Mardi 13 octobre 2009
- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -Nomination d'un rapporteur
La commission a tout d'abord nommé M. Christian Cointat rapporteur de la proposition de loi organique n° 634 (2008-2009), présentée par M. Louis-Constant Fleming, modifiant le livre III de la sixième partie du code général des collectivités territoriales relatif à Saint-Martin.
Application de l'article 61-1 de la Constitution - Examen des amendements au texte de la commission
La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements au texte de la commission n° 638 (2008-2009) sur le projet de loi organique n° 613 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'application de l'article 61-1 de la Constitution.
A l'article premier (conditions dans lesquelles la question de constitutionnalité peut être soulevée devant une juridiction), la commission a donné un avis favorable, sous réserve d'une rectification rédactionnelle, à l'amendement n° 11 présenté par MM. Yvon Collin, Jacques Mézard et Michel Charasse, tendant à remplacer le mot « premier » par le mot « priorité ».
Au même article (procédure devant la Cour de cassation), la commission a examiné l'amendement n° 18, présenté par M. Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à supprimer la référence à la mise en place d'une formation particulière au sein de la Cour de cassation pour examiner la question de constitutionnalité au motif que ces dispositions ne relèveraient pas de la loi organique.
M. Bernard Frimat a rappelé que les dispositions dont l'amendement proposait la suppression concernaient l'organisation interne de la Cour de cassation. Il a noté que les mécanismes de suppléance mis en place tendaient à vider de leur substance les règles relatives à la composition de la formation prévue pour examiner la question de constitutionnalité. Il a estimé que, en tout état de cause, ces précisions n'avaient pas leur place dans un texte organique.
M. Hugues Portelli, rapporteur, a rappelé qu'il était possible d'inclure dans une loi organique des dispositions susceptibles de relever d'une loi ordinaire et que l'organisation de la formation chargée, au sein de la Cour de cassation, d'examiner la question prioritaire de constitutionnalité se rapportait directement à l'objet du présent projet de loi. Il a jugé nécessaire que la loi organique soit suffisamment précise pour déterminer le cadre dans lequel les cours suprêmes seront appelées à examiner la question de constitutionnalité.
La commission a décidé de demander l'avis du Gouvernement sur cet amendement.
Au même article (information du Président de la République, du Premier ministre et des présidents des assemblées), la commission a examiné l'amendement n° 21, présenté par M. Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant, d'une part, à supprimer l'obligation pour le Conseil constitutionnel, saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité, d'en aviser immédiatement le Président de la République et le Premier ministre et, d'autre part, à conserver cette obligation au bénéfice des présidents des assemblées tout en permettant à ces derniers de présenter leurs observations.
M. Bernard Frimat a estimé qu'aucune raison ne justifiait que le Président de la République soit informé par le Conseil constitutionnel et puisse présenter ses observations. M. Laurent Béteille a rappelé que, dans le cadre du contrôle a priori, en vertu de l'ordonnance du 7 novembre 1958, le Président de la République et le Premier ministre étaient informés par le Conseil constitutionnel d'une saisine portant sur une loi votée par le Parlement et qu'il n'y avait donc pas lieu de prévoir une situation différente pour le contrôle a posteriori.
M M. Christian Cointat et Pierre Fauchon ont regretté que, contrairement au Président de la République et au Premier ministre, les présidents des assemblées ne paraissent pas pouvoir, après les modifications introduites par l'Assemblée nationale, formuler des observations devant le Conseil constitutionnel.
La commission a décidé de présenter un amendement afin de rétablir cette possibilité.
A l'article premier (majoration de la rétribution des auxiliaires de justice en cas de transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel), la commission a examiné l'amendement n° 10 présenté par MM. Yvon Collin, Jacques Mézard et Michel Charasse, tendant à supprimer ces dispositions qui ne relèveraient pas de la loi organique.
M. Hugues Portelli, rapporteur, a indiqué à M. Bernard Frimat que si la détermination du niveau de l'aide juridictionnelle ne relevait pas du législateur, en revanche le principe même d'une majoration devait être posé par la loi.
La commission a donné un avis défavorable à cet amendement.
Après l'article premier, la commission a examiné un amendement n° 23 présenté par M. Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à insérer un article additionnel afin de permettre le réexamen d'une décision pénale dans des conditions identiques à celles consécutives à un arrêt de la Cour européenne des Droits de l'Homme.
M. Hugues Portelli, rapporteur, a estimé délicat d'appliquer des dispositions identiques à des décisions présentant une portée différente : s'agissant de la CEDH, la décision ne valait que pour le requérant tandis que, dans le cas du Conseil constitutionnel, la décision avait pour effet l'abrogation de la disposition contestée.
M. Bernard Frimat a jugé impératif que soit prise en compte la situation des personnes ayant fait l'objet d'une condamnation sur la base de dispositions législatives reconnues inconstitutionnelles par le Conseil constitutionnel dans le cadre du contrôle a posteriori.
M. Laurent Béteille a rappelé que la décision du Conseil constitutionnel avait les effets d'une abrogation qui ne valait que pour l'avenir. Il a estimé que l'inconstitutionnalité d'une loi pénale, à l'issue du contrôle a posteriori, ne pouvait avoir pour effet la libération ipso facto de la personne condamnée sur la base de cette loi.
M. Christian Cointat a estimé nécessaire de concilier l'exigence de sécurité juridique et la prise en compte pour le justiciable du bénéfice visible d'une décision d'inconstitutionnalité.
Après avoir rappelé les réserves exprimées par le professeur Louis Favoreu sur les conséquences du contrôle de constitutionnalité a posteriori, M. Patrice Gélard a évoqué les nombreuses incertitudes soulevées par les effets des décisions du Conseil constitutionnel sur le fondement de l'article 61-1 de la Constitution. Il a indiqué que ces dispositions ouvriraient sans doute une nouvelle hypothèse de mise en cause de la responsabilité de l'Etat du fait des lois.
M. Pierre Fauchon a souligné qu'il conviendrait, en matière pénale, en cas de décision d'inconstitutionnalité a posteriori, d'étendre les conditions dans lesquelles une condamnation peut actuellement faire l'objet d'une révision.
M. Hugues Portelli, rapporteur, a rappelé que, en vertu de l'article 62 de la Constitution, il appartenait au Conseil constitutionnel de déterminer les « conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause » et qu'il lui reviendrait ainsi de moduler les conséquences de ces décisions.
M. Jean-René Lecerf s'est interrogé sur la multiplication des demandes de dommages et intérêts, à la suite de décisions d'inconstitutionnalité. Il a indiqué que les situations juridiques acquises sous l'empire de la loi déclarée inconstitutionnelle ne sauraient être remises en cause.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé que les décisions d'inconstitutionnalité en matière pénale devraient rester exceptionnelles dans la mesure où l'essentiel des dispositions législatives dans ce domaine avait déjà fait l'objet d'un contrôle a priori. Il a également rappelé qu'il appartiendrait au législateur d'intervenir rapidement afin d'éviter tout vide juridique.
La commission a donné un avis défavorable à l'amendement.
Sur l'ensemble des amendements, la commission a émis les avis retracés dans le tableau suivant :
Mercredi 14 octobre 2009
- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -Demande de saisine et nomination d'un rapporteur pour avis
La commission a ensuite demandé à être saisie pour avis du projet de loi n° 1961 (AN XIIIe lég.) relatif au Grand Paris et a nommé M. Laurent Béteille rapporteur pour avis.
M. Jacques Mahéas s'est étonné que le projet de loi ait été déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale, et doive être renvoyé au fond à la commission de l'économie du Sénat, estimant qu'il concernait l'organisation des collectivités territoriales et devait, en application de l'article 39 de la Constitution, être déposé en premier lieu au Sénat et relever de la compétence de la commission des lois.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a expliqué qu'il s'agissait d'un texte comprenant essentiellement des dispositions d'ordre économique, ce qui pouvait expliquer l'absence d'obligation de dépôt sur le Bureau du Sénat et la saisine au fond de la commission de l'économie, la commission des lois se saisissant pour avis.
Programme des travaux de la commission - Communication
Puis la commission a entendu une communication de M. Jean-Jacques Hyest, président, sur les futurs travaux de la commission, tels qu'ils découlent de la réunion du Bureau de la commission tenue le 7 octobre 2009.
Il a d'abord apporté quelques précisions sur la prolongation des travaux de la précédente session.
La résolution européenne sur les brevets européens et communautaires a été inscrite à l'ordre du jour du jeudi 22 octobre 2009, dans le cadre du débat européen de suivi des positions européennes du Sénat.
La vidéosurveillance pourrait également faire l'objet d'un débat lors d'une prochaine semaine de contrôle, à l'initiative de M. Charles Gautier ou de M. Jean-Patrick Courtois, sur la base de leur rapport d'information éponyme déposé le 10 décembre 2008.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a ensuite informé les membres de la commission que Mme Anne-Marie Escoffier et M. Yves Détraigne travaillaient à une proposition de loi issue de leur rapport d'information sur le droit à la vie privée face aux mémoires numériques.
De même, MM. Jean-René Lecerf et Jean-Pierre Michel, conjointement avec leurs collègues des affaires sociales (Mme Christiane Demontès et M. Gilbert Barbier), poursuivent leur travail sur l'irresponsabilité pénale des personnes atteintes de troubles mentaux. Ils devraient aboutir au cours du premier trimestre 2010.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a ensuite abordé les nouveaux travaux d'information de la commission.
La commission a décidé de créer deux groupes de travail sur des sujets donnant lieu à des débats récurrents :
- l'évolution de la législation applicable aux campagnes électorales
La commission a désigné M. Alain Anziani, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. Yves Détraigne, Mme Anne-Marie Escoffier et M. Jean-Pierre Vial ;
- les sondages en matière électorale, à la demande de M. Jean-Pierre Sueur
La commission a désigné MM. Jean-Pierre Sueur et Hugues Portelli co-rapporteurs.
Dans le cadre des activités de contrôle parlementaire et d'évaluation de la loi, la commission a procédé à la nomination de MM. Laurent Béteille et Richard Yung comme co-rapporteurs sur l'évaluation de la loi du 29 octobre 2007 de lutte contre la contrefaçon, et a décidé de nommer prochainement deux co-rapporteurs sur l'évaluation de la loi du 3 décembre 2001 sur les droits du conjoint survivant.
Enfin, M. Jean-Jacques Hyest, président, a présenté les projets de travaux en droit comparé dans la perspective d'un futur ordre du jour législatif.
Trois thèmes de travail feront l'objet de déplacements : l'action de groupe (Bruxelles, Portugal, Espagne ou Suède), la suppression du juge d'instruction (Allemagne, Italie, Belgique) et la justice pénale des mineurs (Suède, Espagne). Des binômes de co-rapporteurs seront désignés ultérieurement, leurs auditions sur le territoire national étant ouvertes à l'ensemble des membres de la commission.
Dans le cadre du suivi des questions relatives aux compétences de la commission traitées par l'Union européenne, il a ensuite annoncé la poursuite des contacts européens, par le biais de réunions thématiques des commissions homologues, comme ce fut le cas lors du déplacement à Stockholm de M. Jean-Patrick Courtois les 11 et 12 octobre dernier. La commission effectuera également, après le renouvellement du représentant permanent de la France, du Parlement européen et de la commission européenne, un déplacement à Bruxelles d'une dizaine de membres pendant deux jours. Enfin, M. Jean-Jacques Hyest, président, a insisté sur l'importance d'entretenir des contacts avec les parlementaires des parlements nationaux des Etats membres de l'Union européenne à l'occasion des déplacements thématiques.
Enfin, il a annoncé l'organisation dans le courant de l'année 2010 d'un déplacement de trois sénateurs en Nouvelle-Calédonie.
Nomination de rapporteurs
Puis la commission a nommé MM. Laurent Béteille et Richard Yung co-rapporteurs pour effectuer le bilan de l'application de la loi n° 2007-1544 du 29 octobre 2007 de lutte contre la contrefaçon.
Examen d'une pétition
Puis la commission a procédé à l'examen d'une pétition adressée au Président du Sénat le 15 juillet 2009, en application des articles 87 et suivants du Règlement.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que la pétition de M. Stéphane Chochois et 13 385 autres pétitionnaires, qui avait pour objet de demander que l'activité de radiothérapie du centre hospitalier de Boulogne-sur-Mer ne soit pas supprimée, relevait du domaine de compétence de la commission des affaires sociales et qu'elle devait donc lui être renvoyée.
Application de l'article 65 de la Constitution - Examen des amendements au texte de la commission
Enfin, la commission a procédé à l'examen des amendements au texte de la commission n° 636 (2008-2009) sur le projet de loi organique n° 460 rectifié (2008-2009) relatif à l'application de l'article 65 de la Constitution.
La commission a tout d'abord examiné les amendements présentés par le rapporteur sur le texte qu'elle avait établi.
A l'article 7 (désignation du secrétaire général du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) et de ses adjoints éventuels, intitulé et durée d'exercice de leurs fonctions), la commission a adopté un amendement rédactionnel.
Après l'article 7, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel visant à prévoir que l'autonomie budgétaire du Conseil supérieur de la magistrature serait assurée dans les conditions déterminées par une loi de finances. Les règles budgétaires s'appliquant au CSM seront ainsi mises en conformité avec la loi organique relative aux lois de finances. En outre, rien ne fera plus obstacle à ce que le Conseil supérieur rejoigne le Conseil constitutionnel et la Cour de justice de la République au sein de la mission « pouvoirs publics » du budget.
A l'article 12 (compétences de la formation plénière), la commission a adopté un amendement rédactionnel.
A l'article 18 (saisine disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature par tout justiciable), la commission a examiné un amendement prévoyant que la saisine disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature par tout justiciable qui estime que le comportement d'un magistrat du siège à son égard relève d'une qualification disciplinaire ne soit possible que si, compte tenu de la nature de la procédure et des manquements évoqués, la commission des requêtes estime qu'elle doit, à titre exceptionnel, faire l'objet d'un examen approfondi. Cet amendement visait ainsi à préserver le principe selon lequel le magistrat ne peut faire l'objet d'une plainte tant qu'il reste saisi de la procédure, tout en ménageant la possibilité d'exceptions lorsque, par nature, cette procédure se déroule sur une très longue durée, et que la gravité de la faute supposée du magistrat justifie un examen approfondi.
M. Jean-Pierre Michel a considéré que la procédure permettant au justiciable de se plaindre du comportement d'un magistrat souffrait de trop d'imprécisions, notamment compte tenu de la différence des règles s'appliquant aux juges du siège et aux magistrats du parquet. Il a rappelé, à cet égard, que ceux-ci ne pouvaient, en principe, être mis en cause individuellement, le parquet étant indivisible. Il a également souligné qu'un membre du parquet dessaisi d'une affaire pouvait être muté, ce qui n'est pas le cas d'un magistrat du siège. Il a enfin relevé l'imprécision de la notion de comportement du juge, que le Conseil supérieur serait amené à préciser.
MM. Christian Cointat et Alain Anziani ont considéré que l'accent mis par l'amendement sur le caractère exceptionnel de la procédure restreignait excessivement les possibilités de recours du justiciable.
En revanche, M. Laurent Béteille a estimé que ce caractère exceptionnel éloignait le risque de voir les justiciables utiliser cette procédure de manière par trop systématique.
MM. Jean-Pierre Sueur, Jean-Pierre Michel et Pierre Fauchon ont jugé que l'expression « examen approfondi » était redondante.
En réponse à ces interventions, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a proposé une nouvelle rédaction de l'amendement précisant que, si le magistrat demeure saisi de la procédure, la commission des requêtes peut engager un examen au fond de la plainte, c'est-à-dire vérifier l'éventuelle qualification disciplinaire des faits, si elle estime que la nature de la procédure et la gravité des manquements évoqués le justifient.
La commission a adopté l'amendement ainsi rectifié.
A l'article 25 (saisine disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature par tout justiciable), la commission a adopté un amendement rectifié identique au précédent se rapportant aux magistrats du parquet.
Sur les autres amendements, la commission a émis les avis suivants :
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a précisé, en réponse à une question de M. François Zocchetto que l'interdiction que l'amendement 25 visait à supprimer n'empêchait pas l'avocat de poursuivre ses activités juridiques, pourvu qu'il ne plaidât pas.
M. Jean-Pierre Vial a exprimé des réserves sur le fait que l'avocat siégeant au Conseil supérieur de la magistrature puisse continuer à travailler sur des procédures en cours.
MM. Jean-Pierre Sueur et Alain Anziani ont craint que la possibilité, pour des associés de l'avocat membre du Conseil supérieur de la magistrature, de continuer à plaider devant des juges sur la carrière desquels le CSM pourrait avoir à se prononcer, ne fasse surgir de nouveaux soupçons quant à l'impartialité de la justice. M. Jean-Pierre Sueur a suggéré que l'avocat doive complètement cesser d'exercer tant qu'il est membre du CSM, cette interdiction étant assortie d'une indemnisation.
MM. Jean-Pierre Michel, Christian Cointat et Pierre-Yves Collombat ont fait valoir que, en prévoyant la publication de l'avis motivé du Conseil supérieur de la magistrature sur les propositions de nomination des magistrats du parquet, l'amendement 13 visait à introduire davantage de clarté et était ainsi susceptible de prévenir certaines polémiques.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a cependant remarqué que les justiciables pourraient instrumentaliser un avis très défavorable qui aurait été publié pour retirer tout crédit à un magistrat jugeant une affaire les concernant.
M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est montré défavorable à la publication, non de l'avis en lui-même, mais de sa motivation.
La commission a émis un avis défavorable sur cet amendement.
La commission a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 28, qui visait à supprimer la disposition du texte de la commission imposant aux formations du Conseil supérieur de la magistrature de statuer paritairement en matière disciplinaire. Elle a toutefois adopté un amendement (n° 38) proposé par son rapporteur en réponse à une observation de M. Jean-Jacques Hyest, président, qui, tout en affirmant ce principe de parité, tend à laisser au Conseil supérieur de la magistrature le choix des moyens pour y parvenir.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a souligné que le Conseil d'Etat avait jugé en janvier 2004 (arrêt Colombani) que les dispositions permettant de priver totalement un fonctionnaire de sa pension de retraite, dispositions que les amendements 15 et 11 visent à supprimer pour les magistrats, étaient contraires au droit au respect des biens, protégé par le premier protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme. En outre, cette suspension des droits à pension ne figure plus dans le statut de la fonction publique et a été retirée du code des pensions en 2003.
La commission a émis un avis favorable sur ces amendements sous réserve d'une modification de coordination.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a proposé de fixer à dix jours ouvrables, et non à huit comme le proposait l'amendement 30, le délai dans lequel le Conseil supérieur doit statuer sur une demande d'interdiction temporaire d'exercice d'un magistrat formulée par le garde des Sceaux ou par un chef de cour. La commission a donné un avis favorable à cet amendement sous réserve de cette modification.