COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

• Mercredi 9 juillet 2008
  • Commande publique - Contrats de partenariat public-privé - Examen des amendements
  • Pétitions - Examen
  • Union européenne - Pacte européen sur l'immigration - Audition de M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire sur le pacte européen sur l'immigration
  • Projet de loi de finances pour 2009 - Nomination des rapporteurs pour avis
• Jeudi 10 juillet 2008
  • Constitution - Modernisation des institutions de la Ve République - Examen du rapport en deuxième lecture

---

Mercredi 9 juillet 2008

- Présidence de M. Patrice Gélard, vice-président puis de M. Jean-Jacques Hyest, président.

Commande publique - Contrats de partenariat public-privé - Examen des amendements

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé, sur le rapport de M. Jean-Jacques Hyest en remplacement de M. Laurent Béteille, à l'examen en deuxième lecture des amendements sur le projet de loi n° 425 (2007-2008), modifié par l'Assemblée nationale, relatif aux contrats de partenariat.

La commission a examiné la motion n° 4 présentée par M. Pierre-Yves Collombat et les membres du Groupe Socialiste, apparentés et rattachés tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité. M. Jean-Pierre Sueur a déclaré que le projet de loi avait pour seul objet de contourner la décision du 26 juin 2003 du Conseil constitutionnel. La commission a donné un avis défavorable à la motion.

La commission a ensuite donné un avis défavorable à la motion n° 3 présentée par Mme Josiane Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen tendant à opposer la question préalable.

Sur les amendements, la commission a adopté les avis suivants :

M. Jean-Pierre Sueur a indiqué que le groupe socialiste, apparentés et rattachés avait déposé moins d'amendements qu'en première lecture et que certains d'entre eux étaient nouveaux afin de tenir compte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.

A l'amendement n° 6 présenté à l'article premier (assouplissement du régime des contrats de partenariat de l'Etat), M. Jean-Pierre Sueur a souhaité que le projet de loi revienne sur la possibilité, inscrite dans l'ordonnance de 2004, d'inclure, dans le contrat de partenariat, la conception des ouvrages ou bâtiments et fait part de l'hostilité des architectes à l'égard du texte. Jugeant préférable de laisser le choix à la personne publique de lancer ou non un concours d'architecture, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement.

Présentant l'amendement n° 14 à l'article 7 (conditions d'attribution d'un contrat de partenariat), M. Jean-Pierre Sueur a indiqué que l'amendement visait à revenir au texte adopté en première lecture par le Sénat qui avait jugé nécessaire de supprimer le mot « économiquement » de l'expression « offre économiquement la plus avantageuse » afin d'indiquer clairement que la personne publique devait retenir l'offre la mieux disante et non la moins disante. M. Jean-Pierre Sueur s'est étonné que le rapporteur n'ait pas proposé à la commission de rétablir la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture et l'a imputé à l'impératif d'une adoption du texte sans modification. Sensible aux arguments des professionnels qui considèrent que l'expression actuelle « offre économiquement la plus avantageuse », largement utilisée et parfaitement comprise, ne doit pas être modifiée, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement.

A l'article 9 (clauses obligatoires du contrat de partenariat), M. Jean-Pierre Sueur a présenté l'amendement n° 16 tendant à prévoir que le titulaire du contrat de partenariat est tenu, en toutes hypothèses, de constituer un cautionnement afin de garantir au prestataire auquel il est fait appel le paiement des sommes dues. Il a relayé la position des représentants des artisans du bâtiment, hostiles à l'amendement adopté par les députés visant à subordonner l'obligation de cautionnement à une demande du prestataire. La commission, estimant qu'un cautionnement systématique aurait pour effet de renchérir inutilement le coût de l'opération, a donné un avis défavorable à l'amendement.

M. Jean-Pierre Sueur a présenté l'amendement n° 27 supprimant l'article 31 quinquies nouveau (habilitation du gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures nécessaires pour transposer des directives sur les marchés publics). Il a jugé étonnant que le Parlement accepte d'être dessaisi par ordonnance sur un sujet aussi important que le droit de la commande publique. M. Jean-Jacques Hyest, rappelant sa propre vigilance en la matière, a toutefois estimé que la technicité de l'oeuvre d'harmonisation envisagée pouvait justifier le recours à une ordonnance. La commission a donné un avis défavorable à l'amendement.

Pétitions - Examen

Puis la commission a examiné, sur le rapport de M. Jean-Jacques Hyest, président, les pétitions adressées au Président du Sénat depuis le 1^er juillet 2007, en application des articles 87 et suivants du Règlement.

Après avoir présenté les conditions d'exercice du droit de pétition devant le Sénat, M. Jean-Jacques Hyest, président, a procédé à l'examen des dix pétitions enregistrées depuis le 1^er juillet 2007.

La commission a décidé de renvoyer à la commission des affaires sociales la pétition n° 70-227 tendant à l'octroi d'une réparation morale et financière ainsi qu'à la reconnaissance de la Nation aux pupilles de la Nation, orphelins de guerre ou de devoir. Cette demande a fait l'objet d'une mission d'étude juridique et financière confiée au préfet Jean-Yves Audouin et une commission consultative comprenant des associations représentatives doit se réunir à l'automne sur ce sujet.

La commission a décidé d'envoyer un courrier à l'auteur de la pétition n° 70-228, ayant pour objet de revenir au principe qui existait avant la réforme du 22 novembre 1999 et qui mettait à la seule charge du débiteur les frais d'exécution renforcée des décisions de justice, l'informant que cette question pourrait être traitée lors de la prochaine session parlementaire. M. Laurent Béteille a en effet déposé une proposition de loi n° 438 (2006-2007) relative aux frais d'exécution forcée des décisions de justice qui répond à ces préoccupations. M. Jean-Jacques Hyest, président, a également précisé avoir adressé une question écrite à la garde des sceaux sur ce thème.

Le classement de la pétition n° 70-229 tendant au rejet du projet de loi relatif aux OGM a été décidé, ce texte ayant été définitivement adopté le 22 mai 2008 et partiellement validé par le Conseil constitutionnel le 19 juin 2008.

Dans l'attente des résultats des travaux de la mission d'évaluation de la loi n° 2005-370 du 22 avril 2005 relative aux droits des malades et à la fin de vie créée à l'Assemblée nationale et de la réflexion engagée par le groupe de travail créé sur le sujet au Sénat, présidé par M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, la commission a décidé de renvoyer à la commission des affaires sociales la pétition n° 70-230 tendant à l'ouverture d'un débat sur la fin de vie et à l'autorisation de l'aide active à mourir et la pétition n° 70-234 demandant la mise en place d'une politique de soins attachée au respect de la dignité humaine jusqu'à la fin de la vie et donnant la priorité aux soins palliatifs.

La pétition n° 70-231 tendant au rejet de la proposition n° 37 du rapport remis par M. Jacques Attali au Président de la République le 23 janvier 2008, qui suggère de « mettre en place une représentation unique dans toutes les PME de moins de 250 salariés, sous la forme d'un conseil d'entreprise exerçant les fonctions du comité d'entreprise, des délégués du personnel, des délégués syndicaux et du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail », a été renvoyée à la commission des affaires sociales. La commission a constaté que cette disposition n'avait été pour l'instant reprise par aucune proposition de loi ou projet de loi.

Constatant que les travaux parlementaires en cours lui donnaient satisfaction, la commission a décidé de classer la pétition n° 70-232 demandant le retrait de l'article 14 du projet de loi de modernisation de l'économie et l'homologation des normes d'exercice professionnel encore en suspens afin de sécuriser la relation entre les cabinets de commissaires aux comptes et leurs clients.

Celle-ci ne paraissant pas relever, par sa forme et son contenu, du cadre des pétitions, la commission a décidé de classer la pétition n° 70-233 qui est une demande d'action pour lutter contre les « émeutes liées à la faim dans le tiers-monde et à l'égoïsme de l'Occident » et ayant pour objet d'attirer l'attention du Président du Sénat sur la situation tragique des pays où ont lieu les « émeutes de la faim ». M. Jean-Jacques Hyest, président, a proposé d'adresser un courrier au pétitionnaire lui fournissant des éléments d'information sur les récentes actions entreprises pour tenter de trouver des solutions à ce problème dramatique.

La commission a décidé de renvoyer à la commission des affaires sociales la pétition n° 70-235 tendant à obtenir l'abaissement à 18 ans de l'âge minimum requis pour ouvrir droit à l'attribution de l'allocation aux adultes handicapés (AAH). Après avoir décrit le dispositif de l'AAH, M. Jean-Jacques Hyest, président, a déclaré qu'une réévaluation de ce régime n'était pas actuellement à l'ordre du jour.

Enfin, la commission a décidé de classer la pétition n° 70-236, devenue sans objet, qui tend à réclamer le respect des droits élémentaires de la défense en application des principes de la Convention européenne des droits de l'homme. Les faits de l'espèce qui ont motivé cette pétition remontent à 1995. Ils concernent le problème de la communication des pièces du dossier d'instruction par l'avocat à son client. Après avoir décrit la législation française alors en vigueur, qui réservait à l'avocat de la personne mise en examen la communication du dossier, M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la Cour européenne des droits de l'homme avait considéré « qu'il n'[était] pas incompatible avec les droits de la défense de réserver à l'avocat de l'accusé l'accès au dossier de la juridiction saisie » (CEDH Kaminski c/Autriche 19 décembre 1989). Il a également précisé que la législation française avait évolué sur ce point, la loi n° 96-1235 du 30 décembre 1996 relative à la détention provisoire et aux perquisitions de nuit en matière de terrorisme ayant modifié l'article 114 du code de procédure pénale pour préciser que l'avocat peut remettre des copies des pièces du dossier à son client si le juge ne s'y oppose pas.

Présidence de MM. Jean-Jacques Hyest, président, et Hubert Haenel, président de la délégation pour l'Union européenne du Sénat

Union européenne - Pacte européen sur l'immigration - Audition de M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire sur le pacte européen sur l'immigration

Au cours d'une deuxième réunion tenue dans l'après-midi, la commission a procédé, conjointement avec la délégation à l'Union européenne, à l'audition de M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire sur le pacte européen sur l'immigration.

M. Hubert Haenel, président de la délégation pour l'Union européenne du Sénat, a observé que l'élaboration du pacte européen sur l'immigration et l'asile était le fruit d'un travail de longue haleine.

M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, a souligné que le pacte européen sur l'immigration et l'asile était véritablement un projet européen et une oeuvre commune même il s'agissait d'une initiative française.

Il a indiqué que le projet de pacte présenté à l'ensemble des Etats membres le 7 juillet 2008 avait fait l'objet d'une approbation quasi-générale, quelle que soit l'orientation politique des gouvernements. Il a également fait valoir que le Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés avait jugé ces propositions « positives ».

Il a déclaré que ce Pacte constituait une étape majeure. Pour la première fois, les vingt-sept Etats membres ont exprimé officiellement un accord pour organiser l'immigration légale et désorganiser l'immigration illégale. Il a mis en avant la concision et le caractère équilibré du projet de Pacte, lequel affirme plusieurs principes forts tout en tenant compte des situations historiques et géographiques très hétérogènes des Etats membres face aux questions d'immigration et d'asile.

Il a rappelé que ce nouvel engagement historique des Etats membres s'appuyait sur les acquis des présidences précédentes, en particulier le Conseil européen de Tampere en 1999, le programme de La Haye en 2004 ou le Conseil informel de Hampton Court en 2005.

Il a indiqué que le rejet du traité de Lisbonne par le référendum irlandais avait pesé sur le climat du sommet de Cannes et avait mis en évidence, d'une part, le souci de mieux prendre en compte l'identité de chaque pays et, d'autre part, le sentiment que l'Union européenne était incapable de s'intéresser à des défis de société.

M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, a ensuite présenté rapidement le projet de Pacte.

Il a indiqué que l'immigration légale figurait volontairement au début du pacte afin de mettre en avant une vision positive de l'immigration. Sur le thème de l'intégration, il a reconnu que les dispositions du pacte n'étaient pas très concrètes. Il a expliqué que de nombreux gouvernements hésitaient à prendre des engagements sur la politique d'intégration, celle-ci relevant souvent de la compétence des collectivités locales.

S'agissant du volet relatif à l'immigration illégale, il a contesté les comptes-rendus de certains journaux selon lesquels la portée du pacte aurait été affaiblie pour parvenir à un accord. Au contraire, le texte présenté était plus dur que la version initiale.

Sur le volet relatif au contrôle des frontières extérieures de l'Union européenne, il a indiqué que les Etats ayant la responsabilité d'une portion importante des frontières étaient très demandeurs. Il a souligné qu'il incombait à la France de mieux tenir ses engagements et de participer réellement aux actions communes de contrôle des frontières extérieures, notamment dans le cadre de Frontex.

En matière d'asile, il s'est réjoui de la création d'un bureau d'appui commun dès 2009. Il a estimé qu'il s'agissait d'une grande avancée, saluée par tous, compte tenu des divergences profondes parmi les Etats membres sur les conditions d'attribution de l'asile.

Enfin, il a indiqué que le dernier volet du pacte encourageait le développement d'une approche globale des migrations, notamment en mettant en place des partenariats étroits avec les pays de transit et les pays sources de l'immigration.

Évoquant le calendrier d'adoption du pacte, M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, a déclaré qu'il devrait être adopté par les chefs d'Etat et de gouvernement lors du Conseil européen des 15 et 16 octobre 2008. Le texte du Pacte ne devrait évoluer que sur quelques détails de rédaction.

Il a conclu en expliquant que ce pacte rejetait simultanément les idées d'une Europe « forteresse » ou d'une Europe « passoire ».

M. Hubert Haenel, président de la délégation pour l'Union européenne, a salué la clarté de l'exposé du ministre.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, a demandé si le pacte ainsi que la proposition de directive relative au retour des étrangers en situation irrégulière nécessiteraient des modifications de la législation française.

M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, a indiqué que seul le volet asile pourrait nécessiter quelques modifications.

A propos de la directive sur l'éloignement des étrangers, il a déclaré que la Commission européenne avait manqué de pédagogie, la directive apparaissant comme une régression alors qu'elle aura au contraire pour effet de contraindre les Etats membres dont les règles sont les moins protectrices à en adopter de nouvelles. En revanche, au regard de la législation française, il a indiqué que la directive ne changerait rien et que le gouvernement n'envisageait en aucun cas d'allonger la durée maximale de la rétention.

M. Robert Del Picchia a demandé:

- quelles mesures renforceraient l'attractivité de l'Union européenne pour les travailleurs hautement qualifiés et les étudiants ;

- quel était l'état d'avancement des négociations d'accords de réadmission par la Commission européenne ;

- par quels moyens l'agence Frontex pourrait être plus efficace ;

- comment fonctionnerait le futur bureau d'appui commun.

Sur l'attractivité de l'Union européenne, M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, a indiqué que les discussions sur la création d'une « carte bleue européenne » pour les travailleurs hautement qualifiés étaient actuellement bloquées. Les négociations achoppent sur la définition des critères de délivrance. Il a indiqué que la France proposerait comme critère que l'étranger gagne au moins 1,5 fois le salaire médian, l'objectif étant d'aboutir à un accord au cours de la présidence française de l'Union européenne. Il a fait le constat de la faible attractivité de la France pour les étudiants étrangers, la plupart des étudiants accueillis s'orientant en outre vers les sciences sociales. Il a jugé qu'une solution pourrait consister à négocier directement avec les pays d'origine pour mieux orienter les étudiants étrangers vers les filières jugées prioritaires.

S'agissant des accords de réadmission, il a indiqué que certains accords étaient en négociation depuis huit ans ce qui bloquait la possibilité pour chaque Etat membre de négocier directement un accord bilatéral car, lorsque la Commission européenne reçoit un mandat de négociation, les Etats membres se dessaisissent. Il a précisé que le pacte prévoyait de revoir tous les mandats de négociation n'ayant pas abouti.

A propos de Frontex, il a indiqué qu'une première mesure consistait simplement à ce que chaque Etat membre, à commencer par la France, fournisse réellement les moyens promis.

Enfin, sur la création d'un bureau d'appui en matière d'asile, il a indiqué qu'il s'agirait d'un lieu d'échange et d'information pouvant fournir des analyses communes sur la situation politique dans un pays.

M. Jean-Claude Peyronnet a demandé au ministre s'il avait des éléments confirmant ou infirmant les échos sur les conclusions de la commission sur le cadre constitutionnel de la nouvelle politique d'immigration présidée par M. Pierre Mazeaud, ancien président du Conseil constitutionnel.

Il a également demandé s'il était envisageable que des accords de gestion concertée analogues à ceux que la France a signés avec plusieurs pays d'Afrique puissent être signés entre les pays sources de l'immigration et l'Union européenne.

Étant membre de la commission sur le cadre constitutionnel de la nouvelle politique d'immigration, M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, a déclaré que les fuites dans la presse étaient inadmissibles et témoignaient d'un manque de respect pour l'ensemble des membres de la commission.

Souhaitant attendre que la commission rende compte de ses travaux, M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, s'est refusé à tout commentaire.

Il s'est déclaré convaincu que les vraies réponses à long terme aux défis de l'immigration ne pouvaient être trouvées qu'au niveau de l'Union européenne toute entière. A cet égard, il a jugé que la conclusion d'accords de gestion concertée par l'Union européenne devait être encouragée. Il a indiqué qu'un accord de ce type existait avec la Moldavie et que la France réfléchissait à signer l'accord bilatéral avec le Togo concomitamment avec l'Allemagne.

Mme Eliane Assassi a également réprouvé les fuites dans la presse sur les conclusions de la commission sur le cadre constitutionnel de la nouvelle politique d'immigration.

Elle a demandé si la directive relative au retour des étrangers en situation irrégulière aurait des conséquences sur les mineurs isolés et si le pacte apportait une réponse au problème des Roms.

M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, a répondu que la question des Roms était surtout mise en avant par l'Italie. Quant au pacte, il concerne uniquement l'immigration extérieure à l'Union européenne et non les migrations intra-européennes.

S'agissant des mineurs isolés, il a indiqué que la directive européenne ne changerait pas la législation française qui est l'une des plus protectrices. En revanche, il a jugé que cette directive constituait un progrès par rapport à d'autres législations beaucoup moins protectrices.

Mme Alima Boumediene-Thiery a demandé si, en matière d'asile, il était envisagé de rendre suspensif le recours contre les décisions de l'OFPRA prises selon la procédure prioritaire.

Elle s'est également inquiétée de la politique de l'Union européenne consistant à transférer vers les pays de transit comme la Lybie la responsabilité du contrôle de nos frontières extérieures au détriment du respect des droits de l'homme.

Enfin, elle a demandé si la volonté de renforcer l'intégration des migrants comprenait une meilleure intégration politique, notamment en accordant le droit de vote aux élections locales.

Sur ce dernier point, M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, a déclaré qu'à titre personnel il n'y était pas opposé sous réserve de la réciprocité.

Sur le caractère suspensif du recours en matière d'asile, il a indiqué que le pacte ne changeait rien.

Sur le risque d'un déport de la gestion de notre politique migratoire vers des pays moins protecteurs des droits de l'homme, il a expliqué que la seule vraie réponse à long terme était l'élaboration d'une véritable politique d'immigration concertée.

M. Jean-René Lecerf a demandé quelles réponses pouvaient être apportées à ceux qui craignent qu'un renforcement du contrôle aux frontières extérieures n'interdise de fait aux demandeurs d'asile de bonne foi de déposer leur demande auprès d'un Etat de l'Union européenne.

Il a également demandé si l'extrême hétérogénéité des taux de délivrance du statut de réfugié par chaque Etat membre ne devait pas conduire à réfléchir à une révision du règlement de Dublin déterminant l'Etat responsable de l'examen d'une demande d'asile.

Il a indiqué que M. Jacques Barrot, vice-président de la Commission européenne en charge de la justice et des affaires intérieures, avait déclaré partager ces interrogations au cours d'un récent colloque organisé par France Terre d'asile.

M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, a précisé que le projet de pacte proposait une coopération renforcée avec le Haut commissariat aux réfugiés.

M. Robert Bret a demandé si la réciprocité demandée par le ministre pour accorder le droit de vote aux étrangers aux élections locales ne pouvait être discutée dans le cadre de la démarche euro-méditerranéenne voulue par le Président de la République.

Il a ensuite critiqué le manque de moyens pour aider les étrangers ayant tout perdu dans l'incendie du centre de rétention de Vincennes, seules quelques associations dont la CIMADE étant intervenues.

Enfin, s'agissant du problème des Roms, il a regretté qu'aucune réponse à long terme en faveur de leur intégration ne soit mise en place alors même qu'il s'agit de citoyens européens.

M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, a répondu que la position qu'il avait exprimée sur le droit de vote des étrangers était strictement personnelle. En tout état de cause, il a précisé que ce sujet ne figurait pas dans le projet d'un partenariat euro-méditerranéen.

S'agissant des conséquences de l'incendie du centre de rétention de Vincennes, il a indiqué que la CIMADE était subventionnée à hauteur de quatre millions d'euros par an par l'Etat et qu'elle était par conséquent dans son rôle en aidant les étrangers retenus. Incidemment, il a fait observer que les associations reconnaissaient que la France disposait d'une des législations les plus protectrices du droit des étrangers en Europe.

Enfin, sur la question des Roms, il a indiqué que des négociations étaient en cours avec l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations pour que celle-ci mette en place des programmes d'aide à ces populations. Toutefois, il a jugé que cette question devrait plutôt être traitée dans le cadre d'une politique commune européenne. Il a notamment plaidé pour une meilleure utilisation des fonds européens affectés à l'intégration des Roms.

Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.

Projet de loi de finances pour 2009 - Nomination des rapporteurs pour avis

La commission a ensuite procédé à la nomination des rapporteurs pour avis pour l'examen du projet de loi de finances pour 2009.

Ont été nommés rapporteurs pour avis :

- sur les relations avec les collectivités territoriales, M. Bernard Saugey (mission « Relations avec les collectivités territoriales » et mission « Avances aux collectivités territoriales »),

- sur la sécurité, l'immigration, l'asile et l'intégration, M. Jean-Patrick Courtois (mission « Sécurité ») et M. François-Noël Buffet (mission « Immigration, asile et intégration »),

- sur la sécurité civile, Mme Catherine Troendle (mission « Sécurité civile »),

- sur la justice et l'accès au droit, MM. Yves Détraigne et Simon Sutour, ce dernier étant chargé du programme Conseil d'Etat et juridictions administratives (mission « Justice », mission « Pouvoirs publics » et mission « Conseil et contrôle de l'Etat »),

- sur l'administration pénitentiaire, M. Jean-René Lecerf (mission « Justice »),

- sur la protection judiciaire de la jeunesse, M. Nicolas Alfonsi (mission « Justice »),

- sur l'administration générale et territoriale de l'Etat, M. José Balarello (mission « Administration générale et territoriale de l'Etat »),

- sur la stratégie des finances publiques, la modernisation de l'Etat, la fonction publique et les autorités administratives indépendantes, Mme Jacqueline Gourault (mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et mission « direction de l'action du gouvernement »),

- sur l'outre-mer, M. Christian Cointat (mission « Outre-mer »).

Jeudi 10 juillet 2008

- Présidence de M. René Garrec.

Constitution - Modernisation des institutions de la Ve République - Examen du rapport en deuxième lecture

La commission a procédé à l'examen, en deuxième lecture, du rapport de M. Jean-Jacques Hyest sur le projet de loi constitutionnelle n° 993 de modernisation des institutions de la V^e République.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a présenté exhaustivement les différents points de convergence et de divergence entre les deux assemblées à l'issue du vote en deuxième lecture du projet de révision par l'Assemblée nationale. Il a constaté que les députés avaient largement tenu compte des apports du Sénat, en particulier sur trois sujets importants : les dispositions relatives au Sénat, l'organisation du Conseil supérieur de la magistrature et l'institution du Défenseur des droits.

Il a noté que lorsque des désaccords étaient apparus en première lecture, les députés n'avaient que rarement rétabli, sans le modifier, le texte qu'ils avaient d'abord adopté. Ainsi, les députés s'étaient efforcés de trouver des formules équilibrées pour conforter les droits du Parlement en intégrant les préoccupations exprimées par le Sénat : avis du Parlement sur les nominations effectuées par le chef de l'Etat, possibilité de voter des résolutions, délai entre le dépôt ou la transmission d'un texte et son examen en séance publique.

Estimant que le projet de révision comportait des avancées très substantielles, non seulement pour le Parlement mais encore pour les droits du citoyen, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a invité la commission à adopter le projet de loi constitutionnelle sans modification.

M. Bernard Frimat, considérant que le texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture pouvait être encore amélioré, a formé le voeu que le Gouvernement engage à cette fin un dialogue avec l'opposition. Estimant que le groupe socialiste n'avait pas davantage de raison de voter ce texte à l'issue de la deuxième lecture à l'Assemblée nationale, il a jugé que le projet de loi adopté par les députés comportait de nombreux points négatifs, tels que l'absence de réforme des conditions de représentativité du Sénat.

Il a indiqué que seule l'adoption en deuxième lecture au Sénat d'amendements du Gouvernement corrigeant ces points négatifs pourrait rendre ce texte acceptable pour les membres du groupe socialiste. Il a déclaré que la perspective d'une adoption conforme par le Sénat du texte issu de l'Assemblée nationale conduirait sans doute le groupe socialiste à réitérer un vote négatif, y compris au Congrès.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, a déclaré que le texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture ne lui paraissait pas mieux répondre aux préoccupations du groupe communiste que le texte adopté par le Sénat en première lecture. Précisant que la question des droits du Parlement concentrait les difficultés, elle a souligné que si le rééquilibrage des institutions au bénéfice du Parlement était initialement annoncé comme un objectif de la réforme, cet aspect semblait désormais relever d'un engagement de M. Bernard Accoyer, président de l'Assemblée nationale, dans une lettre adressée à tous les groupes de cette assemblée, à reconnaître les droits de l'opposition dans une prochaine réforme du règlement.

Regrettant que le droit des groupes parlementaires de saisir le Conseil constitutionnel, adopté par le Sénat en première lecture, ait été supprimé en deuxième lecture par les députés, elle a considéré qu'il n'existait pas de volonté claire du Gouvernement d'accroître les droits de l'opposition.

M. Pierre Fauchon a salué la qualité des débats sur le projet de révision en première lecture au Sénat, au-delà de tout clivage politique. Il a noté que les différends subsistant entre députés et sénateurs ne portaient que sur des modalités, et non sur des points fondamentaux de la réforme. Il a estimé en conséquence qu'il serait inutile et même contre-productif de prolonger une navette qui avait déjà permis d'établir un texte équilibré.

Il s'est félicité en particulier de la rédaction retenue à l'article premier qui, conformément aux attentes du groupe de l'Union centriste-UDF, permettait de marquer le passage à une démocratie pluraliste. Il a formé l'espoir que les règlements des assemblées et les pratiques définies par la Conférence des présidents donnent tous leurs effets aux droits nouveaux reconnus par la Constitution.

M. Pierre Fauchon a ajouté que cette réforme visait à surmonter le déséquilibre lié à l'élection au suffrage universel du Président de la République. Il a observé que l'exception d'inconstitutionnalité comme l'avis du Parlement sur les nominations effectuées par le Président de la République constituaient des avancées significatives qu'il serait incompréhensible de rejeter. Il a conclu que le projet de révision permettrait de faire progresser la démocratie parlementaire : son succès dépendrait de la capacité des députés et sénateurs à saisir cette chance et à utiliser les nouveaux pouvoirs qui leur seraient donnés.

M. Jean-Pierre Sueur a jugé paradoxales l'annonce d'un renforcement des pouvoirs du Parlement au sein de la révision constitutionnelle et l'adoption sans modification en deuxième lecture par le Sénat d'un texte essentiellement amendé par les groupes majoritaires des deux assemblées, et ne comportant guère d'amendements issus de l'opposition. Il a estimé que l'annonce dans la presse d'un ultime geste du Gouvernement à l'égard de l'opposition, concernant la prise en compte du temps de parole du Président de la République dans les médias, renforçait encore ce paradoxe, puisque cette modification ne serait pas examinée par le Parlement.

Soulignant que la révision constitutionnelle devait notamment avoir pour objectif de renforcer les droits de l'opposition, il a rappelé que le groupe socialiste avait déposé le 9 juillet 2008 une proposition de résolution tendant à créer une commission d'enquête sur les liens existant entre le pouvoir exécutif et des entreprises gérant des organes de presse et des services de communication audiovisuelle, ainsi que sur leurs conséquences pour l'indépendance et le pluralisme de la presse et des médias. Il a souhaité que la reconnaissance de nouveaux droits à l'opposition, revendiquée par le Gouvernement et par la majorité, se concrétise le plus tôt possible par la création de cette commission d'enquête.

M. Christian Cointat a d'abord relevé que l'Assemblée nationale, contrairement à ce qui avait été annoncé, avait, pour une large part, retenu les apports du Sénat en première lecture. Il a salué, à cet égard, le travail et les efforts du rapporteur. Il a estimé que si le texte de projet de révision restait parfois en deçà des attentes - regrettant, par exemple, le refus des députés de retenir la disposition votée par le Sénat pour prévoir une inscription automatique d'une proposition de loi émanant de l'autre assemblée- les conditions de mise en oeuvre de la réforme, à travers l'adoption des lois organiques, représenteraient un enjeu important pour permettre l'élaboration de solutions satisfaisantes.

Il a ajouté que l'introduction de l'exception d'inconstitutionnalité justifierait à elle seule le vote de ce projet de révision. Il a relevé en outre que le Gouvernement du fait des nouvelles prérogatives reconnues au Parlement serait davantage tenu de négocier avec les assemblées et que, dans ce contexte, le Premier ministre assumerait une responsabilité éminente lui permettant d'affirmer sa place par rapport au chef de l'Etat.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a précisé que plusieurs des droits souhaités par les groupes d'opposition n'avaient pas de caractère constitutionnel, mais pourraient trouver leur expression dans les lois organiques ou les règlements des assemblées. Il a estimé que si la réforme aurait pu aller plus loin dans le sens d'une meilleure organisation du travail parlementaire, nécessaire pour freiner l'inflation législative, le projet de révision apportait cependant des progrès notables parmi lesquels, notamment, un encadrement plus satisfaisant des prérogatives présidentielles. Il a rappelé les apports du Sénat au projet de révision, citant en particulier les dispositions relatives au Conseil supérieur de la magistrature et au Défenseur des droits.

M. Hugues Portelli s'est étonné que la révision constitutionnelle du 23 février 2007 modifiant le titre IX de la Constitution soit restée sans effet dans la mesure où la loi organique à laquelle elle renvoyait n'avait, jusqu'à présent, pas été adoptée. Il a indiqué qu'il présenterait prochainement une proposition de loi organique ayant cet objet.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a indiqué que cette initiative pourrait également prendre la forme d'un amendement à l'une des différentes lois organiques qui seraient nécessairement prises en application du présent projet de révision.

La commission a alors adopté le projet de loi constitutionnelle sans modification.