COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES

• Mardi 17 février 2009
  • Développement économique de l'outre-mer - Audition de M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer, auprès de la ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales
• Mercredi 18 février 2009
  • Simplification du droit - Examen du rapport pour avis
  • Organisation et régulation des transports ferroviaires et guidés - Examen des amendements
  • Nomination d'un rapporteur
  • Groupes de travail « Pôles de compétitivité » et « Pôles d'excellence rurale » - Désignation des membres
  • Questions diverses
  • Audition de M. Jean-Paul Bailly, président du groupe La Poste

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Mardi 17 février 2009

- Présidence commune de M. Jean-Paul Emorine, président, de MM. Jean Arthuis, président de la commission des finances, Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, et Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois -

Développement économique de l'outre-mer - Audition de M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer, auprès de la ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales

La commission a procédé conjointement avec les commissions des finances, des affaires sociales et des lois à l'audition de M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer, auprès de la ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, sur le projet de loi n° 496 (2007-2008) pour le développement économique de l'outre-mer.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, s'est félicité de la tenue de cette audition qui, en conséquence du contexte aigu de crise que traversent les territoires ultramarins, a été reportée à deux reprises. Après avoir rappelé que le projet de loi relatif au développement économique de l'outre-mer a été déposé au Sénat le 21 juillet 2008, il a souligné la nécessité de prendre en compte, lors de l'examen du texte, les préoccupations actuellement exprimées par nos concitoyens des collectivités d'outre-mer.

M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer, a expliqué que le conflit qui agite l'outre-mer depuis plusieurs semaines nécessite, en effet, un « travail de terrain » qui mobilise l'ensemble de ses équipes. Après avoir rappelé que le projet de loi témoigne d'une volonté politique forte de promouvoir un développement économique endogène de l'outre-mer et d'y développer le logement social grâce à la révision de la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 dite loi « Girardin », il a observé que la crise financière et économique modifie les équilibres qui existaient il y a encore quelques mois. A cet égard, il convient de prendre acte des changements profonds en cours en réadaptant, en temps réel, les outils et les périmètres des dispositifs proposés par le projet de loi.

Il s'est ainsi déclaré favorable à un travail de « co-production » avec le Parlement, et ce d'autant plus que les réponses à apporter restent à préciser, afin que leurs modalités de mise en oeuvre soient pleinement en accord avec l'objectif de soutien des secteurs économiques les plus fragilisés. Il a donné l'exemple de la proposition, plébiscitée initialement, consistant à réduire, quel que soit le domaine d'activité, les charges sociales jusqu'à 1,4 Smic. Elle ne se révèle plus, après examen, pleinement adaptée puisqu'elle reviendrait, par son caractère général, à ne pas soutenir les secteurs qui en ont le plus besoin. Au regard de l'effort financier qui serait consenti s'agissant de la diminution des charges sociales, soit un milliard d'euros, il importe de définir les dispositifs les plus efficients. De même, il a souligné que les mesures qui seront adoptées ne doivent pas conduire à aggraver les taux de chômage de ces collectivités, qui comme le relève une enquête récente d'Eurostat, sont les plus élevés d'Europe. Il a ainsi estimé nécessaire de parvenir à trouver un équilibre entre, d'une part, le jeu social, marqué par les questions de coût de la vie, et d'autre part, le taux d'emploi.

S'agissant du développement du logement social, qui est aussi bien un enjeu de société qu'un enjeu économique, il a indiqué que, au-delà de l'effort financier conséquent qui est opéré sur la ligne budgétaire unique par le projet de loi, d'autres mesures ont été prises telles que le décret n° 2009-100 du 30 janvier 2009 relatif aux subventions et prêts pour la construction, l'acquisition et l'amélioration de logements locatifs aidés dans les départements d'outre-mer et modifiant le code de la construction et de l'habitation. Il a observé qu'en Martinique seulement 400 logements sociaux ont été construits en 2008 alors que les listes d'attente comptent plusieurs milliers de personnes.

S'agissant du soutien au développement économique de l'outre-mer, il a rappelé les deux principales mesures du projet de loi :

- la création de zones franches d'activité, qui permettront à certaines entreprises de bénéficier d'une déduction fiscale à hauteur de 50 % de leur revenu, portée à 80 % pour certains secteurs choisis par chaque collectivité. Le tourisme, les nouvelles technologies ou l'agro-production seraient ainsi des domaines particulièrement soutenus compte tenu de l'intérêt qu'ils représentent ;

- les exonérations de charges sociales, dont les modalités précises de mise en oeuvre restent encore soumises à discussion.

M. Yves Jégo a observé ensuite que la situation économique dans les territoires ultramarins appelle des réponses structurelles qui devront faire l'objet d'un traitement particulier. La création du comité interministériel de l'outre-mer décidée par le Président de la République témoigne de cette volonté. Plusieurs sujets sont propres à ces territoires, tels que l'octroi de mer ou les conséquences contradictoires de l'insularité sur la structuration des économies ultramarines. En effet, l'étroitesse des marchés locaux peut, soit favoriser certaines entreprises par le biais du développement d'une clientèle captive, soit handicaper celles-ci compte tenu du manque de débouchés. En outre, M. Yves Jégo a reconnu que l'Etat n'a peut être pas toujours exercé comme il aurait dû son rôle de contrôle et de garant de la transparence. Le projet de loi ne constitue ainsi que la première étape du changement de modèle économique indispensable pour ces territoires.

Il a indiqué enfin que l'examen tardif du projet de loi par le Parlement, soit sept mois après son dépôt, nécessite de revoir l'entrée en vigueur des dispositifs prévus tout en gardant une démarche pragmatique afin de ne pas porter préjudice aux opérations économiques en cours, telles que les programmes immobiliers.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a rappelé que l'examen du projet de loi relatif au développement économique de l'outre-mer s'inscrit dans le cadre des nouvelles procédures issues de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Le texte examiné en séance sera ainsi le texte adopté par la commission des finances, saisie au fond, après examen des amendements des rapporteurs et des membres de la commission.

M. Eric Doligé, co-rapporteur au nom de la commission des finances, a souhaité obtenir des précisions sur le plan annoncé lundi 16 février en Guadeloupe, d'un montant de 87,8 millions d'euros. Cette somme n'est pas négligeable au regard du chiffrage actuel du projet de loi qui s'élève à 290 millions. Par ailleurs, compte tenu des observations formulées par M. Martin Hirsch, Haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, Haut commissaire à la jeunesse, lors de son audition par la commission des finances le 6 mai 2008, il s'est interrogé plus particulièrement sur la possibilité de faire entrer en vigueur le revenu social d'activité (RSA) en outre-mer.

En réponse, M. Yves Jégo a rappelé que l'urgence a été déclarée sur le projet de loi. Il a précisé que le plan annoncé fait suite aux réponses du Gouvernement aux 132 revendications des représentants ultramarins. Ce chiffrage, qui compte des dispositifs concernant l'ensemble de l'outre-mer, renvoie aux mesures suivantes :

- l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés non bâties pour les terres agricoles ;

- le soutien à l'investissement dans le cadre du plan de relance ;

- l'aide au fret via une évolution de la TVA, dite « non perçue récupérable » (TVA NPR) ;

- la modernisation du secteur du tourisme ;

- la mise en oeuvre, avant fin 2009, du RSA « chapeau », c'est-à-dire en faveur des personnes, qui même étant employées, ont un niveau de revenu très faible, situation plus fréquente en outre-mer qu'en métropole. Environ 100 000 personnes pourraient être concernées ;

- l'augmentation de la prestation de restauration scolaire, afin de privilégier un approvisionnement, au moins à hauteur de 50 %, en produits locaux ;

- la revalorisation de l'aide au logement.

Ce chiffrage ne comprend toutefois pas l'effort supplémentaire qui pourrait être consenti sur la diminution des charges sociales.

M. Marc Massion, co-rapporteur au nom de la commission des finances, s'est interrogé sur la négociation menée par le Gouvernement, au regard de l'insatisfaction exprimée par les différentes parties. Il s'est demandé également dans quelle mesure le texte n'est pas devenu caduc compte tenu du contexte de crise et des modifications qui sont en cours de discussion. Il a estimé que les conditions d'examen du présent projet de loi contredisent la volonté de revaloriser le Parlement et souhaité que le calendrier soit revu.

En réponse, M. Yves Jégo a affirmé que le texte n'est pas caduc dans la mesure où il permet notamment de soutenir des secteurs économiques privilégiés par les collectivités locales. Le travail de concertation a été mené ; néanmoins, il reste nécessaire de poursuivre les négociations parallèlement à l'examen du texte qui ne saurait être reporté compte tenu de l'acuité de la crise économique et sociale.

Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, a présenté ses observations sur les deux dispositifs principaux contenus dans le projet de loi : la création de zones franches globales d'activités et la réforme de la politique du logement.

Elle a tout d'abord pris acte de ce que le Gouvernement semble favorable à une harmonisation des secteurs prioritaires entre les départements d'outre-mer, mais s'est interrogée sur la décision qu'il prendra au sujet de la date d'application de la modification du système d'exonération de charges patronales, fixée au 1^er avril 2009 par la dernière loi de finances. Parmi les zones prioritaires, elle s'est demandé s'il est possible d'inclure les Hauts de la Réunion pour le bénéfice du taux majoré de 80 %. Dans le même esprit, est-il possible d'inclure dans le dispositif et à certaines conditions le petit commerce de détail dans ces zones particulièrement défavorisées ? La Guadeloupe a bien montré depuis quelques semaines combien ce secteur est primordial pour l'activité économique au quotidien.

En ce qui concerne la politique du logement, il apparaît nécessaire de mieux définir la notion de primo-accédant pour ne pas limiter excessivement le bénéfice du dispositif. Par ailleurs, il serait sans doute souhaitable de conserver, au moins pour une certaine durée, le dispositif actuel de défiscalisation, lorsque le propriétaire loue son bien aux conditions de loyer et de ressources d'un logement social.

Enfin, pour bien prendre en compte les effets de la crise économique et financière qui touche encore plus durement des économies fragilisées comme celles d'outre-mer, le Gouvernement devrait envisager de programmer la création des nouveaux dispositifs et la suppression des anciens de manière plus souple et plus étalée dans le temps. Le secteur du bâtiment travaux publics, essentiel à l'activité économique, ne pourra pas s'adapter, en effet, aussi rapidement que le prévoit le projet de loi actuel. Cette période de transition pourrait se révéler catastrophique pour l'économie.

M. Yves Jégo a répondu que le Gouvernement s'est engagé, lors du débat sur le projet de loi de finances, à ce que le nouveau dispositif relatif à l'exonération de charges patronales ne rentre pas en vigueur avant la promulgation de la loi pour le développement économique de l'outre-mer. Par ailleurs, le petit commerce bénéficie d'ores et déjà de mesures d'aide jusqu'à 1,3 Smic. Le Gouvernement accueillera avec bienveillance un amendement qui concernerait l'intégration des Hauts de la Réunion dans la liste des zones particulièrement défavorisées, comme la Guyane et les îles de la Guadeloupe. Le Gouvernement envisage également une période de transition entre l'entrée en vigueur des nouveaux dispositifs et la sortie des anciens ; cette période pourra peut-être être prolongée pour que les chantiers lancés puissent se terminer : l'idée est que tout ce qui est déjà en cours de réalisation doit pouvoir être achevé.

Après s'être réjoui de l'organisation de l'audition commune aux quatre commissions saisies du projet de loi, M. Daniel Marsin, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, a souligné le contexte particulier de l'examen du texte au Sénat. Il a tout d'abord souhaité connaître les marges de manoeuvre du Gouvernement, tant sur le plan financier que pour les ajustements à prévoir.

Après avoir salué la prise en compte par le projet de loi des difficultés des îles du Sud de la Guadeloupe, qui souffrent de la double insularité, il a souhaité que le taux bonifié d'exonération de 80 % puisse être appliqué à l'ensemble des entreprises de ces territoires et a interrogé le ministre sur la possibilité d'étendre à ces îles les dispositions en vigueur en Guyane, notamment en matière de TVA.

Il a ensuite appelé de ses voeux la suppression de la taxe foncière sur les propriétés non bâties au bénéfice des agriculteurs et l'augmentation des seuils prévus par le projet de loi en matière de rénovation hôtelière, tant pour ce qui est du nombre de chambres concernées par opération que du montant de l'aide.

S'agissant des mesures de soutien à la construction de logements, il s'est montré favorable à la suppression de la défiscalisation dans le secteur libre, tout en évoquant la possibilité de décaler l'échéance d'un an. Il s'est inquiété de la situation du logement intermédiaire, dont le rôle est essentiel tant en matière de besoins de logements que pour le secteur du BTP. Il a enfin estimé qu'il pourrait être intéressant d'adapter les plafonds pour la défiscalisation des logements sociaux.

M. Yves Jégo a rappelé que les exonérations de charges avaient représenté, pour les finances publiques, un coût de 1,358 milliard d'euros en 2008 et que l'estimation du nouveau dispositif pour 2009 est de 1,456 milliard d'euros.

Il a annoncé que le gouvernement proposerait l'exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties dans les départements d'outre-mer, une interrogation demeurant sur la possibilité de restreindre cette disposition aux seuls agriculteurs.

Il a indiqué qu'il est ouvert aux propositions d'amendements s'agissant des îles du Sud de la Guadeloupe. Pour ce qui est de l'hôtellerie, il a annoncé une amélioration du dispositif, le Gouvernement souhaitant faire passer le plafond de la subvention de 5 000 à 7 500 euros par chambre, dans la limite des cent premières chambres, quelle que soit la taille de l'hôtel.

Enfin, il a fait observer que l'augmentation du coût du foncier provient en partie de la pression exercée par la défiscalisation, raison pour laquelle le projet de loi exclut pour l'avenir le logement libre du dispositif de défiscalisation pour favoriser en contrepartie le seul logement social.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a relevé que la technique de la défiscalisation, qu'elle s'applique outre-mer ou ailleurs, peut effectivement fausser la concurrence sur le marché.

M. Jean-Paul Virapoullé, rapporteur pour avis de la commission des lois, a souligné que le projet de loi a été préparé avant la crise mais qu'il va être examiné par le Parlement pendant celle-ci.

Il a rappelé que la solidarité continue de la métropole en faveur de l'outre-mer a permis, depuis 1946, d'apporter une amélioration substantielle à la qualité de la vie dans ces territoires en termes d'éducation, de santé, de logement et de niveau de vie, mais que la crise économique qui frappe la France a des conséquences encore plus aigües outre-mer compte tenu de l'équilibre instable de son économie.

Il a souhaité que la crise économique actuelle soit l'occasion de cerner les questions réelles qui se posent en matière de développement des économies ultramarines et d'y apporter des réponses efficaces. A défaut, les tensions actuelles en Guadeloupe et dans les autres départements d'outre-mer persisteront.

Il a mis en exergue les abus de position dominante fréquents dans les départements d'outre-mer, citant l'exemple du cartel mis en place sur le prix du kérosène à la Réunion, récemment sanctionné par le conseil de la concurrence. Du fait de ces situations monopolistiques, le coût de la vie outre-mer est plus élevé qu'en métropole alors même que le revenu par habitant y est inférieur.

Il a estimé qu'il est nécessaire d'utiliser les possibilités offertes tant par l'article 73 de la Constitution que par l'article 299-2 du traité instituant la Communauté européenne, qui permettent un traitement différencié des départements d'outre-mer par rapport à la métropole. Il serait opportun que, dans ce cadre, une adaptation des dispositions de l'article L. 410-2 du code de commerce soit apportée à l'occasion de la discussion du projet de loi afin que l'Etat puisse réglementer, dans les départements d'outre-mer, le prix de produits de première nécessité. Seule une mesure de ce type permettrait de mettre fin aux abus résultant de l'existence de monopoles de fait dans ces territoires.

Abordant la question du logement outre-mer, M. Jean-Paul Virapoullé, rapporteur pour avis, a souligné que le projet de loi ne prend pas suffisamment en compte la réalité des besoins de financement. Il a indiqué que le financement du logement social outre-mer par le biais d'un financement croisé faisant intervenir à la fois les crédits de la ligne budgétaire unique et les dispositifs de défiscalisation recèle une complexité qui pourra empêcher le montage d'opérations d'envergure.

Il a souhaité que des dispositions soient insérées dans le projet de loi afin de favoriser le financement du logement patrimonial intermédiaire à vocation sociale, qui pourrait être offert à la location à un montant de 7,5 euros par mètre carré.

Il a évoqué la nécessité de favoriser le développement du secteur des énergies renouvelables outre-mer, à commencer notamment par les mécanismes de « co-génération » charbon-bagasse, pour lesquels la Réunion est en pointe.

Il a souligné que la productivité du travail a davantage augmenté outre-mer dans les dernières années qu'en métropole. Il convient désormais de favoriser l'emploi dans les secteurs porteurs, tels que ceux des technologies de la communication et de l'information, des énergies renouvelables et de l'agro-nutrition.

Il a noté que les effets bénéfiques sur l'emploi de l'extension outre-mer du revenu de solidarité active seront limités dans la mesure où ils ne favoriseront pas un grand nombre de créations d'emplois nouveaux. Il a jugé essentiel de favoriser la formation professionnelle, en particulier celle des jeunes, l'effort devant être d'autant plus important compte tenu de l'isolement et de la distance des départements d'outre-mer par rapport à la métropole.

M. Yves Jégo a indiqué que les lois ordinaires qui devront accompagner les lois organiques relatives à la Nouvelle-Calédonie et, le cas échéant, à la départementalisation de Mayotte, qui seront présentées au mois de juillet 2009, seront l'occasion de mettre en place des dispositifs s'attaquant aux problèmes structurels évoqués par M. Jean-Paul Virapoullé.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a suggéré l'ajout au projet de loi d'un titre portant sur le soutien au pouvoir d'achat outre-mer, qui comprendrait des dispositifs adaptant les règles de la concurrence dans ces territoires, en particulier en instituant un mécanisme de contrôle des prix.

M. Yves Jégo s'est dit très favorable à l'insertion de telles mesures, ajoutant qu'il a saisi l'Autorité de la concurrence de deux demandes d'avis concernant les conditions de la concurrence dans les départements d'outre-mer : l'une concernant le prix des carburants, l'autre relative aux produits de consommation courante. Il a ajouté qu'il s'était entretenu avec les services de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes afin de définir une politique de contrôle dans ces départements.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a souligné les effets économiques négatifs induits par la réglementation actuelle de l'octroi de mer qui, s'il constitue une taxe à l'importation participant au financement des collectivités territoriales d'outre-mer, a pour effet de renchérir le prix payé par les consommateurs.

M. Yves Jégo a répondu que la question de l'octroi de mer constitue un problème de nature structurelle et que sa suppression impliquerait de trouver d'autres modes de financement des collectivités ultramarines.

Il a insisté sur le fait que le projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer doit permettre d'apporter des réponses destinées à sortir du conflit en cours dans les Antilles et qu'il conviendra d'engager une réflexion plus approfondie sur les problèmes structurels que connaît l'outre-mer.

M. Jean-Paul Virapoullé, rapporteur pour avis, a jugé opportun que la commission des finances se saisisse de la question de la réforme de l'octroi de mer, et notamment de son rôle dans la détermination des prix, suggérant l'institution d'une TVA spécialement applicable outre-mer.

M. Yves Jégo a rappelé que l'octroi de mer permet de financer les collectivités ultramarines à hauteur de 900 millions d'euros. Il a estimé qu'une évolution du dispositif pourrait être envisagée, d'autant que la Commission européenne n'a autorisé le maintien de cette taxe que jusqu'en 2014.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, s'est interrogé sur la large habilitation prévue dans le projet de loi pour actualiser et adapter l'organisation juridictionnelle et le statut civil personnel de droit local à Mayotte. Il a souhaité savoir si les ordonnances envisagées auront pour objet de mettre fin aux fonctions juridictionnelles des cadis et de rendre le statut personnel pleinement compatible avec les principes républicains, compte tenu de la démarche vers la départementalisation souhaitée par les élus de Mayotte.

M. Yves Jégo a indiqué que cette habilitation avait été inscrite dans le projet de loi avant même que le calendrier de la consultation référendaire sur l'avenir de Mayotte soit établi. Il a jugé que cette habilitation pourrait offrir le support juridique permettant une mise en oeuvre rapide de la feuille de route présentée par le Gouvernement, dès lors que les Mahorais se seront prononcés positivement sur la départementalisation de leur collectivité. Il a ajouté que, le cas échéant, il ne serait pas opposé à ce que les mesures envisagées soient définies dans un autre support législatif.

M. Jean-Paul Emorine, président de la commission des affaires économiques, a souhaité connaître le délai dans lequel l'Autorité de la concurrence sera amenée à rendre ses avis sur les prix du carburant et les prix à la consommation outre-mer.

M. Yves Jégo a indiqué que ces avis lui seront remis avant l'été, afin de permettre aux services de l'Autorité de la concurrence d'effectuer un examen de la situation locale.

M. Thierry Repentin a formulé trois observations.

Il s'est tout d'abord déclaré satisfait que le ministre ait annoncé que le forfait de charges serait traité de manière uniforme en métropole et outre-mer. M. Yves Jégo a précisé qu'il s'agit du forfait hors chauffage.

Ensuite, M. Thierry Repentin a jugé que l'ouverture de la défiscalisation au logement social ne doit pas remettre en cause, même à long terme, la ligne budgétaire unique (LBU), qui doit rester le socle du financement du logement social outre-mer. Mais la question va se poser de la manière de mobiliser les investisseurs métropolitains sur ce type de produit, dans la mesure où en métropole, ce genre de dispositif n'a jamais rencontré le succès escompté. M. Yves Jégo a alors rappelé l'engagement clair du Gouvernement d'augmenter la LBU dans les prochaines années ; elle passera de 209 millions en 2009 à 229 millions en 2011.

Enfin, M. Thierry Repentin s'est inquiété de l'annonce faite sur le blocage des loyers dans les départements d'outre-mer. La situation du logement social est déjà assez dramatique et de nombreux organismes sont en situation financière tendue, voire en plan de redressement. Dans ce contexte, le blocage des loyers, qui pourrait se propager en métropole, remettrait en cause le fragile équilibre financier des organismes. Sur ce point, M. Yves Jégo a rappelé que le blocage des loyers en Guadeloupe est une annonce volontaire des bailleurs sociaux de ce département. Enfin, la coexistence de la LBU et du mécanisme de défiscalisation doit être conçue de façon très souple : certains programmes ne nécessiteront que l'un des deux soutiens, d'autres les deux.

Mme Gélita Hoarau a évoqué la crise profonde qui touche depuis longtemps les départements d'outre-mer. Le taux de chômage y est plus élevé qu'en métropole, comme le taux d'illettrisme, mais il ne s'agit pas ici de chercher des responsables. La question est en effet de savoir comment sauver collectivement les territoires concernés. Pour cela, il est indispensable de concevoir une rupture et de casser les pratiques habituelles en cours dans ces départements. Par exemple, le coût de la vie souffre naturellement des surprofits des monopoles et de l'éloignement des sources d'approvisionnement ; il est nécessaire d'orienter les échanges vers les voisins les plus proches. Pourquoi ne pas favoriser la création d'une compagnie maritime régionale pour réaliser ce commerce intra zone ? La crise frappe par ailleurs les plus démunis et des mesures urgentes doivent être prises en leur faveur, par exemple en mutualisant les crédits des minima sociaux pour améliorer leur efficacité. Le conseil régional de La Réunion a engagé de nombreuses politiques en ce sens, notamment en matière de développement durable, de grands travaux ou de tourisme. En conclusion, Mme Gélita Hoarau a souhaité savoir si le comité interministériel sur l'outre-mer sera permanent ou temporaire.

M. Yves Jégo a répondu qu'il est disposé à participer à ce travail de fond, particulièrement nécessaire au regard de la situation outre-mer.

Mme Odette Terrade a souligné la nécessité de prendre des mesures exceptionnelles afin de répondre à la crise actuelle. Elle a estimé que cette crise montre les limites de la politique de défiscalisation, peu efficace, voire néfaste en termes d'emploi et d'urbanisme. Elle a donc fait part de son inquiétude quant aux dispositions du projet de loi. Enfin elle a appelé le gouvernement à prendre en compte la dimension culturelle du mouvement en cours aux Antilles et a espéré que les forces de l'ordre ne seront pas amenées à intervenir.

En réponse à Mmes Hoarau et Terrade, M. Yves Jégo a souligné qu'un travail de fond important est en effet nécessaire : il a ainsi estimé que le projet de loi est un texte conjoncturel, des évolutions plus structurelles demeurant par ailleurs nécessaires.

Mme Nicole Bricq a estimé que le Gouvernement a tardé à prendre la mesure de la mobilisation dans les Antilles. Elle a jugé que les conditions de travail des parlementaires sur ce projet de loi sont difficiles du fait des modifications du texte qui devront être présentées par le Gouvernement et de l'application de la nouvelle procédure issue de la réforme constitutionnelle.

Elle a relevé que l'examen de ce projet de loi, qui comprend une réforme du dispositif de défiscalisation, intervient dans un contexte fiscal marqué par le vote par le Parlement en 2008 du plafonnement des niches fiscales.

Elle a souligné que certaines mesures annoncées par le Gouvernement ou demandées par les parlementaires ultramarins ne figurent pas à ce jour dans le texte, et nécessiteront un véritable travail de fond. Elle a enfin souhaité avoir plus d'information sur le « plan B » évoqué dans la presse.

En réponse, M. Yves Jégo a indiqué que le « plan B » consiste à adapter des dispositifs de baisse des charges en faveur des secteurs où ils seront les plus utiles. Il a souligné que le projet de loi n'évoque pas les niches fiscales. Il a par ailleurs rappelé que le texte a été adopté en conseil des ministres le 21 juillet 2008 et que son examen n'est donc pas précipité, les modifications qui pourraient y être introduites en réponse à la crise actuelle n'en altérant pas l'orientation générale.

M. Georges Patient a estimé qu'un report de l'examen du projet de loi est nécessaire au vu de la situation dans les Antilles. Il a rappelé que la Guyane a connu des événements similaires en novembre 2008, indiquant que, trois mois après la signature d'un protocole de sortie de crise, aucune réunion ne s'est encore tenue pour faire le point sur la situation. Il a enfin jugé nécessaire d'assortir le dispositif des zones franches globales de contreparties en matière de retombées salariales.

En réponse, M. Yves Jégo a indiqué que les présidents du conseil général et du conseil régional de la Guadeloupe ont publié un communiqué appelant à examiner en urgence le projet de loi. S'agissant du protocole guyanais, il a annoncé que le rapport sur le prix de l'essence sera remis à la fin du mois et qu'il souhaite travailler en liaison étroite avec les élus sur cette question.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a rappelé le calendrier relatif au projet de loi :

- les amendements des membres de la commission des finances peuvent être déposés jusqu'au 17 février à 16 heures ;

- la commission des finances se réunira pour examiner le rapport de MM. Doligé et Massion et les amendements des commissaires le jeudi 19 février après-midi ;

- les commissions saisies pour avis devraient se réunir le 4 mars au matin pour examiner les rapports des rapporteurs pour avis ;

- les amendements des sénateurs non membres de la commission des finances pourront être déposés jusqu'au 4 mars à midi ;

- la commission des finances se réunira afin de procéder à l'examen des amendements des rapporteurs pour avis et des sénateurs non membres de la commission des finances le 5 mars. Les rapporteurs pour avis seront conviés à cette réunion afin de pouvoir défendre les amendements adoptés par leur commission respective ;

- le texte devrait être discuté en séance à partir du 10 mars.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a indiqué qu'il déposera un amendement visant à introduire un titre relatif au pouvoir d'achat et à la concurrence. Il a espéré par ailleurs que le Gouvernement puisse transmettre ses amendements au plus vite à la commission des finances, afin que le texte issu des travaux de celle-ci soit le plus complet possible.

Mercredi 18 février 2009

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président -

Simplification du droit - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a examiné le rapport pour avis de Mme Jacqueline Panis sur la proposition de loi n° 34 (2008-2009), adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture, de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures, dans le texte n° 210 (2008-2009) adopté par la commission des lois le 11 février 2009.

En préambule, Mme Jacqueline Panis, rapporteur pour avis, a souligné l'importance particulière de ce texte puisqu'il se voit appliquer, à titre expérimental, la procédure nouvelle résultant de la réforme du travail législatif en commission. Elle a ensuite précisé que la commission s'était saisie des onze articles et quatre ratifications d'ordonnances dont les domaines relèvent spécifiquement de son champ de compétences.

Puis, soulignant la complexité de l'exercice consistant à clarifier le droit devenu trop lourd et trop ambigu à force d'être modifié par d'innombrables lois et relevant que ce travail de simplification pouvait présenter le risque d'introduire de nouvelles ambiguïtés, elle a indiqué avoir été particulièrement attentive à chaque disposition examinée en évaluant avec les acteurs concernés les conséquences pratiques des clarifications juridiques ou des allègements de procédures proposés.

Elle a ensuite précisé que ceux-ci concernaient essentiellement le secteur de l'environnement, commun à quatre articles, et celui de l'agriculture, qui en concerne cinq.

S'agissant de l'environnement, l'article 10 simplifie la procédure de délivrance du permis de chasser et des autorisations de chasser accompagné, afin notamment de mettre fin à la nécessité pour les candidats de déposer deux dossiers distincts ; l'article 18 crée un guichet unique pour l'accès aux informations sur les réseaux d'énergie, afin de faciliter l'activité des maîtres d'ouvrage réalisant des interventions sur le domaine public ou privé ; l'article 18 bis habilite le Gouvernement à prendre une ordonnance pour clarifier le régime des transports par canalisations d'hydrocarbures, de gaz et de produits chimiques ; enfin, l'article 51 modifie le code de l'environnement, afin de simplifier les règles applicables aux installations classées et les adapter à la réalité des risques encourus.

En matière agricole, l'article 27 allège des procédures en matière d'abattoirs et de commercialisation de peaux d'animaux et supprime le poste de commissaire du Gouvernement auprès du comité interprofessionnel de la volaille de Bresse ; l'article 28 quater habilite le Gouvernement à codifier les dispositions législatives relatives à la pêche maritime et à clarifier diverses mesures du code rural et du code forestier par ordonnances ; l'article 36 procède à l'intégration de l'Inventaire forestier national à l'Office national des forêts ; enfin, les articles 36 bis et 36 ter habilitent le Gouvernement à opérer par ordonnances, respectivement, le regroupement du Centre national de la propriété forestière et des centres régionaux de la propriété forestière au sein d'un nouvel établissement public administratif, et la fusion en une seule structure de l'Agence unique de paiement (AUP) et du Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA), ainsi que le regroupement des offices d'intervention agricoles en un seul établissement public.

S'agissant par ailleurs des trois derniers articles examinés, l'article 22 modifie le code de commerce afin de fixer une nouvelle définition du salon professionnel et de préciser le régime pénal des obligations des parcs d'exposition ; l'article 52 transfère vers le budget général de l'État le financement du Conseil supérieur de l'aviation marchande, les dépenses de fonctionnement de ce conseil étant actuellement couvertes par une cotisation spécifique dont la complexité de recouvrement ne paraît plus justifiée, et clarifie le régime d'autorisation des lignes intérieures au territoire national en tirant les conséquences de la mise en place d'un espace aérien communautaire ; l'article 66 bis ratifie un grand nombre d'ordonnances, dont quatre relèvent de la compétence de la commission des affaires économiques. A cet égard, Mme Jacqueline Panis, rapporteur pour avis, a fait valoir que la ratification des ordonnances était un impératif car, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, celle-ci ne peut plus être implicite, et que cette étape permettait de plus au Parlement d'examiner précisément dans quelle mesure le Gouvernement a satisfait aux obligations fixées par la loi d'habilitation.

Elle a ensuite fait part de ses observations sur l'ensemble de ces articles, précisant qu'elles résultaient largement des auditions qu'elle a conduites.

S'agissant de la modification de la procédure du permis de chasser, elle a souligné que si cette simplification soulevait de véritables enjeux, les auditions réalisées avaient permis de bien prendre en compte les différents avis et fait apparaître que la réforme proposée était positive. Aussi a-t-elle estimé qu'il serait inopportun d'en bouleverser l'économie, comme le suggèrent quatre amendements déposés sur cet article par trois de ses collègues. De même a-t-elle indiqué que cinq autres articles, les articles 18, 18 bis, 27, 36 bis et 52, n'appelaient pas d'observations particulières de sa part.

Elle a en revanche annoncé qu'elle proposerait de revenir sur quelques dispositions, d'en corriger d'autres ou d'en ajouter de nouvelles. Il s'agit d'abord d'affiner, d'améliorer ou d'adapter au droit existant trois articles :

- à l'article 22, la nouvelle définition du salon professionnel s'avère inopportune tandis qu'il convient de préciser davantage les dispositions relatives aux parcs d'exposition ;

- à l'article 51, relatif aux installations classées, la légalisation de la notion « d'aléa », qui viendrait s'ajouter à celles de « risque » et de « danger » déjà prévues par le code de l'environnement, ne paraît pas opportune, d'autant que la proposition de loi a pour objectif de simplifier le droit et non d'ajouter des catégories nouvelles ;

- à l'article 66 bis, il est nécessaire de mettre en cohérence des dispositions du code de la santé publique avec l'ordonnance ayant transformé le Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies (LBF) en société anonyme.

Puis Mme Jacqueline Panis, rapporteur pour avis, a proposé d'ajouter un article additionnel afin de ratifier treize ordonnances supplémentaires, non prévues par l'article 66 bis, certaines étant sans doute des omissions des députés mais d'autres ayant été prises après qu'ils ont examiné la proposition de loi, le 14 octobre dernier.

Elle a enfin expliqué qu'il fallait tenir compte de l'adoption, intervenue après cette date, de la loi du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés, qui a eu pour conséquences :

- de rendre inutile le maintien dans la présente proposition de loi de l'article 36 ter, le regroupement dans un établissement unique de l'AUP et du CNASEA et la fusion des offices d'intervention agricoles ayant été rendus possibles par l'article 37 de la loi du 17 février 2009 précitée ;

- de rendre à l'inverse nécessaire la ratification dans le cadre du présent texte, qui constitue un véhicule législatif approprié, de l'ordonnance du 13 novembre 2008 portant modernisation de la régulation de la concurrence, celle opérée par l'article 31 de la loi du 17 février 2009 ayant en effet été censurée par le Conseil constitutionnel, qui a considéré qu'elle était « dépourvue de tout lien » avec l'objet de cette loi.

Préalablement à l'examen des articles, M. Jean-Paul Emorine, président, a ouvert le débat général.

M. Gérard Bailly a regretté que la proposition de loi ne traite pas également du problème des sorties d'indivisions, qui compliquent les successions et legs dont peuvent bénéficier les départements au titre de l'aide sociale. Il a souligné que les procédures pouvaient s'étaler sur deux décennies, entraînant de fortes pertes en valeur des legs. Tout en convenant de l'intérêt certain du sujet, M. Jean-Paul Emorine, président, a observé que sa matière relevait de la compétence de la commission des lois.

Constatant que la proposition de loi comportait beaucoup de délégations de compétences du Parlement au profit du Gouvernement, nombre des mesures de simplification proposées devant être prises par ordonnances, Mme Odette Herviaux a mis en doute le fait que cette méthode aille dans le sens d'une réelle simplification. M. Jean-Paul Emorine, président, a considéré qu'il convenait d'apprécier de manière pertinente les habilitations législatives qui pouvaient être accordées au Gouvernement.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles.

A l'article 10, elle a d'abord examiné un amendement présenté par MM. Michel Doublet et Daniel Laurent, ainsi qu'un amendement présenté par Mme Odette Herviaux poursuivant un objet identique. M. Michel Doublet, approuvé par Mme Odette Herviaux, a exposé que ces amendements visaient à simplifier davantage le dispositif proposé en supprimant la possibilité de délivrer des permis de chasser provisoires.

Mme Jacqueline Panis, rapporteur pour avis, a tout d'abord rappelé que l'article devait permettre au candidat au permis de chasser de ne constituer qu'un seul dossier, au lieu de deux, et de le déposer en un seul lieu, l'Office national de la chasse (ONC), et non plus deux. Puis elle a souligné que, grâce à cette réforme, le permis de chasser définitif serait délivré immédiatement et de manière sécurisée après l'examen qui en conditionne l'attribution, la délivrance de permis de chasser provisoires demeurant exceptionnelle, par exemple en cas d'impossibilité pour l'Imprimerie nationale de fournir le document attendu, ou de grève de La Poste, ou encore pour des considérations de sécurité publique. Elle a précisé que le nombre des permis provisoires n'était pas aujourd'hui chiffrable mais qu'il serait en tout état de cause très minime, sachant que 30 000 permis de chasser sont délivrés chaque année. Ajoutant que le permis traditionnel sous forme papier serait remplacé par une carte en plastique dotée d'une puce électronique qui offrira de plus grandes garanties de sécurité, elle a par conséquent jugé indispensable de conserver, pour les cas exceptionnels évoqués précédemment, la faculté de délivrer un permis provisoire. Après s'être déclarés rassurés par ces explications, les auteurs des deux amendements les ont retirés.

La commission a ensuite examiné un second amendement de MM. Michel Doublet et Daniel Laurent, ainsi qu'un amendement similaire de Mme Odette Herviaux, tendant à associer les fédérations départementales des chasseurs à l'ONC pour la délivrance des permis. Mme Jacqueline Panis, rapporteur pour avis, a constaté que ces amendements confortaient la collaboration traditionnelle entre l'ONC et les fédérations départementales des chasseurs. Puis, avoir rappelé que l'article 10 tendait à missionner l'ONC pour l'ensemble des chasseurs français alors que, actuellement, l'attribution des permis est une compétence des préfets, elle a estimé que la proposition de ses collègues ne tendait pas véritablement à simplifier le système proposé qui, en outre, garantirait davantage la sécurité du permis de chasser en prévoyant un seul guichet d'attribution. Elle a par ailleurs fait valoir que les échanges entre l'ONC et les fédérations départementales existaient déjà, celles-ci assumant une fonction de préparation pour les examens du permis de chasser. Elle a enfin précisé qu'il était envisagé de créer un fichier central des permis de chasser, qui renforcerait la sécurité à l'égard des faux permis. Souscrivant à ces arguments, les auteurs des amendements les ont alors retirés, après toutefois que Mme Odette Herviaux a observé que la compétence actuelle des préfectures ne suffisait pas toujours à prévenir la circulation de faux permis.

A l'article 22, la commission a adopté un amendement présenté par Mme Jacqueline Panis, rapporteur pour avis, tendant à maintenir la définition légale actuelle du salon professionnel, sous réserve d'une précision sur le caractère payant ou gratuit du titre d'accès, et à compléter la sanction des omissions par les parcs d'exposition de leurs obligations légales.

Après l'article 27, la commission a examiné un amendement portant article additionnel présenté par M. Gérard César, visant à clarifier et préciser le statut de l'aire géographique de production mentionnée dans le cahier des charges qui conditionne la définition de l'appellation d'origine contrôlée. Après que M. Gérard César a présenté son amendement, M. Gérard Bailly a déclaré y souscrire tout en se demandant s'il allait suffisamment loin et s'il ne convenait pas également de viser l'aire de conditionnement et de transformation. M. Jean-Paul Emorine, président, a considéré que c'était le cahier des charges qui était important pour assurer le respect de l'idée d'une appellation d'origine contrôlée. Observant que l'amendement n'avait pas pour objet de modifier le cahier des charges mais seulement de le simplifier, Mme Jacqueline Panis, rapporteur pour avis, a estimé que la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 641-7 du code rural levait opportunément une ambiguïté mais qu'il convenait, pour la parfaire, d'y supprimer les mots « de production et d'agrément ». La commission a alors adopté l'amendement ainsi rectifié.

Toujours après l'article 27, la commission a examiné un second amendement portant article additionnel présenté par le même auteur. M. Gérard César a indiqué qu'il visait à préciser certains éléments du régime de contrôle des signes d'identification de la qualité et de l'origine des produits agricoles, forestiers ou alimentaires et des produits de la mer. Estimant qu'il était de nature à favoriser une coopération étroite entre les administrations, les opérateurs et les organismes de défense et gestion précités, Mme Jacqueline Panis, rapporteur pour avis, y a donné un avis favorable et la commission l'a adopté.

Mme Jacqueline Panis a alors indiqué que, dans son rapport pour avis, elle regrouperait sous un seul amendement de la commission les deux amendements ainsi adoptés afin de ne proposer l'insertion que d'un seul article additionnel après l'article 27 de la proposition de loi. A cet égard, M. Jean-Paul Emorine, président, a confirmé que, en application de la nouvelle procédure d'examen des amendements déposés par les membres de la commission lors de l'examen du rapport, ceux d'entre eux qui seront adoptés deviendront ceux de la commission, ne seront plus attribués à leur auteur initial et seront présentés en séance publique par le rapporteur.

A l'article 28 quater, la commission a adopté un amendement de précision présenté par Mme Jacqueline Panis, rapporteur pour avis.

A l'article 36, elle a examiné un amendement présenté par MM. Philippe Leroy et Gérard César, M. Gérard César indiquant qu'il visait à préserver la spécificité de l'Institut forestier national (IFN) au sein de l'Office national des forêts (ONF) en prévoyant la création d'un service dédié. Observant que, sur la forme, cette proposition était de nature réglementaire et que, sur le fond, elle était satisfaite par les assurances données par le ministre de l'agriculture, Mme Jacqueline Panis, rapporteur pour avis, a estimé que la commission ne saurait l'adopter mais que ses auteurs pourraient la redéposer ultérieurement afin que, à l'occasion de son examen en séance publique, ils puissent obtenir toutes les garanties nécessaires de la part du Gouvernement.

Après que M. Gérard César a retiré son amendement, un débat, auquel ont participé MM. Gérard Bailly, Benoît Huré, Charles Revet et Jean-Paul Emorine, président, s'est engagé sur l'opportunité de simplifier le régime forestier pour des opérations d'aménagement ou d'urbanisme réalisées par des collectivités territoriales et empiétant sur des parcelles forestières de faible ampleur. Les procédures résultant du nécessaire respect du régime forestier, longues, complexes et coûteuses, paralysent en effet les projets, alors même que l'impact de ceux-ci sur les espaces forestiers est extrêmement faible, voire quasi nul. Dans ces cas précis, il paraîtrait opportun de prévoir une procédure administrative allégée offrant une meilleure adéquation entre les objectifs d'aménagement public et le respect des surfaces forestières. S'agissant d'une question relativement technique et impliquant la modification potentielle de plusieurs codes, Mme Jacqueline Panis, rapporteur pour avis, s'est engagée à y travailler, en concertation avec les acteurs intéressés, d'ici l'examen du présent texte en séance publique.

Puis la commission a adopté quatre amendements présentés par Mme Jacqueline Panis, rapporteur pour avis, et visant, respectivement :

- à supprimer l'article 36 ter, dont le contenu figure déjà à l'article 37 de la loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés ;

- à l'article 51, à s'opposer à l'introduction dans le code de l'environnement de la notion « d'aléa », aux côtés des notions déjà existantes de « danger » et de « risque » ;

- à l'article 66 bis, à ajuster la rédaction du code de la santé publique en conséquence de la ratification de l'ordonnance transformant le Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies (LFB) en société anonyme ;

- à insérer un article additionnel après l'article 66 bis afin de ratifier treize ordonnances relevant de son domaine de compétence, qui ont toutes été prises dans les délais requis et sont conformes aux termes des habilitations à leur origine. Parmi celles-ci figure, notamment, l'ordonnance relative à l'autorité de la concurrence, dont la ratification dans le cadre de la loi du 17 janvier 2009 précitée a été invalidée par le Conseil constitutionnel pour des raisons de forme.

Sans contester sur le fond ce dernier amendement au contenu très fouillé, M. Gérard Cornu s'est élevé contre la méthode consistant à insérer par voie d'amendement parlementaire créant un article additionnel des dispositions lui semblant manifestement d'inspiration gouvernementale. Mme Jacqueline Panis, rapporteur pour avis, a protesté que l'initiative comme la rédaction de cet amendement émanaient exclusivement de la commission, dont les services ont procédé à une vérification attentive de la conformité de chacune des ordonnances à leurs habilitations respectives.

Après que M. Jean-Paul Emorine, président, a rendu hommage à la qualité du travail et des propositions du rapporteur pour avis, la commission a alors adopté l'ensemble du rapport pour avis, le groupe socialiste et le groupe communiste républicain, citoyen et des sénateurs membres du Parti de gauche s'abstenant.

Organisation et régulation des transports ferroviaires et guidés - Examen des amendements

La commission a examiné les amendements présentés sur le projet de loi n° 501 (2007-2008) relatif à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et guidés et portant diverses dispositions relatives aux transports.

Elle a tout d'abord examiné les propositions d'amendements ou de rectification d'amendements de M. Francis Grignon, rapporteur sur le projet de loi :

- elle a rectifié son amendement n° 6 tendant à insérer un article additionnel après l'article 1^er afin de ramener de cinq à un an la peine d'emprisonnement prévue pour conduite d'un train sans certificat, afin d'aligner ce dispositif sur le régime applicable aux pilotes de lignes ;

- à l'article 7 (pouvoir réglementaire de la CRAF), elle a modifié son amendement n° 11 afin de supprimer une mention se rapportant aux compétences dévolues à la CRAF qui pouvait être interprétée de façon restrictive ;

- à l'article 8 (missions et pouvoirs de la CRAF), elle a rectifié son amendement n° 13 pour mieux prendre en compte les consultations existantes déjà réalisées, s'agissant de l'adoption du document de référence du réseau ;

- à l'article 16 (droit de visite et de saisie), elle a rectifié son amendement n° 20, afin de préciser qu'en l'absence des occupants des lieux, le procès verbal d'une visite domiciliaire effectuée par les agents de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires est dressé en présence de deux témoins, en application du droit commun ;

- elle a modifié son amendement n° 28 tendant à insérer un article additionnel après l'article n° 22, à des fins rédactionnelles ;

- à l'article 20 (relations de la CRAF avec les autorités judiciaires), elle a adopté un amendement tendant à supprimer l'expression « le cas échéant », cette précision étant inutile et facteur d'ambiguïté ;

- à l'article 23 (transport routier), elle a adopté un amendement de précision rédactionnelle.

Puis la commission a émis les avis figurant dans le tableau suivant :

Nomination d'un rapporteur

La commission a ensuite désigné Mme Bariza Khiari comme rapporteur sur le projet de loi n° 200 (2008-2009) de développement et de modernisation des services touristiques.

Groupes de travail « Pôles de compétitivité » et « Pôles d'excellence rurale » - Désignation des membres

Puis la commission a procédé à la désignation des membres de deux groupes de travail consacrés, l'un aux pôles de compétitivité et l'autre aux pôles d'excellence rurale, dont le Bureau avait décidé la création à la fin de l'année 2008.

Le groupe de travail « pôles d'excellence rurale » est composé de MM. Rémy Pointereau (UMP), Gérard César (UMP), Jean-Claude Merceron (UC), Claude Biwer (UC), Philippe Darniche (NI), Paul Raoult (SOC), Yannick Botrel (SOC), Raymond Vall (RDSE) et Gérard Le Cam (CRC).

Le groupe de travail « pôles de compétitivité » est composé de MM. Michel Houel (UMP) et Alain Chatillon (UMP), Mmes Elisabeth Lamure (UMP) et Christiane Hummel (UMP) et MM. Daniel Raoul (SOC), Marc Daunis (SOC) et Jean-Jacques Mirassou (SOC).

Questions diverses

Après examen de la liste des thèmes retenus par la commission des finances en 2009 pour le programme de contrôle des rapporteurs spéciaux, la commission des affaires économiques a décidé de s'associer aux trois thèmes suivants :

- la gestion des aléas dans le domaine agricole, suivi par M. Daniel Soulage, rapporteur pour avis de la mission agriculture et rapporteur de la proposition de loi sur l'assurance récolte ;

- l'ADEME, suivi par M. Jean Bizet, rapporteur pour avis de la mission écologie ;

- le bilan de la réforme et l'évaluation de la politique du crédit d'impôt recherche, suivi par MM. Michel Houel et Daniel Raoul, rapporteurs pour avis de la mission recherche.

Audition de M. Jean-Paul Bailly, président du groupe La Poste

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a entendu M. Jean-Paul Bailly, président du groupe La Poste.

Après avoir rappelé le vif intérêt des élus pour les questions touchant à l'avenir de La Poste dans leurs territoires et remercié M. Jean-Paul Bailly d'avoir accepté d'être auditionné par la commission des affaires économiques, M. Jean-Paul Emorine, président, a souhaité, à titre liminaire, recueillir son sentiment sur l'évolution des activités du groupe dans le cadre de l'ouverture à la concurrence européenne et dans le contexte actuel de crise financière.

M. Jean-Paul Bailly s'est félicité de cette audition qui intervient à un moment important, après le dépôt du rapport de M. Ailleret sur l'avenir de La Poste, et avant la discussion, dans le courant de cette année, d'un projet de loi postale.

Dressant un rapide panorama du groupe La Poste, il en a rappelé les quatre missions de service public : service universel postal, contribution à l'aménagement du territoire, distribution de la presse et accessibilité bancaire. Soucieux de garantir le respect et la pérennité de ces missions auxquelles ils sont très attachés, les parlementaires les ont définies à travers un cahier des charges inscrit dans la loi relative à la régulation des activités postales de 2005 et la loi de modernisation de l'économie de 2008.

Si les missions de service public sont donc bien garanties dans leur principe, il convient néanmoins de rester attentif aux moyens dont le groupe dispose pour leur mise en oeuvre, et en particulier à leur financement. C'est la dynamique vertueuse d'amélioration du résultat de La Poste et de hausse des investissements du groupe qui constitue véritablement la meilleure garantie du service public postal.

M. Jean-Paul Bailly a ensuite rappelé que l'entreprise était un groupe uni et diversifié employant près de 300 000 personnes, dont 15 000 hors de France ; il génère un chiffre d'affaires annuel s'établissant à 21 milliards d'euros et provenant, comme ordre de grandeur, à 50 % de l'activité courrier, 25 % du colis express et 25 % de la banque. La diversification des secteurs d'activité constitue un atout certain en période de récession car, confrontée à la baisse de l'activité courrier due à la crise, La Poste peut ainsi compter sur trois relais de croissance : le développement de l'offre des prestations liées à l'activité courrier des entreprises, les services de colis express et les activités bancaires.

La Poste doit désormais faire face à trois enjeux majeurs :

- l'ouverture à la concurrence, qui concerne depuis le 1^er janvier 2009 le Livret A et s'étendra au 1er janvier 2011 à tous les services de courrier ;

- les effets de la crise économique, qui se font ressentir par ricochet, les grands clients du courrier et du colis express (85 % du chiffre d'affaires) réduisant fortement leurs frais, tandis que certains secteurs, comme la vente à distance, sont en grande difficulté ;

- les mutations technologiques, et notamment le basculement des usages vers le « multicanal » (internet, offres dématérialisées ...), qui ont un fort impact sur l'activité des bureaux de poste.

Pour répondre à ces défis, M. Jean-Paul Bailly a expliqué que La Poste avait mis en place un projet industriel de développement dans chacun des métiers du groupe.

Le plan « cap qualité courrier » prévoit de mobiliser 2,7 milliards d'euros dans la modernisation du travail des facteurs et de la distribution. Il est essentiel pour pouvoir bénéficier à plein du marché porteur des entreprises européennes qui « externalisent » la gestion de toute leur chaîne de correspondance (fichiers de contacts, fabrication des plis, transport, retours, archivage).

Les capacités de traitement des colis doivent être améliorées et les modalités de distribution et de service modernisées (livraisons sur des horaires étendus, non seulement à domicile mais aussi sur les lieux de travail, dans des points relais.... ; pilotage en aval par le client final, et non plus en amont par le distributeur).

Pour le secteur de l'express, la position du groupe, numéro deux européen, devra être confortée, avec des efforts particuliers dans les pays du sud de l'Europe.

Le développement de l'enseigne passera par une modernisation des bureaux de poste, à laquelle seront affectés les investissements décidés dans le cadre du plan de relance gouvernemental.

Devenue banque de détail à part entière, la Banque postale a conforté son image de sérieux auprès de clients soucieux de trouver un établissement épargné par la crise financière. L'objectif est désormais de fidéliser ces nouveaux clients et de pouvoir offrir une gamme complète de produits à destination des particuliers.

Notant que, pour financer ces investissements, La Poste ne dispose plus de marges lui permettant de recourir à la dette, celle-ci dépassant déjà deux fois les fonds propres du groupe, M. Jean Paul Bailly a souligné la nécessité d'une augmentation de capital de 2,7 milliards d'euros, soit comme l'a indiqué le Président de la République, 1,2 milliard d'euros apportés par l'Etat et 1,5 par la Caisse des dépôts et consignations. La forme juridique d'une société anonyme (SA) présente plusieurs avantages : elle autorise les apports en capitaux d'autres acteurs publics que l'État ; elle permet également d'envisager la participation du groupe à des alliances européennes par des rapprochements industriels avec d'autres grands acteurs du marché.

Les quatre missions de service public de La Poste devront être maintenues et inscrites dans le projet de loi, la réussite du plan de développement étant leur garantie. Leur financement est assuré, soit qu'il existe déjà -cas du service public universel et de l'accessibilité bancaire pour le Livret A-, soit qu'il soit en cours de résolution -cas de l'acheminement de la presse avec l'accord Etat-presse-Poste courant jusqu'en 2015-, soit qu'il soit entièrement à reconfigurer -cas du financement de la présence postale, pour lequel le dispositif de financement adossé à la taxe professionnelle doit être repensé-. Sur ce dernier point, il convient à présent de sécuriser un financement complet, c'est-à-dire couvrant 260 millions d'euros d'ici 2010, et pérenne, avec un mode de gouvernance redonnant plus de pouvoir de décision aux élus, comme pour l'investissement et la modernisation des bureaux de poste ruraux.

Les droits et statuts des personnels devront être intégralement préservés dans le projet de loi et ce dernier devra conforter l'exigence d'une convention collective et permettre un actionnariat salarié.

Le projet de loi comportera deux parties distinctes, l'une consacrée à la transposition de la troisième directive européenne, ne posant pas de problèmes a priori, et l'autre sur l'évolution du statut de l'entreprise publique et ses missions de service public. Indispensable à l'adaptation de l'entreprise, il devrait être présenté en conseil des ministres avant la fin du premier semestre 2009, et examiné par le Parlement durant l'été ou à la rentrée.

Faisant remarquer que l'intervenant avait lui-même proposé l'évolution de La Poste vers un statut de société anonyme, M. Jean-Paul Emorine, président, a noté que seuls le Luxembourg et la France conservaient à leur opérateur postal un statut d'établissement public au sein de l'Union européenne.

Faisant état d'un article du quotidien Le Monde daté du 26 janvier évoquant un transfert de la gestion des bureaux de poste ruraux vers les régions et les départements, M. Michel Teston s'est inquiété de la délégation de service public qui en résulterait et a appelé à lui préférer une garantie du financement du réseau par l'Etat. Se référant ensuite à un article du journal Libération du jour faisant état de l'existence du projet de loi et d'une disposition prévoyant que La Poste serait transformée en société anonyme dont l'Etat détiendrait plus de 50 % du capital, il en a souligné la contradiction avec les engagements présidentiels assurant que l'intégralité du capital serait détenue par l'Etat et la Caisse des dépôts et consignations, auxquels il a, en conséquence, dit accorder peu de crédit.

Evoquant une convention signée entre La Poste et l'Association des maires de France (AMF), M. Gérard César s'est enquis du nombre de ses déclinaisons à l'échelle départementale. Se félicitant à cet égard de l'implication des élus au niveau local, mais également de la modernisation par La Poste de ses équipements, il s'est interrogé sur la capacité du groupe à augmenter son capital en période de crise.

Questionnant l'intervenant sur la possibilité d'« externaliser » l'envoi de courriers en nombre, Mme Jacqueline Panis lui a également demandé si son groupe éprouvait des difficultés à recruter des jeunes.

Se disant rassuré par les conclusions de l'intervenant, et voyant en lui un visionnaire ayant associé les communes à sa démarche, M. Jean Boyer s'est interrogé sur la nécessité de sensibiliser les administrés au service public postal et de les convaincre que le maintien d'une bonne couverture territoriale dépendrait étroitement de l'usage qu'ils en font.

Appelant à réagir sereinement face aux rumeurs non fondées d'une privatisation à venir de La Poste, M. Pierre Hérisson a estimé qu'il appartiendrait au Parlement de légiférer pour adapter le statut de l'entreprise publique. Soulignant que l'Etat participait au financement du service postal, à travers un fonds de péréquation de 130 millions d'euros alimenté par une partie du produit de la taxe professionnelle, il a appelé à mettre La Poste en mesure, statutairement, de bénéficier d'une augmentation de capital. Rappelant que le besoin de financement en 2007 était de près de 400 millions d'euros, il a souhaité que les 260 millions nécessaires à horizon 2011 ne soient pas alimentés par une exonération fiscale, mais par une subvention de l'Etat compensant les charges de l'opérateur.

En réponse aux différents intervenants, M. Jean-Paul Bailly a apporté les éléments de précision suivants :

- jamais l'idée d'une délégation de service public n'a été évoquée pour garantir la présence postale ;

- le besoin de financement s'élevant à 260 millions d'euros, doit être le plus pérenne et autonome possible, donc indépendant de la fiscalité, afin que l'évolution de La Poste puisse être envisagée sans crispation des élus ni crainte quant à ses missions de service public ;

- les annonces faites par le Président de la République le 19 décembre dernier indiquent clairement que l'intégralité du capital de La Poste sera détenu par des acteurs publics, ce qui devrait rassurer ceux craignant qu'elle ne soit privatisée ;

- fin janvier, 5 700 communes ont signé une convention avec La Poste, deux tiers pour l'implantation d'agences postales communales, le reste pour des relais et points poste. En revanche, les chiffres ne sont pas disponibles pour ce qui est des conventions signées avec les associations départementales des maires. Des enquêtes menées auprès d'administrés ont montré que, après une période d'inquiétude à l'égard de ce nouveau mode d'organisation, la satisfaction l'emporte largement ;

- le changement de statut de La Poste, selon les études effectuées, ne remettra pas, en cause les agences postales communales ;

- l'impact de la crise sur la rénovation des bureaux de poste sera atténué par le plan de relance, qui permettra de maintenir le rythme des modernisations ;

- la procédure d'externalisation ne modifie pas, a priori, le régime de l'envoi en nombre ;

- le tarif du timbre continuera de faire l'objet d'une péréquation sur l'ensemble du territoire ;

- le recrutement des jeunes ne semble pas poser de problèmes au sein du groupe ;

- la Poste n'a pas mené d'action de sensibilisation spécifique de ses clients sur le maintien de sa présence et de ses services sur tout le territoire, car cela risquerait de heurter les règles de libre concurrence. En revanche, les élus viennent légitimement relayer des messages en ce sens ;

- une banalisation de l'affranchissement provient certes de sa mécanisation mais elle est compensée par une personnalisation croissante du timbre, notamment grâce au support d'internet, avec le lancement récent de produits comme « ID timbre », qui permet aux entreprises et associations de créer des timbres en rapport avec leur activité, « mon timbre à moi », qui offre la possibilité d'y incruster des photos, ou encore « mon timbre en ligne », qui permet de les éditer à domicile.

Interrogeant l'intervenant sur la baisse du volume du courrier et le traitement du courrier d'entreprise, M. Hervé Maurey a rapporté les inquiétudes ressenties sur le terrain par rapport au maintien de la présence postale, et a demandé des précisions sur les critères de réduction des horaires ou de fermeture des bureaux de poste en s'étonnant du tarif élevé d'utilisation du fax dans ces derniers. Il s'est dit globalement satisfait du projet présenté.

Estimant que l'objectif principal de La Poste devait être la satisfaction de ses clients, M. Dominique Braye s'est demandé si elle prenait suffisamment en charge les agences postales. Interrogeant le président du groupe sur l'opportunité d'une ouverture partielle de son capital à des investisseurs privés, il a relayé l'opinion de nombreux usagers selon lesquels une telle privatisation permettrait d'offrir un meilleur service.

Insistant sur les inquiétudes au sujet de l'implantation des agences et des services postaux au niveau local, M. Martial Bourquin a noté que le préfet de son département était intervenu pour demander aux responsables de La Poste de geler les suppressions de bureaux de poste et de se concerter avec les élus. Se déclarant persuadé que le groupe aurait été ouvert à la privatisation si la crise n'était pas survenue, il a fait valoir que la transformation de La Poste en société anonyme n'était pas la seule solution pour satisfaire les besoins de modernisation, la notion européenne de service d'intérêt général étant neutre sur la question du statut. Notant que la privatisation de France Telecom s'était traduite par une concentration du groupe sur les activités rentables, laissant aux collectivités le financement des autres, il a appelé à ne pas déstructurer les services publics, jugeant que La Poste disposait d'importants atouts à valoriser, comme son statut de banque publique dans un contexte de crise.

Estimant que la survie du service public postal passait par sa modernisation, M. Daniel Dubois s'est dit en accord avec la transformation de La Poste en société anonyme à capitaux publics, qui devrait lui permettre d'affronter la concurrence sur le marché européen. Insistant néanmoins sur l'importance de bien prendre en compte le maintien des services publics dans les zones rurales, il a jugé que le financement n'était pas garanti et a souhaité une plus grande solidarité à l'échelle nationale avec lesdites zones.

Remarquant que le projet d'un financement entièrement à capitaux publics résultait d'un revirement stratégique suite à la crise économique, M. Jean-Claude Danglot a fait part des inquiétudes que suscitait localement l'idée d'une possible privatisation. Estimant que les récentes privatisations de grandes entreprises publiques n'avaient pas bénéficié aux usagers, il s'est interrogé sur la façon dont La Poste concilierait contraintes concurrentielles et exigence de service rendu.

Relayant à son tour les craintes des administrés sur la présence postale, M. Marc Daunis a stigmatisé la longueur des temps d'attente aux guichets. Interrogeant l'intervenant sur les dispositifs d'évaluation et de compensation financière des missions de service public, et la possibilité de leur réévaluation au cours du temps, il s'est demandé si la stratégie d'alliances au niveau européen ne conduirait pas à l'entrée de capitaux privés au sein du groupe.

Souhaitant savoir si des actions étaient menées à l'échelle départementale pour rassurer les élus, Mme Mireille Schurch a demandé qu'il leur soit démontré que la démarche de modernisation de La Poste n'anticipait pas son retrait des territoires.

M. Gérard Cornu a souhaité connaître le ratio démographique d'implantation des bureaux de poste.

En réponse aux divers intervenants, M. Jean-Paul Bailly a apporté les éléments de précision suivants :

- le débat autour de la présence territoriale est le plus animé. Si des inquiétudes se font jour ponctuellement face au changement, elles disparaissent avec la mise en place des relais postaux ou des agences postales communales. Leur financement est correctement assuré lorsqu'ils sont situés dans des mairies pour bénéficier d'une mutualisation des structures et des coûts. Les agences postales perçoivent une indemnité mensuelle d'au moins 900 euros, soit un demi-mois de salaire, ce qui n'est pas négligeable. Les élus doivent être associés et participer à la mise en place d'un mécanisme de financement global et pérenne à même de dissiper les craintes ;

- il faut mettre fin à l'idée communément répandue que la notion de modernisation est antinomique avec celles de service public et de présence territoriale ;

- en 2008, le volume de courrier traité par La Poste a diminué de 3 %. Si cette baisse est relativement limitée par rapport à celle enregistrée dans d'autres pays européens, elle revêt un caractère structurel du fait de l'impact cumulé des nouvelles technologies et de la crise économique. Le courrier urgent enregistre le plus fort recul, devant celui des banques, des particuliers et de la presse, alors que le courrier servant au marketing direct, qui représente un important chiffre d'affaires, stagne ;

- La Poste offre aux entreprises un service complet du courrier, ces prestations diversifiées représentant aujourd'hui 5 % du chiffre d'affaires, un objectif de 20 % ayant été fixé ;

- l'émission et la réception de télécopies constituent une activité de dépannage qui n'est, par conséquent, pas du tout optimisée ;

- il n'existe aucune relation systématique entre la nature du capital d'une société et la qualité de sa prestation, comme le montre l'exemple des services publics délégués au niveau communal. De plus, les grandes entreprises françaises qui ont été privatisées, par le passé, ne sont en rien comparables à La Poste. Dans le cas de GDF, communément cité, la question n'est pas de savoir si les déclarations faites ont été respectées mais si les évolutions choisies ont été bonnes pour l'entreprise et la société ;

- la réponse à l'antagonisme apparent entre caractère concurrentiel et service public réside dans la définition par la loi de cahiers des charges qui s'imposerait à tout opérateur, quelque soit son statut ;

- le rapport de M. Ailleret sur l'avenir de La Poste valide l'augmentation de capital et le besoin de sécurisation du financement des missions de service public ;

- la question des alliances constitue un réel enjeu et recevra des réponses différentes selon les cas : il n'y aura aucun problème en cas de partenariat avec un acteur entièrement public et dans les autres cas, il faudra examiner les éléments de l'espèce ;

- au niveau départemental, qui reste essentiel, il convient de sécuriser les ressources nécessaires au maintien d'une présence territoriale satisfaisante ;

- les relais postaux et agences postales communales sont généralement associés à un meilleur service et n'enregistrent aucune dégradation ;

- dans les petites villes, là où est assuré le maintien d'autres services à la population, l'activité postale est toujours présente et se porte bien. En revanche l'activité des bureaux de poste pose parfois problème dans les grandes villes (files d'attente) et dans les villages ruraux (faible activité). Dans ces derniers, la solution passe par une mutualisation des services des communes, des bureaux de poste et du dernier commerce en activité.

M. Michel Teston a fait observer qu'il avait attiré, depuis quatre ans mais sans succès, l'attention des ministres successifs en charge du secteur postal sur la nécessité de maintenir les financements permettant de garantir la présence postale, appelant à cet égard à convaincre le Gouvernement davantage que les élus eux-mêmes ;

Mme Mireille Schurch a regretté le manque de confidentialité ressenti dans les points relais poste, qui ne permettent pas d'effectuer des opérations financières dans de bonnes conditions. Elle a également mis en avant leur insuffisante adaptation aux personnes handicapées.

M. Jean-Paul Bailly lui a répondu que les cahiers des charges incluaient normalement de telles exigences, et que ces éléments n'étaient pas apparus lors des enquêtes de satisfaction effectuées auprès des usagers.

M. Jean-Paul Emorine, président, a fait remarquer que les élus étaient bien mieux associés depuis l'entrée en vigueur de la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, et que l'implantation des bureaux de poste dans les mairies ne pouvait qu'aller en ce sens. Se disant rassuré par les propos de l'intervenant, il a souligné que l'apport de capitaux était indispensable au maintien et au développement d'une grande entreprise comme La Poste.