COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

• Mercredi 17 octobre 2007
  • Propriété intellectuelle - Lutte contre la contrefaçon - Examen des amendements
  • Justice - Contrôleur général des lieux de privation de liberté - Examen des amendements
  • Simplification du droit - Examen du rapport
• Jeudi 18 octobre 2007
  • Justice - Contrôleur général des lieux de privation de liberté - Suite de l'examen des amendements

Mercredi 17 octobre 2007

Propriété intellectuelle - Lutte contre la contrefaçon - Examen des amendements

La commission a procédé, sur le rapport de M. Laurent Béteille, à l'examen des amendements au projet de loi n° 9 (2007-2008) de lutte contre la contrefaçon.

M. Laurent Béteille, rapporteur, a estimé que les quatre amendements déposés, dont trois identiques, visaient à appeler l'attention du Sénat sur des questions importantes, mais éloignées, de l'objet du projet de loi de lutte contre la contrefaçon. Ce dernier vise, en effet, à renforcer les procédures de lutte contre les atteintes à la propriété intellectuelle, et non à redéfinir le périmètre de la contrefaçon pour les différents droits de propriété intellectuelle.

A l'article 10 (mesures provisoires et conservatoires en matière de brevets), la commission a demandé le retrait de l'amendement n° 2 présenté par MM. Jean Bizet et André Dulait tendant à renforcer la protection des médicaments princeps à l'égard des médicaments génériques. La commission a considéré que l'amendement créait une forme de « présomption de contrefaçon » pour les médicaments génériques et, si des médicaments génériques pouvaient actuellement bénéficier d'une autorisation de mise sur le marché avant même l'expiration des droits de propriété industrielle des médicaments princeps, ils n'étaient pas pour autant commercialisés avant cette date. Dans le cas contraire, le projet de loi de lutte contre la contrefaçon permet aux titulaires de droits d'obtenir du juge des mesures provisoires et conservatoires. La commission a, en conséquence, estimé inopportun d'empêcher les distributeurs de médicaments génériques de solliciter par anticipation une demande de prix au seul motif que cette demande pouvait conduire certains à les mettre en vente avant que le brevet protégeant les médicaments princeps ne tombe dans le domaine public.

La commission a ensuite examiné trois amendements n°s  1 rectifié, 3 et 4 rectifié identiques tendant à insérer un article additionnel avant l'article 20, présentés respectivement par M. Bernard Seillier et plusieurs de ses collègues, M. Jacques Muller et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés et Mme Jacqueline Gourault et plusieurs de ses collègues.

Après avoir indiqué que ces amendements tendaient à exclure du champ de la contrefaçon la reproduction par un agriculteur de semences de ferme pour les besoins de son exploitation agricole, et ce quelle que soit l'origine de ces semences, M. Laurent Béteille, rapporteur, a fait valoir que, contrairement à la crainte exprimée par les auteurs de ces amendements, la suppression de la notion d' « échelle commerciale » en matière d'obtentions végétales, opérée par le Sénat en première lecture, ne changeait pas la situation des agriculteurs, ceux-ci exerçant en tout état de cause une activité à l'« échelle commerciale », définie par la directive 2004/48 comme la recherche d'un « avantage économique ou commercial, direct ou indirect ». Après avoir souligné la nécessité d'accorder une juste rémunération aux obtenteurs végétaux, et afin de soutenir l'effort de recherche agronomique, il a soutenu qu'il était loisible aux agriculteurs d'utiliser des variétés végétales tombées dans le domaine public. Il a rappelé qu'un projet de loi sur les obtentions végétales, modifiant le code de la propriété intellectuelle et le code rural, adopté par le Sénat en février 2006 et en attente d'examen par l'Assemblée nationale, constituait un support législatif plus adéquat que le présent projet de loi pour clarifier le cadre juridique applicable aux semences de ferme.

M. Philippe Arnaud a relevé qu'il était difficile, en pratique, de trouver des semences non protégées tout en soulignant que les semences reproduites, quelle que soit leur origine, ne présentaient pas les mêmes qualités que les semences utilisées la première fois, ce qui conduisait à une baisse sensible des rendements agricoles. Il a appuyé le droit des agriculteurs à l'autoproduction des semences.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que le projet de loi de lutte contre la contrefaçon était un texte de procédure et n'abordait pas la définition de la contrefaçon pour les différents types de droits de propriété intellectuelle.

Rejoignant l'analyse de M. Philippe Arnaud, M. Jean-Claude Peyronnet a jugé nécessaire de protéger la tradition ancestrale de l'autoproduction des semences et redouté que les propriétaires de jardins familiaux ne soient également assimilés à des contrefacteurs.

M. Laurent Béteille, rapporteur, a souligné que le projet de loi de lutte contre la contrefaçon ne modifiait pas le droit applicable aux semences de ferme et mis en avant la nécessité pour la France de respecter ses engagements internationaux, en particulier la Convention internationale pour les protections des obtentions végétales, ratifiée par notre pays en mars 2006 et le règlement CE 2100/94 instituant un régime de protection communautaire des obtentions végétales.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a déclaré que la conclusion récente d'un accord interprofessionnel pour le financement de la recherche variétale par tous les utilisateurs de semences de blé tendre attestait la possibilité de trouver un point d'équilibre entre la protection de la recherche agronomique et les droits des agriculteurs à l'autoproduction de semences. Il a souhaité que l'Assemblée nationale examine, dans les plus brefs délais, le projet de loi sur les obtentions végétales et y apporte, le cas échéant, des aménagements, en concertation avec tous les professionnels intéressés, dont le Sénat aurait à connaître lors de la poursuite de la navette.

En conséquence, la commission a décidé de demander le retrait des trois amendements.

Justice - Contrôleur général des lieux de privation de liberté - Examen des amendements

Présidence de M. Patrice Gélard, vice-président.

Puis la commission a procédé, sur le rapport de M. Jean-Jacques Hyest, à l'examen des amendements au projet de loi n° 471 (2006-2007), modifié par l'Assemblée nationale, instituant un contrôleur général des lieux de privation de liberté.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a constaté que ces amendements avaient déjà été présentés en première lecture et rejetés par le Sénat et qu'aucun élément nouveau ne plaidait en faveur de leur adoption.

La commission a donné les avis suivants :

Simplification du droit - Examen du rapport

Puis la commission a procédé, sur le rapport de M. Bernard Saugey, à l'examen de la proposition de loi n° 20 (2007-2008), adoptée par l'Assemblée nationale, relative à la simplification du droit.

M. Bernard Saugey, rapporteur, a tout d'abord rappelé que la proposition de loi s'inscrivait dans une démarche de simplification ambitieuse, cohérente et pérenne, érigée en priorité absolue par le Gouvernement et le Parlement.

Après avoir souligné que la simplification du droit constituait un objectif juridique, le Conseil constitutionnel ayant consacré les principes d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, il a déclaré qu'elle répondait également à une attente forte des citoyens, déroutés par l'abondance et la complexité des normes, des entreprises, freinées dans leurs initiatives par la multiplicité des démarches administratives à accomplir, et des administrations publiques elles-mêmes, conscientes que l'inflation des textes et leur insuffisante clarté nuisent à l'efficacité de l'action des pouvoirs publics et en augmentent sensiblement le coût.

Après avoir rappelé que le législateur s'était efforcé de prendre en compte ces préoccupations au travers des lois de simplification des 2 juillet 2003 et 9 décembre 2004, M. Bernard Saugey, rapporteur, a fait valoir que l'effort de simplification pouvait, depuis lors, s'appuyer sur la Direction générale de la modernisation de l'Etat, née en 2006 de la fusion de quatre organismes dédiés à la réforme de l'Etat. Il a appelé de ses voeux la relance des études d'impact, regrettant qu'après leur expérimentation dans les années 1990, celles-ci soient progressivement tombées en désuétude, et l'abrogation des textes obsolètes, soulignant que notre corpus juridique comptait aujourd'hui environ 8.000 lois et 140.000 décrets, contre respectivement 7.500 et 100.000 en 1991. Il a ainsi jugé prioritaire la lutte contre l'empilement des textes, citant le rapport Pébereau sur la dette publique, publié en 2005, selon lequel la superposition des dispositifs et des structures explique, pour une part, la dérive des dépenses publiques.

M. Bernard Saugey, rapporteur, a indiqué que les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale, ciblées sur des mesures concrètes en faveur des particuliers, des entreprises et des administrations publiques, étaient inspirées par de nombreuses études préalables.

S'agissant des mesures de simplification relatives aux particuliers, il a expliqué que l'article 2 de la proposition de loi avait pour objet de permettre à une personne d'être assistée ou représentée, devant diverses juridictions, par son concubin ou la personne avec laquelle elle a conclu un pacte civil de solidarité, les deux autres innovations de la rédaction finalement retenue par les députés portant sur :

- la possibilité, pour les parties à un litige devant le tribunal d'instance, la juridiction de proximité ou le juge de l'exécution (sauf en matière de saisie immobilière), d'être assistées ou représentées par des personnes qui ne sont pas exclusivement attachées à leur service personnel ou à leur entreprise, alors que cette exigence d'exclusivité est actuellement posée par l'article 828 du nouveau code de procédure civile ;

- la suppression de la possibilité, pour les parties à un litige devant le tribunal paritaire des baux ruraux, d'être assistées ou représentées par un salarié d'une organisation professionnelle agricole, seuls les membres d'une telle organisation restant autorisés à les assister pour leur défense.

Il a ensuite présenté les apports des articles 3, 4 et 5 de la proposition de loi :

- l'article 3 supprime l'obligation faite aux caisses d'allocations familiales de vérifier que les nouveaux nés ont bien passé les trois examens médicaux obligatoires au cours de leur première année et, à défaut, d'interrompre le versement de l'allocation de base de la prestation d'accueil du jeune enfant ;

- l'article 4 supprime le certificat médical prénuptial, ce qui devrait permettre aux futurs époux de s'affranchir d'une démarche obligatoire et payante (l'examen n'est remboursé qu'à 75 %) et à la sécurité sociale de réaliser une économie annuelle de plus de 11 millions d'euros ;

- l'article 5 supprime l'exigence d'un récépissé des services fiscaux pour la déclaration qu'un certain nombre d'organismes, tels que les sociétés d'assurances et les banques, sont tenus de faire à l'occasion de l'ouverture d'une succession.

Abordant les mesures de simplification en faveur des entreprises, M. Bernard Saugey, rapporteur, a mis en avant la suppression, par l'article 6, des déclarations relatives au financement de l'apprentissage et de la formation professionnelle, expliquant que les entreprises n'auraient plus qu'à compléter une nouvelle mention au sein de la déclaration annuelle des données sociales, alors qu'elles doivent aujourd'hui remplir chaque année une déclaration.

Il a signalé que les articles 7 à 9 de la proposition de loi visaient également à simplifier le fonctionnement des collectivités territoriales, citant :

- la réforme des modalités de suppléance au sein du Comité des finances locales, où s'appliquent actuellement des règles variables en fonction de la qualité des membres ;

- la suppression de l'autorisation par décret en Conseil d'État de certains emprunts des centres communaux d'action sociale ;

- la simplification et l'actualisation des conditions de délégation à l'organe exécutif des décisions relatives à la passation de marchés publics ;

- la réduction et l'encadrement du montant des vacations funéraires, les dispositions proposées reprenant une partie d'une proposition de loi relative à la législation funéraire adoptée à l'unanimité par le Sénat au mois de juin 2006 sur la proposition de M. Jean-Pierre Sueur et sur le rapport de M. Jean-René Lecerf ;

- la suppression de l'avis du conseil général pour la création ou la dissolution des syndicats de communes et des communautés de communes ;

- l'extension aux établissements publics de coopération intercommunale de la faculté d'accorder des aides économiques pour le maintien de services en milieu rural ;

- la possibilité d'éviter la création d'un syndicat mixte spécifique pour la mise en oeuvre d'un schéma de cohérence territoriale ;

- le rétablissement de la possibilité pour le maire ou le président d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'urbanisme de déléguer sa signature aux agents chargés de l'instruction des demandes de permis de construire.

M. Bernard Saugey, rapporteur, a souligné que le texte avait également pour objet de permettre le recours à la visioconférence devant les juridictions civiles, sous deux conditions strictes : le consentement de l'ensemble des parties et l'utilisation des seules salles d'audience. Il a fait valoir que la visioconférence pourrait être utilisée, par exemple, dans l'hypothèse où les magistrats appelés à remplacer leurs collègues ultramarins se trouveraient dans l'impossibilité matérielle de venir sur place dans les délais requis.

Enfin, il a précisé que le texte adopté par les députés mettait l'accent sur la nécessité d'abroger les textes illégaux ou obsolètes, relevant, d'une part, que l'article premier de la proposition de loi vise à contraindre les autorités administratives à faire droit à toute demande tendant à l'abrogation d'un règlement illégal ou sans objet, d'autre part, que l'article 13 procède à cent vingt-six abrogations explicites de dispositions législatives devenues désuètes ou sans objet.

Il a ensuite proposé d'approuver la plupart des dispositions de la proposition de loi sous réserve de :

- limiter le champ des dérogations au monopole des avocats en matière d'assistance et de représentation des parties en justice, considérant que la possibilité, pour les parties, d'être assistées ou représentées devant les juridictions par une personne qui ne serait pas exclusivement attachée à leur service personnel ou à leur entreprise n'était pas pertinent. De même, la justification de la suppression de la possibilité d'être assisté ou représenté devant le tribunal paritaire des baux ruraux par le salarié d'une organisation professionnelle agricole, instituée en 1990, n'apparaît guère évidente. Aussi a-t-il suggéré de maintenir le droit en vigueur sur ces deux points (article 2) ;

- supprimer les dispositions relatives à la législation funéraire, issues de deux articles de la proposition de loi relative à la législation funéraire adoptée à l'unanimité par le Sénat en 2006, estimant que cette proposition de loi constitue un ensemble cohérent, méritant d'être examiné par l'Assemblée nationale (article 7) ;

- sécuriser les autorisations d'urbanisme délivrées depuis le 1^er octobre 2007, en validant les décisions relatives à des demandes d'autorisation ou à des déclarations d'utilisation des sols, prises par les maires et les présidents d'établissements publics de coopération intercommunale entre le 1^er octobre 2007 et la date d'entrée en vigueur de la présente loi, en tant que leur légalité serait contestée par le moyen tiré de l'interdiction qui leur était faite de déléguer leur signature aux agents chargés de l'instruction de ces demandes et déclarations (article 7 quater) ;

M. Bernard Saugey, rapporteur, a enfin proposé de compléter la proposition de loi par des mesures de simplification complémentaires :

- autoriser la saisine directe du Médiateur de la République, tout en maintenant celle passant par les parlementaires, afin de mettre en oeuvre une recommandation de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation, organe commun aux deux assemblées, dans son rapport de 2006 sur les autorités administratives indépendantes (article additionnel après l'article 2) ;

- garantir l'égalité des droits des créanciers et des débiteurs d'aliments dans l'accès à l'information fiscale (article additionnel après l'article 2) ;

- clarifier la procédure de réclamation motivée formée par un contrevenant à la suite de l'envoi d'un avis d'amende forfaitaire majorée (article additionnel après l'article 2) ;

- préciser que toute opposition administrative doit comporter la nature et la date de la créance ou de la condamnation pécuniaire, afin d'informer parfaitement le redevable sur le fondement de la procédure engagée à son encontre (article additionnel après l'article 2) ;

- prévoir l'inscription automatique des mentions relatives à la nationalité sur les extraits avec filiation des actes de naissance, afin que les personnes qui souhaitent obtenir un passeport n'aient plus à produire une copie intégrale de leur acte de naissance au risque de découvrir qu'elles ont été adoptées (article additionnel après l'article 5).

Concluant son propos, M. Bernard Saugey, rapporteur, a plaidé pour un renforcement des liens entre le Médiateur de la République et les parlementaires ainsi que pour une rénovation du Conseil d'orientation de la simplification administrative. Il a soutenu, en premier lieu, que la saisine directe du Médiateur n'impliquait pas un relâchement des liens entre le Médiateur et les parlementaires. Au contraire, la consécration juridique de la saisine directe évitera au Médiateur d'avoir à demander à un parlementaire de valider rétroactivement les démarches des citoyens, et lui permettra ainsi de se concentrer sur ses missions fondamentales : écouter, orienter, proposer. Il a soutenu, en second lieu, que la « démarche permanente de simplification », annoncée par M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, devait s'appuyer sur le Conseil d'orientation de la simplification administrative (COSA), organe dont l'originalité réside dans sa composition. Ce Conseil réunit en effet des élus, dont trois députés, trois sénateurs, un conseiller régional, un conseiller général et un maire, et des services ministériels. La présence d'élus permet, a-t-il précisé, de relayer les difficultés et les lenteurs que certaines procédures administratives sont susceptibles de générer auprès des citoyens.

M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est réjoui de la possibilité, ouverte par le texte adopté par les députés, d'autoriser le maire à déléguer sa signature aux agents chargés de l'instruction des demandes d'autorisation ou à des déclarations d'utilisation des sols. Il s'est par ailleurs demandé si la taxe sur les transports des céréales avait été abrogée, ce qui aurait dû permettre de supprimer la formalité du « congé » pour transport de céréales.

Partageant l'objectif de simplification du droit, M. Jean-Pierre Sueur a reconnu dans les propositions du rapporteur de nombreux points positifs, en particulier l'autorisation de saisine directe du Médiateur. Il a toutefois regretté qu'en dépit des efforts de simplification, le gouvernement, poursuivant les pratiques antérieures, dépose des projets de lois sous le coup de l'émotion, sans études d'impact préalables, et parfois même avant que les décrets d'application de la précédente loi traitant du même sujet aient été publiés. Il a suggéré de convoquer au Parlement tout ministre qui n'édicterait pas les mesures d'application dans les six mois qui suivent l'adoption d'une loi. S'agissant de la visioconférence, il a déploré que le texte permette le recours à cette technique devant les juridictions civiles, estimant qu'elle n'offrait pas toutes les garanties d'une justice de qualité et qu'en tout état de cause ce dispositif ne correspondait pas à une mesure de simplification.

MM. Jean-René Lecerf et Jean-Pierre Sueur ont annoncé leur intention de déposer un amendement tendant à introduire dans la proposition de loi de simplification l'ensemble des dispositions de la proposition de loi sur le funéraire, adoptée à l'unanimité par le Sénat en 2006.

Après s'être déclaré favorable, en principe, à l'alignement des droits des concubins sur ceux des personnes mariées en termes de possibilité de représentation, M. Michel Dreyfus-Schmidt s'est cependant demandé comment des personnes pouvaient démontrer auprès de la justice qu'elles vivaient en concubinage. Il a ajouté que, contrairement à ce que pouvait laisser accroire l'intitulé de la proposition de loi, certaines mesures proposées n'avaient ni pour objet ni pour effet de simplifier le droit, et qu'à ce titre, elles s'exposaient à une censure du Conseil constitutionnel. Il s'est enfin demandé si le tribunal de première instance de Mata-Hutu, visé à l'article 12 de la proposition de loi, n'allait pas être supprimé dans le cadre de la réforme de la carte judiciaire.

M. Yves Détraigne a regretté que le système juridique français n'ait pas échappé à la logique de sédimentation, consistant à prendre successivement des textes sur le même sujet sans réévaluation d'ensemble du dispositif et sans abrogation en conséquence de tout ce qui est devenu inutile, superfétatoire, redondant ou encore obsolète. Il s'est réjoui d'avoir participé aux travaux du COSA, en tant que sénateur, ainsi qu'à ceux conduits par la commission sur la simplification de l'activité des collectivités territoriales présidée par le préfet Michel Lafon. Après s'être félicité que les mesures de simplification proposées dans ce cadre soient issues, bien souvent, de maires de petites communes, en prise directe avec la réalité administrative et au contact quotidien des citoyens, il a regretté que les propositions de réforme soient parfois bloquées par certains services ministériels. Il a plaidé enfin pour une amélioration de la procédure législative et pour la généralisation des études d'impact préalables.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a jugé limités les apports de la proposition de loi et estimé, en outre, qu'ils ne s'inscrivaient pas toujours dans une démarche de simplification. Elle a par ailleurs appelé de ses voeux la réalisation systématique d'études d'impact préalables afin de lutter contre l'inflation législative et de revaloriser le rôle du Parlement. Elle a enfin souhaité que le législateur s'interroge sur la pertinence de maintenir en vigueur une loi dont les décrets d'application ne sont pas pris.

M. Pierre Fauchon a douté de la volonté globale du gouvernement et de l'Assemblée nationale de simplifier le droit, soutenant que les dispositions du projet de loi sur les chiens dangereux sont de nature réglementaire et que le dispositif relatif à la visioconférence crée des droits nouveaux, à l'opposé de la démarche de simplification.

Il a toutefois considéré comme une garantie que le recours à la visioconférence soit subordonné au consentement des parties.

M. Bernard Saugey, rapporteur, s'est félicité, à la suite de l'observation de M. Yves Détraigne, du travail effectué depuis plusieurs années par le COSA, en particulier sur l'abrogation des dispositions législatives obsolètes. Il a indiqué que le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, présidé par M. Édouard Balladur, pourrait envisager de rendre obligatoire les études d'impact préalables. S'agissant de la visioconférence, il a précisé que le dispositif, approuvé par les instances représentatives des avocats, visait à faciliter l'accès à la justice et à résoudre des difficultés pratiques, notamment en cas d'éloignement des parties ou des experts.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a fait valoir que le recours à la visioconférence existait déjà en matière pénale dans plusieurs hypothèses : auditions, confrontations et interrogatoires de personnes incarcérées, prolongation de garde à vue, audiences relatives au contentieux de la détention provisoire, audition des témoins, victimes et experts à l'audience, comparution des condamnés devant les juridictions d'application des peines.

En réponse à M. Dreyfus-Schmidt qui s'interrogeait sur la fiabilité de la visioconférence, M. Bernard Saugey, rapporteur, a fait valoir que ce procédé, couramment utilisé dans de très nombreux secteurs, notamment dans le domaine de la presse, ne présentait aucune difficulté technique.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a marqué sa préférence pour une évaluation a posteriori de la loi plutôt qu'une étude d'impact préalable confiée à des experts susceptible de restreindre les marges de manoeuvre des parlementaires, en justifiant par avance le bien-fondé des projets soumis à leur vote.

Abondant dans ce sens, M. Jean-Pierre Sueur a indiqué qu'il appartenait au Parlement, et non à des services ministériels ou des cabinets extérieurs, d'analyser l'impact des textes, et ce par un travail préalable approfondi fondé sur l'audition de tous les professionnels concernés, à condition de disposer de délais d'examen suffisants.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a jugé légitime de demander au gouvernement une publication rapide des décrets d'application, reconnaissant toutefois que le défaut de clarté des certaines dispositions législatives faisait parfois échec à cette publication.

La commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

Jeudi 18 octobre 2007

Justice - Contrôleur général des lieux de privation de liberté - Suite de l'examen des amendements

La commission a poursuivi, sur le rapport de M. Jean-Jacques Hyest, l'examen des amendements au projet de loi n° 471   (2006-2007), modifié par l'Assemblée nationale, instituant un contrôleur général des lieux de privation de liberté.

A l'article 6 (Pouvoirs d'investigation), constatant qu'il était identique à l'amendement n° 10 examiné la veille, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 17, présenté par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à permettre au contrôleur général d'exercer sa mission sur tout lieu de privation de liberté sous contrôle des autorités françaises.