- Lundi 15 février 2010
- Mercredi 17 février 2010
- Table ronde sur la sous-traitance automobile en France - Bilan du « pacte automobile »
- Sous-traitance automobile en France -Bilan du « pacte automobile » - Audition de M. Christian Estrosi, ministre chargé de l'industrie
- Première table ronde sur la contribution carbone et son application aux industries sans quotas
- Deuxième table ronde sur la contribution carbone et son application aux industries sous quotas
Lundi 15 février 2010
- Présidence de M. Jean Arthuis, président -Loi de finances rectificative pour 2010 - Examen des amendements
La commission a procédé à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 276 (2009-2010) de finances rectificative pour 2010, adopté par l'Assemblée nationale, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.
Sur la proposition du rapporteur général, la commission a tout d'abord rectifié les amendements suivants portant sur l'article 4 (modalités d'attribution et de gestion des fonds consacrés au financement des investissements d'avenir et information du Parlement sur ces investissements) du projet de loi de finances rectificative :
- l'amendement n° 6 de manière à prévoir la signature d'une convention pour chaque action du programme d'investissements. Cette disposition doit permettre un démarrage plus rapide des projets, avant la mise en oeuvre de l'ensemble du programme d'investissements lié à l'emprunt national ;
- l'amendement n° 19 en vue d'accroître, d'une part, le nombre de parlementaires et de commissions représentés au sein du comité de surveillance et, d'autre part, de préciser la mission du comité de surveillance.
Puis la commission a émis les avis figurant dans le tableau suivant :
Mercredi 17 février 2010
- Présidence commune de M. Jean Arthuis, président, et de M. Jean-Paul Emorine, président de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire -Table ronde sur la sous-traitance automobile en France - Bilan du « pacte automobile »
Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission a procédé, conjointement avec la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, à un débat sur la sous-traitance automobile en France visant à dresser un premier bilan du « Pacte automobile ». Ont participé à cette table ronde MM. François Drouin, président-directeur général d'OSEO, Hervé Guyot, directeur du fonds de modernisation des équipementiers automobiles (FMEA), Hervé Cadenne, président de l'association française des industries du moule, modèle, maquette et métiers associés (AFIM), Claude Cham, président de la fédération des industries des équipements pour véhicules (FIEV) et du comité de liaison des industries fournisseurs de l'automobile (CLIFA), Eric Moleux, vice-président de la fédération des industries mécaniques (FIM), Bruno Montmerle, directeur de la stratégie du groupe Faurecia, Laurent Hebenstreit, vice-président finance du groupe Plastic omnium auto exterior et Kurt Long, directeur de site Thermal products France, groupe DANA.
M. Jean-Paul Emorine, président de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, a rappelé qu'il s'agit de la deuxième audition conjointe relative à la mise en oeuvre du « Pacte automobile ». La première audition, qui s'est déroulée le 25 mars 2009, avait permis d'examiner les conditions de mise en oeuvre des mesures du deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2009 destinées à soutenir l'activité et la compétitivité de la filière automobile :
- l'ouverture de 6,5 milliards d'euros de prêts bonifiés pour une durée de cinq ans afin de financer les programmes de développement de véhicules propres et de renforcer les capacités de trésorerie des constructeurs d'automobiles et de poids lourds ;
- la mise en place du fonds de garantie pour les prêts octroyés aux équipementiers et sous-traitants permettant de garantir 4 milliards d'euros de prêts pour les petites et moyennes entreprises (PME) et 1 milliard d'euros pour les entreprises de taille intermédiaire (ETI) ;
- la création du fonds de modernisation des équipementiers automobiles (FMEA), destiné à renforcer les fonds propres des entreprises stratégiques de la filière automobile, dont la dotation de 600 millions d'euros est issue du fonds stratégique d'investissement, de Renault et du groupe PSA, chacun pour un tiers.
M. Jean Arthuis, président, a souligné que la désindustrialisation de la France dans la filière automobile ne concerne pas seulement les constructeurs mais aussi les équipementiers et les sous-traitants. La balance commerciale de l'automobile n'a cessé de se dégrader pour devenir négative à hauteur de 700 millions d'euros, dès 2007, et continue à se creuser pour s'établir à 5,3 milliards d'euros de déficit en 2009. Il a proposé que les débats s'organisent autour des trois thématiques suivantes :
- le bilan du « pacte automobile » et de l'utilisation des crédits votés dans le cadre du plan de relance ;
- les effets de la crise économique sur la filière équipementière ;
- les mesures à mettre en oeuvre contre les délocalisations et pour maintenir la sous-traitance automobile en France.
M. François Drouin, président d'OSEO, a fait valoir la rapidité avec laquelle le Gouvernement a réagi à la crise du secteur automobile dès le début de l'année 2009 pour soutenir une filière marquée par une surcapacité importante de production au regard de l'effondrement des carnets de commandes. Le premier bilan de l'action d'OSEO, arrêté au 4 février 2010, s'établit à 708,894 millions d'euros de prêts. 2 266 garanties ont été accordées pour soutenir la trésorerie de 1 754 entreprises. Ces fonds se répartissent pour moitié entre deux catégories d'entreprises : 358 millions d'euros de prêts en direction de 127 ETI et 350 millions d'euros destinés à 1 627 PME. Au regard de la situation de la filière automobile, il n'a pas été nécessaire d'utiliser le fonds spécifique de 1 milliard d'euros supplémentaires prévu dans le plan de relance. En effet, M. François Drouin a estimé que, si la filière a été fortement atteinte par la crise à partir de la fin 2008, la dégradation de l'activité est restée dans la moyenne de celle de l'économie. En revanche, il a reconnu que les conditions de prêts par les banques se sont renforcées à l'égard de la filière automobile, le ratio de prise de garantie par OSEO s'élevant à 69 % contre 31 % pour les banques.
M. Hervé Guyot, directeur du fonds de modernisation des équipementiers automobiles (FMEA), a souligné que le champ d'action du fonds stratégique d'investissement (FSI) et du FMEA ne concerne pas le financement des entreprises, ce domaine relevant de la compétence d'OSEO, mais l'investissement en capital et en fonds propres. Très rapidement après la mise en place du plan de relance, le FMEA a investi dans neuf entreprises avec le FSI, Renault et le groupe PSA, dans une optique de consolidation et de modernisation d'une filière qui souffre de surcapacités industrielles. Les investissements réalisés, notamment dans les sociétés Trèves, Mécaplast, SNOP, Michel Thierry Group, Savoy International, Electropoli, Sora Composites, et Delphingen, ne doivent pas être considérés comme des aides publiques mais comme des « investissements avisés » visant à permettre à ces sociétés de passer le cap de la crise et de renforcer leur compétitivité sur les plans industriel, financier et capitalistique. A cet égard, il a précisé que la commission européenne surveille étroitement les opérations d'investissement du FMEA au regard du droit de la concurrence.
Face aux critiques selon lesquelles le FMEA a orienté en priorité ses investissements vers les équipementiers de premier rang, M. Hervé Guyot a indiqué qu'un deuxième fonds doté de 50 millions d'euros a été créé en partenariat avec des équipementiers français et allemands (Faurecia, Plastic Omnium, Hutchinson et Bosch), afin d'intervenir directement auprès des sous-traitants de deuxième rang. Pour l'année 2010, une vingtaine de dossiers d'investissement demeurent à l'étude et pourraient aboutir à une dizaine d'opérations de prises de participations.
S'agissant des investissements réalisés par le FSI au cours de l'année écoulée, il a précisé que, outre la prise de participation de dix millions d'euros dans le capital du carrossier Heuliez dont l'effectivité est suspendue à la présentation d'un projet industriel « crédible », deux décisions majeures d'investissement concernent, l'une, l'amorçage de la filière des batteries électriques à Flins avec Renault et à Grenoble avec le Commissariat à l'énergie atomique (CEA) pour un montant de 125 millions d'euros, et, l'autre, l'entreprise Gruau, située à Laval, spécialisée dans la transformation des véhicules utilitaires.
M. Claude Cham, président de la fédération des industries des équipements pour véhicules (FIEV) et du Comité de liaison des industries fournisseurs de l'automobile (CLIFA), a fait valoir que les professionnels ont réagi à la crise économique en mettant en place, dès février 2009, une « plateforme automobile » composée de quatre commissions portant sur les « technologies vertes », les métiers de l'avenir, les techniques de communication et la mise en oeuvre de projets à moyen et long terme entre les constructeurs et les sous-traitants. Parallèlement, onze groupes de travail ont été créés pour déterminer dans chaque filière de métier les sureffectifs et définir les objectifs à atteindre pour surmonter la crise. Il a rappelé que le chiffre d'affaires global, tous métiers confondus, s'est élevé à 15 milliards d'euros en 2009, ce qui correspond, en euros constants, à un retour au niveau de la fin des années 1990. Au premier trimestre 2009, la baisse d'activité a atteint 40 % et les surcapacités ont été évaluées entre 40 000 et 50 000 personnes. Toutefois, M. Claude Cham a considéré que le travail de la plateforme automobile, qui a remis un rapport au ministre chargé de l'industrie le 24 novembre 2009, s'avèrera déterminant dans la perspective de la reprise économique. Pour 2013, la production automobile française est évaluée entre 2,2 à 2,3 millions de véhicules de tourisme et de véhicules utilitaires légers, contre 2,1 millions en 2009. En réponse à M. Jean Arthuis, président, il a précisé que le pic de la production française a été atteint en 2004 avec 3,6 millions de véhicules.
M. Hervé Cadenne, président de l'Association française des industries du moule, modèle, maquette et métiers associés (AFIM), a mis en lumière les difficultés d'accès au crédit de la filière des moulistes qui se caractérise par sa grande dispersion, les quelque 400 entreprises de ce secteur n'employant chacune en moyenne que dix-sept personnes. Ainsi, le besoin de restructuration de ce métier se heurte à une insuffisance de fonds propres des sociétés et à l'exigence des banques de disposer d'une caution personnelle des dirigeants pour toute mobilisation de créances.
Jugeant indispensable l'apport de fonds externes pour moderniser cette branche d'activités, il s'est félicité de la création par le FMEA d'un nouveau fonds pour les sous-traitants de « rang 2 et suivants», tout en s'interrogeant sur les conditions d'éligibilité qui seront mises en place.
M. Eric Moleux, vice-président de la fédération des industries mécaniques (FIM), a indiqué que le secteur de la sous-traitance dit « de rang 2 » constitue le « maillon faible » de la filière automobile française à côté de ses deux autres principaux pôles : les constructeurs et les équipementiers. Il s'agit d'une spécificité française puisque tous les grands pays industriels, comme le Japon, l'Allemagne ou la Corée, ont au contraire pris conscience du rôle de la sous-traitance dans leur développement économique.
La sous-traitance automobile constitue en particulier un secteur vulnérable dans la mesure où elle est très dépendante des choix effectués, en amont, par les constructeurs, ceux-ci ayant délégué certaines de leurs tâches aux équipementiers qui, eux-mêmes, ont eu recours à la sous-traitance pour la fabrication et l'assemblage des pièces. Le secteur de la sous-traitance supporte ainsi davantage que d'autres les effets de la crise.
Or le soutien à ce secteur est indispensable dans la mesure où la délégation de compétences a eu pour conséquence le transfert du savoir technique des constructeurs et des équipementiers vers le secteur de la sous-traitance. C'est désormais celle-ci qui est le vecteur de l'innovation et des bonnes pratiques industrielles, non seulement dans le secteur automobile, mais également dans l'industrie dans son ensemble.
Par ailleurs, il a insisté sur la forte sensibilité du secteur de la sous-traitance aux échanges internationaux, 70 % de l'activité de ce secteur étant effectués, de manière directe ou indirecte, par des emplois rémunérés à l'étranger.
En réponse à M. Jean Arthuis, président, qui s'est interrogé sur certaines tentatives de contournement des dispositions de la loi de modernisation de l'économie (LME) relatives aux délais de paiement, M. Eric Moleux a répondu que ces pratiques peuvent se rencontrer non seulement chez certains constructeurs, mais également chez certains équipementiers. Il a cependant salué, de façon générale, les apports bénéfiques de la LME pour le secteur de l'automobile.
S'agissant des délocalisations, il a indiqué qu'il convient de distinguer les délocalisations proprement dites, qui consistent à implanter des entreprises à l'étranger pour la fabrication de certaines pièces, des délocalisations qui résultent simplement du fait que certains équipementiers travaillent pour des marques étrangères. Il a ajouté que, dans certains cas, les délocalisations peuvent présenter un intérêt stratégique pour l'entrée sur certains marchés, notamment celui de la Chine.
M. Hervé Cadenne a insisté sur les difficultés économiques du secteur d'activité qu'il représente. Le chiffre d'affaires des entreprises « moulistes » est ainsi passé de 1,1 milliard d'euros en 2000 à 750 millions d'euros en 2007, 650 millions d'euros en 2008 et à moins de 550 millions d'euros en 2009. Cette chute d'activité résulte, d'une part, de la diminution des commandes en provenance du secteur automobile et, d'autre part, d'une stratégie d'achat tournée vers l'étranger compte tenu des problèmes de compétitivité des entreprises françaises.
M. Bruno Montmerle, directeur de la stratégie du groupe Faurecia, a insisté sur le caractère international de l'entreprise qu'il représente : sur les 10 milliards d'euros de chiffre d'affaires du groupe, 30 % sont réalisés en France et 45 % en Allemagne, le groupe Volkswagen constituant son principal client.
Le groupe Faurecia a subi de plein fouet la crise économique puisque, au premier trimestre 2009, il a enregistré un recul de 45 % de son activité par rapport à l'année 2008 et une perte de 250 millions d'euros en trésorerie.
Dressant un bilan du « Pacte automobile », il a salué la rapidité et la pertinence des mesures prises dans ce cadre. Il a notamment insisté sur les effets positifs :
- du dispositif de « prime à la casse », même si celui-ci a essentiellement bénéficié aux petits véhicules à bas prix et à faible contenu technologique ;
- des aides apportées aux équipementiers qui se sont répercutées sur l'ensemble de la filière ;
- des facilités administratives octroyées notamment en matière de chômage technique et de report de versement des charges sociales ;
- de la mise en place d'une plateforme de travail réunissant pour la première fois l'ensemble des acteurs de la filière automobile ;
- de la création du fonds de modernisation des équipementiers automobile (FMEA), auquel le groupe Faurecia a apporté son soutien dès sa création.
Il a insisté sur l'importance de ces aides compte tenu du niveau considérable des restructurations opérées dans ce secteur.
M. Laurent Hebenstreit, vice-président du groupe Plastic omnium auto exterior, a indiqué que le chiffre d'affaires de son groupe s'élève à 2,5 milliards d'euros, dont 74 % est réalisé à l'étranger. Le groupe emploie 13 750 collaborateurs, dont 67 % en France. La place prépondérante de l'activité de l'entreprise réalisée dans notre pays s'explique par le poids des parts de marché détenues par le groupe auprès des constructeurs français, ainsi que par l'importance de l'activité de recherche et développement conduite en France. Créé en 1947, le groupe est coté en bourse et détenu à 60 % par ses actionnaires fondateurs. Il est très actif dans la mise en oeuvre de la loi LME, les travaux menés par la plateforme automobile et le FMEA.
M. Laurent Hebenstreit a particulièrement insisté sur les difficultés rencontrées par le groupe dans le secteur des poids lourds qui a subi une diminution de 46 % du nombre des immatriculations et de 60 % de ses commandes. Compte tenu de ce recul, Plastic omnium auto exterior a dû faire face à une situation de trésorerie très tendue et a eu recours à des mesures de chômage technique ainsi qu'à des plans de départs volontaires.
Dans ce contexte, les mesures proposées dans le cadre du « Pacte automobile » et les facilités accordées en matière de crédit d'impôt recherche ont été les bienvenues. Ces mesures ont en partie participé au redémarrage de l'activité du groupe depuis le deuxième trimestre 2009.
Pour conclure, il a insisté sur la nécessité de poursuivre la mise en oeuvre des aides accordées dans le cadre du « Pacte automobile », en raison de la mauvaise notation des constructeurs par les agences de risques et de la nouvelle phase de tension qui s'annonce sur les marchés financiers.
M. Kurt Long, directeur de site Thermal products France, groupe Dana, a présenté les principales difficultés rencontrées par le site français de son groupe dont le chiffre d'affaires est passé de 47 millions d'euros à 30 millions d'euros et les effectifs de 349 à 211 entre 2008 et 2009 : reports ou annulations de projets, problèmes de trésorerie, difficultés d'approvisionnement du fait de l'exigence des fournisseurs d'être payés avant les livraisons. Le recours au chômage technique, le dispositif du droit individuel à la formation (DIF) et la « prime à la casse », grâce à ses répercussions sur l'ensemble de la filière, ont permis au groupe Dana de faire face à la crise que traverse actuellement le secteur automobile.
M. Gérard Cornu, président du groupe d'études sur l'automobile, s'est dit satisfait de la bonne mise en oeuvre sur le terrain des mesures votées par le Parlement dans le cadre du plan de relance. S'agissant du dialogue entre les différents acteurs de la filière automobile, il s'est interrogé sur le décalage, évoqué par certains interlocuteurs, entre les progrès affichés en la matière et les changements effectivement constatés en pratique.
M. Claude Cham a indiqué qu'il a effectivement constaté un certain décalage entre les prises de position et ce qui se passe effectivement sur le terrain. Cependant, la plateforme automobile n'a pas la prétention d'avoir résolu, en quelques semaines, la totalité des difficultés rencontrées par la filière. Deux organes de dialogue ont été mis en place : l'un au sein de la filière des équipementiers et l'autre au sein de la plateforme automobile. A ce jour, il n'a eu aucune remontée d'informations en la matière.
M. Hervé Cadenne a insisté sur le rôle positif joué par la plateforme automobile en tant qu'instance de communication. Cependant, il a regretté que le rôle limité de celle-ci ne permette pas une réelle remise en question des stratégies poursuivies par les différents acteurs de la filière.
M. Philippe Adnot a souhaité savoir si les prestataires d'ingénierie, qui ont subi les premiers les effets de la crise, ont bénéficié d'aides spécifiques dans le cadre du « Pacte automobile », et si les restructurations opérées par les « moulistes » ne risquent pas de rendre ceux-ci moins réactifs et donc plus sensibles aux délocalisations. Il s'est également interrogé sur la question de savoir si les différents acteurs de la filière automobile ont anticipé le reflux de la demande à attendre de la fin du dispositif de la « prime à la casse ». Il a également demandé au président d'OSEO des précisions sur l'utilisation des nouvelles recettes issues de la taxation des rémunérations variables des opérateurs de marché dont il bénéficiera.
M. Martial Bourquin a insisté sur l'aspect structurel, et pas seulement conjoncturel, des difficultés rencontrées par le secteur automobile. Il a insisté sur l'ampleur des suppressions d'emplois (évaluées entre 80 000 et 100 000) et les aides considérables accordées à la filière, soit près de 10 milliards d'euros, en incluant au plan de relance la suppression de la taxe professionnelle, la « prime à la casse » et les dispositifs en faveur des véhicules « verts ». Il a regretté que le « Pacte automobile » ne soit pas davantage orienté vers le soutien aux petites et moyennes entreprises. Il a insisté sur la nécessité de tirer les leçons de la crise actuelle afin d'éviter une rechute, une fois la croissance retrouvée.
M. Jean-Jacques Mirassou a évoqué le cas de l'entreprise Molex à laquelle il reproche de s'être implantée à Villemur-sur-Tarn non pas pour développer un projet industriel mais pour s'approprier la technologie maîtrisée sur le site. Il a déploré que, malgré l'engagement financier considérable de l'Etat pour soutenir les constructeurs français, ces derniers n'aient rien fait pour préserver cette entreprise stratégique pour la filière automobile.
M. Jean-Claude Danglot a souligné que les difficultés de l'industrie automobile en France ne sont pas seulement le résultat de la crise conjoncturelle, mais qu'elles résultent aussi d'une stratégie tendant à délocaliser la production et même, de plus en plus, la conception des produits dans les pays à « bas coût ».
M. Jean Arthuis, président, a indiqué que la compréhension des raisons de la délocalisation des entreprises constitue un vrai enjeu et qu'il importe de créer les conditions permettant de limiter ce phénomène. Il a ajouté qu'un des déterminants du processus tient sans doute au fait que les prélèvements obligatoires en France pèsent davantage sur la production que sur la consommation.
Mme Jacqueline Panis a souhaité connaître la place que pourront occuper à l'avenir les véhicules électriques et les répercussions de la suppression de la taxe professionnelle sur la filière automobile.
M. Daniel Dubois s'est déclaré alerté par deux remarques faites par les personnes auditionnées : d'une part, les compétences en matière de fabrication sont désormais détenues par les sous-traitants de deuxième rang et suivants, de sorte que la disparition de ces derniers entraîne une perte définitive de savoir-faire industriel au niveau national, et, d'autre part, les suppressions de postes, depuis deux ans, ont affecté non seulement la fabrication, mais aussi la recherche-développement, ce qui compromet la capacité d'innovation de la filière automobile et limite ses possibilités de développement.
M. Jean Arthuis, président, a alors salué l'arrivée de M. Christian Estrosi, ministre chargé de l'industrie, avant de redonner la parole aux membres des deux commissions.
M. Edmond Hervé a demandé si l'expression « après pétrole » a d'ores et déjà un sens et une réalité au plan industriel.
M. Charles Revet a souligné que la responsabilité des pouvoirs publics est de tout mettre en oeuvre pour freiner les délocalisations et pour inciter aux relocalisations.
M. Hervé Cadenne a apporté les précisions suivantes :
- compte tenu de la baisse tendancielle de son chiffre d'affaires, la restructuration de la filière moulage est un impératif car la concentration du secteur doit permettre d'importants gains de compétitivité ; en conséquence, la filière a demandé la mise en place d'un plan spécifique aux moulistes visant à leur transposer les outils d'intervention existants ;
- les entreprises de la filière, fortement pénalisées par la taxe professionnelle compte tenu de leur forte intensité capitalistique, se félicitent de la suppression de cette dernière.
M. Hervé Guyot a indiqué que :
- le fonds dit « FMEA rang 2 » est conscient du caractère stratégique de la filière du moulage et déterminé à soutenir les acteurs clés du secteur ;
- le FSI est prêt à intervenir pour soutenir les activités d'ingénierie, sur lesquelles repose en grande partie l'avenir de l'industrie automobile française.
M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir s'il est exact que la recherche et le développement sont fortement externalisés par les constructeurs.
M. Hervé Guyot a indiqué qu'il y a bien externalisation de cette fonction auprès des équipementiers, mais pas pour autant délocalisation, puisqu'on observe que l'ingénierie, contrairement à la fabrication, reste principalement localisée en France. Il a ajouté que l'externalisation des dépenses de recherche et développement vers les sous-traitants pose la question de la reconnaissance de ce poste de dépenses par les constructeurs. Il a conclu son propos en souhaitant apporter deux témoignages encourageants sur la capacité des entreprises de la filière à s'adapter à la compétition internationale sans recourir aux délocalisations : celui des entreprises du secteur du décolletage dans la vallée de l'Arve et celui des effets structurants pour la filière de la mise en place de la plateforme automobile, cette dernière ayant notamment permis de faire évoluer la réflexion des constructeurs en matière de stratégie d'achat.
M. Eric Moleux a ensuite abordé les points suivants :
- la réforme de la taxe professionnelle a effectivement levé un obstacle à la compétitivité du secteur ;
- les PME du secteur ont accompli des efforts de restructurations considérables pour s'adapter à la baisse tendancielle des commandes liée au mouvement de délocalisations, de sorte qu'une nouvelle accélération de ce processus aurait un impact dramatique sur la filière ;
- si l'on doit saluer l'action d'OSEO, il faut en revanche déplorer la « frilosité » des banques qui refusent d'apporter des capitaux aux équipementiers de deuxième rang et suivants, comme si elles considéraient que l'industrie automobile est un secteur sans avenir ;
- il ne faut pas avoir une représentation étroitement hexagonale des sous-traitants automobiles : ces derniers sont très dynamiques à l'exportation, puisqu'ils ne fournissent pas seulement les constructeurs français, mais aussi les grands constructeurs européens, notamment allemands ; par ailleurs, ils sont, eux aussi, engagés dans des mouvements de délocalisations offensifs, visant à s'implanter sur les marchés étrangers en fort développement tels que la Chine, pour y suivre leurs clients.
M. François Drouin a souligné, notamment en développant l'exemple de Valeo, que les entreprises du secteur automobile adressent actuellement à Oseo de nombreuses demandes en vue d'obtenir les financements nécessaires à leurs projets d'innovation. Leur volonté et leur capacité demeurent intactes en ce domaine malgré la crise.
M. Bruno Montmerle a développé les points suivants :
- les prévisions d'activité pour le deuxième semestre de 2010 sont pessimistes et inférieures aux chiffres du deuxième semestre de 2009 ;
- il est important d'être présent sur le marché naissant de la voiture verte sans pour autant tout miser sur ce segment, puisque l'automobile classique devrait encore constituer plus de 90 % du marché dans un avenir prévisible ;
- la notion classique de recherche et développement (R&D) est en partie inadaptée au secteur automobile ; les dépenses de R&D stricto sensu, c'est-à-dire celles qui visent à développer les innovations structurantes de demain, ne mobilisent en effet que 10 % de l'ensemble des effectifs et des dépenses traditionnellement rattachés à la R&D, le reste relevant d'avantage de l'activité d'ingénierie-programme, c'est-à-dire de projets opérationnels ;
- cette ingénierie, étroitement liée au développement d'un projet industriel précis, par exemple l'élaboration d'un nouveau modèle, doit suivre au plus près les besoins du constructeur donneur d'ordre ; or, la recherche de cette proximité implique, dans un certain nombre de cas, un rapprochement géographique des centres d'ingénierie et des constructeurs-clients. Il est donc illusoire de croire que toute la R&D peut rester sur le territoire national dès lors qu'elle est au service d'un constructeur étranger.
Sous-traitance automobile en France -Bilan du « pacte automobile » - Audition de M. Christian Estrosi, ministre chargé de l'industrie
En clôture de la table ronde sur la sous-traitance automobile en France, la commission des finances et la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire ont ensuite procédé à l'audition de M. Christian Estrosi, ministre chargé de l'industrie.
M. Christian Estrosi, ministre chargé de l'industrie, a pris la parole pour conclure les travaux de la table ronde.
Après avoir remercié la commission des finances et la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire du Sénat pour leur invitation, il a, à titre liminaire, rappelé un certain nombre de constats, expliquant l'implication et l'investissement du Gouvernement dans le dossier de la sous-traitance automobile :
- les sous-traitants du secteur automobile ont été particulièrement touchés par la crise économique dans un contexte où l'ensemble de la filière était déjà fragilisée ;
- la filière automobile représente plus de 400 000 emplois en France, dont les deux tiers chez les équipementiers et les sous-traitants de deuxième rang et suivants ;
- les sous-traitants interviennent à hauteur de 75 % dans le prix de revient d'un véhicule et jouent un rôle majeur en matière d'innovation dans un secteur qui représente 20 % des dépôts de brevets chaque année ;
- les Etats généraux de l'industrie, qui seront bientôt clôturés par le Président de la République, ont démontré la nécessité de réexaminer cette question de la sous-traitance.
Puis il a précisé un certain nombre de points relatifs au Pacte automobile et au redressement du marché en 2009 :
- face à la crise, le Gouvernement a rapidement pris des mesures d'ampleur qui sont apparues comme les plus efficaces en comparaison de l'ensemble des plans mis en oeuvre par les pays développés confrontés à la même situation dans le secteur automobile ; ces mesures ont abouti à des résultats significatifs : en 2009, près de 2,3 millions de véhicules particuliers neufs ont été immatriculés en France, soit 11 % de plus qu'en 2008, année record de ventes, et ce redressement a tout particulièrement bénéficié aux marques françaises ;
- les besoins d'anticipation et d'adaptation de notre industrie automobile ne doivent cependant pas être négligés ;
- le pacte automobile annoncé en février 2009 visait tout d'abord les constructeurs, dont la disparition aurait mis en péril toute la filière, notamment via des prêts consentis, à hauteur de 6 milliards d'euros, à Renault et PSA, qui ont permis d'irriguer la filière automobile sous la forme de prises de commande pour près de deux milliards d'euros et de limiter ainsi la chute d'activité des sous-traitants ;
- en contrepartie de cette aide, les constructeurs ont eu à prendre des engagements clairs : ne pas fermer d'usines sur le territoire français et établir une relation partenariale avec l'ensemble des fournisseurs ;
- ces contreparties demandées par l'Etat n'étant pas toujours suivies d'effets, celui-ci s'est vigoureusement impliqué pour obtenir le respect des engagements pris : à cet égard, le Gouvernement a clairement eu pour objectif de garder sur le territoire français les capacités de production d'une industrie automobile forte ;
- la mise en oeuvre de la réduction des délais de paiement, conformément à la loi de modernisation de l'économie, a également permis d'injecter deux milliards d'euros de trésorerie dans la filière automobile ;
- par ailleurs, les sous-traitants ont largement bénéficié du dispositif de garantie par OSEO, dans la mesure où 690 millions d'euros de prêts ont été garantis au profit de plus de 1 700 entreprises de la filière en janvier 2010 ;
- le dispositif d'activité partielle, amélioré dans le cadre du plan de relance et du fonds d'investissement social (FISo), a permis d'amortir les effets de la chute de la production : plus de 44 millions d'heures ont ainsi été autorisées en 2009 pour un coût de 143 millions d'euros, dont les deux tiers pris en charge par l'Etat ;
- si l'ensemble des mesures citées ont permis de soutenir la filière au début de l'année 2009, le déstockage massif qui en a découlé ne s'est pas immédiatement répercuté de manière positive chez les équipementiers et les sous-traitants.
M. Christian Estrosi a ensuite abordé la question des sous-traitants de manière plus spécifique :
- le thème de la sous-traitance en général a été largement débattu au cours des Etats généraux de l'Industrie, qui ont conclu à la nécessité de mettre rapidement fin à l'insupportable relation de dominant-dominé qui régit les rapports entre les donneurs d'ordres et les sous-traitants : à cet égard, les donneurs d'ordres et les sous-traitants doivent s'inscrire dans une logique de partenariat au sein d'une politique de filières largement décloisonnées, comme cela a été le cas en Allemagne il y a dix ans, ce qui participe de la construction d'une véritable filière industrielle automobile organisée ;
- il n'y a en effet pas qu'un problème de coût dans ce secteur mais également un problème de dialogue et de filière organisée : l'exemple du modèle « Zoé » de Renault est significatif dans la mesure où, même si Valeo était capable de fournir le compresseur, la commande lui en a été faite trop tardivement par rapport aux délais de commercialisation du véhicule ;
- concernant la fabrication de la Clio 4, l'Etat a demandé que le volume français et qu'une part du volume européen de la production soient fabriqués en France, ce qui n'empêche pas que la Clio 3 continue d'être fabriquée - comme c'est le cas depuis longtemps - sur le site de production de Bursa en Turquie ;
- le Président de la République, en conclusion des Etats généraux de l'Industrie, exposera sa vision d'une nouvelle politique industrielle et annoncera des mesures dont certaines seront spécifiquement consacrées à la sous-traitance.
La commission pour la sous-traitance automobile, composée des industriels mais aussi des partenaires sociaux et d'élus, a établi, dans son rapport rendu public en novembre 2009, le diagnostic selon lequel 40 000 à 50 000 emplois sont menacés avant deux à trois ans avec le niveau de production actuel. Dans ce contexte, M. Christian Estrosi a précisé que son action sera orientée dans plusieurs directions :
- pour renforcer la solidarité au sein du secteur, les constructeurs devront produire des véhicules comprenant davantage de pièces fabriquées en France : c'est le cas pour le futur véhicule électrique de Renault, « Zoé », dont la part des pièces fabriquées dans notre pays passera de 30 % en 2012 à 70 % en 2015, ce qui aura un impact positif sur le secteur des équipementiers ;
- sur ce thème, l'étiquetage de l'origine des composants sur les véhicules peut constituer une piste de réflexion intéressante ;
- pour répondre au problème de l'accès au financement, les grands équipementiers participeront, aux côtés des constructeurs, du Fonds stratégique d'investissement (FSI) et du Fonds de modernisation des équipementiers automobiles (FMEA), à un fonds de 50 millions d'euros destiné aux sous-traitants de deuxième rang et suivants, qui leur permettra de se structurer : les équipementiers pourront, grâce à ce fonds, non seulement traverser la période de la crise, mais également réaliser un effort de modernisation afin de rester compétitifs ;
- pour anticiper les mutations, l'Etat financera intégralement des diagnostics stratégiques pour les petites et moyennes entreprises de la filière qui en feront la demande, afin de leur permettre de bâtir une stratégie industrielle et définir un cap ; dans chaque grand bassin automobile, un guichet unique sous l'égide du Préfet est déjà à leur disposition pour les accompagner ;
- ces diagnostics stratégiques sont d'autant plus utiles que les besoins de la filière vont évoluer : le moteur électrique a vocation à remplacer, à long terme, le moteur thermique, même si ce dernier peut encore considérablement réduire sa consommation et ses émissions de CO2 ;
- pour améliorer la coordination entre les différents pôles de compétitivité automobiles, un comité de labellisation commun entre ces pôles sera opérationnel dès le prochain appel à projets ;
- l'évolution de l'emploi dans la filière automobile doit également être suivie de près : il s'agit d'identifier les emplois les plus fragilisés - la fermeture d'un sous-traitant entraîne inévitablement la perte d'emplois non qualifiés - et de préparer les emplois de demain ;
- la charte automobile de l'été 2008, qui était consacrée à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, sera complétée par un accompagnement des entreprises en restructuration et de leurs salariés, via notamment la création d'instances régionales ;
- la suppression de la taxe professionnelle - qui représente une économie de 250 euros par véhicule produit - et le maintien du dispositif de la prime à la casse à un niveau de 700 euros - arrêté en septembre 2009 en Allemagne, n'induit pas d'effort supplémentaire pour les constructeurs et permet de soutenir l'activité de la filière.
Pour conclure, M. Christian Estrosi a apporté des précisions sur un certain nombre de points abordés par les différents intervenants de la table ronde :
- le secteur automobile s'inscrit aujourd'hui dans un contexte de forte concurrence internationale et exige d'investir dans l'innovation : les constructeurs français PSA et Renault ont d'ailleurs eu l'occasion de présenter au salon de Francfort, en septembre 2009, des modèles innovants de véhicules électriques ou hybrides ;
- les véhicules électriques ne représenteront à l'horizon 2020 que 10 % du marché européen de la production automobile, ce qui implique d'investir également dans le développement des autres modèles ;
- la taxe carbone aux frontières apparaît de plus en plus comme une exigence ;
- le Gouvernement entend mener une politique ambitieuse de lutte contre les délocalisations et insister sur deux actions : protéger le « made in France », à savoir assurer une grande proportion de pièces produites en France pour la fabrication des modèles de véhicules et inciter les constructeurs étrangers à venir produire en France ;
- l'industrie du décolletage de la vallée de l'Arve en Haute Savoie constitue un exemple significatif d'industrie menacée par la concurrence internationale, notamment chinoise, et qui, grâce à l'action du FSI et du FMEA, a pu non seulement traverser la crise mais aussi se moderniser ;
- le grand emprunt mis en oeuvre par le projet de loi de finances rectificative pour 2010 prévoit un volume important de crédits alloués à l'investissement dans les programmes de véhicules du futur ;
- la croissance verte sera créatrice d'emplois : à titre d'exemple, les batteries automobiles, qui permettent aujourd'hui une autonomie de circulation de 150 kilomètres pour une durée de recharge de trois heures, vont connaître des progrès rapides, ce qui nécessite une harmonisation au niveau européen afin que les équipementiers identifient les normes à appliquer ;
- le Gouvernement assumera toutes ses responsabilités pour que l'ensemble de la filière automobile reste l'un des fleurons de l'industrie française.
M. Jean Arthuis, président, a estimé que si le « Pacte automobile » a permis de soutenir l'ensemble du secteur en amortissant les effets de la crise et d'enclencher un processus de filière, il est néanmoins important de ne pas sous-estimer l'âpreté des relations entre les équipementiers de premier rang et ceux de second rang. Il a indiqué que le législateur peut probablement jouer un rôle dans l'atténuation des risques de délocalisations, notamment dans la mesure où l'architecture des prélèvements obligatoires fait peser une part d'imposition excessive sur la production, afin de donner des motifs réels d'espoir et de confiance aux industriels, qui sont les véritables producteurs de richesses en France.
Première table ronde sur la contribution carbone et son application aux industries sans quotas
Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de MM. Hervé Bourrier, directeur général d'ArcelorMittal France, Xavier du Colombier, directeur des affaires européennes de Rhodia, Philippe Huet, directeur général adjoint d'EDF, Olivier Luneau, directeur « Développement durable et affaires publiques » de Lafarge et Bruno Bensasson, directeur de l'économie et des prix à la direction de la stratégie de GDF-Suez, au cours d'une première table ronde consacrée à la contribution carbone et à son application aux industries sous quotas.
M. Jean Arthuis, président, a indiqué que la première table ronde devait permettre à la commission de mesurer l'impact d'une contribution carbone sur l'industrie lourde française et sur sa compétitivité internationale, ainsi que de consulter les industriels sur la possibilité d'allouer, dès à présent, certains quotas de carbone à titre onéreux, au lieu et place de la création d'une fiscalité nouvelle. Tout d'abord, il a interrogé les intervenants sur leur analyse de la décision du Conseil constitutionnel relative à la contribution carbone.
M. Bruno Bensasson, directeur de l'économie et des prix à la direction de la stratégie de GDF-Suez, a considéré que les quotas incitent déjà les industriels à réduire leurs émissions.
M. Xavier du Colombier, directeur des affaires européennes de Rhodia, a souligné que le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (SCEQE) conduit les industriels non seulement à limiter leurs émissions actuelles, mais également à anticiper le durcissement de la contrainte pesant sur les émissions, en consacrant dès aujourd'hui des investissements importants à la réduction des rejets de dioxyde de carbone. Les coûts d'anticipation de la phase III du SCEQE, au cours de laquelle les quotas seront mis aux enchères, sont donc, en soi, une sorte de taxe pour les entreprises.
M. Philippe Huet, directeur général adjoint d'EDF, a souscrit à cette analyse. Les concepteurs du SCEQE avaient clairement à l'esprit que cet instrument devait être introduit progressivement, pour tenir compte des effets différés des décisions d'investissement des entreprises. Il a rappelé que l'objectif initial de la contribution carbone était bel et bien de compléter le système des quotas, et non de s'y superposer.
M. Olivier Luneau, directeur « Développement durable et affaires publiques » de Lafarge, a fait valoir que la contrainte carbone à laquelle sont soumis les industriels se manifeste dans le prix de la tonne de CO2 sur le marché. Lafarge a déjà diminué de 15 % les émissions de ses sites français, au prix d'investissements importants, notamment en matière de recherche et développement.
M. Hervé Bourrier, directeur général d'ArcelorMittal France, a rappelé que le SCEQE impose une contrainte réelle sur l'industrie, appelée à se renforcer au cours de la phase III. La sidérurgie a réduit ses émissions de 20 % depuis la création du SCEQE en 2005, et il est peu vraisemblable que l'ajout d'une fiscalité nationale sur le carbone ait un impact significatif sur la trajectoire de réduction de ces émissions.
M. Jean Arthuis, président, a interrogé les intervenants sur l'usage qu'ils font de leurs quotas excédentaires.
M. Philippe Huet a indiqué qu'EDF est déjà « court », c'est-à-dire que les quotas qui lui sont alloués sont insuffisants pour couvrir ses émissions. EDF achète donc chaque année 2 millions de tonnes de CO2 sur le marché et a lancé un plan d'investissements massifs, afin de remplacer les centrales au charbon ou au fioul par des cycles combinés à gaz ou des centrales hydrauliques. La contrainte carbone est donc avérée et dicte les décisions d'investissement d'EDF.
M. Xavier du Colombier a rappelé que les installations n'ayant pas restitué leurs quotas de carbone sont passibles d'une pénalité de 100 euros par quota manquant. L'allocation des quotas à titre gratuit n'est donc pas assimilable à une absence de contrainte économique.
Mme Fabienne Keller, présidente du groupe de travail sur la fiscalité environnementale, a interrogé les intervenants sur leur appréciation du fonctionnement actuel du marché des quotas et sur la possibilité d'allouer dès à présent des quotas à titre onéreux, plutôt que d'élargir l'assiette de la contribution carbone aux industries relevant du SCEQE.
M. Bruno Bensasson a jugé que le SCEQE fonctionne bien, mais que les industriels ont besoin de plus de visibilité sur la contrainte carbone qui leur sera appliquée à long terme. Allouer des quotas à titre onéreux sans attendre le début de la phase III, en 2013, apparaît comme une solution très intéressante. Elle est de loin la plus simple de toutes les options présentées, sans préjudice d'éventuels mécanismes de compensation qui restent à définir.
M. Hervé Bourrier a rappelé qu'ArcelorMittal réduit continûment ses émissions depuis 1975. De ce point de vue, le SCEQE a l'avantage d'être progressif et prévisible. Changer les règles en cours de route, en rendant les quotas payants, nuit à cette prévisibilité. Une solution idéale consisterait à renoncer à la taxe carbone et à conserver le système européen des quotas dans son format actuel.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que cette dernière hypothèse n'est guère compatible avec l'alternative posée par le Conseil constitutionnel. Il s'est ensuite interrogé sur les modalités de valorisation des quotas de carbone dans les comptes des entreprises.
M. Hervé Bourrier a rappelé que les quotas n'ont de valeur que lorsqu'on les vend. Or ArcelorMittal préfère reporter ses quotas excédentaires plutôt que de les céder. D'autre part, valoriser les quotas est un exercice complexe, car il est extrêmement difficile de mesurer ce que sera la contrainte carbone effective qui pèsera sur l'industrie à long terme. Enfin, ArcelorMittal n'est pas certain de disposer de quotas excédentaires au cours de la troisième période. Si tel était le cas, l'entreprise réfléchirait à utiliser ces quotas pour financer des mesures d'efficacité énergétique.
A la demande de M. Jean Arthuis, président, M. Hervé Bourrier a précisé que 95 % des émissions sont liées à la production de fonte, largement localisée en France. Une contrainte supplémentaire imposée aux sites français conduirait ArcelorMittal à privilégier d'autres sites européens, et notamment ceux d'Allemagne, où la pression fiscale serait moins forte.
M. Philippe Huet a ajouté que, en Allemagne, la mise aux enchères des quotas a essentiellement intéressé le secteur électrique.
M. Xavier du Colombier a considéré que l'approche par le marché de quotas est préférable, pour les gros émetteurs, à l'approche fiscale, car elle garantit un traitement plus équitable. Le SCEQE est toutefois perfectible, et l'attribution des quotas à l'issue de négociations menées dans chaque Etat membre a pu susciter certaines distorsions ou sur-allocations de quotas. Il y sera remédié en phase III, car les quotas seront octroyés selon une approche par secteurs d'activité.
En deuxième lieu, la valorisation des quotas est délicate, car le prix du CO2 dépendra de l'évolution du marché européen et mondial, dont l'expérience enseigne qu'il peut connaître des variations de cours importantes.
La proposition formulée par la commission des finances sur l'allocation des quotas à titre onéreux présente un certain intérêt, à condition qu'elle minimise la « double peine » que serait la superposition des quotas et d'une taxe carbone. Un de ses avantages est qu'elle garantit aux industriels que cette nouvelle contrainte ne se perpétuera pas au-delà de 2013, ce qui n'est pas le cas d'une taxe. Il convient toutefois de préciser le niveau de prix qui sera proposé aux industriels, les compensations qui leur seront offertes, l'éventuel maintien des exemptions prévues par le droit communautaire et l'articulation de ce mécanisme avec les entreprises ayant eu recours aux mécanismes de développement propre prévus par le Protocole de Kyoto.
M. Philippe Huet a rappelé que la situation des électriciens est particulière, puisqu'ils paieront 100 % de leurs quotas dès 2013. Compte tenu des caractéristiques du marché électrique, toute surcharge fiscale aura un effet pénalisant pour la production domestique. La proposition de la commission des finances a le mérite d'être compatible avec le SCEQE et les mécanismes issus du Protocole de Kyoto. Mais le signal-prix doit également être adressé au consommateur d'électricité. Or, EDF ne dispose d'aucune marge de manoeuvre pour répercuter ce signal-prix, en raison de l'existence de tarifs réglementés.
M. Olivier Luneau a considéré que l'achat anticipé de quotas viendra en déduction des investissements consentis pour anticiper la phase III du marché du carbone. Il ne réduira donc pas les émissions à court terme.
A M. Philippe Marini, rapporteur général, qui interrogeait les intervenants sur les gains associés à la réforme de la taxe professionnelle pour leur groupe, M. Olivier Luneau a indiqué ne pas disposer d'éléments sur cette question.
M. Hervé Bourrier a estimé que la vente des quotas se traduira par un impact de plusieurs dizaines de millions d'euros pour ArcelorMittal. L'entreprise préfèrerait que la contribution carbone ne frappe que les émissions de carbone de combustion, à un taux réduit, et non les émissions liées aux procédés industriels eux-mêmes, largement incompressibles.
M. Bruno Bensasson a indiqué qu'une taxe carbone à taux plein représenterait un coût de 260 millions d'euros pour GDF-Suez, alors que la suppression de la taxe professionnelle se solderait par une variation de la pression fiscale de plus ou moins 5 millions d'euros. GDF-Suez plaide, par ailleurs, pour une exonération des réseaux de chaleur, selon la même logique environnementale qui a conduit à exonérer les transports collectifs de voyageurs, peu émetteurs de CO2 par individu. Enfin, il a ajouté que la solution préconisée par la commission des finances permet d'éviter certaines différences de traitement entre réseaux de chaleur, selon qu'ils seront exploités par des entreprises considérées ou non comme exposées à la concurrence internationale.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a admis que le cas des réseaux de chauffage urbain n'a pas fait l'objet d'un traitement adéquat dans la précédente version de la contribution carbone.
M. Xavier du Colombier a considéré que le débat actuel sur les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel doit prendre en compte les enjeux de compétitivité et ne pas se limiter à une optique purement nationale. Par ailleurs, les réflexions en cours doivent tenir compte de la révision à venir de la directive communautaire sur les accises énergétiques, qui pourrait conduire à harmoniser la fiscalité sur les émissions diffuses de CO2. Le nouveau commissaire à la fiscalité et à l'union douanière en a fait une priorité et la future présidence belge de l'Union européenne pourrait l'inscrire à son agenda.
M. Olivier Luneau a souscrit à cette analyse, et souhaité que le mécanisme d'assujettissement à venir ne néglige pas les mesures à caractère incitatif. Les entreprises qui investiraient dans la réduction des émissions pourraient ainsi bénéficier d'une fiscalité neutre.
M. Jean Arthuis, président, et M. Philippe Marini, rapporteur général, ont insisté sur la nécessité de valoriser les quotas selon une méthode fiable, puis ont invité les participants à exprimer leur point de vue sur le fonctionnement et la régulation du marché des quotas.
M. Olivier Luneau a indiqué adhérer aux propositions de la commission Charpin, consistant notamment à procéder à des enchères fréquentes et à limiter l'accès au marché primaire aux seules entreprises soumises aux quotas ou à leurs opérateurs. Bien que des produits dérivés existent et que les ventes ou achats à terme soient possibles sur ce marché, Lafarge n'y intervient qu'au comptant.
M. Bruno Bensasson a indiqué que GDF-Suez procède à des achats et ventes à un horizon compris entre trois à cinq ans. Son principal souci est de pouvoir valoriser le CO2 à long terme. Or, restreindre l'accès au marché primaire n'est pas forcément le meilleur moyen d'en assurer la liquidité.
M. Philippe Huet a souscrit à l'analyse du rapporteur général, suggérant d'édicter des normes sur le fonctionnement du marché. Les industriels sont aujourd'hui confrontés à une absence de visibilité à long terme, et ignorent ce qu'il adviendra du marché et du prix du carbone au-delà de 2020, ce qui constitue un horizon trop court pour certaines décisions d'investissement. Enfin, il a souhaité que la production d'électricité fasse l'objet d'un traitement équitable par rapport à celui des autres producteurs d'énergie.
M. Xavier du Colombier a salué la qualité des conclusions de la commission Charpin, qui devraient notablement influencer les travaux de la Commission européenne. Une question demeure en suspens, concernant l'opportunité d'une plate-forme unique de mise aux enchères.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a jugé que la plate-forme unique est une question technique, et relativement secondaire par rapport à celle de la définition du marché et de l'édiction des normes présidant à sa régulation.
Enfin, M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur l'opportunité d'attribuer le produit des enchères au budget communautaire, avant de remercier l'ensemble des participants pour leurs précieux éclairages.
Deuxième table ronde sur la contribution carbone et son application aux industries sous quotas
La commission a ensuite procédé à l'audition de MM. Jean-Michel Charpin, inspecteur général des finances, président du groupe de travail sur les modalités de vente et de mise aux enchères des quotas de CO2 en France, Serge Harry, président de Bluenext SA et Christian de Perthuis, professeur associé à Paris-Dauphine, directeur du Programme de recherche en économie du climat (PREC), au cours d'une deuxième table ronde consacrée à la contribution carbone et à son application aux industries sous quotas.
Après que M. Jean Arthuis, président, eut souligné l'intérêt de l'éclairage que pourraient apporter les personnes auditionnées, notamment sur l'articulation d'une taxe carbone avec le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (SCEQE), M. Philippe Marini, rapporteur général, a souhaité que les intervenants précisent, en premier lieu, la nature exacte des quotas.
M. Jean-Michel Charpin, inspecteur général des finances, président du groupe de travail sur les modalités de vente et de mise aux enchères des quotas de CO2 en France, a indiqué que les quotas sont définis au sein de la section 2 du chapitre IX du titre II du livre II du code de l'environnement. Il s'agit d'une unité de compte représentative du droit d'émettre l'équivalent d'une tonne de dioxyde de carbone (CO2). Cette définition physique tend à les rapprocher des matières premières. Néanmoins, la question du type de régulation qui devrait leur être appliqué reste ouverte et apparaît complexe : dans le cadre de la mission que lui a confiée Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, M. Michel Prada devra déterminer s'il vaut mieux les considérer comme des matières premières ou comme des produits financiers. De cette définition découlera l'identité du régulateur des marchés de quotas.
Puis, après avoir rappelé que l'Union européenne a mis en place le SCEQE par la directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003 dans une optique de régulation des émissions de gaz à effet de serre par la quantité pour les principaux sites industriels européens, il s'est étonné de ce que le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2009-599 DC sur la loi de finances pour 2010, semble considérer que les quotas n'ont pas de prix du fait de la gratuité de leur allocation primaire par les Etats aux installations concernées. Or, les quotas ont un prix, ce que reflète leur valeur de marché. De plus, ils créent un effet incitatif à la baisse des émissions, de même nature qu'une régulation par les prix que constituerait l'instauration d'une « taxe carbone ».
M. Philippe Marini, rapporteur général, a observé que la décision administrative d'allouer des quotas aboutit à la création d'une valeur patrimoniale pour les industriels, M. Jean Arthuis, président, relevant que ses actifs carbone figurent au bilan de l'Etat.
M. Jean-Michel Charpin a indiqué que la comptabilisation des quotas est à l'étude mais n'apparaît pas problématique. Mme Fabienne Keller a insisté sur la nécessité que les normes comptables correspondantes soient établies au niveau européen.
Ensuite, M. Philippe Marini, rapporteur général, a souhaité évoquer les principes de régulation des marchés d'échanges de quotas.
M. Jean-Michel Charpin a déclaré que les travaux du groupe de travail qu'il a présidé en 2009 ont permis de dégager de nombreuses propositions, souvent adoptées à l'unanimité, qui ont été portées à la connaissance de la Commission européenne dans l'optique de la définition des modalités de mise aux enchères des quotas à compter de 2013. En revanche, nulle conclusion n'a pu être adoptée sur les questions épineuses de la régulation et de la qualification même des quotas. Tel est le sens de la mission confiée à M. Michel Prada.
M. Serge Harry, président de Bluenext SA, a indiqué qu'il existe un consensus pour réguler le marché au comptant des quotas, les produits dérivés desdits quotas étant, par ailleurs, déjà définis comme des produits financiers et régulés comme tels. De même, tout le monde considère que ce marché devrait dépendre d'un unique régulateur. Les conclusions auxquelles M. Michel Prada aboutira à l'issue de sa mission pourraient constituer une base solide afin de faire avancer la réflexion sur ce sujet au niveau communautaire.
Puis, en réponse à M. Jean Arthuis, président, M. Christian de Perthuis, professeur associé à Paris-Dauphine, directeur du Programme de recherche en économie du climat (PREC), a souligné que le marché des quotas a, par nature, une dimension européenne, les quotas étant utilisables et échangeables d'un pays à l'autre. A cet égard, une des difficultés que provoquerait l'instauration d'une « taxe carbone » venant s'ajouter aux quotas pour les installations industrielles relevant du SCEQE serait précisément l'articulation entre un instrument de marché, régi par des règles communautaires, et une taxe purement nationale. Une telle superposition, source de grande complexité, n'apporte aucun bénéfice environnemental supplémentaire, l'éventuelle baisse des émissions en France engendrée par un surcoût uniquement français devant certainement être compensée par une augmentation des émissions dans d'autres pays européens. D'ailleurs, les expériences des quelques pays qui ont instauré une « taxe carbone » montrent que seules l'exonération totale ou l'application de taux très réduits aux entreprises soumises au SCEQE se sont révélées concluantes.
Puis, revenant sur des propos précédents de MM. Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur général, il a déclaré que le système des quotas d'émission peut s'assimiler à la création de biens ayant une valeur, représentative d'une « rente de rareté ». Dans le schéma actuel d'allocation gratuite des quotas d'émission par l'Etat aux industriels, cette rente leur est rétrocédée, selon un principe similaire à celui de la compensation de la « taxe carbone » pour les ménages. En revanche, au travers de la mise aux enchères des quotas, à compter de 2013, la puissance publique récupérera en partie la « rente de rareté ».
M. Jean Arthuis, président, a relevé que la Cour des comptes a valorisé, pour la première fois, les quotas d'émission de la France dans son rapport sur les comptes de l'Etat en 2008, à 8,2 milliards d'euros en valeur nette.
M. Jean-Michel Charpin, revenant sur la question de la superposition d'une taxe carbone et des quotas pour les entreprises relevant du SCEQE, a exprimé sa vive inquiétude. Un tel mécanisme constituerait une régression en termes d'optimalité économique. Non seulement il n'abaisserait pas le niveau global des émissions, déjà plafonné en Europe par le système des quotas, mais il modifierait le « prix du carbone » pour les seuls sites français par rapport à leurs concurrents européens.
M. Jean Arthuis, président, et M. Philippe Marini, rapporteur général, ont ensuite souhaité revenir sur la question de la régulation du marché des quotas d'émission.
M. Serge Harry a observé que la situation n'est pas la même dans les différents pays européens. La Commission européenne s'est récemment saisie du sujet. C'est dans cette perspective que le rapport français, qui sera issu des travaux de M. Michel Prada, pourrait se révéler très utile. En réponse à M. Philippe Marini, rapporteur général, il a indiqué que, a priori, les régulateurs du marché devraient être nationaux.
M. Jean-Michel Charpin a de nouveau souligné l'importance de la mission confiée à M. Michel Prada. Certes, la France ne pourrait décider seule de donner une définition aux quotas et de les réguler en conséquence, sans harmonisation communautaire. Toutefois, le futur rapport pourrait avoir un effet d'entraînement sur les partenaires de la France et sur la Commission européenne, tout comme le rapport français de juillet 2009 sur les modalités de la mise aux enchères des quotas a pu guider la réflexion sur ce sujet au niveau communautaire.
M. Christian de Perthuis a observé que les marchés de quotas présentent deux caractéristiques propres : d'une part, la plupart des intervenants sont contraints d'être présents sur ce marché, étant tenus de restituer des quotas sous peine d'amende, et, d'autre part, la part des échanges effectués sur des plates-formes organisées est importante, représentant plus de la moitié de ces échanges en 2008.
En réponse à M. Philippe Marini, rapporteur général, M. Serge Harry a déclaré que BlueNext, qui est une entreprise de marché, est régulée par l'Autorité des marchés financiers (AMF), par le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI) et par la Commission bancaire. En revanche, le marché des quotas au comptant n'est pas, en soi, régulé, mais BlueNext a édicté, pour ses membres, seuls habilités à négocier sur sa plate-forme, des règles proches de celles définies par la directive 2004/39/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 concernant les marchés d'instruments financiers (MIF). En outre, les participants au marché ne subissent pas de risque de contrepartie, BlueNext jouant un rôle d'interface et vérifiant, avant la réalisation de la transaction, que les participants disposent bien de la quantité de quotas et de la somme requises pour le bon dénouement de l'opération. Répondant à une interrogation de Mme Fabienne Keller, il a ajouté que, dans un système, les appels de marges sont inutiles pour sécuriser les acteurs.
Mme Fabienne Keller s'est interrogée sur la nature « réelle » des quotas d'émission, qui ne sont ni des matières premières ni des produits financiers.
M. Jean-Michel Charpin a indiqué qu'une définition ad hoc a été envisagée par les experts, mais qu'une telle définition présenterait le grand inconvénient de faire perdre toute l'expérience acquise en matière de régulation, par exemple pour les produits financiers.
Mme Fabienne Keller a relevé que, la régulation financière n'ayant pas empêché la crise de 2008, une régulation renforcée pourrait être envisagée s'agissant du marché des quotas. Cependant, la direction générale de l'environnement de la Commission européenne, en charge de ce dossier, ne paraît pas avoir de véritable « culture de marché ».
M. Christian de Perthuis a déclaré avoir récemment présenté le fonctionnement des marchés du carbone à la nouvelle administration européenne. La direction générale en charge du changement climatique est tout à fait consciente de l'importance du marché du carbone et de sa régulation, mais d'autres directions générales de la Commission européenne doivent se l'approprier.
Puis, en réponse à M. Jean Arthuis, président, il a indiqué avoir milité, par le passé, pour que le système des quotas trouve à s'appliquer aux rejets de nitrates par l'agriculture, mais qu'un tel schéma se heurte à de grandes difficultés de mesure des rejets. En revanche, il pourrait être envisagé de valoriser les projets de réductions des rejets de nitrates sous forme de « crédits carbone ».
En conclusion, M. Jean Arthuis, président, a souhaité connaître le sentiment des intervenants quant à l'hypothèse d'un maintien de l'exonération de « taxe carbone » des installations industrielles relevant du SCEQE, moyennant la délivrance à titre onéreux d'une fraction de leurs quotas de la période 2008-2012.
M. Jean-Michel Charpin, après avoir indiqué « ne pas maîtriser la logique du Conseil constitutionnel », a souligné qu'il conviendrait de convaincre la Commission européenne du bien-fondé de cette modification du plan national d'allocation des quotas (PNAQ) 2008-2012, les expériences passées montrant la difficulté de cette tâche.
Mme Fabienne Keller a souligné le fait que la solution envisagée par la commission des finances du Sénat ne consiste pas à modifier les quantités de quotas allouées aux installations, à l'inverse des précédentes tentatives de modification du PNAQ.
A l'issue de ces tables rondes, la commission a autorisé la publication d'un rapport d'information de Mme Fabienne Keller sur la contribution carbone et son articulation avec le marché européen des quotas de CO2.