COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

• Mardi 10 juin 2008
  • Parlement - Commissions d'enquête - Examen des amendements
  • Droit pénal - Adaptation à la Cour pénale internationale - Examen des amendements
• Mercredi 11 juin 2008
  • Constitution - Modernisation des institutions - Examen du rapport

---

Mardi 10 juin 2008

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.

Parlement - Commissions d'enquête - Examen des amendements

La commission a tout d'abord procédé à l'examen des amendements sur la proposition de loi n° 260 (2007-2008), adoptée par l'Assemblée nationale, complétant l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

Sur la proposition de M. René Garrec, rapporteur, la commission a décidé de demander le retrait, y étant défavorable, de l'amendement n° 3 à l'article unique (statut des témoins devant les commissions d'enquête parlementaires), présenté par M. Pierre-Yves Collombat, tendant à soustraire expressément le seul président de la République à l'obligation de déférer à la convocation d'une commission d'enquête et à marquer que ses collaborateurs doivent donc y répondre.

Puis elle a adopté un nouvel amendement proposé par son rapporteur pour clarifier l'intitulé de la proposition de loi.

Droit pénal - Adaptation à la Cour pénale internationale - Examen des amendements

Puis la commission a procédé à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 308 (2006-2007) portant adaptation du droit pénal à l'institution de la Cour pénale internationale.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a d'abord indiqué qu'il était souhaitable que les auteurs de crime contre l'humanité et tous les criminels de guerre ne puissent bénéficier d'aucune impunité sur le territoire français. En conséquence, après avoir rappelé que le Statut de Rome créant la Cour pénale internationale (CPI) n'exigeait pas que les États se reconnaissent une compétence universelle pour juger ces criminels, il a proposé à la commission d'adopter un amendement introduisant en droit français la compétence extra-territoriale de la France. Il a précisé que cette compétence serait soumise à quatre conditions : résidence habituelle sur le territoire de l'auteur de crime international, double incrimination ou personne justiciable de la CPI, monopole des poursuites par le ministère public, compétence subsidiaire de la France (déclinatoire de compétence expresse de la CPI, absence de demande de remise par une autre juridiction internationale ou d'extradition par un autre État).

Considérant qu'il était inacceptable que la France puisse être un refuge pour les auteurs de crime contre l'humanité, M. Pierre Fauchon a salué la proposition du rapporteur qui prenait en compte les éléments d'analyse qu'il avait déjà formulés. Il a indiqué qu'il avait déposé un amendement allant dans le même sens, retenant le critère de résidence dans un souci de prudence, mais qu'il modifierait éventuellement en fonction de la solution retenue par la commission.

Après avoir rappelé que les règles classiques de compétence des juridictions françaises en matière pénale supposaient que l'infraction ait eu lieu en France ou que la victime soit française et que, sauf exception résultant de conventions internationales transposées aux articles 689-1 et suivants du code de procédure pénale, la compétence extra-territoriale n'existait pas en France, M. Robert Badinter a souligné que l'espace conventionnel résultant du traité de Rome devait conduire chaque Etat, en complément de l'action de la Cour pénale internationale, à veiller à ne pas faire bénéficier les auteurs de crime international d'une quelconque impunité.

Comme M. Pierre Fauchon, M. Robert Badinter a reconnu l'effort d'ouverture du rapporteur quant à l'extension de la compétence des juridictions françaises en matière de crimes internationaux. Cependant, constatant que les conventions internationales prévoyant une telle compétence visaient des auteurs de crime international qui se trouvaient en France et pas seulement ceux qui y résidaient, il a souhaité que cet amendement soit modifié en ce sens, ajoutant que la Cour de cassation se chargerait d'interpréter cette notion si nécessaire.

Après avoir indiqué que la compétence universelle n'existait aujourd'hui dans aucun autre pays, M. Patrice Gélard, rapporteur, a souligné que la reconnaissance de la compétence extra-territoriale constituait une avancée. Il a précisé en outre que la condition de résidence existait déjà dans le code pénal, citant les articles relatifs au tourisme sexuel, aux activités de mercenaire et de clonage commis à l'étranger.

M. Robert Badinter, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. Christian Cointat et M. Michel Dreyfus-Schmidt ont considéré que l'exigence de la résidence habituelle était trop restrictive et que s'agissant de crimes d'une particulière gravité l'on ne pouvait procéder par assimilation avec d'autres infractions du code pénal.

La commission a adopté l'amendement du rapporteur puis a donné un avis favorable au sous-amendement de M. Robert Badinter (sous réserve de son dépôt) proposant de remplacer la condition de résidence habituelle par le fait de « se trouver » sur le territoire français.

Avant l'article 1er, la commission a examiné les amendements n°s 11, 13 et 29 rectifié, avant l'article 2, l'amendement n° 40 et à l'article 2, l'amendement n° 12 tendant à supprimer la condition de « plan concerté » dans la définition du génocide. Après avoir indiqué que la notion de « plan concerté » qui est une des conditions permettant de caractériser le crime contre l'humanité était utile pour distinguer les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre, M. Patrice Gélard, rapporteur, a admis que cette condition pouvait soulever des interrogations tant sur son utilité, la condition de « l'attaque généralisée ou systématique » prévue par le projet de loi pouvant impliquer le plan concerté, que sur les modalités de sa preuve. En réponse à MM. Robert Badinter et Pierre Fauchon qui soulignaient les difficultés pratiques dans la mise en oeuvre de cette notion, M. Patrice Gélard, rapporteur, a proposé de recueillir l'avis du Gouvernement sur cette question. La commission a décidé de suivre l'avis de son rapporteur.

Sur les autres amendements, la commission a donné les avis suivants :

Mercredi 11 juin 2008

- Présidence de M. Patrice Gélard puis de M. François Zocchetto, vice-présidents.

Constitution - Modernisation des institutions - Examen du rapport

La commission a examiné le rapport de M. Jean-Jacques Hyest, président, sur le projet de loi constitutionnelle n° 365 (2007-2008), adopté par l'Assemblée nationale, de modernisation des institutions de la V^e République.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a souligné, à titre liminaire, que par son ampleur et les effets qu'il est susceptible d'entraîner, ce projet de révision constitutionnelle était le plus ambitieux engagé depuis la fondation de la V^e République, en proposant de tirer les conséquences des réformes fondamentales intervenues depuis 1958 avec l'élection du Président de la République au suffrage universel direct et la réduction à cinq ans de son mandat.

Il a rappelé que la stabilité des institutions, voulue par les constituants de 1958, particulièrement celle du pouvoir exécutif, avait été réalisée par la conjugaison des mécanismes du parlementarisme rationalisé et du fait majoritaire.

Il a noté que l'élection du Président de la République par le peuple avait ouvert la voie à la présidentialisation du régime, d'ailleurs pleinement assumée par les titulaires successifs de la fonction.

Il a estimé qu'aujourd'hui, la prépondérance du chef de l'Etat dans le paysage institutionnel était devenue excessive et que les procédures de rationalisation du système pouvaient être assouplies sans dommage pour l'exécutif.

Il a considéré que le projet de loi constitutionnelle se conformait aux engagements souscrits par le Président de la République avant son élection, comme aux équilibres posés par la Constitution.

Il a rappelé que ce projet de réforme était largement inspiré des recommandations présentées par le comité présidé par l'ancien Premier ministre, M. Edouard Balladur, en 2007, mais aussi des réflexions plus anciennes du comité consultatif dirigé par le doyen Georges Vedel en 1993, de celles du groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale présidé par l'ancien sénateur Daniel Hoeffel, en 2002 et de celles de la mission d'information de la commission des lois, conduite en 2006, par les sénateurs Patrice Gélard et Jean-Claude Peyronnet, sur les Parlements des pays européens.

Il a souligné le caractère exemplaire de la démarche du Gouvernement qui avait consulté l'ensemble des formations politiques. Il a rappelé qu'il avait procédé lui-même à une cinquantaine d'auditions pour nourrir sa réflexion, ouvertes aux membres de la commission, celles tenues en réunion plénière ayant été en outre élargies à l'ensemble des sénateurs.

Il a exprimé son accord avec les trois orientations principales du projet : un pouvoir exécutif mieux contrôlé, un Parlement renforcé et l'attribution de droits nouveaux aux citoyens.

Il a indiqué que les amendements qu'il proposerait à la commission, visaient à rechercher le meilleur point d'équilibre dans l'organisation des institutions à travers quatre axes : la préservation des acquis de la V^e République, la garantie du renforcement effectif des droits du Parlement dans le respect du bicamérisme et de l'autonomie des assemblées, l'attention aux positions des différentes sensibilités politiques et le souci de conforter la protection des droits fondamentaux.

Il a estimé que le champ de la réforme était très large et qu'il convenait de ne pas ouvrir de nouveaux dossiers institutionnels dans le cadre des débats à venir sur le texte.

Rappelant que la récente révision constitutionnelle relative à la responsabilité du chef de l'Etat n'était que partiellement applicable, car la loi organique garantissant sa mise en oeuvre n'avait pas été encore déposée sur le bureau de l'une des assemblées, M. Hugues Portelli a souligné que de nombreuses lois organiques étaient à nouveau prévues par le texte examiné et qu'il faudrait les adopter rapidement pour que la réforme soit effective.

Puis la commission a examiné les amendements présentés par le rapporteur.

A l'article 1^er A (langues régionales), introduit par l'Assemblée nationale, la commission a adopté un amendement tendant à modifier l'article 1^er de la Constitution pour, d'une part, reprendre la modification insérée par les députés selon laquelle les langues régionales appartiennent au patrimoine de la République, et, d'autre part, y rassembler les dispositions prévoyant que la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives, mais aussi aux responsabilités professionnelles et sociales.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a souligné que la modification relative aux langues régionales était le fruit d'un compromis laborieux à l'Assemblée nationale et qu'il ne souhaitait pas remettre cet équilibre en cause.

Il a estimé que l'affirmation selon laquelle la loi doit favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités professionnelles et sociales ne pouvait être maintenue à l'article 34 de la Constitution, relatif au domaine de la loi, et qu'il avait recueilli l'avis favorable de la présidente de la délégation du Sénat aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes pour reporter ce dispositif à l'article 1^er de la Constitution.

Il a rappelé que l'insertion de ce principe dans la Constitution permettrait en particulier de surmonter la décision du 16 mars 2006 du Conseil constitutionnel, qui avait censuré des dispositions prévoyant une proportion de femmes au sein de certains organismes professionnels, pour décider, le cas échéant, de nouvelles mesures en faveur des femmes dans le monde du travail.

M. François Zocchetto a estimé que l'amendement du rapporteur permettait de ne pas dénaturer l'article 34 en insérant à l'article 1^er de la Constitution l'ensemble des dispositions en faveur de l'égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités politiques ou professionnelles.

Il a craint que l'introduction, dans le texte de la Constitution, de dispositions tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes à certaines fonctions n'affaiblisse la valeur du Préambule du 27 octobre 1946, qui garantit déjà à la femme des droits égaux à ceux de l'homme.

Il s'est dit très réservé sur l'introduction d'une disposition relative aux langues régionales dans la Constitution. Il a annoncé qu'il présenterait probablement un amendement de suppression de cette mention.

M. Patrice Gélard, président, a noté que bien d'autres références, auxquelles certains sont attachés, appartenaient aussi au patrimoine de la France.

M. Hugues Portelli a indiqué que le Conseil constitutionnel s'était seulement opposé à la mise en oeuvre de mécanismes de désignation favorisant l'accès des femmes au Conseil supérieur de la magistrature et dans certains organismes professionnels et a souligné que le Préambule de la Constitution de 1946 était déjà clair sur les droits des femmes.

Il a estimé que l'adoption d'une telle modification constitutionnelle pourrait amener à la fixation de quotas d'hommes pour l'accès à certains concours tels que l'école nationale de la magistrature, rappelant que 80% des magistrats étaient des femmes à l'heure actuelle.

Après avoir dénoncé l'inscription dans la Constitution d'une référence aux langues régionales et déclaré qu'il pourrait déposer un amendement pour revenir sur cette modification, M. Christian Cointat a salué la volonté du rapporteur de ne pas maintenir les dispositions en faveur de l'égal accès des femmes et des hommes à l'article 34.

Il s'est cependant interrogé sur la pertinence d'un tel dispositif, estimant qu'il pouvait annoncer l'inscription dans la Constitution de mesures de discrimination positive en faveur de catégories que l'on jugerait victimes d'inégalités ou de discriminations.

M. Simon Sutour s'est déclaré très favorable à l'affirmation de l'égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités professionnelles et à l'insertion d'une disposition spécifique aux langues régionales dans la Constitution, ajoutant qu'une telle insertion devrait permettre à la France de ratifier la Charte européenne des langues régionales.

Il a déclaré que le Gouvernement et l'Assemblée nationale n'avaient pas souhaité prévoir des dispositions relatives à un meilleur équilibre des modes de scrutin des assemblées ou à l'encadrement du temps de parole du Président de la République, contrairement aux voeux du groupe socialiste, et qu'à tout le moins il ne fallait pas remettre en cause les quelques points positifs de la réforme.

Constatant que l'anglais était à l'heure actuelle la langue de travail dans certaines écoles et entreprises françaises, M. Henri de Richemont s'est demandé si l'inscription d'une référence aux langues régionales dans la Constitution ne constituait pas un prélude à la suppression du français comme langue nationale.

M. Jean-René Lecerf s'est interrogé sur l'opportunité de faire référence aux langues régionales à l'article 1^er de la Constitution relatif à la République.

Il s'est demandé si l'affirmation de la francophonie ne devrait pas également figurer dans la Constitution.

Mme Alima Boumediene-Thiery, favorable à l'insertion d'une référence aux langues régionales dans la Constitution, a déclaré partager les interrogations de M. Jean-René Lecerf sur le choix d'une mention à l'article 1^er de la Constitution.

Estimant qu'il ne fallait pas caricaturer la promotion des langues régionales, Mme Catherine Troendle a rappelé que l'apprentissage de l'alsacien permettait de donner des bases solides aux jeunes souhaitant apprendre l'allemand.

Elle a insisté sur la nécessité de favoriser l'égal accès des femmes et des hommes, non seulement aux mandats électoraux et aux fonctions électives, mais encore aux responsabilités professionnelles et sociales, quitte à procéder également à un rééquilibrage si l'écart est disproportionné au détriment des hommes dans certaines professions.

Ne souhaitant pas remettre en cause le compromis intervenu sur les langues régionales à l'Assemblée nationale, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a précisé que ce dispositif favoriserait leur utilisation, sans pour autant contraindre la France à ratifier la Charte européenne des langues régionales, cette ratification par la France ne lui paraissant pas souhaitable.

Il a noté que plusieurs représentants des départements et collectivités d'outre-mer avaient salué le dispositif voté par l'Assemblée nationale en estimant qu'il garantirait la pérennité de nombreuses langues locales.

A l'article 1^er (participation des partis et groupements politiques à la vie démocratique), la commission a adopté un amendement tendant à modifier l'article 4 de la Constitution pour préciser que la loi garantit la participation des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la nation dans le respect du pluralisme.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a rappelé que l'article 4 de la Constitution, dans sa rédaction actuelle, considérait les partis et groupements politiques seulement en termes de participation à l'expression du suffrage et que l'Assemblée nationale avait souhaité y affirmer que la loi garantit leur participation à la vie démocratique de la Nation.

Il a indiqué qu'il proposait d'ajouter que cette garantie est assurée dans le respect du pluralisme, ajoutant qu'il était attaché à la reconnaissance des diverses sensibilités politiques.

M. François Zocchetto s'est demandé si ce respect du pluralisme concernait la représentation nationale et, dans l'affirmative, si cette précision ne devait pas être insérée dans la Constitution.

En réponse à M. François Zocchetto, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a confirmé qu'il s'agissait bien du pluralisme de la représentation nationale, mais qu'il n'était pas nécessaire de le préciser dans le texte constitutionnel.

M. Pierre-Yves Collombat a souligné que cette proposition constituait un progrès par rapport au texte de l'Assemblée nationale, mais une régression au regard du projet initial du Gouvernement.

M. Hugues Portelli s'est interrogé sur la conciliation de l'affirmation de ce principe avec les dispositions de la Constitution relatives à la souveraineté nationale et au caractère démocratique de la République, ajoutant qu'une telle insertion pourrait laisser entendre que la V^e République, depuis 1958, ne respecte pas le pluralisme.

Soulignant que l'article 1^er était initialement consacré aux droits particuliers des formations ayant déclaré ne pas soutenir le Gouvernement, M. Bernard Frimat a indiqué que le groupe socialiste souhaitait le maintien de la mention de ces droits au sein de cet article.

A l'article 2 (limitation du nombre de mandats présidentiels consécutifs), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

M. Robert Badinter a indiqué qu'il voterait contre cette limitation du nombre des mandats présidentiels constituant une contrainte qui pouvait se révéler absurde dans des circonstances historiques où la reconduction d'un président de valeur pouvait s'avérer indispensable.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a indiqué qu'il ne proposait pas de rétablir l'article 3 (limitation du nombre de ministres et de membres du Gouvernement).

A l'article 3 bis (proposition de loi soutenue par une pétition d'un dixième des électeurs), la commission a adopté un amendement pour améliorer le dispositif de demande de référendum d'initiative parlementaire soutenue par une pétition populaire, confier à la loi organique de préciser les conditions de présentation de cette initiative, et regrouper dans cet article les autres modifications de l'article 11 prévues dans les articles 3 ter et 3 quater du projet de loi.

Rappelant que le référendum d'initiative populaire avec un filtre parlementaire était préconisé par les travaux des comités Vedel et Balladur, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a précisé qu'il adhérait au principe de ce dispositif tendant à permettre à un cinquième des membres du Parlement de proposer l'organisation d'un référendum avec le soutien d'un dixième des électeurs, mais qu'il convenait que la loi organique encadre les conditions de présentation de l'initiative.

Il a estimé que cette dernière pourrait par exemple interdire qu'une telle initiative soit présentée dans l'année précédant une élection présidentielle.

M. Pierre-Yves Collombat a affirmé que ce dispositif était incohérent, estimant qu'il fallait soit autoriser un véritable référendum d'initiative populaire, soit en rester aux procédures de droit commun qui réservent aux députés et aux sénateurs le soin de voter la loi.

M. Jean-René Lecerf s'est demandé si la fusion entre des départements et des régions pourrait être proposée à travers cette procédure.

M. François Zocchetto a témoigné de sa perplexité sur le dispositif adopté par l'Assemblée nationale.

Après avoir constaté que l'utilisation d'Internet permettrait de recueillir facilement le nombre de signatures exigé pour soutenir l'initiative parlementaire, M. Yves Détraigne s'est demandé s'il fallait encourager le développement des procédures référendaires, alors que les résultats des derniers référendums organisés en France ne plaidaient pas en faveur de leur essor.

Mme Alima Boumediene-Thiery, après avoir estimé que les référendums locaux étaient utiles pour consulter la population, a déclaré que la procédure prévue à l'article 3 bis était un faux référendum d'initiative populaire, dépendant de la volonté d'un cinquième des parlementaires et susceptible d'encourager les démarches populistes.

M. Robert Badinter a affirmé que cette nouvelle procédure conduirait à un harcèlement des parlementaires par des groupes de pression et à son utilisation massive par les formations politiques exclues du Parlement.

Il a estimé que cette procédure était dangereuse car des mouvements extrêmes orchestreraient des campagnes de signature et parce qu'elle pourrait être rapidement utilisée pour proposer par exemple des restrictions aux droits des étrangers ou l'instauration d'une préférence nationale pour le logement.

Il a souligné qu'en Suisse, l'extrême-droite avait pu conquérir le pouvoir grâce à un usage répété des procédures référendaires.

Indiquant qu'il était très favorable au renforcement de la démocratie directe, M. Hugues Portelli a rappelé que la procédure proposée comportait des garanties suffisantes pour écarter les mouvements démagogiques envisagés par certains membres de la commission. Il a rappelé que ces initiatives ne pourraient porter que sur les matières de l'article 11 de la Constitution, que leur validité serait soumise à des seuils de recevabilité importants et que le Conseil constitutionnel serait amené à les contrôler.

Il a estimé que de telles garanties n'existaient pas pour encadrer les procédures de votation en Suisse.

M. Patrice Gélard, président, a précisé qu'il déposerait un amendement afin de prévoir que tout référendum visé dans l'article 3 bis, auquel moins de 50 % des électeurs ont participé, serait nul, ajoutant que les référendums locaux étaient soumis aujourd'hui à un seuil de participation.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a rappelé que la procédure de l'article 3 bis avait été proposée par la plupart des groupes de l'Assemblée nationale.

Il a indiqué qu'il recommanderait à la commission d'insérer un article additionnel avant l'article 26 du projet de loi pour préciser que les propositions de loi issues d'une initiative parlementaire et soutenues par une pétition rassemblant un dixième des électeurs feraient l'objet d'un contrôle de constitutionnalité par le Conseil constitutionnel avant qu'elles ne soient soumises à référendum.

Il a précisé qu'en l'état du droit, la fusion des départements et des régions nécessitait une révision constitutionnelle.

Par coordination, la commission a adopté deux amendements de suppression des articles 3 ter (extension du champ du référendum législatif) et 3 quater (Promulgation des propositions de loi référendaires).

A l'article 4 (avis conjoint des commissions parlementaires sur certaines nominations effectuées par le Président de la République), la commission a examiné un amendement tendant à ce que l'avis sur les nominations par le Président de la République soit rendu séparément par les commissions permanentes de chaque assemblée.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a estimé que le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoyant un avis rendu par la réunion des deux commissions permanentes compétentes aboutirait à affaiblir le rôle institutionnel du Sénat compte tenu de la disparité des effectifs des deux assemblées.

En outre, il a indiqué que le nombre relativement élevé de nominations soumises à ce régime - une centaine - obligerait les deux commissions permanentes à se réunir très fréquemment.

Il a donc jugé plus simple et plus respectueux du bicamérisme de prévoir des avis distincts de chaque commission permanente. En revanche, il a indiqué maintenir le droit de veto à une nomination en cas d'avis négatif de chaque commission permanente à la majorité des trois cinquièmes.

M. Pierre-Yves Collombat a regretté que le veto parlementaire nécessite l'avis négatif des deux assemblées.

Approuvant l'amendement proposé, M. François Zocchetto s'est demandé si l'avis négatif serait celui d'une seule commission permanente ou si plusieurs commissions permanentes dans une même assemblée pourraient se déclarer compétentes pour donner un avis.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a indiqué qu'il reviendrait à chaque assemblée de préciser les modalités de partage des compétences entre deux ou plusieurs commissions en cas de conflit.

Approuvant également la proposition du rapporteur, M. Christian Cointat a toutefois craint que l'Assemblée nationale souhaite rétablir le « congrès des commissions permanentes compétentes ». En outre, il s'est interrogé sur la pertinence d'une majorité des trois cinquièmes pour faire obstacle à une nomination par le Président de la République. Il a jugé qu'une majorité simple était préférable, une candidature qui recueillerait deux avis négatifs à la majorité simple ayant de fait très peu de chance de prospérer.

M. Bernard Frimat a déclaré que ce dispositif était une mesure en trompe l'oeil, le choix d'une majorité des trois cinquièmes n'ayant de sens que dans le cadre d'une démarche positive. Retournant le raisonnement, il a expliqué que ce dispositif revenait à permettre au Président de la République de nommer une personne qui aurait recueilli l'avis positif des deux cinquièmes de chaque commission permanente. Il a jugé que cela n'avait pas de sens et ne constituait pas une modernisation de nos institutions.

En outre, il s'est opposé à l'idée qu'une assemblée seule puisse s'opposer à une nomination.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a considéré qu'il serait très difficile politiquement au Président de la République de nommer un candidat qui n'aurait pas recueilli les avis positifs des assemblées. L'Assemblée nationale étant élue au suffrage universel direct, il a estimé qu'il ne serait pas anormal de lui donner le dernier mot dans cette procédure.

M. Robert Badinter a déclaré que ces nominations devraient nécessairement recueillir un consensus comme cela se passe aux Etats-Unis où les candidats font l'objet de longues auditions par les chambres.

Il a rappelé que la proposition du comité Balladur n'était pas celle du projet de loi et a indiqué, qu'à titre personnel, il était favorable à la solution d'une seule commission mixte paritaire chargée des nominations.

Il a estimé que le projet de loi avait pour seul mérite de permettre d'entendre et d'interroger le candidat, car la majorité aurait toujours le dernier mot.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a rappelé que le projet de loi initial prévoyait justement la constitution d'une commission mixte probablement paritaire. Il s'est d'ailleurs déclaré ouvert à des amendements allant dans ce sens. Toutefois, il a précisé qu'il lui semblait très important que les membres d'une telle commission mixte soient compétents dans le domaine d'activité concerné.

Il s'est ensuite déclaré attaché à une majorité des trois cinquièmes pour bloquer une nomination afin d'éviter que chaque nomination ne soit l'occasion de marchandages étrangers à l'objet même de cette nomination. Il est convenu que, dans les faits, une candidature qui ne recueillerait pas une majorité simple positive serait compromise.

La commission a alors adopté l'amendement.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a précisé qu'il ne proposait pas d'amendement à l'article 5 (contrôle de la durée d'exercice des pleins pouvoirs dévolus au Président de la République en cas de crise majeure), à l'article 6 (encadrement de l'exercice du droit de grâce par le Président de la République) et à l'article 7 (prise de parole du Président de la République devant le Congrès), et qu'il ne souhaitait pas non plus revenir sur la suppression de l'article 8 (rôle du Premier ministre dans le domaine de la défense nationale).

A l'article 9 (missions et mode d'élection du Parlement), la commission a examiné un amendement précisant que le Parlement joue un rôle premier pour l'évaluation des politiques publiques.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a estimé que la rédaction du projet de loi prévoyant que le Parlement concourt à cette évaluation était insuffisante. En outre, s'inspirant des propositions du comité Vedel, il a proposé de préciser que le Parlement évalue les résultats des lois.

Précisant que cette évaluation ne pouvait être limitée à la vérification de la publication des décrets d'application, il a rappelé que le Parlement, le Sénat en particulier, contrôlait l'application des lois depuis longtemps. Notant que la révision constitutionnelle de 1995 était à l'origine de la création de l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques et de l'Office d'évaluation de la législation, il a constaté la suppression du premier et souligné que le Sénat contribuait au maintien de l'activité du second.

Bien qu'approuvant ces propositions, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s'est interrogée sur le choix de les introduire à l'article 24 de la Constitution.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a répondu que l'article 24 était notamment relatif aux missions du Parlement. Il a déclaré être ouvert à des propositions de rédaction.

M. Christian Cointat a alors proposé que le Parlement mesure les effets de la loi plutôt que d'en évaluer les résultats.

La commission a adopté l'amendement ainsi modifié.

Au même article, la commission a ensuite examiné un amendement tendant à plafonner le nombre de sénateurs à 348 et à préciser la définition du collège électoral sénatorial.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a expliqué que si l'Assemblée nationale avait plafonné dans la Constitution le nombre de députés, elle avait préféré par courtoisie laisser au Sénat la liberté de fixer le nombre maximal de sénateurs. Il a indiqué que le nombre de 348 tenait compte de la réforme du Sénat adoptée en 2003 et de la création de sièges de sénateurs élus à partir de septembre prochain dans les nouvelles collectivités territoriales de Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

Sur le second point de l'amendement, il a déclaré souhaiter voir évoluer le corps électoral sénatorial dans le sens d'une meilleure prise en compte des populations tout en réaffirmant la spécificité du Sénat par rapport à l'Assemblée nationale, son corps électoral devant rester essentiellement composé d'élus des collectivités territoriales. Il a ajouté que l'amendement renforçait l'exigence de conciliation de ces deux principes.

M. Bernard Frimat a déclaré que cet amendement prolongeait le débat de la semaine précédente sur la proposition de loi relative aux conditions de l'élection des sénateurs et constituait un verrou supplémentaire pour bloquer toute évolution future du corps électoral sénatorial.

Il a jugé que cette proposition était inique et allait à l'encontre des propositions du comité Balladur ainsi que du projet de loi initial. Il a estimé que cet amendement était une erreur et un contresens démocratique. Il a indiqué que la volonté du groupe socialiste du Sénat n'avait jamais été d'aligner le corps électoral sénatorial sur celui des députés mais d'accorder notamment un poids plus important aux régions et aux départements.

Il a alors demandé une suspension de séance.

M. Patrice Gélard, président, a demandé que les orateurs des différents groupes inscrits sur ce thème puissent être entendus avant la suspension.

M. Nicolas Alfonsi a demandé s'il restait possible de réduire le nombre de parlementaires.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a confirmé qu'il ne s'agissait que d'un plafond.

M. Christian Cointat a jugé que la détermination du nombre maximum de députés et de sénateurs n'avait pas sa place dans la Constitution et qu'à défaut, il conviendrait de fixer une fourchette en nombres ronds.

Sur le corps électoral sénatorial, il a indiqué qu'il déposerait un amendement précisant que ce corps est également constitué des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger.

Enfin, il a jugé que la rédaction proposée par le rapporteur permettait au contraire de faire évoluer la jurisprudence du Conseil constitutionnel et qu'elle ne constituait nullement un statu quo ou une fin de non-recevoir opposée à des évolutions futures du corps électoral dans le sens d'une meilleure prise en compte de la population.

M. Robert Badinter a rappelé que le principe dans toute démocratie était « une personne égale une voix » et a estimé que la fixation dans la Constitution d'un nombre maximal de parlementaire était absurde car elle empêcherait de modifier ce nombre en fonction des évolutions démographiques.

Concernant le corps électoral sénatorial, il a rappelé que le Comité Balladur, à l'unanimité, avait voulu préciser que le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales en fonction de leur population et que le projet de loi était moins précis en parlant de tenir compte de la population.

Il a déploré que l'amendement présenté par le rapporteur reprenne mot pour mot la jurisprudence du Conseil constitutionnel dans sa décision du 6 juillet 2000 et soulève ainsi le risque d'un précédent dangereux en instituant le Conseil constitutionnel comme Constituant et non plus comme simple interprète de la loi fondamentale.

En outre, le Sénat ayant la faculté de s'opposer à une révision constitutionnelle par la voie de l'article 89 de la Constitution, il a déclaré que si cet amendement était adopté définitivement, il créerait un effet cliquet sur lequel il serait impossible de revenir à moins de recourir à un référendum constitutionnel selon la procédure de l'article 11 de la Constitution.

M. Jean-René Lecerf a déclaré être en désaccord avec cette analyse. Il a demandé à chacun de bien vouloir lire le texte proposé et d'observer qu'il contraignait à tenir compte de la population. Il a estimé que cette rédaction supprimait « le verrou » constitutionnel selon lequel le nombre de délégués supplémentaires des conseils municipaux au collège électoral sénatorial doit conserver un caractère de correctif démographique et imposerait au Conseil constitutionnel de faire évoluer sa jurisprudence.

Il a indiqué qu'il y avait en France environ 500.000 élus locaux, dont beaucoup n'étaient pas grands électeurs. Il a estimé par conséquent qu'une loi identique à celle censurée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 6 juillet 2000 précitée pourrait être validée avec ce texte à la condition que l'on puise dans ce vivier d'élus locaux pour augmenter le nombre de grands électeurs.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a jugé que la tentative de concilier les deux principes de représentation était impraticable et vouée à l'échec. Par ailleurs, elle a jugé étrange l'idée de M. Jean-René Lecerf de puiser parmi les élus locaux de certaines communes pour accroître le nombre de grands électeurs dans les grandes villes, les départements et les régions.

Enfin, elle a qualifié d'aberrante la proposition de plafonner dans la Constitution le nombre de députés et de sénateurs.

M. Hugues Portelli a estimé que la question du nombre de délégués n'était pas le problème et a proposé d'élire les sénateurs dans le cadre d'un scrutin proportionnel régional.

La réunion de la commission a ensuite été suspendue. A la reprise, la commission a adopté l'amendement.

M. Bernard Frimat a déclaré que l'adoption de cet amendement, en retrait par rapport aux propositions du gouvernement, était très grave et que par conséquent les membres du groupe socialiste du Sénat ne participeraient pas à la suite de la réunion de la commission.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a déclaré que les membres du groupe communiste républicain et citoyen quitteraient également, dans ces conditions, la réunion de la commission.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a regretté cette attitude estimant qu'elle n'était pas à la hauteur de l'importance du travail en commission.

A l'article 10 (retour des anciens ministres au Parlement et sincérité des découpages électoraux), la commission a adopté un amendement précisant que la commission indépendante chargée de donner un avis sur les projets de redécoupages électoraux ne rend pas d'avis sur la délimitation des circonscriptions de l'élection des sénateurs, ceux-ci étant élus dans le cadre fixe des départements et des collectivités d'outre-mer.

La commission a ensuite adopté un amendement de suppression de l'article 10 bis (publicité des auditions des commissions), qui ne lui est pas apparu relever de la Constitution et afin de maintenir le principe de non-publicité des auditions des commissions, la publicité devant être décidée au cas par cas.

A l'article 11 (domaine de la loi), la commission a adopté deux amendements supprimant l'introduction par l'Assemblée nationale, dans l'article 34 de la Constitution, d'un principe général de non-rétroactivité, sauf motif déterminant d'intérêt général, de la faculté de fixer par loi les règles concernant la répartition des contentieux entre les ordres juridictionnels, et du principe de la parité professionnelle et sociale entre les femmes et les hommes.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a estimé que les deux premières dispositions étaient soit inutiles, soit inopportunes, qu'elles n'avaient pas leur place à l'article 34 de la Constitution et qu'il convenait de manière générale de ne pas modifier l'équilibre délicat entre la loi et le règlement. Il a précisé que la commission présidée par M. Pierre Mazeaud ferait prochainement des propositions sur la répartition des contentieux. Concernant la parité professionnelle, il a rappelé qu'un amendement à l'article 1^er A déplaçait l'affirmation de ce principe à l'article 1^er de la Constitution.

La commission a alors adopté ces deux amendements. Au même article, la commission a également adopté un amendement rédactionnel.

La commission a ensuite adopté un amendement rétablissant l'article 12 (résolutions). Afin de répondre aux craintes des députés, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a expliqué que l'amendement interdisait les propositions de résolution mettant en cause directement ou indirectement la responsabilité du Gouvernement.

Après avoir rappelé que les résolutions avaient été supprimées en raison d'une jurisprudence stricte du Conseil constitutionnel et rétablies en 1992 au Sénat dans le seul champ des affaires européennes, à l'initiative de l'ancien président de la commission des lois, M. Jacques Larché, M. Pierre Fauchon a déclaré que l'amendement présenté par le rapporteur était excellent.

A l'article 13 (information et autorisation du Parlement relative aux interventions des forces armées à l'étranger), la commission a examiné un amendement précisant que le Gouvernement devait informer le Parlement au plus tard dans les trois jours suivant le début d'une intervention des forces armées.

M. Patrice Gélard, président, a constaté que ce dispositif permettrait de prévoir l'information du Parlement avant le début de l'intervention dans certains cas.

M. Christian Cointat s'est interrogé sur la rédaction proposée.

Rappelant que les décisions d'engager une opération militaire n'étaient pas toujours suivies d'effet, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a indiqué que cet amendement avait pour objet de fixer un point de départ précis pour l'information du Parlement sur les opérations extérieures et permettrait, le cas échéant, de l'informer avant une intervention.

M. Laurent Béteille ayant proposé une amélioration rédactionnelle, la commission a adopté l'amendement ainsi modifié.

Au même article, la commission a adopté un amendement prévoyant que l'autorisation de prolonger une intervention des forces armées à l'étranger au-delà de quatre mois est donnée en vertu d'une loi ne pouvant être amendée.

A l'article 14 (alinéas 4 et 5 : conditions d'élaboration des projets de loi), la commission a adopté un amendement soumettant la présentation des projets de loi au respect de certaines conditions définies par une loi organique, d'une part, et attribuant à la seule Conférence des présidents de la première assemblée saisie le soin d'en constater le respect préalable à leur inscription à l'ordre du jour, d'autre part.

Après avoir rappelé que l'Assemblée nationale avait prévu que les projets de loi sont élaborés dans des conditions fixées par une loi organique, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a expliqué que cette référence n'était pas assez précise et qu'il convenait plutôt de mentionner les modalités de présentation des projets de loi. Il a indiqué que les règles fixées par la loi organique porteraient en particulier sur la réalisation d'études d'impact par le Gouvernement, lui seul étant responsable de l'élaboration des projets de loi avant leur dépôt sur le bureau des assemblées.

Il a précisé qu'il lui semblait plus pertinent de laisser à la Conférence des présidents de la première assemblée saisie d'un projet de loi, et non à un constat conjoint des Conférences des Présidents des deux assemblées, le soin de décider si les règles fixées par la loi organique sont méconnues.

M. François Zocchetto, président, a rappelé qu'une disposition de l'article 14 du projet de loi non modifiée par le rapporteur constituait de manière inédite le Conseil d'Etat en conseil du Parlement.

M. Christian Cointat a signalé qu'une autre disposition de l'article 14 non modifiée par le rapporteur supprimait la priorité d'examen du Sénat sur les projets de loi relatifs aux instances représentatives des Français établis hors de France et a indiqué à la commission qu'il présenterait un amendement pour maintenir cette priorité d'examen.

Soulignant qu'une consultation obligatoire du Conseil d'Etat par les deux assemblées sur leurs propositions de loi n'était pas souhaitable, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a rappelé que le projet de loi ouvrait au Parlement une faculté de consultation du Conseil d'Etat et que cette possibilité était conforme à une recommandation du groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale présidé par M. Daniel Hoeffel.

La commission a supprimé l'article 15 (attribution aux présidents des assemblées de la faculté d'opposer l'irrecevabilité législative).

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a précisé qu'il revenait au Gouvernement et non aux assemblées de faire respecter les limites du domaine réglementaire.

A l'article 16 (procédure d'examen des textes), la commission a adopté trois amendements tendant :

- à allonger à deux mois le délai séparant l'examen en séance d'un projet ou d'une proposition de loi par la première assemblée saisie de son dépôt et à le porter à cinq semaines, dans la seconde assemblée saisie ;

- à prévoir l'application de ces délais dans le cadre de la procédure accélérée ;

- à les écarter pour les cas de situation urgente déclarée par le Gouvernement après consultation de la Conférence des présidents de l'assemblée concernée.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a exposé une série d'amendements, relatifs aux délais d'examen des textes législatifs, à l'ordre du jour des assemblées et à l'urgence, cohérents pour revaloriser le rôle du Parlement.

Concernant l'ordre du jour du Parlement, il a rappelé que le dispositif gouvernemental prévoyait un partage de l'ordre du jour réservant deux semaines de séance sur quatre au Parlement et deux semaines sur quatre au Gouvernement.

Il a estimé qu'en excluant de ce partage les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale, ou encore les textes transmis par l'autre assemblée depuis au moins six semaines, et en prévoyant sur les deux semaines restant au Parlement à la fois qu'une semaine sur quatre serait réservée au contrôle et à l'évaluation et qu'un jour de séance par mois bénéficierait aux groupes ne disposant pas de la majorité au sein de l'assemblée, le temps effectivement laissé au Parlement pour ce qu'il juge prioritaire était très limité.

Il a précisé qu'en réservant, au cours de chaque session, une semaine sur trois au Parlement, en n'affectant pas une semaine au contrôle et en introduisant la notion de programme législatif établi par le Gouvernement, le dispositif qu'il proposait à la commission à l'article 22 offrirait des garanties supplémentaires au Parlement et une meilleure fluidité pour établir l'ordre du jour d'une session.

Insistant sur la nécessité pour les deux assemblées d'avoir plus de temps afin d'examiner les projets de loi dès lors que le texte examiné en commission servirait de base au débat en séance publique, il a expliqué qu'il proposait d'allonger les délais prévus pour l'examen des textes législatifs.

Il a indiqué que les rapports des commissions devraient élaborer un texte consolidé et être disponibles plus tôt dans ce schéma afin de laisser au Gouvernement et aux autres sénateurs le soin de prendre connaissance des positions de la commission et de préparer leurs amendements.

Rappelant que l'Assemblée nationale avait prévu un délai de six semaines pour la première chambre et de trois semaines pour la seconde mais constatant que le contenu des textes législatifs augmentait souvent substantiellement au terme de la première lecture dans la première assemblée, il a proposé d'étendre ces délais respectivement à deux mois et à cinq semaines.

Il a déclaré souhaiter que ces délais minimaux s'imposent aussi dans le cas où la procédure accélérée, nouvelle dénomination de la procédure d'urgence, serait mise en oeuvre car elle ne compte qu'une seule lecture mais prévoir une soupape pour lever ces délais pour les textes dont le Gouvernement estime, après consultation de la Conférence des présidents de l'assemblée concernée, qu'ils répondent à une situation urgente.

A l'article 17 (augmentation du nombre de commissions permanentes), la commission a adopté un amendement, tiré de la pratique institutionnelle, reconnaissant aux commissions permanentes la compétence de principe pour examiner les textes de loi, les commissions spéciales n'étant constituées qu'à la demande du Gouvernement ou de l'assemblée saisie.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a précisé que le Sénat n'avait pas sollicité d'augmentation du nombre de ses commissions permanentes et que le nombre de huit constituait un plafond.

M. Hugues Portelli a souligné que la compétence de principe des commissions spéciales souhaitée par M. Michel Debré en 1958 n'avait jamais été une réalité.

A l'article 18 (exercice du droit d'amendement en séance ou en commission), la commission a adopté un amendement confiant aux seuls règlements des assemblées le soin de fixer les conditions d'exercice du droit d'amendement des parlementaires.

M. Pierre Fauchon a souligné que le principe d'autonomie des assemblées supposait que les règlements encadrent seuls l'exercice du droit d'amendement.

A l'article 19 (déclaration d'urgence - conditions de recevabilité des amendements en première lecture - réunion d'une commission mixte paritaire à la demande du président d'une assemblée), outre un amendement de coordination, la commission a adopté un amendement supprimant la précision introduite à l'article 45 de la Constitution selon laquelle tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a indiqué que la jurisprudence du Conseil constitutionnel précisant qu'un amendement ne doit pas être dépourvu de tout lien avec l'objet du texte examiné lui paraissait plus large que le dispositif inséré par l'Assemblée nationale.

A l'article 20 (procédure d'examen des lois organiques), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a précisé qu'il ne proposait pas de modifier l'article 21 (rôle de la Cour des comptes) qui lui paraissait équilibré.

A l'article 22 (ordre du jour des assemblées), la commission a adopté un amendement reconnaissant une compétence de principe aux assemblées pour déterminer leur ordre du jour et prévoyant que, durant la session ordinaire, deux semaines sur trois seraient réservées, prioritairement et dans l'ordre qu'il a fixé, à l'examen des textes et aux débats dont l'inscription est demandée par le Gouvernement.

M. Laurent Béteille s'est interrogé sur le sens de l'expression « groupes parlementaires qui n'ont pas déclaré participer de la majorité de l'assemblée intéressée ».

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a expliqué que cette rédaction introduite par les députés et également inscrite à l'article 24 du projet de loi, permettait, à l'Assemblée nationale comme au Sénat, de prendre en considération les groupes parlementaires qui ne déclarent pas appartenir à la majorité et qui ne déclarent pas pour autant appartenir à l'opposition.

A l'article 23 (limitation de l'engagement de responsabilité du Gouvernement sur le vote d'un texte), la commission a adopté un amendement permettant au Gouvernement d'engager sa responsabilité sur tout texte de son choix en plus des projets de loi de finances et projets de loi de financement de la sécurité sociale, sous réserve de la consultation de la Conférence des présidents de l'Assemblée nationale.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a rappelé que le dispositif adopté par l'Assemblée nationale limitait la possibilité pour le Gouvernement de recourir au troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution au projet de loi de finances, au projet de loi de financement de la sécurité sociale et à un autre texte par session.

Il a rappelé que les travaux du comité consultatif ayant élaboré la Constitution de la V^e République soulignaient l'importance de la procédure dans l'équilibre des institutions pour le constituant de 1958 et que si le « 49-3 » avait été peu utilisé, il l'avait été souvent lorsque les gouvernements disposaient d'une majorité parlementaire fragile.

Estimant qu'il fallait laisser une souplesse au Gouvernement dans l'utilisation de ce mécanisme, il a proposé d'autoriser son utilisation pour le projet de loi de finances, le projet de loi de financement de la sécurité sociale et pour tout autre projet ou proposition de son choix, après consultation de la Conférence des présidents de l'Assemblée nationale.

M. Nicolas Alfonsi a noté qu'une trop grande limitation de l'utilisation de cette procédure, qui avait prouvé son efficacité, pourrait être dangereuse.

M. Jean-René Lecerf a constaté que la proposition du rapporteur mettait fin à toute limitation du recours à la procédure du « 49-3 » de la Constitution.

MM. Yves Détraigne et Christian Cointat ont suggéré de modifier la rédaction de l'amendement du rapporteur pour indiquer la nécessité d'une délibération du conseil des ministres dans tous les cas d'utilisation de la procédure du « 49-3 ».

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a rectifié son amendement pour préciser que le conseil des ministres serait consulté dans tous les cas et que sa délibération interviendrait avant la consultation de la Conférence des présidents de l'Assemblée nationale.

La commission a adopté l'amendement ainsi modifié.

Elle a adopté un amendement de suppression de l'article 23 bis (déclarations à caractère thématique du Gouvernement devant les assemblées) par coordination avec son amendement rétablissant l'article 12 (vote de résolutions).

A l'article 24 (définition des droits des groupes politiques par les règlements des assemblées), elle a adopté un amendement rédactionnel.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a indiqué qu'il ne proposait pas de modifier l'article 25 (avis des commissions permanentes sur les nominations des membres du Conseil constitutionnel par les présidents des assemblées) mais qu'il s'interrogeait sur ce dispositif et qu'il serait attentif aux amendements déposés.

Il a évoqué sa crainte d'une politisation des nominations au Conseil constitutionnel par l'adoption d'un tel mécanisme.

La commission a ensuite adopté un amendement introduisant un article additionnel avant l'article 26 pour prévoir un contrôle de constitutionnalité a priori des propositions de loi soumises à référendum.

Après avoir adopté un amendement de suppression d'une mention inutile à l'article 26 (exception d'inconstitutionnalité), et adopté sans modification l'article 27 (effets des décisions du Conseil constitutionnel), la commission a adopté une nouvelle rédaction de l'article 28 (Conseil supérieur de la magistrature (CSM)). Celle-ci instaure la parité au sein des formations constituées en instances disciplinaires, érige la formation compétente pour les magistrats du parquet en conseil de discipline à leur égard, précise que le ministre de la justice peut être entendu, à sa demande, par la formation plénière et prévoit la saisine du Conseil par les justiciables.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a expliqué que l'amendement qu'il proposait à la commission était le fruit de longues réflexions tendant à concilier avec le respect des exigences européennes le souhait, exprimé par le Président de la République et les parlementaires de la commission d'enquête sur l'affaire d'Outreau, d'ouvrir davantage le Conseil supérieur de la magistrature à des personnalités qualifiées extérieures.

A cet égard, il a rappelé que le fait de placer les magistrats en minorité au CSM siégeant en formation disciplinaire, comme le proposait le dispositif voté par les députés, instituerait en la matière une exception française, les magistrats étant majoritaires ou à égalité avec les non-magistrats dans les instances similaires des autres Etats européens. Il a en outre rappelé que, dans les instances disciplinaires concernant tant les magistrats que les magistrats des comptes, ceux-ci étaient largement majoritaires.

Il a indiqué que son amendement maintenait la minorité de magistrats dans les formations du conseil se prononçant sur les nominations et proposait que les formations du Conseil supérieur de la magistrature comprennent outre les magistrats, un conseiller d'Etat, un avocat et six personnalités qualifiées désignées par le Président de la République et les présidents des deux assemblées, ajoutant qu'il prévoyait que la formation compétente à l'égard des magistrats du parquet statue comme conseil de discipline des magistrats du parquet.

En réponse à M. Nicolas Alfonsi, il a indiqué que l'avocat serait probablement nommé par le conseil national des barreaux mais que cette précision relevait de la loi organique.

Il a précisé que le ministre de la justice pourrait être entendu, à sa demande, par la formation plénière du Conseil supérieur de la magistrature.

Il a ajouté que l'amendement préservait la possibilité pour un justiciable s'estimant lésé par les dysfonctionnements du service public de la justice de saisir le CSM.

M. Pierre Fauchon s'est montré très réservé sur ce dispositif, estimant que les magistrats avaient la lourde tâche de juger au nom du peuple français et qu'il n'était pas justifié de laisser leur corps s'administrer lui-même.

Il a affirmé que le choix de faire présider les formations par le premier président de la Cour de Cassation et le procureur général n'était pas pertinent car ces derniers avaient une lourde charge de travail et seraient donc amenés, en pratique, à n'exercer qu'une présidence formelle.

Il s'est interrogé sur le nombre des magistrats effectivement sanctionnés au cours des dernières années.

Saluant le dispositif du rapporteur, M. Jean-René Lecerf et M. Christian Cointat se sont néanmoins interrogés sur l'opportunité de faire présider les formations par des magistrats.

M. Christian Cointat a rejoint les propos de M. Pierre Fauchon sur la responsabilité spécifique des magistrats. Il a estimé que leur régime de responsabilité ne pouvait être comparé à celui des fonctionnaires en raison de la gravité de leur mission et qu'il faudrait réfléchir à l'avenir à un dispositif.

M. Yves Détraigne a souscrit au rétablissement de la parité en matière disciplinaire.

M. Hugues Portelli a estimé que la majorité devait être détenue au sein du Conseil supérieur de la magistrature par les personnalités connaissant le fonctionnement de la justice, tels que les personnalités qualifiées et les membres de la Cour de cassation mais que le fait de confier la présidence des formations à des magistrats pouvait être à l'origine de conflit d'intérêts.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a précisé que dans la plupart des Etats européens, la justice constituait un pouvoir autonome et que le corps des magistrats s'administrait librement.

Rappelant qu'en 2007, le CSM avait émis, pour les magistrats du siège, 19 décisions et 1294 avis, ainsi que 685 avis pour les magistrats du parquet, il a noté que les difficultés actuelles de la procédure de nomination témoignaient surtout d'un problème de gestion des ressources humaines au ministère de la justice.

A l'article 30 (extension de la compétence du Conseil économique, social et environnemental au domaine de l'environnement), la commission a adopté un amendement étendant les possibilités de saisine du Conseil économique, social et environnemental (CESE), en particulier par le Parlement. M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a précisé que le CESE serait saisi obligatoirement des projets de loi de programmation à caractère environnemental.

A l'article 31 (création d'un Défenseur des droits des citoyens), la commission a examiné un amendement tendant à le dénommer « Défenseur des droits » et à mieux préciser son champ de compétences.

Deux options étaient ouvertes ; soit constitutionnaliser simplement le Médiateur, soit rassembler dans une seule entité plusieurs autorités intervenant dans la protection des droits des personnes. Le rapporteur a constaté que cette deuxième option étant retenue, il était indispensable de fixer un cadre minimum dans la Constitution.

S'agissant de la dénomination de ce défenseur, il a expliqué que le nom de « Défenseur des droits des citoyens » était trop réducteur car excluant les étrangers et les mineurs.

Il a ajouté que l'amendement ouvrait la possibilité de regrouper, au sein de cette institution, des autorités administratives indépendantes compétentes non seulement à l'égard du service public, mais aussi à l'égard du secteur privé. Il reviendrait à une loi organique, c'est-à-dire au Parlement, de préciser le champ exact du Défenseur des droits.

Enfin, il a indiqué que l'amendement permettait au Défenseur de se saisir d'office et d'être assisté par un collège.

M. Alex Türk a demandé en quoi consisterait exactement ce collège. En outre, il a souhaité qu'une vraie réflexion s'engage sur la création incessante de nouvelles autorités administratives indépendantes sur des problèmes très précis. Il a estimé que la création de nouvelles autorités coûtait très cher et que des économies importantes seraient possibles en regroupant certaines d'entre elles. Il a demandé qu'il soit procédé à une étude d'impact avant toute création.

M. Hugues Portelli a demandé s'il n'était pas possible de lister les autorités administratives indépendantes susceptibles d'être regroupées au sein du Défenseur des droits, cette liste étant adoptée dans une disposition transitoire dans l'attente de l'adoption de la loi organique.

A l'article 32 (examen par le Parlement des projets ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne), la commission a examiné un amendement rétablissant la dénomination de comité chargé des affaires européennes au lieu de celle de commission chargée des affaires européennes.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a expliqué que le mot « comité » n'était nullement un anglicisme et qu'il évitait toute ambiguïté avec les commissions permanentes. Il a rappelé que le comité chargé des affaires européennes avait un rôle de vigie et de gare de triage en amont de l'examen par les commissions permanentes des textes et sujets relevant de leur champ de compétences.

Mme Catherine Troendle s'est interrogée sur le risque que ce retour au projet de loi initial soit perçu comme une dégradation et une diminution du rôle des délégations pour l'Union européenne des assemblées.

M. Christian Cointat a jugé que le terme de comité était nettement préférable. Il a indiqué que le comité devait continuer à être composé de parlementaires également membres des commissions permanentes.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a rappelé que la commission des lois à la suite des travaux de MM. Patrice Gélard et Jean-Claude Peyronnet sur les parlements européens avait été la première à proposer de dénommer les délégations pour l'Union européenne « comité ».

MM. Yves Détraigne et Alex Türk ont également approuvé l'amendement expliquant que si le comité devenait une commission, il finirait inévitablement par mordre sur le champ de compétence des commissions permanentes. Ils ont indiqué que le texte constitutionnel devait être clair afin d'écarter toute ambiguïté sur ce point.

La commission a alors adopté l'amendement.

A l'article 33 (modalités de ratification des traités relatifs à l'adhésion de nouveaux Etats à l'Union européenne), la commission a examiné un amendement rétablissant le texte initial du projet de loi et tendant à ce que le Président de la République puisse opter, pour l'autorisation de la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un Etat à l'Union européenne, soit pour la voie parlementaire, soit pour le référendum.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a précisé que la commission des affaires étrangères du Sénat avait adopté un amendement identique. Il a expliqué que le dispositif retenu par l'Assemblée nationale, rendant obligatoire le recours au référendum pour autoriser la ratification du traité d'adhésion à l'Union européenne d'un Etat dont la population est supérieure à 5 % de la population de l'Union, n'avait pas sa place dans la Constitution. Il a indiqué que ce dispositif stigmatisait un pays et portait préjudice à la position internationale de la France, en particulier à la veille de la présidence française de l'Union européenne.

M. Christian Cointat a rappelé qu'il avait voté en 2005 contre le dispositif rendant obligatoire le recours au référendum pour les futures adhésions. Il a précisé qu'un tel dispositif était inacceptable en raison, d'une part, de la suspicion qu'il fait peser sur la liberté d'appréciation du Président de la République et, d'autre part, de l'absurdité de soumettre à référendum toute nouvelle adhésion à l'Union européenne quel que soit le pays concerné. Citant le Général de Gaulle, il a souligné qu'il ne fallait pas sacrifier l'avenir pour surmonter les embarras du présent.

Il a jugé que l'amendement proposé par le rapporteur était sage et qu'il ne constituait aucunement un blanc-seing à l'adhésion de la Turquie à moins de considérer que la procédure de révision de la Constitution est peu contraignante.

M. Jean-René Lecerf a rappelé qu'en 2005, le Président de la République et le Parlement s'étaient engagés devant le peuple à soumettre obligatoirement à référendum toute nouvelle adhésion à l'Union européenne, en particulier celle de la Turquie. Tout en reconnaissant que le critère des 5 % de la population européenne retenu par les députés n'était pas satisfaisant, il s'est demandé si la solution consistant à soumettre obligatoirement à référendum l'adhésion de tout Etat dont une partie du territoire se trouve en dehors du territoire européen n'était pas meilleure. Il a indiqué qu'il ne voterait pas l'amendement du rapporteur.

Mme Jacqueline Gourault et M. Yves Détraigne ont déclaré approuver l'amendement du rapporteur, jugeant le dispositif adopté par les députés indigne de la Constitution.

La commission a alors adopté cet amendement.

La commission a ensuite adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 33 et étendant aux projets et propositions de loi constitutionnelle le respect de délais minimaux entre le dépôt ou la transmission du texte et son examen en séance publique.

A l'article 34 (entrée en vigueur de certaines dispositions du projet de loi), la commission a adopté un amendement de suppression du III tendant à reporter au deuxième renouvellement sénatorial suivant la publication du projet de loi l'entrée en vigueur de la modification apportée à l'article 24 de la Constitution par l'article 9, relative à l'élection des sénateurs.

Au même article, la commission a adopté un amendement reportant au 1^er mars 2009 et non au 1^er janvier de la même année l'entrée en vigueur des dispositions relatives à la procédure parlementaire. M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a jugé ces délais plus réalistes et a ajouté que l'amendement prévoyait également que les nouvelles dispositions s'appliqueraient à tous les textes, qu'ils soient nouveaux ou encore en navette.

A l'article 35 (modifications liées à l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne), la commission a adopté un amendement tendant à :

- laisser aux règlements des assemblées le soin de définir les modalités d'initiative et de discussion des résolutions tendant à former un recours devant la Cour de justice de l'Union européenne pour violation du principe de subsidiarité, à compter de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne ;

- réserver aux Etats candidats dont l'adhésion a été engagée dans le cadre d'une conférence intergouvernementale convoquée après le 1^er juillet 2004 la nouvelle procédure d'autorisation prévue à l'article 33 du projet de loi constitutionnelle.

La commission a adopté le projet de loi constitutionnelle ainsi modifié.