendre une initiative dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013 :

- comment préserver le savoir faire et les compétences qui existent aujourd'hui au sein du personnel du CIF ?

- comment faire en sorte que le public de l'accession très sociale à la propriété continue d'avoir accès au crédit immobilier ?

Sur le plan de la méthode, je me propose de coordonner nos travaux puisqu'il faudra à la fois aborder des questions transversales de fiscalité immobilière et de réglementation bancaire.

Je compte adresser des questionnaires à toutes les parties intéressées et organiser des réunions de travail, auxquelles seront conviés tous les commissaires qui souhaiteront y participer.

En ce qui concerne le calendrier, je pense que notre objectif doit être de formuler nos propositions dans le cadre de l'examen de l'article 66 du projet de loi de finances pour 2013, relatif à la garantie de l'Etat au CIF.

Cet article est rattaché à la mission « Engagements financiers de l'Etat ». Nous verrons si le calendrier d'examen de la mission est compatible avec le rythme de nos travaux et le cas échéant, si notre collègue Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial de ladite mission, en est d'accord, nous pourrons dissocier le débat sur les crédits et celui sur l'article 66, dont il faut prévoir qu'il dépassera largement la seule question de l'octroi de la garantie.

Mes chers collègues, seriez-vous d'accord pour procéder ainsi ?

M. Yannick Botrel. - Je tiens à insister sur les deux dimensions de ce dossier : la fonction crédit du CIF et l'avenir de son personnel. Car, si nous pouvons apporter des solutions techniques au maintien de la fonction prêteur du CIF, nous ne devons pas, pour autant, négliger d'envisager des solutions concrètes pour son personnel.

M. Éric Bocquet. - Pour ma part, je souhaiterais connaître la date ainsi que les arguments de la décision de rejet de la Commission européenne.

M. François Marc, rapporteur général. - Cette information, que le Gouvernement ne confirme pas, a pour source un article du journal « Le Monde », daté du 9 octobre dernier, dans lequel les journalistes correspondants à Bruxelles font état d'un rejet pour dossier incomplet. Il est indiqué cependant que les négociations se poursuivraient entre Bercy et la Commission européenne.

En réponse à l'inquiétude de notre collègue Yannick Botrel, en tant que membres du pouvoir législatif, nous avons non seulement la possibilité d'apporter des aménagements législatifs mais également la faculté de contribuer à éclairer le pouvoir exécutif sur les perspectives d'avenir de l'ensemble des salariés du CIF.

Mme Michèle André. - Nous sommes d'accord pour dissocier l'examen des crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat » de l'article 66, et si besoin de réserver ce dernier jusqu'à l'examen des articles non rattachés de la seconde partie.

M. Edmond Hervé. - Lors de cette table ronde, j'ai fait partie des parlementaires qui ont appelé de leurs voeux la constitution d'un groupe de travail sur le CIF et je vous demanderai de vous souvenir du déroulement de cette réunion.

M. François Marc, rapporteur général. - Je considère que notre action doit rester dans le cadre du projet de loi de finances pour lequel nous sommes réellement en capacité d'agir à court terme.

Frais de justice - Audition pour suite à donner à une enquête de la Cour des comptes

Puis, la commission procède à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur les frais de justice.

- Présidence de M. Philippe Marini, président -

M. Philippe Marini, président. - L'enquête d'aujourd'hui concerne « les frais de justice » et s'inscrit dans le prolongement d'une précédente mission que nous avions confiée à la Cour en 2005, sur les frais de justice pénale. Nos rapporteurs spéciaux, Roland du Luart à l'époque et Edmond Hervé désormais, suivent avec une grande attention cette question majeure pour le bon fonctionnement du service public de la justice.

En effet, sans expertise, sans moyens techniques, il n'est ni enquête, ni instruction, ni suivi efficace de quoi que ce soit. Le service public de la justice a besoin de son intendance, mais cette intendance doit être moderne et répondre aux attentes, notamment technologiques, d'aujourd'hui.

La précédente étude de la Cour, conjuguée aux effets de la LOLF, avait permis d'initier une meilleure maîtrise des frais de justice, dans un contexte de fort accroissement des besoins et donc de la dépense. Je forme le voeu que cet effet vertueux puisse à nouveau opérer cette année.

Pour cette audition, nous accueillons pour la Cour des comptes M. Jean-Pierre Bayle, président de la quatrième chambre... et je crois pourvoir dire ancien sénateur ?

M. Jean-Pierre Bayle, président de la 4ème chambre de la Cour des comptes. - J'ai en effet été sénateur pendant neuf ans, M. le Président.

M. Philippe Marini, président. - Vous êtes accompagné du président de la 3ème section de la chambre, compétente en ce qui concerne le ministère de la justice, M. Patrice Vermeulen, et de M. Jean Pierre Lafaure, respectivement contre rapporteur et rapporteur.

Nous entendrons également, au titre du ministère de la justice, Mme Véronique Malbec, directrice des services judiciaires, et pour le ministère de l'intérieur, M. Jérôme Bonet, conseiller judiciaire du directeur général de la police nationale, ainsi que le Général Michel Pattin, sous-directeur de la police judiciaire à la direction générale de la gendarmerie nationale.

Enfin, eu égard au caractère budgétaire du sujet, nous entendrons également, pour la direction du budget, M. Julien Dubertret, directeur, et M. François Tanguy, sous-directeur des dépenses de l'Etat et des opérateurs pour la direction générale des finances publiques.

Cette audition a également été ouverte à l'ensemble des commissaires des lois, ainsi qu'à la presse, et est retransmise sur le site du Sénat.

Avant de passer la parole au rapporteur spécial, Edmond Hervé, je tiens à remercier Jean-Pierre Bayle, ainsi que ses collaborateurs, pour la qualité du travail accompli.

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - M. le Président, mesdames et messieurs, nous abordons un sujet qui touche à la qualité même du service de la justice. C'est en vertu de ce principe de qualité qu'existe la liberté de prescrire du magistrat.

Mais, lorsque l'on constate sur les dix dernières années une forte augmentation des frais de justice, conjuguée à un écart croissant entre les prévisions et les dépenses réelles, qui porte atteinte au principe de sincérité budgétaire, il est normal que la commission des finances s'interroge.

Je vous remercie, M. le président, d'avoir sollicité la Cour afin qu'elle établisse un nouveau diagnostic, après celui de 2005. A titre personnel, je tiens à souligner l'extrême qualité du rapport qu'elle nous a remis.

M. Jean-Pierre Bayle. - M. le président, Mesdames et Messieurs les sénateurs, la Cour était déjà revenue, dans un rapport public annuel récent, sur les frais de justice. Ce sujet fait en effet partie de ses préoccupations anciennes, de par ses implications nombreuses, notamment pour le bon fonctionnement des juridictions, mais aussi en raison de l'évolution des techniques d'investigation judiciaire et des dispositions de la procédure pénale.

La Cour a formulé plusieurs recommandations que je pourrai détailler tout à l'heure, au cours de nos échanges, si vous le souhaitez.

Cette enquête, que vous nous avez demandée fin 2011, a nécessité un travail important auprès du ministère de la justice, du budget, de la police nationale et de la gendarmerie nationale. La Cour a appliqué sa procédure contradictoire habituelle, sur laquelle je ne reviendrai pas.

Les frais de justice sont une dépense dont les conditions de prescription et de mise en oeuvre, ainsi que le coût final, dépendent de facteurs spécifiques qu'il faut rappeler.

Tout d'abord, la liberté de prescription du juge, qui est garantie par la Constitution.

Ensuite, l'évolution des normes, particulièrement riche au cours de la période étudiée par la Cour, que ce soit à l'initiative du Gouvernement ou du Parlement.

Enfin, l'évolution des techniques d'investigation, dans le cadre d'une « culture de la preuve », toujours plus perfectionnées, qui apportent sécurité et efficacité. Celles-ci reposent directement sur le budget des frais de justice, ce qui rend nécessaire leur maîtrise, tant en volume qu'en coût unitaire, au moyen de procédures adéquates.

La Cour a tracé quelques lignes directrices.

La maîtrise des frais de justice, sur la base de dotations initiales réalistes, ne pourra être atteinte par la seule contrainte budgétaire. Le ministère de la justice doit poursuivre la modernisation de ses pratiques, dans le respect de la liberté du juge, et mener des réformes profondes de rationalisation de la dépense.

La non maîtrise des frais de justice crée une insécurité budgétaire qui peut avoir, à terme, une incidence sur le bon fonctionnement de l'appareil judiciaire. Leur total est passé de 379 millions d'euros en 2006 à 537 millions en 2011, soit une augmentation supérieure à 40 %. Ils représentaient 23 % des dépenses de fonctionnement du ministère de la justice en 2006 contre 28 % aujourd'hui.

Plusieurs actions doivent être menées.

Tout d'abord, dans l'intérêt du bon fonctionnement du service de la justice, les crédits budgétaires doivent être établis à un niveau adéquat, dès la loi de finances initiale. Il faut mettre fin à ce que nous avons appelé « la sous-budgétisation » et que la direction du budget persiste à qualifier de « surconsommation récurrente ». Notre désaccord avec elle sur le caractère réaliste des prévisions faites a persisté après la contradiction. Dans les faits, tout se passe comme si nous étions revenus au système des crédits évaluatifs.

D'autre part, pour une maîtrise durable de la dépense, il faut porter une attention particulière aux réformes qui sont menées, notamment en matière pénale. Les frais de justice y afférant sont passés de 263 millions d'euros en 2006 à 400 millions en 2011. A cet égard, les études d'impact des projets de loi devraient se soucier davantage des effets sur la dépense des frais de justice et le ministère de la justice ne doit pas hésiter à mener des expérimentations préalables. Il faut également porter une attention particulière aux amendements, qui ne sont pas soumis à la procédure d'étude d'impact.

Enfin, à côté de la maîtrise des techniques nouvelles d'analyse, évoquées précédemment, et d'une meilleure maîtrise des coûts de traduction, comme ont pu le faire d'autres administrations, il faudrait faire diminuer le nombre de mémoires de frais de justice - estimé à environ 3 millions - et rationaliser le circuit de traitement des dossiers, via des outils informatiques performants.

La réduction de la volumétrie conditionne en effet la mise en place d'un circuit de paiement rénové et en particulier le basculement sous « Chorus ». Cette dématérialisation peut également permettre une plus grande efficacité du travail judiciaire proprement dit, ainsi que des économies en personnel administratif.

Pour parvenir à cette rationalisation, la Cour a formulé quatorze recommandations, mais je me limiterai à en présenter les principales.

La Cour préconise la modernisation des services informatiques, qui doit permettre la dématérialisation et l'automatisation de la gestion. Elle encourage la conclusion de marchés multi-attributaires, afin d'optimiser le coût et la qualité des prestations. Elle appelle de ses voeux une amélioration de la tarification. Elle insiste particulièrement sur la sensibilisation des prescripteurs aux coûts de la prescription. Elle recommande l'extension de la procédure de certification pour les prestations tarifées et l'amélioration du recouvrement des frais de justice, notamment en ce qui concerne la justice commerciale.

Nous soulignons véritablement la nécessité pour les fonctionnaires du ministère de la justice d'enrichir leur approche juridique des frais de justice d'une approche économique. Il faut accroître la professionnalisation et la responsabilité des gestionnaires et des prescripteurs, par des actions de formation et par la diffusion de bonnes pratiques, ou la mise en place de référents.

En conclusion, la Cour a montré le caractère dynamique de l'évolution de la dépense, ainsi que les difficultés à la maîtriser. Le ministère de la justice s'est engagé dans la voie de la réforme, et à la faveur de dotations budgétaires plus réalistes, les frais de justice ne devraient plus constituer l'élément de risque que la Cour a relevé dans son audit des finances publiques de juillet dernier. Il reste pour cela à réaliser des progrès en matière de gestion et d'efficacité.

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - Nous devons garder à l'esprit trois principes fondamentaux : le droit à une bonne justice, l'égalité devant la justice, quelles que soient les ressources des personnes concernées, et la liberté du juge prescripteur.

Cette dernière complique évidemment la prévision des dépenses : il faut donc accepter des écarts entre prévisions et réalisation, ce qui ne signifie pas accepter une sous budgétisation.

Je souligne que le Parlement ne peut excessivement s'offusquer de la croissance des frais de justice, dans la mesure où il en est en partie responsable, par l'effet inflationniste des nouvelles normes.

Je souhaiterais poser deux questions aux représentants de la Cour.

Premièrement, vous mentionnez la nécessite de clarifier rapidement le régime de TVA et des cotisations sociales applicables aux expertises judiciaires. Je souhaiterais en savoir plus sur ces exonérations, leurs conséquences, leur légitimité et leur légalité.

Deuxièmement, à propos des interceptions téléphoniques, j'ai été surpris par la grande différence de coût entre les interceptions de sécurité - demandées par le premier ministre - et les interceptions judiciaires, celles-ci étant beaucoup plus onéreuses. J'ai également été surpris par l'absence de marché pour les interceptions téléphoniques et par le nombre très important de sociétés qui participent à ces écoutes.

Je souhaiterais enfin poser trois questions à Mme Malbec.

Tout d'abord, pensez-vous qu'il existe encore des possibilités de simplifications du « circuit de la dépense » ? En particulier, le processus de déconcentration est-il épuisé ?

Ensuite, comptez-vous revoir le régime de calcul de la rémunération des interprètes ? J'ai été particulièrement choqué par le principe « de la première heure », qui permet à un interprète travaillant vingt minutes d'être payé pour une heure.

Enfin, je considère que les différences de rémunération au sein des administrations centrales ont quelque chose de « non républicain ». Je pense notamment aux ministères de la justice et des affaires sociales. Pensez-vous que le régime des primes de votre administration devrait être revu, afin de la rendre plus attrayante ?

M. Jean-Pierre Lafaure, rapporteur de la Cour des comptes. - la Cour recommande de clarifier rapidement les conditions d'application de la TVA aux expertises prescrites et des cotisations sociales aux prestations couvertes par les frais de justice, car la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 et le décret d'application de 2000 prévoyaient cet assujettissement aux collaborateurs occasionnels du service public de la justice. Or, dix ans après, ces obligations n'ont toujours pas été mises en oeuvre du fait d'une contrariété d'interprétation entre l'administration fiscale et le juge communautaire, celui-ci réservant l'exonération de TVA aux expertises médicales à but thérapeutique et non au domaine judiciaire.

M. Julien Dubertret, directeur du budget. - Ce sujet n'est pas simple. La décision avait été prise de soumettre ces prestations à cotisations sociales, mais n'a jamais été mise en oeuvre, ni par la sécurité sociale, ni même par l'Etat. Les 20 à 30 millions d'euros prévus ont été redéployés dans les conditions de la LOLF vers le paiement des frais de justice. Ensuite, comment appliquer la TVA ? Il a été proposé par la Cour des comptes de faire une double application, à la fois de la TVA et des cotisations sociales, ce qui augmenterait le coût des frais de justice de 40 %.

Le choix concernant la TVA est technique car cela reviendrait à ce que l'Etat se paye à lui-même. En revanche, le paiement des cotisations sociales engendrerait un réel surcoût. Notre orientation serait de dire qu'il est difficile de prélever des cotisations sociales sur des millions d'actes et que, dans ces conditions, le choix de la TVA serait le plus simple. Mais cela demeure un propos spéculatif et ne doit pas préempter le débat. L'administration est coupable et il faut reconnaître un manque de diligence.

M. Philippe Marini, président. - Vous êtes favorable à une mesure de périmètre qui ne coûte rien à l'Etat. Nous confirmez-vous le redéploiement vers d'autres usages de 20 à 30 millions prévus initialement pour le paiement des cotisations sociales ?

Mme Véronique Malbec, directeur des services judiciaires du ministère de la justice. - Je le crains ! De nombreux rapports ont été faits sur le sujet car pendant ce temps, les frais de justice n'ont cessé d'augmenter et ont donc absorbé les crédits destinés aux cotisations sociales. Je veux ajouter que les crédits limitatifs accordés aux frais de justice se heurtent à l'indépendance du magistrat et à sa liberté de prescription. L'activité pénale n'étant pas en baisse, il ne peut être question de fermer le robinet. Il faut néanmoins donner la possibilité au magistrat d'opérer un choix éclairé. C'est toute la difficulté d'un service dans lequel il est très malaisé de prévoir le niveau de dépenses.

Nous avons essayé d'améliorer la maîtrise des prescriptions avec la création, depuis 2010, d'un bureau des frais de justice. Nous avons 3,5 millions de mémoires à traiter et à résorber dans les juridictions. Mais nous sommes tenus par les lois votées qui, par exemple, ont revalorisé la lettre C qui détermine le montant de certaines prestations médicales, ce qui provoque un effet volume sur lequel le ministère a difficilement la main.

Il faut s'interroger sur la diminution légère enregistrée en 2006, mais qui était liée au passage des crédits évaluatifs aux crédits limitatifs. Enfin, il faut préciser que 60 % des prescriptions sont le fait des officiers de police judiciaire (OPJ) et non des magistrats. Ces derniers ne maîtrisent donc pas ce volet de dépenses.

M. Philippe Marini, président. - Mais que peut-on faire, rien ?

Mme Véronique Malbec. - Cela passe par une meilleure connaissance des flux dans chaque juridiction et par une amélioration des outils, ce que n'a pas facilité le passage à Chorus.

Par exemple, nous passons dorénavant des marchés publics, notamment s'agissant de la Cour nationale du droit d'asile, des analyses génétiques, du transport de corps et d'apposition des scellés. Ce que nous ne pouvons pas faire, c'est limiter la prescription du magistrat dans le contexte d'un besoin croissant d'expertises, toujours plus délicates et plus chères en matière scientifique. Là est le dilemme.

Pour sensibiliser les magistrats, comme le recommande la Cour des comptes, nous avons mis en place des référents dans les juridictions. Mais la procédure étant très compliquée...

M. Philippe Marini, président. - ... Existe-il une décomposition des frais prescrits par les magistrats du siège d'une part et du parquet d'autre part ?

Mme Véronique Malbec. - Non, pas entre les magistrats du siège et ceux du parquet, car la diversité des magistrats concernés ne le permet pas. Mais nous disposons de ces informations par typologie d'expertise.

M. Philippe Marini, président. - Cela m'étonne et je le regrette car on pourrait imaginer que, sur le plan du contrôle de gestion, il serait utile de disposer de cette information et de comparer le niveau des dépenses engendrées, sans remettre en cause le caractère souverain de la décision de chaque juge.

Mme Véronique Malbec. - Mais cela risque de ne pas être apprécié.

M. Philippe Marini, président. - Il s'agit de bonne gestion et non d'être apprécié des magistrats !

Mme Véronique Malbec. - Ce que je veux dire, pour qu'il n'y ait pas de malentendu, c'est que le coût ne dépend pas nécessairement du magistrat mais de la complexité d'une affaire.

Nous avons cette ventilation des coûts par juridiction, ce qui nous permet d'entamer un dialogue de gestion de façon à identifier certaines causes de surcoût liées aux prestataires afin de comparer les tarifs entre ressort de Cour d'appel.

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - Il ne faudrait pas verser dans une comparaison générale et systématique car Paris se trouve dans une situation particulière et présente des coûts plus élevés.

Mme Véronique Malbec. - S'agissant de la TVA, nous avions posé la question à Bercy et nous avons aujourd'hui une réponse. Sur les cotisations sociales, c'est beaucoup plus compliqué car cela dépend du statut de chaque prestataire et il risque d'y avoir un effet de levier sur le niveau de dépense du ministère. En tout état de cause, je confirme que le redéploiement des crédits budgétaires a bien été employé en faveur des frais de justice.

M. Julien Dubertret. - Nous nous sommes interrogés sur la réutilisation de ces crédits et avons considéré que leur redéploiement au bénéfice des frais de justice était justifié. Cela étant, s'agissant du paiement de la TVA, le bon sens doit rejoindre l'analyse juridique car les expertises prescrites relèvent davantage du cadre de la prestation de service libérale, donc soumise à TVA, que de celui du salariat, qui relève des charges sociales. L'application des deux types de prélèvement est difficilement compatible. Donc, il ne me semble pas utile de mettre en place une « usine à gaz » pour assurer le prélèvement des cotisations sociales, même si cela devait conduire à modifier la loi.

M. Philippe Marini, président. - Sur les interceptions téléphoniques judiciaires et de sécurité, pouvez-vous répondre à notre rapporteur ?

M. Jérôme Bonet, conseiller judiciaire du directeur général de la police nationale. - Sur la différence de coût entre ces deux catégories d'interceptions, il manque une réflexion sur la facturation par les opérateurs. En effet, il faut bien avoir à l'esprit que viennent s'intercaler des prestataires privés dans le cas des interceptions judiciaires. En revanche, pour les interceptions de sécurité, il n'est pas fait recours à ces intermédiaires, ce qui explique leur coût plus faible. Nous vous fournirons des chiffres complémentaires.

M. Patrice Vermeulen, contre-rapporteur de la Cour des comptes. - La Cour des comptes va poursuivre son enquête sur ce sujet car les interceptions représentent 17 % de l'ensemble des frais de justice.

M. Philippe Marini, président. - Le code des marchés s'applique-t-il aux prestations couvertes par des frais de justice ?

M. Patrice Vermeulen. - La plupart des frais de justice ne sont pas considérés comme relevant du code des marchés publics, car sur le plan strictement juridique, il n'est pas laissé de choix dans l'acte d'achat une fois la décision du magistrat prise de prescrire une expertise. Pour autant, cela n'empêche pas de faire jouer la concurrence.

Général Michel Pattin, sous-directeur de la police judiciaire à la DGGN. - Le programme de modernisation des interceptions judiciaires entrera en oeuvre en 2014 avec, à la clé, une économie de 20 millions d'euros dès la première année et de 25 millions fin 2015.

M. Julien Dubertret. - Pour rendre possible ces économies, il faudra, au départ, investir 43 millions pour la modernisation de la plateforme nationale des écoutes judiciaires.

M. Philippe Marini, président. - Il s'agit d'un bon et rapide retour sur investissement !

Mme Véronique Malbec. - Pour cela, nous avons négocié avec les opérateurs une économie de 40 % en y incluant la géolocalisation qui n'était pas comprise jusqu'à présent dans le marché.

Général Michel Pattin. - Par ailleurs, de nouvelles sources d'économie proviennent du fait que les enquêteurs proposent des durées de plus en plus courtes d'écoute. Celles-ci ne sont plus de plusieurs mois comme autrefois mais d'une durée plus raisonnable et donc moins coûteuses. Sur cette plateforme, nous allons affecter deux civils et deux militaires.

M. Jérôme Bonet. - La police nationale souscrit à ces propos. S'agissant de la liberté de prescription et de l'égalité d'accès des citoyens à la justice, il faut avoir pleinement conscience que certaines investigations ne sont pas effectuées du seul fait de leur coût jugé trop élevé. Par exemple, pour un vol de téléphone, la géolocalisation serait d'un coût trop élevé pour l'infraction considérée.

M. Philippe Marini, président. - Il s'agit tout simplement de la déclinaison du principe de l'opportunité des poursuites.

M. Jérôme Bonet. - La police technique et scientifique appliquée à la délinquance de masse est également limitée en matière de cambriolage.

Mme Véronique Malbec. - Sur la plateforme nationale d'interception, une économie de 27 millions d'euros de location de matériel sera également faite.

M. Philippe Marini, président. - Il serait utile qu'une fiche récapitulative sur ce sujet nous soit communiquée afin de synthétiser l'ensemble de ces économies.

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - Le principe d'égalité républicaine en matière de prime n'est pas respecté et cela est regrettable tant pour la reconnaissance du travail effectué que pour la qualité du service attendu. J'attends une réponse à cette question.

M. Julien Dubertret. - La direction du budget est loin d'avoir les meilleures primes. Mais je souhaiterais nuancer le sujet, car un effort de long terme a déjà été engagé vers une convergence des primes, notamment dans les traitements de début de carrière où les écarts sont devenus très faibles. Par ailleurs, je regrette que le ministère de la justice recrute peu en dehors de la magistrature et pas du tout à la sortie de l'ENA. Mon sentiment est qu'une plus grande diversité de recrutement pourrait permettre d'améliorer les pratiques de gestion. Mais ce n'est qu'un avis partial qui ne doit pas être perçu comme agressif par mes collègues.

M. Roland du Luart. - On se rend compte des limites de la LOLF dans l'administration de la justice car le passage des crédits évaluatifs aux crédits limitatifs n'a pas fondamentalement fait cesser les risques de dérives et les pratiques de reports et de redéploiement qui sont constitutifs d'une insincérité budgétaire. Or, je me souviens que j'ai occupé pendant sept ans les fonctions de rapporteur spécial du budget de la justice et que systématiquement, je demandais qu'à chaque nouvelle loi, une évaluation préalable soit réalisée. Mais cela n'a jamais été mis en oeuvre et nous pouvons aujourd'hui le regretter.

Enfin, je suis choqué qu'un ministère, qui devrait être exemplaire, soit en totale contradiction avec le droit, et je suis en phase sur ce point avec mon collègue Edmond Hervé.

M. Philippe Marini, président. - J'ai cru comprendre que l'administration avait conscience de ce problème. Prenez-vous l'engagement de le résoudre ?

M. Julien Dubertret. - La situation a, en effet, assez duré. Sur les effets de la LOLF, il est bon que tous les ministères respectent des crédits limitatifs. Or, nous sommes dans un champ d'une complexité noire avec des millions de factures, ce qui est un cas unique dans la gestion des services de l'Etat, avec des efforts d'apurements très importants. Les restes à payer ne sont pas encore résorbés. Mais je voudrais insister pour bien mettre en évidence le travail accompli par la direction des services judiciaires pour normaliser la situation. Aussi, je souhaite relativiser ce phénomène de sous-budgétisation, qui est apparu en 2009, mais dont l'ampleur, mesurée en terme d'écart entre la prévision et la réalisation, est faible au regard du désordre « innommable » engendré par ces millions de factures.

Depuis 2009, un rebasage budgétaire du montant des frais de justice a été opéré : 409 millions d'euros en 2009, 393 millions en 2010, 460 millions en 2011, 470 millions en 2012 et 532 millions pour 2013.

Ce rebasage pour 2013 semble correct mais nous ne sommes pas à l'abri de surprises. Ainsi, en mars 2011, un décret d'avances de 60 millions a dû être présenté pour apurer des factures datant de cinq à dix ans.

M. Vincent Delahaye. - Une dérive de 14 % de ces frais en 2011 et le constat d'insincérité budgétaire doivent nous conduire à regarder plus précisément les chiffres car nous comptons toujours 107 millions d'euros de reste à payer. Combien de temps faudra-t-il pour rattraper ce retard ?

Il me semble normal qu'il y ait un encadrement plus strict de la dépense, non pas au niveau de chaque magistrat, mais au moins au niveau des juridictions. La liberté ne doit pas être sans condition en matière de deniers publics.

M. Éric Doligé. - Au fil des propos, peut-on faire un parallèle avec le monde de la santé où existe la liberté de prescription du médecin, avec un contrôle très serré de la sécurité sociale ? Cette comparaison est-elle absurde ? Si on contrôle les dépenses de santé, ne peut-on progresser dans l'analyse vis-à-vis des prescriptions opérées par les magistrats ?

M. Philippe Marini, président. - La justice traite la santé morale de notre société et cette problématique est intéressante.

M. Philippe Adnot. - J'aimerais connaître l'impact de la rotation des magistrats sur les coûts. Car tous les deux ans, il y a une rupture dans les traitements des dossiers d'environ six mois : trois mois à l'arrivée du nouveau magistrat pour prendre connaissance des dossiers et trois mois au départ, puisqu'il ne lance plus de dossier.

- Présidence de M. Jean-Pierre Caffet, vice-président -

M. Julien Dubertret. - Ces 107 millions d'euros sont bien enregistrés comme une dette de l'Etat, au titre des charges à payer dans la comptabilité nationale. Comme je vous le disais précédemment, le niveau de charge à payer n'est pas satisfaisant, de l'ordre d'un mois et demi, mais il n'est pas choquant techniquement.

Le niveau de dotation inscrit au PLF pour 2013 est suffisant pour ne pas créer de nouvelles dettes.

Mme Véronique Malbec. - Les Cours d'appel sont toutes sous plafond de dépense et nous allons entamer un dialogue de gestion avec chaque juridiction qui, naturellement, ne peuvent dépasser le montant de crédits alloués. En cas d'enquêtes coûteuses, par exemple l'affaire Grégory, la Cour d'appel transmet une demande à l'administration centrale. Evidemment, je confirme que tous les crédits sont limitatifs.

M. Jérôme Bonet. - La question se pose quant à la désignation des experts et des laboratoires privés qui présentent des coûts plus élevés que les laboratoires publics. Or ces derniers sont à même de répondre aux demandes d'expertise, avec un bon niveau de qualité et à moindre coût.

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - Il est difficile de résister aux pressions lorsqu'il faut faire le choix de prescrire ou non une expertise. C'est un constat, hélas, naturel.

Mme Véronique Malbec. - Pour répondre à M. Adnot, la règle des deux ans est non écrite et ne se vérifie pas dans les faits. Les magistrats n'exercent pas tous, loin s'en faut, cette mobilité. Votre remarque concernant le lancement des enquêtes n'est valable que pour les juges d'instruction qui ne représentent qu'une part limitée. Mais, en tout état de cause, nous travaillons à allonger ce délai.

M. Éric Doligé. - Pourquoi ne pas instaurer une taxe sur les tabloïdes et la presse, qui tirent leurs revenus de l'actualité judiciaire pour financer les frais de justice ?

M. Jean-Pierre Caffet, président. - M. Tanguy, pourriez-vous nous dire, au nom de la DGFIP, comment améliorer le circuit de la dépense publique ?

M. François Tanguy, sous-directeur des dépenses de l'Etat et des opérateurs à la direction générale des finances publiques. - Nous souscrivons aux observations de la Cour des comptes. Il s'agit d'un enjeu de gestion (3 millions de mémoires à gérer), de comptabilité (au vu des niveaux de charges à payer) et de performance en matière de délai de paiement.

Les pistes proposées par la DGFIP sont les suivantes :

- professionnaliser la gestion des frais de justice, même si beaucoup a déjà été fait, en rationalisant l'achat public et en unifiant les procédures d'une Cour d'appel à une autre, en centralisant la réception des mémoires et en spécialisant des services pour les gérer ;

- simplifier le circuit de la dépense qui, pour l'essentiel, utilise du papier. La dématérialisation du traitement est un enjeu central pour améliorer la performance et dégager des marges d'économie ;

- enfin, pourquoi ne pas s'interroger sur le périmètre des frais relevant de la tarification ou de la taxation afin de déjuridictionaliser le contrôle de la liquidation et, ainsi, fluidifier la gestion des frais de justice ?

M. Edmond Hervé. - Je ne voudrais pas qu'on laisse croire que des investissements de rationalisation n'ont pas été faits. Un énorme effort à été réalisé. Par exemple, la Cour d'appel de Colmar a été obligée d'arrêter le paiement des frais de justice afin de donner la priorité au remboursement des jurés de Cour d'assises à partir de mars 2012, soit trois mois seulement après le vote du budget ! Ces retards ont un effet inflationniste et il y a de très grandes disparités entre ressorts géographiques, notamment en matière d'interprétariat.

M. Jean-Pierre Caffet, président. - Je renouvelle mes remerciements à la Cour des comptes et à l'administration pour la franchise de ses réponses.

La commission autorise la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte-rendu de la présente audition sous la forme d'un rapport d'information.

Contrôle budgétaire - Investissements de la sécurité civile - Communication

Enfin, la commission entend la communication de M. Dominique de Legge, rapporteur spécial, sur les investissements de la sécurité civile.

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - La mission « Sécurité civile » fait partie des missions régaliennes de l'Etat. On peut toutefois s'interroger sur la réalité de son engagement par rapport aux différents acteurs pour mener à bien cet objectif au coeur de la vie de nos concitoyens. Les autorisations de dépenses d'investissement pour la mission sécurité civile s'élèvent, dans la loi de finances pour 2012, à 45,8 millions d'euros. Ce montant doit être mis en perspective des budgets prévisionnels des SDIS pour 2011 qui faisaient apparaitre une dépense totale de 1,216 milliard d'euros en section d'investissement (sur un total de 5,5 milliards d'euros). Comme vous le savez, la loi du 3 mai 1996 relative aux services d'incendie et de secours (les SDIS) a constitué une étape clé dans l'évolution de l'organisation de ces services. Au terme de maintenant un peu plus de dix ans d'application de ce texte, il m'est apparu nécessaire de tirer un bilan. Quel est le processus de pilotage de cet investissement ? Qui décide ? Qui paye ? Et quels sont les grands axes de cette politique ?

A première vue l'on pourrait penser que la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) occupe une position centrale dans le processus d'élaboration des investissements et leur orientation. Pour autant, au regard des moyens dont elle dispose, elle pèse peu et son rôle d'animation, de conseil ou d'orientation se trouve considérablement réduit. A défaut de moyens financiers, la DGSCGC pourrait utilement s'investir dans un travail d'incitation à la mutualisation et s'intéresser de plus près à la norme, qui devient souvent un prétexte pour justifier l'explosion des dépenses.

Le schéma départemental d'analyse et de couverture des risques (SDACR) est insuffisamment exploité. En théorie largement à la main du préfet, il devrait orienter les choix d'investissement. En pratique, le représentant de l'Etat ne dispose pas de l'ingénierie nécessaire pour orienter utilement la conception de ce document. Par ailleurs les investissements étant assurés par les SDIS, c'est-à-dire par les conseils généraux, le Préfet est mal à l'aise pour peser sur les choix. Après une période de fortes dépenses dans les années 2000, les directeurs des SDIS sont désormais conscients des contraintes pesant sur les conseils généraux. D'une façon générale, il apparaît que la DGSCGC, en liaison avec les préfets de région, pourrait utilement servir de lien et de relais entre les départements d'une même région afin de rationaliser les choix et de s'assurer tout à la fois de la mutualisation d'équipements dont la pertinence au niveau départemental ne se justifie pas et de l'adéquation des moyens aux objectifs. La consolidation des SDACR au niveau régional sous l'autorité du préfet de région permettrait d'atteindre cet objectif.

Le rôle du fonds d'aide à l'investissement (FAI), levier principal de l'Etat dans ce domaine, tend à s'amenuiser depuis sa création. Initialement fixée à 45 millions d'euros en 2003 et ayant connu un pic en 2005, la dotation de ce fonds pour 2012 n'est plus que de 18,36 millions d'euros, soit une division par trois en cinq ans. Par comparaison avec les 1,2 milliard d'investissement des SDIS, cette somme représente à peine 1,5 % de leurs dépenses d'investissement et invite à s'interroger sur son effet levier et par voie de conséquence sur le devenir de ce fonds. Les critères d'attribution méritent aussi d'être précisés. Je propose dans cette perspective de repenser l'emploi de ces crédits avec un objectif de plus grande efficacité. Il s'agirait notamment d'utiliser l'effet de levier pour encourager des redéploiements en faveur d'une plus grande mutualisation des achats réalisés par les SDIS et de projets interdépartementaux. La mise en place d'une consolidation régionale des SDACR, évoquée plus haut, y contribuerait.

Parmi les projets financés par le FAI, Antares demeure un sujet problématique. Ce système d'information et de communication dédié aux forces concourant à la sécurité civile sur le territoire renvoie à une ambition nationale, mais aussi à un projet en réalité non pleinement partagé par les acteurs locaux : police, gendarmerie, SDIS, SAMU. Au final, la charge d'investissement (147,5 millions d'euros), comme celle du fonctionnement (estimée à 54,9 millions d'euros), pèse majoritairement sur les seuls SDIS, et par contrecoup, sur les collectivités (notamment le département) tandis que la police et le SAMU ne sont pas ou peu sollicités. Je souligne en outre le problème posé par l'inadaptation actuelle de ce matériel aux avions de la sécurité civile : Antares ne fonctionne pas dans les airs ! Le ministère doit impérativement prendre les mesures qui s'imposent pour remédier à cette impasse opérationnelle difficilement compréhensible.

En elle-même d'ailleurs, la flotte aérienne de la sécurité civile représente un enjeu budgétaire majeur. Axée sur une stratégie dite de « guet aérien » afin de lutter contre les feux de forêt, cette flotte doit connaître un renouvellement à court terme de l'une de ses composantes : les Trackers. Ces appareils vont arriver en fin de vie à partir de 2016. Les scénarios envisagés font apparaitre un besoin de financement variant de 60 millions d'euros à 160 millions d'euros. La solution apparemment privilégiée aujourd'hui par le ministère s'oriente vers un remplacement des Trackers par une flottille de petits appareils, des Air Tractors, pour un coût de renouvellement de l'ordre de 60 à 80 millions d'euros. A cet égard, je veux insister sur la nécessité de procéder à une évaluation pragmatique du rapport entre le coût de l'investissement, la dangerosité du risque « feu de forêt » et l'intérêt économique. Faut-il nécessairement attaquer tous les feux de forêt naissant, alors que certains d'entre eux ne présentent qu'un faible risque dont l'origine est bien souvent l'absence d'entretien de la garrigue... En tout état de cause l'appréciation sur l'opportunité d'intervenir ne peut se faire indépendamment des acteurs locaux. L'autre question, s'agissant des moyens aériens de la sécurité civile, réside dans le projet de délocalisation de la base de Marignane. Ici, l'enjeu renvoie à une couverture optimale de la zone des feux dans un contexte d'évolution climatique à moyen et long terme. Un déménagement de la base aérienne de la sécurité civile vers Nîmes est aujourd'hui privilégié.

L'investissement en matière de sécurité civile est aussi un investissement dans les personnels. La départementalisation des SDIS s'est accompagnée d'ouvertures d'écoles départementales. Ces écoles répondent à un besoin qui, pour les sapeurs-pompiers volontaires, appelle une réponse de proximité. Pour autant, la politique de formation des personnels doit s'orienter vers un effort accru de rationalisation et de mutualisation des moyens entre les écoles départementales et avec l'école nationale supérieure des officiers sapeurs-pompiers (ENSOSP). Il s'agit là d'un enjeu important en vue de contenir la charge d'investissement et d'éviter d'éventuelles surcapacités de formation.

La sécurité civile ne doit par ailleurs plus faire l'économie d'une réflexion sur un recentrage nécessaire de ses missions, afin de desserrer la contrainte d'investissement. Je pense en particulier à la notion de secours à personne, qui recouvre aujourd'hui des réalités très diversifiées allant du feu aux accidents sur la voie publique en passant par des missions sanitaires et sociales. Une meilleure répartition des tâches doit être imaginée entre les SDIS et les SAMU, notamment dans les cas de carence hospitalière. Revient-il véritablement aux pompiers de jouer le rôle d'un « SAMU social bis » auprès de sans domicile fixe par exemple ? L'augmentation considérable (+ 36,2 % entre 2002 et 2010) du secours à personne impacte significativement l'orientation et les besoins d'investissement des SDIS. Parmi ces dépenses, la mise en place de centres d'appels communs aux SDIS et aux SAMU constitue assurément une source de gains potentiels importants.

Plus généralement, les efforts de mutualisation des achats des SDIS commencent à porter leurs fruits. Progressivement se diffuse un « réflexe mutualisation », notamment sous l'impulsion de l'Union des groupements d'achats publics (UGAP). La DGSCGC gagnerait à développer son rôle de prescription et de conseil dans ce domaine qui doit être encore approfondi par les SDIS.

En conclusion, la sécurité civile dispose aujourd'hui d'équipements modernes, ou en cours de modernisation, pour faire face à une grande diversité de risques et de situations. L'effort d'adaptation est continu et il a jusqu'à présent porté ses fruits. Pour autant, la contrainte budgétaire se fait sentir de manière croissante, que ce soit pour l'Etat ou les collectivités territoriales. Aussi, dans un souci de préservation de la ressource budgétaire, me parait-il nécessaire de conforter aujourd'hui, au coeur de la logique d'investissement, un principe simple de responsabilisation : « le prescripteur doit aussi être (au moins en partie) le financeur ».

M. Jean-Pierre Caffet, président. - Merci, M. le rapporteur spécial, pour ce contrôle budgétaire qui intéresse, j'en suis certain, tous nos collègues au plus haut point.

M. Philippe Adnot. - Je partage l'avis de Dominique de Legge : toutes les sorties des pompiers ne sont en effet peut-être pas toujours bien calibrées. Par ailleurs, le prescripteur de la dépense doit en être le payeur, sinon la demande tend à un maximum. Pour ce qui est du SDACR, ses objectifs doivent être considérés comme un optimum et non comme un impératif absolu. J'insiste sur le fait que le payeur doit être le décideur. Antares a contribué à augmenter la dépense alors qu'il ne fonctionne ni dans les airs, ni au coeur des feux.

La mutualisation est aussi à l'origine de dépenses supplémentaires car chacun est en demande de particularités propres lors de l'achat d'équipement. Afin d'éviter cette dérive, il convient de définir en amont le matériel et ensuite d'en proposer l'achat aux SDIS concernés.

La maîtrise de la dépense n'existe pas et pour y parvenir il faudrait intégrer d'avantage les services des SDIS dans ceux du département. Je pense en particulier aux services informatiques et immobiliers. Les pompiers expriment en effet toujours un besoin maximal, parfois loin de l'optimum.

M. Jean-Paul Emorine. - A propos des écoles de formation, je veux insister sur le caractère incontournable de la formation, en particulier pour les jeunes sapeurs-pompiers. Mais on n'est pas obligé de construire de nouveaux bâtiments pour y accueillir les modules : on peut utiliser à moindre frais les collèges, le samedi par exemple. Les directeurs de SDIS sont pragmatiques.

Actuellement, la dotation d'Etat transite par les communes pour aller vers les SDIS. Ce circuit responsabilise le maire, mais on pourrait le simplifier.

M. Dominique de Legge. - Je suis d'accord avec Philippe Adnot en ce qui concerne la mutualisation : on est plutôt dans du groupement d'achats. S'agissant de la maîtrise des dépenses, les colonels des SDIS sont conscients de cet impératif et ils ont désormais atteint un niveau d'équipement élevé pour leurs services. Certains exemples doivent être mis en avant. Je pense en particulier au SDIS de l'Aveyron qui, plutôt que d'acheter un équipement neuf, a préféré se tourner vers l'acquisition de la citerne d'une coopérative laitière.

La DGSCGC devrait jouer un rôle de régulateur en matière de normes par rapport aux SDIS, qui font pression sur le conseil général. Dans le domaine de la formation, il me semble important de distinguer la nécessité de former les personnels et l'équipement des plateaux techniques (qui permettent par exemple l'entraînement à la lutte contre le feu). Ces équipements sont nécessaires mais ils ne doivent pas forcément s'accompagner de lieux de restauration et de couchage.

S'agissant du financement des SDIS par les communes et les départements, la charge s'est inversée entre ces collectivités au cours de la décennie passée. Désormais, les départements financent majoritairement les SDIS.

M. Philippe Adnot. - Sur ce point, il faut rappeler que ce financement s'opère à partir d'une enveloppe et qu'à l'intérieur de celle-ci, il est possible de faire varier la participation de la commune, en fonction par exemple de l'évolution de sa richesse.

Mme Catherine Troendle. - En tant que rapporteure pour avis de la mission « Sécurité civile » pour la commission des Lois, j'ai fait un point plus particulier l'an dernier sur les dépenses de fonctionnement de la sécurité civile, et notamment celles de l'ENSOSP. On se concentre de plus en plus sur l'investissement au sein de cette mission et le fonctionnement tend à devenir portion congrue. On parvient à sanctuariser les dépenses de fonctionnement actuelles grâce à ce que verse l'Etat, mais on n'arrivera pas à aller au-delà.

M. Jean-Pierre Caffet, président. - Je remercie Dominique de Legge pour ce rapport particulièrement intéressant et éclairant sur les enjeux de l'investissement dans le domaine de la sécurité civile. Peut-être votre prochaine mission de contrôle pourrait-elle porter l'année prochaine sur les dépenses de fonctionnement des SDIS ?

A l'issue de ce débat, la commission, à l'unanimité, donne acte de sa communication à M. Dominique de Legge, rapporteur spécial, et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.