COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

Mercredi 12 novembre 2008

- Présidence de Mme Catherine Troendle, vice-présidente, puis de M. Jean-Jacques Hyest, président -

PJLF pour 2009 - Mission Immigration - Audition de MM. Laurent Giovannoni et Damien Nantes du comité intermouvements auprès des évacués (CIMADE)

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à des auditions dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2009 (mission « Immigration ») sur l'organisation de l'aide juridique aux étrangers dans les centres et locaux de rétention administrative.

Mme Catherine Troendle, vice-présidente, a précisé que ces auditions n'avaient pas pour objet d'examiner les candidatures des associations ayant soumissionné à l'appel d'offres annulé par le juge des référés le 30 octobre 2008, mais qu'elles visaient à mieux comprendre les conditions dans lesquelles la mission d'aide juridique aux étrangers était assurée dans les lieux de rétention.

Elle a tout d'abord entendu M. Laurent Giovannoni, secrétaire général du comité intermouvements auprès des évacués (CIMADE), accompagné de M. Damien Nantes, responsable du service défense des étrangers reconduits.

M. Laurent Giovannoni a tout d'abord retracé les conditions dans lesquelles la CIMADE avait été amenée à assumer cette mission d'assistance juridique aux étrangers dans les centres et locaux de rétention afin de permettre l'exercice effectif de leurs droits.

Il a rappelé que les centres de rétention administrative avaient été créés en 1983 à la suite d'une réforme initiée par M. Robert Badinter, garde des sceaux, visant à mettre fin à l'emprisonnement des étrangers interpellés en situation irrégulière, l'éloignement étant désormais prononcé à titre de peine principale. La durée maximale de rétention était alors de sept jours - 24 heures sur décision préfectorale, éventuellement prolongée de six jours par le juge.

Il a expliqué que, dès cette époque, les pouvoirs publics, conscients que l'éloignement par la force posait de nombreuses difficultés, s'étaient tournés vers la CIMADE pour assurer un accompagnement social et psychologique des étrangers retenus. L'expérience passée de la CIMADE, notamment dans les camps de réfugiés à la suite de la décolonisation, l'imposait comme l'intervenant le mieux adapté.

Il a précisé que jusqu'en 2003 le cadre juridique de cette mission d'assistance sociale et psychologique était une convention annuelle, puis pluriannuelle, entre le ministère des affaires sociales et la CIMADE.

M. Laurent Giovannoni a expliqué que les évolutions législatives à la fin des années 80 -création de l'arrêté préfectoral de reconduite à la frontière en 1986 et du recours suspensif en 1989- avaient conduit la CIMADE à faire évoluer sa mission vers un rôle de conseil juridique aux étrangers. En 1993, la convention avait été modifiée pour entériner cette évolution.

Il a ensuite évoqué les suites d'un rapport commandé en 1997 par M. Jean-Pierre Chevènement, à l'époque ministre de l'intérieur, afin de dresser un état des lieux sur le dispositif d'éloignement. Parmi les conclusions de ce rapport, figurait le constat que chaque centre de rétention administrative obéissait à des règles de fonctionnement et d'organisation très différentes. Il suggérait une amélioration des conditions matérielles et proposait qu'un décret fixe les normes d'hébergement et précise les responsabilités de chacun des intervenants dans ces lieux de rétention, ce qui fut fait avec la publication du décret du 19 mars 2001.

M. Laurent Giovannoni a observé qu'à l'époque l'élaboration de ce décret avait déjà soulevé quelques débats, le projet initial ne mentionnant pas la mission d'accompagnement juridique. Le décret final avait finalement prévu de confier cette mission à une association à caractère national.

Il a souligné qu'en 2003, une procédure de passation d'un marché public pour une durée de trois ans avait été substituée à celle de la conclusion de gré à gré d'une convention -ce marché ayant été renouvelé en 2006 jusqu'au 31 décembre 2008. Il a reconnu que la CIMADE n'avait pas pris conscience à cette époque des conséquences de ce changement de nature juridique.

Il a ensuite rappelé que le décret du 19 mars 2001 avait été modifié en 2005 pour tenir compte notamment de l'allongement de la durée maximale de rétention, sans remettre en cause l'organisation de l'aide juridique aux étrangers, le ministre de l'intérieur de l'époque ayant donné des garanties à cet égard. Il avait en particulier ouvert les zones d'attente à l'Anafé afin qu'elle y assure une présence permanente et offre sur le modèle de la CIMADE dans les centres de rétention une aide juridique aux étrangers non admis sur le territoire français.

Il a souligné que depuis 2003 les conditions d'exercice de la mission de la CIMADE avaient beaucoup changé en raison de l'augmentation constante du nombre d'étrangers éloignés du territoire et du triplement du nombre de places en centre de rétention, 25.000 à 30.000 étrangers étant désormais reconduits chaque année, contre 5.000 à 10.000 avant 2003. Il a estimé que la CIMADE avait su répondre à cette hausse très importante de l'activité et continuait à assumer correctement sa mission sans être débordée. M. Laurent Giovannoni a cité à cet égard un audit mené en 2006 et 2007 par l'Inspection générale des affaires sociales, dont les conclusions étaient plutôt positives.

Toutefois, consciente de ce changement d'échelle, il a expliqué que la CIMADE avait pris contact avec le Secours catholique dès 2003 pour lui proposer d'assumer cette mission en commun. Progressivement et à la suite de quelques expérimentations en 2006 et 2007, le Secours catholique s'est déclaré favorable à une action commune au printemps 2008.

Toutefois, ces projets ont été remis en cause par l'évolution récente du cadre juridique de l'assistance aux étrangers dans les lieux de rétention.

M. Laurent Giovannoni a indiqué que dès l'automne 2007 des contacts avaient été pris avec le cabinet de M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire afin d'étudier l'ouverture de cette mission à plusieurs associations à caractère national. Il a précisé que jusqu'au printemps 2008, les premiers contacts étaient plutôt positifs, les seules demandes posées par la CIMADE portant sur le caractère national des associations choisies, la non-modification de la nature de la mission et la concertation tout au long du processus.

Toutefois, dès mars 2008, les propositions relatives à une action commune de la CIMADE et du Secours catholique étaient restées sans réponse du ministère.

Il a ajouté que le projet de décret présenté par le ministère au printemps 2008 était globalement convenable, à l'exception des dispositions interdisant à plusieurs associations d'intervenir dans un même centre, ce qui excluait de fait toute possibilité de complémentarité opérationnelle au quotidien.

Observant que ces discussions coïncidaient avec l'incendie du centre de rétention de Vincennes en juin 2008, il a déploré que le décret du 22 août 2008 n'ait finalement tenu aucun compte des remarques de la CIMADE. Il a ajouté que le lancement rapide de l'appel d'offres à la fin du mois d'août et le choix de diviser le marché en huit lots étaient contradictoires avec les affirmations du ministre sur son souhait de partager cette mission entre trois associations au plus.

M. Laurent Giovannoni a particulièrement insisté sur la complémentarité et la coopération des différents intervenants et sur la nécessité de conserver une vision d'ensemble afin en particulier :

- d'assurer le suivi des dossiers complexes, des retenus pouvant par exemple changer de centre de rétention ;

- de suivre les personnes après leur éloignement ;

- d'être en capacité d'agir à plusieurs niveaux (préfet, juge judiciaire, juge administratif).

Il a jugé que les conditions de l'appel d'offres niaient ces exigences et que la procédure de mise en concurrence était inadéquate s'agissant de l'attribution d'une mission relative à l'accès aux droits et à la défense des droits individuels. Il a estimé qu'une délégation de service public serait plus appropriée.

Il a également précisé que l'appel d'offres avait été annulé sur le fond, et non sur la forme, comme cela avait pu être dit, et que le Conseil d'Etat ne s'était pas encore prononcé sur le recours en excès de pouvoir contre le décret.

Il a conclu que dans l'attente d'un nouvel appel d'offres, la CIMADE avait transmis au ministère une demande pour permettre à des associations de se porter candidates conjointement dans un cadre organisé.

M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration », s'est interrogé sur le motif de l'annulation de la procédure de passation du marché par le juge des référés.

Il a également souhaité connaître la nature exacte de l'appel d'offres.

M. Richard Yung a demandé :

- quels étaient les moyens humains et matériels de la CIMADE ;

- si cette association était en relation avec d'autres associations que le Secours catholique ;

- comment il envisageait l'avenir.

Répondant à M. François-Noël Buffet, M. Damien Nantes, responsable du service « Défense des étrangers reconduits » à la CIMADE, a indiqué que le juge des référés avait annulé l'appel d'offres en raison de la pondération insuffisante attribuée au critère de l'expertise juridique.

Répondant ensuite à M. Richard Yung, il a indiqué que le budget pour 2008 devrait avoisiner les 4 millions d'euros, correspondant à 65 équivalents temps plein travaillé, auxquels s'ajoutent 30 à 40 bénévoles intervenant dans les centres de rétention administrative, 60 à 80 bénévoles dans les locaux de rétention administrative et 150 à 200 bénévoles pour l'interprétariat.

Concernant le travail en coopération avec d'autres associations, M. Laurent Giovannoni a précisé que la CIMADE envisageait de développer des partenariats :

- avec des associations étrangères pour assurer un meilleur suivi des réadmissions dans l'espace Schengen ;

- avec les barreaux ;

- avec des syndicats pour faciliter la récupération des salaires acquis par les étrangers ayant travaillé avant leur placement en rétention.

S'agissant de l'avenir, il a déclaré ne pas disposer d'éléments d'information particuliers, mais qu'il n'était pas nécessaire d'avoir un nouvel appel d'offres pour que la CIMADE continue à exercer sa mission. Il a ajouté que la loi prévoyait cette aide à l'exercice effectif des droits dans les lieux de rétention.

M. Jean-René Lecerf a demandé si la CIMADE s'était portée candidate.

M. Laurent Giovannoni a répondu que la CIMADE avait soumissionné le dernier jour pour chaque lot, afin de laisser le dialogue ouvert et de continuer à assurer cette mission essentielle, espérant que le décret serait modifié.

PJLF pour 2009 - Mission Immigration - Audition de M. Stéphane Maugendre, vice-président du groupe d'information et de soutien des immigrés (GISTI), Mme Florence Boreil, responsable des lieux privatifs de liberté à l'Action des chrétiens pour l'abolition de la torture (ACAT), et M. Patrick Delouvin, responsable France d'Amnesty international

Puis la commission a entendu M. Stéphane Maugendre, président du groupe d'information et de soutien des immigrés (GISTI), Mme Florence Boreil, responsable des lieux privatifs de liberté à l'Action des chrétiens pour l'abolition de la torture (ACAT), et M. Patrick Delouvin, responsable France d'Amnesty international.

Après avoir rappelé qu'il était à la fois président du GISTI et avocat au barreau de Bobigny en Seine-Saint-Denis, M. Stéphane Maugendre s'est demandé si la réalisation de l'objectif de 28.000 éloignements du territoire fixé par M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, passait nécessairement par une diminution des droits des étrangers en rétention.

Il a souligné que les personnes retenues n'étaient pas des délinquants et qu'elles avaient droit à une assistance sociale et juridique, estimant que cette mission ne pouvait faire l'objet d'un appel d'offres. Il a rappelé qu'en l'état du droit, le dispositif actuel d'aide juridictionnelle ne permettait pas une assistance juridique de qualité aux personnes retenues.

Prenant l'exemple récent de personnes de nationalité afghane interpellées à Calais et retenues à Lille en vue d'une procédure d'éloignement, il a insisté sur la nécessité pour les structures chargées de l'accompagnement juridique des personnes retenues d'avoir une compétence nationale, afin de suivre le parcours des personnes retenues et d'offrir la même réponse dans tous les centres de rétention de France.

Il a souligné que les personnes retenues, faute de pouvoir se déplacer, n'avaient pas accès à certains documents essentiels pour leur défense et que les associations compétentes devaient donc effectuer auprès des familles et services, un travail de collecte d'informations essentiel pour établir leur dossier.

Rappelant que la recommandation n° 52 du comité contre le racisme et pour la tolérance du Conseil de l'Europe préconisait à la France de poursuivre l'amélioration des conditions d'assistance sociale et juridique des personnes en centre de rétention, il a noté que la politique gouvernementale n'allait pas dans ce sens.

Après avoir rappelé que l'ACAT luttait contre les mauvais traitements dans tous les lieux de rétention et accompagnait les demandeurs d'asile, Mme Florence Boreil a indiqué que son association faisait partie de celles qui avaient dénoncé le décret du 22 août et l'appel d'offres du ministère de l'immigration.

Elle a déclaré que, sous couvert d'une plus grande transparence et de respect du pluralisme, le ministère de l'immigration voulait transformer la mission actuelle d'assistance aux étrangers retenus en simple mission d'information.

Elle a expliqué qu'en annulant l'appel d'offres en référé, le juge administratif avait considéré que celui-ci, en privilégiant le critère de l'accompagnement social des personnes retenues au détriment de l'assistance juridique, seulement prise en compte à hauteur de 15%, ne garantirait pas en fait la défense des droits des étrangers en rétention.

Elle a déclaré que l'émiettement du marché en huit lots distincts rendrait plus difficile la possibilité, pour les acteurs chargés de l'accompagnement des personnes retenues, d'avoir une action globale.

Précisant que l'ACAT n'avait pas vocation à être candidate à l'appel d'offres, elle a estimé d'une part, qu'une coordination nationale des associations compétentes était nécessaire pour éviter des pratiques différentes selon les centres et d'autre part, qu'il ne fallait pas empêcher l'existence d'un droit de regard extérieur et critique sur le fonctionnement des centres de rétention par l'insertion d'une clause de neutralité et de confidentialité.

Elle a souligné que l'action des pouvoirs publics devait s'inspirer des préconisations émises sur l'accès au droit des personnes retenues, en juillet, par le comité des droits de l'Homme de l'Organisation des Nations unies.

Après avoir rappelé qu'Amnesty international luttait depuis longtemps pour qu'un regard extérieur puisse témoigner sur l'activité de tous les lieux de privation de liberté, M. Patrick Delouvin a précisé que les demandeurs d'asile en centre de rétention ne pouvaient bénéficier que de la procédure prioritaire, moins protectrice des droits.

Il a ainsi rappelé que le délai pour demander l'asile n'était que de cinq jours, que les personnes retenues ne pouvaient pas bénéficier de traduction dans l'accomplissement de leurs démarches, que le recours n'était pas suspensif et que l'office de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) ne les entendait pas systématiquement.

Rejoignant les propos de Mme Florence Boreil sur la transformation de la mission d'accompagnement des étrangers retenus en simple mission d'information par le décret du 22 août, il a expliqué qu'avec l'intégration d'une clause de confidentialité, le ministre de l'immigration souhaitait probablement empêcher les témoignages sur la réalité de la vie dans les centres de rétention.

Il a estimé qu'il serait pourtant souhaitable que le prochain appel d'offres du ministère de l'immigration présente les garanties demandées par les associations.

Evoquant à son tour la préparation d'un vol « charter » pour reconduire plusieurs personnes de nationalité afghane dans leur pays, il a fait part de ses inquiétudes sur leur sort et souligné que seule la méconnaissance du droit français et européen de plusieurs d'entre elles les avait conduites à refuser de demander l'asile dans le délai de cinq jours.

M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration », a estimé, que contrairement à ce qu'avait laissé entendre M. Stéphane Maugendre, les étrangers retenus pouvaient bénéficier de l'aide juridictionnelle à l'heure actuelle. Il s'est interrogé sur les structures capables de remplacer la CIMADE et a demandé aux trois intervenants s'ils avaient des craintes particulières vis-à-vis de certaines d'entre elles.

M. Hugues Portelli a souhaité savoir quels étaient les membres de la commission d'appel d'offres et a déclaré que cette procédure n'était pas adaptée pour assurer cette mission de service public.

Evoquant l'aide juridique existant dans les centres d'accueil des demandeurs d'asile, M. Jean-René Lecerf a constaté que de nombreuses structures apportaient aujourd'hui une aide juridique aux étrangers et qu'il convenait sans doute d'assurer une continuité entre leurs activités et l'aide juridique dans les centres de rétention.

En réponse à M. François-Nöel Buffet, M. Stéphane Maugendre a noté que le conseil national des barreaux avait signé une convention avec la Cimade pour formaliser leur coopération, mais a constaté que l'absence de permanences d'avocats dans les centres de rétention fragilisait la situation des étrangers retenus.

Mme Florence Boreil a souligné que les associations postulant à l'appel d'offres devaient avoir de solides compétences juridiques, la procédure judiciaire existant pour les étrangers en rétention désireux de faire valoir leurs droits étant une vraie course d'obstacles.

M. Patrick Delouvin a indiqué que le découpage du marché en huit lots menaçait la compétence et la qualité du travail des associations chargées du suivi des étrangers retenus et qu'il permettrait sans doute d'écarter plus facilement une association émettant des critiques sur le fonctionnement des centres de rétention.

En réponse à M. Jean-René Lecerf, il a constaté que la situation des demandeurs d'asile était variée, distinguant celle du demandeur d'asile hébergé dans un centre d'accueil et accompagné alors qu'il vient d'être débouté de sa demande, de celle d'un étranger sans papier interpellé sur la voie publique et souhaitant demander l'asile.

Il a rappelé qu'en 2007, 1.200 personnes avaient demandé l'asile une fois placées en centre de rétention, dont 800 auraient en fait souhaité effectuer cette demande avant leur placement.

PJLF pour 2009 - Mission Immigration - Audition de M. Olivier Brachet, directeur général du Forum Réfugiés

Puis la commission a entendu M. Olivier Brachet, directeur général de Forum Réfugiés.

M. Olivier Brachet, directeur général de Forum Réfugiés, a tout d'abord rappelé que Forum Réfugiés, association lyonnaise qui emploie une centaine de salariés et gère environ mille places en centres d'hébergement et centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA), s'occupait principalement des demandeurs d'asile et de questions périphériques telles que les retours volontaires ou les procédures de réadmission. Il a ensuite expliqué que l'association avait, après de nombreux débats en interne, décidé de se porter candidate à l'attribution de deux lots de l'appel d'offres lancé par le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire et relatif à la défense des droits des étrangers maintenus en centres de rétention administrative (CRA).

Il a remarqué que la remise en cause de l'exclusivité dont bénéficie la CIMADE était évoquée depuis environ trois ans, mais qu'il était très délicat de se placer en concurrence avec des collègues du monde associatif.

M. Olivier Brachet, directeur général de Forum Réfugiés, a expliqué cette candidature par le souci de voir une association disposant d'une réelle compétence en droit des étrangers succéder à la CIMADE dans les centres où le mandat de cette dernière ne serait pas renouvelé. Il a précisé que les associations possédant cette compétence étaient peu nombreuses et qu'il était de leur devoir d'assumer cette responsabilité.

S'agissant de cette candidature, il a indiqué que Forum Réfugiés s'était aligné sur les termes du décret et non sur ceux de l'appel d'offres, préférant en particulier viser la mission d'aide à l'exercice effectif des droits plutôt qu'une simple mission d'information.

Il a toutefois regretté que les termes du débat sur les conditions de rétention et d'éloignement du territoire soient brouillés par le face-à-face qui oppose à l'heure actuelle le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire à la CIMADE. Il a rappelé que la France avait une responsabilité particulière au sein de l'Union européenne, car une carte de réfugié (convention de Genève) sur 3,5 délivrée par les 27 pays de l'Union européenne l'est par la France. Or, de nombreux pays européens, y compris l'Italie ou l'Espagne, mettent en oeuvre des standards médiocres en matière d'asile et d'éloignement de leur territoire : à l'heure actuelle, sa crainte principale est de voir les pratiques françaises se rapprocher de celles d'une majorité de pays européens et non l'inverse.

M. Olivier Brachet, directeur général de Forum Réfugiés, a ainsi vivement souhaité que les passions entourant actuellement les questions relatives à la rétention et à l'éloignement du territoire s'apaisent, car celles-ci créent un climat délétère qui nuit au quotidien au travail et à la motivation des membres de son association.

M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration », l'a interrogé sur le risque d'incohérence que pourrait susciter, dans le traitement des dossiers, l'attribution à une pluralité d'associations de la mission d'assistance aux étrangers maintenus en CRA.

Mme Jacqueline Gourault a souhaité savoir s'il était nécessaire de disposer d'une accréditation particulière pour être candidat à l'appel d'offres lancé par le ministère et a souhaité comprendre quelle était l'origine des divergences constatées entre les différentes associations intervenant dans ces matières.

M. Jean-Pierre Sueur a enfin relevé que le débat actuel sur le renouvellement de la mission d'aide aux étrangers placés en CRA suscitait de vives tensions entre les différentes associations impliquées dans cette mission, et, rappelant que M. Laurent Giovannoni, secrétaire général de la CIMADE, avait exprimé le souhait de travailler avec d'autres associations, a interrogé M. Olivier Brachet sur les relations qu'entretient Forum Réfugiés avec la CIMADE. Il a également souhaité recueillir l'avis de M. Olivier Brachet sur les associations récemment créées dans le but de répondre à l'appel d'offres lancé par le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire.

A ces questions, M. Olivier Brachet, directeur général de Forum Réfugiés, citant les exemples de l'accueil des demandeurs d'asile, de celui des mineurs isolés, de l'attribution de l'allocation d'attente ou encore de la formation au français des étrangers, a rappelé que le débat entourant cet appel d'offres s'inscrivait de façon plus générale dans un mouvement, initié il y a une quinzaine d'années, de suppression des monopoles en matière de droit des étrangers : l'appel d'offres actuel constitue de ce point de vue une nouvelle étape de ce processus, avec la suppression de l'exclusivité actuellement détenue par la CIMADE sur la mission d'aide juridique aux étrangers placés en centres de rétention.

Considérant que la fin de ce monopole pouvait également être regardée comme une occasion d'améliorer la gestion des deniers publics, M. Olivier Brachet, directeur général de Forum Réfugiés, a rappelé que la CIMADE était une association confessionnelle et que Forum Réfugiés, association laïque, était tout aussi compétente et légitime pour assurer la mission d'aide aux étrangers placés en rétention.

Il a également souligné qu'il existait d'énormes différences de moyens et de fonctionnement entre les différents CRA et que l'unité d'intervention de la CIMADE n'avait pas réussi à aplanir ces différences. De ce point de vue, l'octroi de la mission d'aide aux étrangers placés en centres de rétention à plusieurs associations peut renforcer, selon lui, la compétence et la crédibilité du service rendu.

De façon plus générale, M. Olivier Brachet, directeur général de Forum Réfugiés, a expliqué que les associations actuellement impliquées dans la défense des droits des étrangers étaient toutes, à des degrés divers, traversées par un débat sur la légitimité du principe même de l'éloignement des étrangers. En tant qu'association impliquée à titre principal dans la défense des réfugiés et des demandeurs d'asile, Forum Réfugiés estime que la disparition de toute politique migratoire peut dénaturer les conditions d'octroi de l'asile. A l'inverse, des associations dénient toute légitimité à la notion de frontière et semblent se prononcer en faveur d'une libre-circulation sans conditions des personnes.

Selon M. Olivier Brachet, directeur général de Forum Réfugiés, ce positionnement fondamentalement ambigu d'un certain nombre d'associations nuirait au débat actuel sur l'octroi de la mission d'aide aux étrangers placés en CRA. Il a conclu en rappelant que son association s'inscrit dans une action de longue durée indépendamment des changements de gouvernement.

PJLF pour 2009 - Mission Immigration - Audition de Mmes Edith de Rotalier, directeur des activités de secours et de solidarité à l'Ordre de Malte « France », et Mariz Lechesne, coordinatriceau Collectif Respect

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a entendu conjointement Mme Edith de Rotalier, directeur des activités de secours et de solidarité à l'Ordre de Malte « France », et Mme Mariz Lechesne, coordinatrice au Collectif Respect.

Tout en comprenant l'étonnement de certaines personnes à propos de la candidature de l'Ordre de Malte à l'appel d'offres pour assurer la mission d'assistance juridique aux étrangers dans les centres de rétention, Mme Edith de Rotalier a rappelé que l'histoire de l'Ordre remontait à neuf siècles.

Elle a mis en avant la création en 2002 de la plateforme Famille, qui accompagne chaque année plus de 1.200 déboutés du droit d'asile, dans toutes leurs démarches administratives et juridiques pour faire valoir leurs droits. Ces actions ont permis à 1.071 personnes d'être régularisées et à une centaine d'autres d'élaborer un projet de réinsertion dans leur pays d'origine.

Elle a indiqué que l'Ordre de Malte disposait d'équipes de juristes et pouvait s'appuyer sur 93 délégations dans toute la France et 5.000 bénévoles. Elle a estimé que l'accompagnement juridique des étrangers dans les centres de rétention était cohérent avec les actions déjà engagées en matière de réinsertion.

Mme Edith de Rotalier a expliqué que l'Ordre de Malte avait répondu à l'appel d'offres sur des lots correspondant à des centres de rétention installés dans des régions où les ressources de l'organisation sont les plus complètes et les relations avec les barreaux locaux les plus fructueuses. A cet égard, elle a indiqué que tous les barreaux n'ayant pas la même politique concernant la gestion de l'aide juridictionnelle, l'Ordre de Malte s'était déjà rapproché de certains d'entre eux afin de mettre en place un partenariat garantissant une défense cohérente et sérieuse aux migrants.

S'agissant de la mission, elle a précisé qu'elle ne se limitait pas à une simple mission d'information, mais supposait un véritable accompagnement. Outre une permanence téléphonique 24 heures sur 24 et des personnels bilingues, il lui a semblé important de développer des projets de retour afin de proposer des solutions concrètes positives à côté de l'éloignement proprement dit.

Elle a enfin jugé nécessaire qu'une coordination soit assurée à Paris entre les équipes de l'Ordre de Malte dans chaque centre de rétention, notamment pour suivre les procédures et produire le rapport trimestriel exigé.

Mme Mariz Lechesne a expliqué que le Collectif Respect avait été créé en 2002, après que l'hymne national eut été conspué lors du match France-Algérie en 2001. En réponse aux objections sur l'absence d'expérience et de légitimité sur les questions d'accompagnement juridique des étrangers placés en rétention, elle a rappelé que depuis 2002, l'association avait effectué un travail important sur le thème de la laïcité, l'éducation et le respect des droits humains. Elle a évoqué plusieurs expériences conduites dans des centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) en 2006 et 2007.

Elle a jugé que le point essentiel était l'expertise juridique. A cet égard, elle a indiqué que l'association avait visité plusieurs centres de rétention et travaillait habituellement avec deux avocats expérimentés en droit des étrangers. Des contacts ont également été pris avec des sociétés de traduction.

Elle a enfin évoqué quelques améliorations possibles à apporter dans l'organisation des centres de rétention :

- assurer une permanence 24 heures sur 24, en particulier le week-end ;

- apporter un soutien aux familles.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a demandé à combien de lots chaque association avait soumissionné.

Mme Edith de Rotalier a indiqué que l'Ordre de Malte avait répondu pour deux lots, le premier comprenant les centres de Lille, Metz et Strasbourg, le second ceux de Rennes, Nantes, Bordeaux, Toulouse et Hendaye.

Mme Mariz Lechesne a indiqué que le collectif Respect avait déposé sa candidature pour trois lots, le premier comprenant les centres de Rouen, Palaiseau, Coquelles et Plaisir, le second ceux des Antilles et le troisième celui du Mesnil-Amelot.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a remarqué qu'aucune association, hormis la CIMADE, ne pouvait assumer seule cette mission sur l'ensemble du territoire. Il a demandé si une coordination nationale de différentes associations ne serait pas nécessaire pour assurer la cohérence et la continuité de l'aide juridique aux étrangers retenus.

Mmes Edith de Rotalier et Mariz Lechesne ont chacune approuvé cette idée.

Mme Alima Boumediene-Thiery a rappelé que l'expertise juridique devait être le critère le plus important et s'est interrogée sur l'expérience des deux associations dans ce domaine, lesquelles semblaient assumer des missions plutôt sociales ou humanitaires.

Mme Edith de Rotalier a rappelé l'expérience acquise depuis 2002 avec la plateforme Famille.

Mme Mariz Lechesne a souligné que leurs offres mettaient l'accent, plus que ne l'exigeait l'appel d'offres, sur l'expertise juridique.

Mme Alima Boumediene-Thiery s'est interrogée sur le changement de l'objet de l'association du Collectif Respect dans le courant du mois d'août 2008.

Mme Mariz Lechesne a répondu que la modification de l'objet de son association visait à le mettre en adéquation avec les nouvelles missions assumées depuis 2006, notamment dans les centres d'accueil pour demandeurs d'asile et en matière d'aide au retour en collaboration avec l'agence nationale d'accueil des étrangers et des migrations.

PJLF pour 2009 - Mission Justice - Audition de Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice

La commission a ensuite entendu Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, sur les crédits de la mission « Justice » du projet de loi de finances pour 2009.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué que les crédits du ministère de la justice progresseraient, en 2009, de 167 millions d'euros pour atteindre 6,66 milliards d'euros, soit une hausse de 2,65 %, et que 952 emplois supplémentaires seraient créés.

Elle a cité, parmi les priorités de l'action de son ministère, la lutte contre la récidive qui s'était d'abord traduite par une politique pénale ferme. Ainsi, la loi du 10 août 2007 a permis de condamner plus de la moitié des récidivistes à des peines-plancher. Par ailleurs, la délinquance générale a baissé de 3,5 % sur les douze derniers mois et en particulier, pour la première fois depuis 1995, le nombre d'agressions contre les personnes a diminué depuis mars 2008.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a présenté ensuite les principaux axes d'une politique pénitentiaire qu'elle a jugé ambitieuse :

- l'amélioration des conditions de détention avec l'ouverture programmée, en 2009, de sept établissements, soit 5.130 places et le recrutement de 1.087 agents dont 917 surveillants ;

- le renforcement des actions de réinsertion des détenus à travers une politique d'aménagement de peine dynamique (près de 6.000 peines aménagées aujourd'hui, contre 2.000 en moyenne annuelle entre 2002 et 2007), la création de 500 emplois de conseillers d'insertion et de probation d'ici à 2012, dont 170 en 2009 et la mise en service, l'année prochaine, de 2.500 bracelets électroniques (12.000 étant prévus au total en 2012).

Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a estimé que les 63.000 places disponibles en 2012 permettraient d'en finir avec le problème de la surpopulation carcérale.

La ministre a indiqué que la modernisation de l'organisation judiciaire constituait une deuxième priorité afin de parvenir à une justice plus efficace. Elle a relevé que la réforme de la carte judiciaire en constituait la première étape avec le regroupement des moyens sur 863 juridictions (au lieu de 1.200) pour un coût total de 427 millions d'euros (385 millions d'euros pour l'immobilier, dont 70 en 2009 ; 21,5 millions d'euros pour les primes de restructuration versées aux magistrats et fonctionnaires ; 20 millions d'euros pour les avocats). Elle a confirmé que le calendrier serait tenu et même anticipé, alors que le terme prévu était fixé au 31 décembre 2010. Elle a noté en outre qu'une nouvelle génération de maisons de justice et du droit serait parallèlement développée, six de ces MJD étant expérimentées en 2009.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué que la réforme des contentieux constituerait la deuxième étape de la modernisation de l'organisation judiciaire et s'inspirerait des recommandations de la commission sur la répartition des contentieux présidée par le recteur Serge Guinchard.

Elle a marqué sa volonté de déjudiciariser des infractions et des actes civils de la vie courante en instituant : une possibilité de divorce par consentement mutuel sans audience, un barème national des pensions alimentaires, une médiation obligatoire pour les conflits familiaux postérieurs à un divorce ou encore des procédures simplifiées pour les primo-délinquants et les petits délits routiers.

Soulignant la difficulté de présenter au Parlement un projet de loi mettant en oeuvre l'ensemble des recommandations de la commission sur la répartition des contentieux, elle s'est félicitée de ce que certaines d'entre elles aient pu être reprises dans la proposition de loi de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures, adoptée par l'Assemblée nationale le 16 octobre 2008 à l'initiative de M. Jean-Luc Warsmann, et a formé le voeu que d'autres puissent également faire l'objet d'initiatives parlementaires.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a par ailleurs souligné que les tribunaux utilisaient désormais les nouvelles technologies de l'information et de la communication. Ainsi, elle a apporté les éléments suivants :

- les avocats n'ont plus à se déplacer pour obtenir la copie d'un dossier, car ils la reçoivent directement sous forme d'un CD-ROM ;

- la mise en état des affaires civiles est largement dématérialisée, avec l'échange des pièces par voie électronique entre avocats et magistrats, ce qui devrait permettre une réduction des délais de jugement ;

- les transferts de détenus entre les prisons et les tribunaux sont de moins en moins nombreux grâce au recours à la visioconférence.

Elle a indiqué que cette modernisation serait poursuivie en 2009, grâce à une augmentation de 7,6 % du budget informatique du ministère de la justice, d'une part, et à la création de 59 postes de magistrat et de 150 postes de greffier, d'autre part. Les nouveaux postes de magistrat, a-t-elle précisé, permettront de renforcer les effectifs des juges des tutelles et des juges de l'application des peines.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a ajouté que cette réorganisation ne concernerait pas seulement les juridictions :

- l'administration centrale, après avoir vu deux de ses directions supprimées, disposera d'un budget de 249 millions d'euros en 2009, n'obtiendra le remplacement d'aucun départ à la retraite, et devra poursuivre une politique des ressources humaines qui s'est déjà traduite par la réception de cinq cents magistrats pour des entretiens de carrière ;

- des synergies seront créées entre les services déconcentrés, avec notamment la réduction de quatorze à neuf du nombre des directions régionales de la protection judiciaire de la jeunesse, dont les périmètres coïncideront avec ceux des directions régionales de l'administration pénitentiaire au 1er janvier 2009.

Enfin, Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a mis en exergue la rénovation de la formation des magistrats, volet essentiel de la réforme de la justice, en exposant qu'en 2009, le concours serait modernisé et plus ouvert et que la formation initiale serait davantage centrée sur les qualités humaines dont doit témoigner tout magistrat, conformément aux recommandations de la mission d'information de la commission des lois du Sénat conduite par MM. Pierre Fauchon et Charles Gautier et de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur les dysfonctionnements de la justice dans l'affaire d'Outreau.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué que la refonte du droit applicable aux mineurs délinquants constituerait la troisième de ses priorités pour 2009, avec pour objectifs d'améliorer la prise en charge de ces mineurs, de mieux protéger la société et d'éviter un empilement des mesures de suivi.

Elle a précisé que le rapport de la commission chargée de faire des propositions de réforme, présidée par le recteur André Varinard et au sein de laquelle siègent cinq sénateurs, devrait lui être remis à la fin du mois de novembre.

Estimant que les centres éducatifs fermés avaient fait la preuve de leur efficacité, dans la mesure où 61 % des mineurs qui y ont été pris en charge n'ont pas récidivé dans l'année ayant suivi leur sortie et 84 % ont réintégré un cursus scolaire, elle a annoncé la création de sept nouveaux centres en 2009 et l'extension des moyens de prise en charge des jeunes atteints de troubles mentaux qui y sont accueillis, après une expérimentation lancée en 2008 dans cinq centres.

Elle a également indiqué que la direction de la protection judiciaire de la jeunesse disposerait d'un budget de 787 millions d'euros en 2009.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a exposé que la quatrième de ses priorités, et non des moindres, serait d'obtenir une réelle prise en compte des victimes.

Elle a tout d'abord rappelé la création :

- le 1er janvier 2008, du juge des victimes, qui a déjà fait l'objet de trois cents saisines ;

- le 1er octobre 2008, du service d'aide au recouvrement des victimes (SARVI), qui doit éviter aux quelque 72.000 victimes qui ne sont pas éligibles à la Commission d'indemnisation des victimes (CIVI), alors qu'elles ont obtenu en justice des dommages et intérêts, d'avoir à accomplir elles-mêmes des démarches parfois douloureuses pour en obtenir le versement.

Elle a ensuite annoncé :

- la fixation à 11 millions d'euros en 2009 des crédits de l'aide aux victimes, qui connaîtront une progression de 15,8 % par rapport à 2007 ;

- une réforme prochaine de l'aide juridictionnelle destinée à mieux répondre aux besoins des justiciables, saluant à cet égard l'intérêt des propositions formulées par M. Roland du Luart dans un rapport établi au nom de la commission des finances du Sénat ;

- l'ouverture de dix points d'accès au droit dans des quartiers difficiles, dans le cadre du plan « Espoir Banlieues » ;

- la création de nouvelles classes préparatoires à l'école nationale de la magistrature réservées aux candidats issus de milieux défavorisés, une à Douai et l'autre à Bordeaux, en complément des classes déjà créées dans chacun des écoles du ministère de la justice.

En conclusion, Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a insisté sur le caractère ambitieux du budget du ministère de la justice pour 2009, en faisant observer que la réforme de l'Etat ne consistait pas à toujours dépenser plus, mais à mettre les bons moyens aux bons endroits.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis des missions « Justice » et « Pouvoirs publics », s'est interrogé sur la compatibilité de la LOLF avec le budget de la justice, puisque la fongibilité paraissait inexistante au niveau des cours d'appel, que l'administration centrale semblait avoir concentré les principaux leviers, et que la notion d'équivalents temps plein travaillés (ETPT) permettait de ne plus pourvoir les postes vacants. Précisant que les acteurs de la justice observaient une disparition de leurs marges de manoeuvre, il a souhaité savoir ce qui demeurait de l'esprit de la LOLF dans son application aux crédits de la justice.

Soulignant que le projet annuel de performance pour 2009 éveillait quelques inquiétudes quant à l'évolution des effectifs, il a expliqué que le plafond d'ETPT pour 2009 faisait apparaître une diminution de 22 ETPT de magistrats et de 8 ETPT de greffiers, alors que le projet annuel de performances évoquait par ailleurs la création de 59 emplois de magistrats et de 50 emplois de greffier. Ajoutant que le nombre d'auditeurs de l'ENM reviendrait de 751 en 2008 à 504 en 2009, il s'est interrogé sur l'évolution des effectifs compte tenu de l'augmentation prévisible du nombre de départs à la retraite dans les années à venir et sur les perspectives d'amélioration du ratio greffiers/magistrats.

Rappelant que devant la commission élargie de l'Assemblée nationale consacrée au budget de la justice le 28 octobre dernier, la ministre de la justice avait indiqué que la réforme de la carte judiciaire ferait économiser 300 emplois, que la réforme des contentieux, suivant notamment les recommandations du rapport Guinchard, permettrait une économie de 500 emplois et que les nouvelles technologies, feraient gagner 200 emplois, il a jugé que de tels chiffres pouvaient surprendre, la fermeture de tribunaux ne conduisant pas nécessairement à la diminution du nombre d'affaires. Il a souhaité savoir si l'objectif premier de la réforme de la carte judiciaire était de réaliser des économies d'emplois.

Considérant que les crédits alloués au développement de l'accès au droit seraient en diminution en 2009 et que la réforme de la carte judiciaire entraînerait la fermeture de tribunaux, il s'est demandé comment serait assuré l'accès de la population, et notamment des plus faibles, à la justice et au droit. Soulignant que l'unification des professions d'avoué et d'avocat, annoncée pour le 1er janvier 2010, posait la question du reclassement des salariés des études d'avoués, il a souhaité savoir si, compte tenu du déficit de personnel des greffes, il était envisageable d'engager sous contrat les plus qualifiés de ces salariés, pour les affecter dans ces structures. Il a souhaité connaître l'évolution du projet relatif à l'établissement public du palais de justice de Paris, qui semblait subir un important et coûteux retard.

M. Patrice Gélard a évoqué les inquiétudes des étudiants en droit face à l'absence de perspectives précises sur le nombre de places qui seraient ouvertes au concours externe d'entrée à l'ENM au cours des prochaines années. Rappelant que ce nombre connaissait une diminution régulière, alors que les départs à la retraite devaient augmenter, il s'est demandé si le principe du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite était appliqué à la magistrature.

M. Richard Yung s'est interrogé sur les perspectives d'évolution du nombre de greffiers et sur la rémunération de leurs heures supplémentaires. Evoquant le service de la nationalité des Français nés et établis hors de France, il a indiqué que le délai d'obtention d'un certificat de nationalité française auprès de ce service s'était fortement dégradé et atteignait désormais 24 à 26 mois. Il a demandé à Mme la garde des sceaux quelles mesures étaient envisagées pour réduire ce délai.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que dans son rapport publié en septembre 2007 la mission d'information sur l'état civil des Français nés, résidant ou ayant vécu à l'étranger avait recommandé le transfert à Nantes du service de la nationalité des Français nés et établis hors de France, aujourd'hui situé au tribunal d'instance du 1er arrondissement de Paris.

M. Charles Gautier a souhaité avoir des informations complémentaires sur les maisons de la justice et du droit de nouvelle génération.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, indiquant que l'aéroport de Roissy était doté d'une salle d'audience destinée au contentieux des étrangers, a regretté que cet équipement demeure inutilisé, les étrangers étant conduits chaque matin au tribunal de Bobigny, levés avant l'aube et ramenés tard le cas échéant. Elle a souhaité connaître les mesures envisagées pour permettre l'utilisation de cette salle d'audience.

Répondant à M. Yves Détraigne, Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué que les chefs de cour avaient la charge des moyens humains et des crédits qui leur étaient alloués dans le cadre du dialogue de gestion qu'ils établissent chaque année avec le responsable du programme « Justice judiciaire ». M. Yves Détraigne ayant souligné que les crédits étaient fléchés, Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a expliqué que les moyens de fonctionnement étaient nécessairement déterminés par rapport à chaque juridiction et aux indications données par les chefs de cour et que le ministère souhaitait impliquer davantage ces derniers dans la gestion.

Soulignant que la réforme de la carte judiciaire avait pour premier objectif d'améliorer l'efficacité et l'organisation de la justice, elle a précisé que cette réforme s'accompagnait du développement de l'utilisation des nouvelles technologies dans les juridictions. Rappelant que l'ensemble des juridictions disposait des équipements informatiques et de vidéoconférence, elle a estimé que l'utilisation de ces outils et la rationalisation de la carte judiciaire auraient également pour conséquence de permettre des économies d'emplois, tout en assurant une justice plus rapide et plus lisible dans son organisation. Soulignant que ces réformes allaient également améliorer les conditions de travail des magistrats et des fonctionnaires, elle a considéré que le ratio greffiers/magistrats était un indicateur ambivalent et que les comparaisons européennes en ce domaine ne tenaient pas compte des différences d'organisation des systèmes judiciaires.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, rappelant que la notion d'ETPT se distinguait de la notion de postes vacants, a indiqué que le plafond d'emplois de la direction des services judiciaires figurant dans le projet annuel de performances tenait compte des transferts de magistrats exerçant des fonctions administratives vers d'autres organismes et ne prévoyait aucune suppression d'emploi au sein des juridictions. Elle a précisé que le rattachement de la Cour nationale du droit d'asile à la justice administrative s'accompagnait du transfert de 22 ETPT et que 10 ETPT seraient transférés au ministère de l'intérieur pour la création des postes de délégués du préfet dans les quartiers sensibles.

S'agissant du nouveau site d'accueil du tribunal de grande instance de Paris, elle a déclaré que l'établissement public du palais de justice de Paris disposerait en 2009 d'un budget de 6 millions d'euros et qu'une décision devrait être arrêtée au printemps 2009. Elle a précisé que le montant du projet était évalué à un milliard d'euros.

Répondant à M. Patrice Gélard, elle a indiqué que le nombre de places offertes au concours externe d'entrée à l'ENM s'était élevé à 280 en 2005, 210 en 2006, 160 en 2007 et 105 en 2008, mais que le nombre total d'entrées dans la magistrature, en tenant compte de toutes les voies d'accès, atteindrait 307 en 2008, 251 en 2009 et 210 en 2010, pour 120 départs à la retraite en 2008, 190 en 2009 et 205 en 2010. Elle a expliqué que l'addition des magistrats issus des concours et des magistrats intégrés permettait donc de compenser les départs à la retraite.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a précisé que l'augmentation du nombre de magistrats recrutés par d'autres voies que le concours permettrait de satisfaire à l'objectif de diversification du profil des magistrats.

Relevant que 1.850 salariés étaient concernés par la disparition programmée de la profession d'avoué, Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a estimé que dans les cas où les avoués deviendraient avocats, les salariés devraient suivre leur employeur dans ses nouvelles fonctions. Elle a rappelé que ces salariés ne pourraient travailler au sein des greffes qu'en passant les concours d'entrée à l'Ecole nationale des greffes, le recours à des contractuels étant très limité pour les emplois de fonctionnaire de catégorie B.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé que les avoués qui deviendraient avocats n'auraient plus besoin du personnel qui était autrefois nécessaire au fonctionnement de leur étude. Il a jugé que ces études seraient donc conduites à effectuer des licenciements.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué que l'indemnisation des avoués serait programmée au sein du projet de loi de finances pour 2010, année d'application de la réforme, et prendrait en compte ces licenciements.

Répondant à M. Richard Yung, sur le paiement des heures supplémentaires réalisées par les greffiers, elle a indiqué qu'une solution prévoyant leur récupération ou leur paiement serait apportée rapidement. Elle a précisé que 150 emplois de greffiers auparavant affectés à des tâches administratives seraient dégagés en 2009, grâce à l'intégration de 150 agents de catégorie C au sein du nouveau corps des secrétaires administratifs.

Répondant à M. Charles Gautier, elle a rappelé que les maisons de la justice et du droit constituaient aujourd'hui de véritables lieux d'accueil, qui seraient désormais équipés de bornes interactives permettant d'accéder simplement à un greffier.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis du programme « Administration pénitentiaire », constatant l'insuffisance récurrente de l'entretien du parc pénitentiaire, a souhaité connaître les moyens budgétaires alloués à cette dépense dans le projet de loi de finances pour 2009. Après avoir noté que l'administration pénitentiaire avait été obligée d'appliquer des gels de crédits aux dépenses d'entretien des détenus relevant du parc en gestion publique, il s'est demandé si ces pratiques ne risquaient pas de créer une certaine inégalité dans les conditions de détention entre établissements sous gestion privée et établissements sous gestion publique, alors même que ces derniers devaient supporter la plus lourde part de l'augmentation de la population pénale.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis du programme « Administration pénitentiaire », a également interrogé la ministre sur la mise en oeuvre des unités hospitalières spécialement aménagées (UHSA) ainsi que sur la proportion des cellules prévues pour un encellulement individuel dans les maisons d'arrêt du « Programme 13200 ».

Mme Alima Boumediene-Thiery a demandé des précisions sur les perspectives de recrutement des personnels administratifs en 2009 ainsi que sur la prise en compte, dans le projet de loi de finances, de la réforme des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP), qui se traduirait notamment par l'ouverture de ces services à d'autres corps de métier. Enfin, elle s'est interrogée du coût du suivi médical des personnes détenues.

M. Richard Tuheiava a attiré l'attention de la ministre sur la situation très préoccupante de la maison d'arrêt de Faa'a-Nuutania en Polynésie française, qui connaît un taux d'occupation de près de 300 %.

M. Bernard Frimat a indiqué qu'il avait visité cet établissement avec M. Christian Cointat lors d'une mission de la commission des lois et qu'il avait pu constater l'exiguïté des cellules et les conditions déplorables de détention. Il s'est interrogé sur la position prise par le ministère de la justice à l'égard de l'opportunité foncière qui lui était proposée par le ministère de la défense d'apporter une solution durable à ce problème de surpeuplement.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a souhaité connaître la date à laquelle le Gouvernement entendait inscrire le projet de loi pénitentiaire à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

En réponse aux intervenants, Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, s'est d'abord félicitée de ce que la commission des lois du Sénat ait pris l'initiative d'examiner avant la fin de l'année le projet de loi pénitentiaire. Elle a estimé que celui-ci devrait être examiné par le Sénat et par l'Assemblée nationale rapidement après. Elle a indiqué qu'une enveloppe de 80 millions d'euros était prévue pour l'entretien des bâtiments pénitentiaires. Elle a observé que le coût de la rénovation de Fresnes, soit 400 millions d'euros, équivalait à la construction d'un nouvel établissement pénitentiaire. Par ailleurs, elle a noté que le coût d'entretien des établissements pénitentiaires en gestion déléguée était de 20 à 30 % moins élevé que celui des sites en gestion publique.

La ministre a ensuite indiqué que deux UHSA ouvriraient en 2009 (60 places à Lyon et 40 places à Nancy) et que 705 places seraient créées d'ici à 2012 pour un coût de 17,5 millions d'euros, supporté à hauteur de 15 % par le ministère de la justice. Elle a également observé que 32 % des cellules des maisons d'arrêt du « Programme 13200 » étaient prévues pour deux personnes (avec une surface de 12 m2). Elle a estimé qu'il était préférable de prévoir le doublement de certaines cellules individuelles dès l'ouverture de l'établissement plutôt que de prendre le risque de mettre des matelas au sol. Par ailleurs, elle a noté que depuis la publication, en juin dernier, du décret permettant à un détenu d'obtenir un encellulement individuel, 300 demandes seulement avaient été adressées à l'administration pénitentiaire, dont 50 n'avaient pas encore obtenu satisfaction.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis du programme « Administration pénitentiaire », a estimé sur ce point que la possibilité donnée à l'administration pénitentiaire de satisfaire le souhait du détenu au prix de son transfert dans un autre établissement, parfois éloigné, avait sans doute joué un rôle dissuasif.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a jugé que dans la plupart des cas, les propositions faites par l'administration pénitentiaire tenaient compte des préoccupations des détenus. Elle a relevé néanmoins que le souhait manifesté par la plupart d'entre eux de maintenir les liens familiaux et, plus généralement, de partager, pour des raisons matérielles, leur cellule avec un codétenu expliquait le faible nombre de demandes.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a par ailleurs indiqué que le ministère utiliserait, en Polynésie française, le terrain actuellement occupé par le ministère de la défense pour y construire 250 places supplémentaires dont l'ouverture interviendrait en 2012 ou 2013. Elle a en outre précisé que le projet de budget pour 2009 prévoyait le recrutement de 40 personnels administratifs et intégrait la réforme en cours des SPIP.

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis du programme « Protection judiciaire de la jeunesse », a observé que les crédits de paiement alloués à la prise en charge des mineurs en danger et des jeunes majeurs diminueraient de 40 % en 2009, conformément à la décision prise par le Conseil de modernisation des politiques publiques de recentrer la protection judiciaire de la jeunesse sur la prise en charge des mineurs délinquants. Il a souhaité connaître les mesures prises ou envisagées pour éviter les ruptures dans la prise en charge des mineurs en danger, savoir si une concertation avait été menée avec les conseils généraux sur cette évolution, alors que leurs charges allaient augmenter, et si une remise en cause du décret du 18 février 1975 relatif à la prise en charge des jeunes majeurs était envisagée.

Relevant que le Conseil d'Etat avait annulé, par un arrêt du 17 octobre 2008, les dispositions d'un décret du 21 mars 2006 relatif à l'isolement des détenus mineurs au motif qu'elles les soumettaient au même régime que les majeurs alors que des règles spécifiques auraient dû être prévues, M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis du programme « Protection judiciaire de la jeunesse », s'est enquis des suites susceptibles d'être données à cet arrêt.

Il a déploré l'absence de centre éducatif fermé dans les Bouches-du-Rhône, le seul centre de la région étant situé à Brignoles dans le Var, et a souhaité connaître les mesures envisagées pour remédier à cette situation.

Il a interrogé la ministre sur les premiers résultats du renforcement à titre expérimental, en 2008, des moyens alloués à cinq centres éducatifs fermés pour la prise en charge des mineurs atteints de troubles mentaux, en indiquant qu'il comptait se rendre prochainement dans celui de Savigny-sur-Orge.

Enfin, M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis du programme « Protection judiciaire de la jeunesse », a déclaré avoir constaté, lors d'un déplacement récent à l'école nationale de la protection judiciaire de la jeunesse de Roubaix, d'une part que tous les postes offerts au concours d'éducateur n'étaient pas pourvus, d'autre part que la formation des nombreux éducateurs contractuels de la protection judiciaire de la jeunesse restait lacunaire. Indiquant qu'il lui avait été suggéré, pour remédier à cette double difficulté, de permettre la titularisation sans concours de ces agents contractuels après cinq années de fonctions, ce qui leur permettrait de suivre la formation d'un an dispensée par l'école nationale de la protection judiciaire de la jeunesse aux éducateurs recrutés sur liste d'aptitude, il a souhaité connaître le sentiment de la ministre sur cette suggestion.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a déclaré que la réforme de l'ordonnance de 1945 serait l'occasion d'un débat sur les missions de la protection judiciaire de la jeunesse.

Elle a relevé que la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance avait clairement affirmé la compétence des départements pour assurer la prise en charge des mineurs en danger, l'intervention judiciaire ne revêtant qu'un caractère subsidiaire.

Estimant que le décret du 18 février 1975 relatif à la prise en charge des jeunes majeurs n'avait plus guère de raison d'être, elle a souligné qu'il était sans doute plus utile de concentrer les moyens de la protection judiciaire de la jeunesse sur la prise en charge des mineurs primo-délinquants.

Elle a déploré qu'un mineur de treize ans, rencontré lors d'une visite du centre éducatif fermé de Liévin, ait pu lui déclarer qu'il avait été condamné ou poursuivi pour cinquante-deux affaires et ne comptait cesser de commettre des infractions que lorsqu'il l'aurait décidé.

Elle a précisé que la plupart des mineurs placés en centre éducatif fermé avaient commis des infractions de nature criminelle, même si la voie de la procédure correctionnelle avait été retenue, car plus rapide.

S'agissant de l'arrêt du Conseil d'Etat du 17 octobre 2008, Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué qu'un décret du 9 mai 2007 relatif au régime de détention des mineurs et modifiant le code de procédure pénale avait déjà prévu que le régime de l'isolement administratif n'était pas applicable aux mineurs.

Elle a ajouté qu'un décret du 11 mai 2007 relatif au régime disciplinaire des mineurs détenus et modifiant le code de procédure pénale avait assoupli le régime de détention des mineurs de plus de seize ans placés en quartier disciplinaire en réduisant la durée maximale de ce placement de quinze à sept jours et en autorisant les promenades, les activités sportives ainsi que les visites.

S'agissant des centres éducatifs fermés, Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a rappelé que la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 avait prévu la création de quatre centres en région Provence-Alpes-Côtes d'Azur. Reconnaissant qu'un seul de ces centres avait été ouvert, dans le Var, elle a estimé que l'absence de création d'une telle structure dans les Bouches-du-Rhône était dans une large mesure imputable aux réticences de certains élus locaux et des futurs riverains. Elle a annoncé que deux nouveaux centres éducatifs fermés ouvriraient en 2009 au Pontet et à Cagnes-sur-Mer. Enfin, elle a jugé positifs les premiers résultats de l'expérimentation conduite dans cinq centres éducatifs fermés, consistant à renforcer la prise en charge psychiatrique des mineurs atteints de troubles mentaux, en mettant en exergue les progrès accomplis dans la collaboration entre les services de la protection judiciaire de la jeunesse et les personnels de santé.

S'agissant des agents contractuels de la protection judiciaire de la jeunesse, elle a indiqué qu'ils bénéficiaient de contrats à durée indéterminée après six années de fonction et a convenu que la formation d'un certain nombre d'entre eux était insuffisante. Elle a par ailleurs indiqué que la direction de la protection judiciaire de la jeunesse avait ouvert au total 523 postes aux différents concours en 2008 mais que, seuls, 417 candidats avaient été admis, compte tenu du niveau insuffisant des autres, et que, seules, 376 nominations étaient intervenues, compte tenu des renoncements au bénéfice du concours.

Mme Alima Boumediene-Thiery a estimé qu'il serait sans doute opportun de permettre à ces agents de suivre la formation pluridisciplinaire dispensée par l'école nationale de la protection judiciaire de la jeunesse.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, a souhaité connaître les raisons qui avaient conduit le ministère de la justice à publier le 31 octobre 2008 un nouveau décret relatif à la réforme de la carte judiciaire, se substituant aux décrets des 15 février et 6 mars 2008.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a expliqué que le nouveau décret anticipait la fermeture de certains tribunaux d'instance et permettrait le regroupement, avant le 31 décembre 2010, de quelques tribunaux de grande instance.

Jeudi 13 novembre 2008

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

PJLF pour 2009 - Mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Audition de M. André Santini, secrétaire d'Etat chargé de la fonction publique

La commission a procédé à l'audition de M. André Santini, secrétaire d'Etat chargé de la fonction publique, sur les crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » du projet de loi de finances pour 2009.

Traitant tout d'abord du volet fonction publique, le secrétaire d'Etat a retracé l'action conduite au cours de l'année écoulée, selon une méthode reposant sur deux principes : l'utilisation du « benchmark », d'une part, qui l'a conduit à rencontrer ses homologues européens dans une approche comparatiste et l'observation du secteur privé, à travers la mise en place d'un comité des directeurs des ressources humaines (RH) publics et privés pour en relever les bonnes pratiques ; le dialogue, d'autre part, à travers la consultation nationale sur l'avenir de la fonction publique, à laquelle ont été étroitement associés les partenaires sociaux.

Il a évoqué le Livre blanc sur l'avenir de la fonction publique qui en est issu et constitue une base de travail pour l'avenir, comportant cinq grandes orientations : les valeurs, les missions, la fonction publique de métiers, la place du contrat et la gestion des ressources humaines. Il a noté le succès du site internet du secrétariat d'Etat.

Présentant les premiers résultats de cette action, il a mentionné l'accord sur le pouvoir d'achat signé le 21 février dernier avec plusieurs organisations syndicales, qui comporte trois points majeurs : une négociation salariale annuelle avec une prévision triennale, un dispositif de garantie individuelle du pouvoir d'achat (GIPA) se traduisant par le versement d'une prime compensant les éventuelles pertes, l'amélioration du pouvoir d'achat par le rachat de jours RTT cumulés sur un compte épargne temps. Il a ensuite évoqué l'accord signé le 2 juin 2008 sur le dialogue social entérinant deux principes : l'élection partout et pour tous et la négociation à tous les niveaux et sur tous les sujets. Il a cité le projet de loi sur la mobilité et les parcours professionnels dans la fonction publique, adopté le 29 avril dernier par le Sénat et en instance à l'Assemblée nationale, complété par un volet indemnitaire déjà mis en oeuvre, la création d'une bourse interministérielle de l'emploi public et des plateformes ressources humaines (RH) pour accompagner les ministères dans les restructurations induites par la révision générale des politiques publiques (RGPP).

Abordant l'avenir, il a souligné que plusieurs chantiers avaient déjà été ouverts : rénovation des concours de recrutement, instauration d'une indemnité au mérite.

Il a conclu en manifestant la volonté du Gouvernement d'aller vers une fonction publique de métiers, de décloisonner les trois fonctions publiques, de réexaminer la place du contrat, tout en précisant qu'il ne s'agissait pas de remettre en cause le statut.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis du programme « fonction publique », l'a interrogé sur le calendrier d'examen du projet de loi « mobilité », sur les projets du Gouvernement en matière de rénovation du dialogue social et notamment la remise en cause du paritarisme dans les instances de consultation, sur le pouvoir d'achat des fonctionnaires et la revalorisation du point d'indice et, enfin, sur la suspension, en 2009, de l'aide ménagère à domicile (AMD).

M. Jacques Mahéas a évoqué successivement le rattachement de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) au ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, la suppression de postes de fonctionnaires, particulièrement dans l'éducation nationale, les retards constatés dans la rénovation des restaurants interadministratifs (RIA), le pouvoir d'achat des fonctionnaires et notamment les éléments de calcul de la garantie individuelle du pouvoir d'achat (GIPA) ainsi que de la revalorisation du point d'indice.

Mme Anne-Marie Escoffier s'est félicitée de l'harmonisation projetée des filières des trois fonctions publiques (Etat, territoriale et hospitalière), qui facilitera les passages de l'une à l'autre. Elle s'est interrogée sur la réorganisation de l'administration territoriale de l'Etat. Elle a souhaité connaître les éléments permettant d'assurer une véritable mobilité.

En réponse, le secrétaire d'Etat a abordé le projet de rénovation du dialogue social en détaillant le calendrier d'élaboration du projet de loi qui devrait être soumis au Parlement au cours du premier semestre 2009. Il a confirmé l'abandon du paritarisme dans les votes émis au Conseil supérieur de la fonction publique d'Etat, et le vote par collèges au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. Il a ajouté vouloir assurer l'implication des élus au sein des comités techniques paritaires.

Poursuivant sur la question du pouvoir d'achat, il s'est réjoui du rapprochement des ministères de la fonction publique et du budget, opéré par le présent gouvernement, gage d'efficacité pour toutes les questions financières. Il s'est félicité de la signature, en 2008, d'un accord salarial, 10 ans après le précédent, puis l'a détaillé en précisant notamment que le montant moyen de la GIPA s'établissait à 740 euros pour 130.000 bénéficiaires et que 360.000 fonctionnaires bénéficiaient de l'exonération sociale du dispositif des heures supplémentaires.

Sur la question de l'aide ménagère à domicile (AMD), il a rappelé que cette prestation facultative était calquée sur le dispositif du régime général, lequel est ciblé sur les retraités en situation de dépendance sensible, disposant de faibles ressources. Notant que la prestation allouée par l'Etat bénéficiait à des profils moins strictement sélectionnés (dépendance limitée et revenus supérieurs à ceux des bénéficiaires du régime général), il a annoncé un repositionnement de l'AMD. Il a confirmé que tous les dossiers enregistrés en 2008 seraient pris en charge.

Sur la question des suppressions d'effectifs dans l'éducation nationale qu'il a jugées très limitées, il a estimé que le niveau scolaire relevait plus de l'organisation du cursus que du taux d'encadrement des élèves.

Il a réaffirmé sa volonté de poursuivre la mise en oeuvre du plan de rénovation des restaurants interadministratifs (RIA) afin qu'ils redeviennent attractifs pour les agents.

Il a précisé que la revalorisation du point d'indice s'établissait à 0,8 % en 2009 et était fixée à 0,5 % pour 2010 puis 2011.

Il a déclaré que le projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique serait examiné en janvier par l'Assemblée nationale, précisant que certains ministères avaient déjà mis en place des conseillers-mobilité.

Il a indiqué que la réforme de l'administration territoriale de l'Etat, voulue par les préfets, procédait à des regroupements, notant que la zone de défense était une circonscription de défense et sécurité civile.

Il a conclu sur les réunions régulièrement organisées des directeurs des ressources humaines des trois fonctions publiques avec des responsables d'entreprises privées, qui permettent l'échange de bonnes pratiques.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a noté que l'organisation de la fonction publique territoriale en métiers, d'une part, et celle de la fonction publique d'Etat en corps, d'autre part, constituait, en effet, un obstacle à la mobilité entre les deux.

Présentant le programme « Modernisation de l'Etat », M. André Santini, secrétaire d'Etat chargé de la fonction publique, a rappelé que, sous l'impulsion du Président de la République, le Premier ministre avait engagé, le 10 juillet 2007, une ambitieuse réforme de l'Etat, dénommée « révision générale des politiques publiques » (RGPP), sous l'égide de vingt-six équipes, composées d'auditeurs issus des inspections générales de l'administration et du secteur privé, soit plus de 300 personnes. Cette démarche, qui repose sur l'implication forte de l'ensemble du Gouvernement, a abouti à l'adoption, par le Conseil de modernisation des politiques publiques, de 337 mesures concernant l'ensemble des ministères, mesures qui devraient permettre de réaliser, à l'horizon 2011, environ 7 milliards d'euros d'économies ainsi réparties :

- sur la masse salariale : le non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux, qui est rendu possible par les réformes d'organisation identifiées dans le cadre de la RGPP, permet d'économiser environ 3 milliards d'euros ;

- sur les interventions et l'investissement : environ 2 milliards d'euros ;

- sur le fonctionnement : environ 2,2 milliards d'euros.

M. André Santini, secrétaire d'Etat chargé de la fonction publique, a enfin annoncé la publication, dans les prochains jours, d'un premier bilan, mesure par mesure, de la RGPP, tendant à démontrer que, non seulement celle-ci a amélioré le fonctionnement de l'Etat à moindre coût, mais encore que ses décisions sont pleinement appliquées.

Mme Eliane Assassi, rapporteur pour avis des crédits du programme « Modernisation de l'Etat », a indiqué qu'elle envisageait, dans son rapport, de mettre l'accent sur deux thèmes essentiels pour la modernisation du service public : l'accueil téléphonique dans les administrations et le lancement de la plateforme « monservicepublic.fr », ajoutant qu'elle avait été reçue le matin même par les équipes en charge de ce dossier au sein de la direction générale de la modernisation de l'Etat (DGME). Après avoir relevé que le succès du projet était étroitement lié au nombre de partenaires raccordés au dispositif, aux démarches en ligne qu'ils proposent et au niveau d'intégration qu'ils auront retenu avec la plateforme, elle s'est demandé pourquoi les premiers partenaires étaient issus de la sphère sociale et quelles étaient les perspectives de partenariats pour 2009 et 2010. Saluant le passage, en juin dernier, du tarif de communication au 3939 à un coût d'appel local, elle s'est étonnée, d'une part, que certaines administrations facturent encore l'accueil téléphonique à un prix surtaxé, d'autre part, qu'il soit apparemment techniquement impossible d'abaisser le montant de la tarification aux appels passés au 3939 depuis un téléphone mobile, qui représentent un tiers des appels.

Mme Anne-Marie Escoffier a salué la réforme de l'Etat engagée dans le cadre de la RGPP, de nature, selon elle, à garantir à la fois une plus grande cohérence dans l'organisation de l'Etat et une redistribution des ressources plus efficace. Elle a également jugé nécessaire de réfléchir à la meilleure articulation de la réforme des services déconcentrés avec celle des collectivités territoriales. Elle s'est par ailleurs demandé, d'une part, si la RGPP ne conduisait pas à un appauvrissement des services de l'Etat dans le département, d'autre part, si le Gouvernement avait l'intention de supprimer les zones de défense, échelons qu'elle a jugés très pertinents.

M. André Santini, secrétaire d'Etat chargé de la fonction publique, a souligné que les zones de défense, circonscriptions administratives spécialisées dans l'organisation de la défense et de la sécurité civile, n'étaient pas concernées par la réflexion sur la réorganisation territoriale des services de l'Etat.

En réponse à M. Jacques Mahéas, il a par ailleurs indiqué que les cabinets des ministres et du Président de la République étaient également exclus de la démarche RGPP.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souhaité, d'une part, que la région demeure un échelon de coordination, et non l'échelon prioritaire d'intervention de l'Etat, d'autre part, que le Gouvernement adopte, dans sa réflexion sur la réorganisation territoriale des services de l'Etat, une approche pragmatique qui tienne compte de la diversité des situations locales.