COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

• Mercredi 27 juin 2007
  • Projet de loi de finances pour 2008 - Nomination des rapporteurs pour avis
  • Groupe de travail intercommissions sur le dialogue social et la continuité du service public de transport - Désignation des membres
  • Actualité européenne dans les travaux de la commission - Communication
  • Délégation parlementaire pour le renseignement - Examen des amendements
  • Nouvelles procédures d'application de l'article 40 de la Constitution - Communication
• Jeudi 28 juin 2007
  • Lutte contre la récidive - Examen du rapport

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Mercredi 27 juin 2007

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.

Projet de loi de finances pour 2008 - Nomination des rapporteurs pour avis

La commission a procédé à la nomination des rapporteurs pour avis pour l'examen du projet de loi de finances pour 2008.

Ont été nommés rapporteurs pour avis :

- sur les relations avec les collectivités territoriales, M. Bernard Saugey (mission « Relations avec les collectivités territoriales » et mission « Avances aux collectivités territoriales »),

- sur la sécurité, M. Jean-Patrick Courtois (mission « Sécurité »),

- sur la sécurité civile, Mme Catherine Troendle (mission « Sécurité civile »),

- sur l'administration pénitentiaire, M. Jean-René Lecerf (mission « Justice »),

- sur la protection judiciaire de la jeunesse, M. Nicolas Alfonsi (mission « Justice »),

- sur la justice et l'accès au droit, MM. Yves Détraigne et Simon Sutour, ce dernier étant chargé du programme Conseil d'Etat et juridictions administratives (mission « Justice », mission « Pouvoirs publics » et mission « Conseil et contrôle de l'Etat »),

- sur l'administration générale et territoriale de l'Etat, M. José Balarello (mission « Administration générale et territoriale de l'Etat »),

- sur la direction de l'action du Gouvernement, Mme Jacqueline Gourault (mission « Direction de l'action du Gouvernement »),

- sur l'outre-mer, M. Christian Cointat (mission « Outre-mer »).

Groupe de travail intercommissions sur le dialogue social et la continuité du service public de transport - Désignation des membres

La commission a ensuite désigné MM. Christian Cambon, Hugues Portelli et Philippe Arnaud membres de la commission appelés à siéger au sein du groupe de travail intercommissions sur le service minimum.

A l'occasion de ces désignations, M. Jean-Claude Peyronnet a exprimé le souhait que la commission élargisse le pluralisme de ses rapporteurs. Dans l'hypothèse de la création d'une mission budgétaire sur l'immigration, il a proposé qu'elle soit confiée à un membre de l'opposition, ce dont le président a pris acte.

Actualité européenne dans les travaux de la commission - Communication

Puis M. Jean-Jacques Hyest, président, a rendu compte des propositions retenues à son initiative par le bureau de la commission pour lui permettre de suivre l'actualité européenne.

Il a rappelé que la France prendrait la présidence de l'Union européenne au deuxième semestre 2008, et qu'à cette occasion les commissions parlementaires seraient susceptibles de participer à Paris à des réunions organisées avec leurs homologues des autres Parlements nationaux. A cet effet, il a souhaité que la commission soit représentée lors de la prochaine rencontre de ce type, qui aura lieu à Lisbonne les 9 et 10 septembre 2007. Il a rappelé que la mission de MM. Gélard et Peyronnet avait également permis d'établir de tels contacts et de comparer les méthodes du Parlement français avec celles des Parlements des pays voisins.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné la nécessité d'améliorer en interne l'articulation entre la délégation européenne et les commissions permanentes, dont l'implication en amont est inévitable. Cela suppose des rapporteurs motivés et des moyens adéquats pour pouvoir y consacrer du temps sans abaisser la qualité du travail législatif et de contrôle.

A titre d'exemple, le président a indiqué qu'au cours des dix dernières sessions, le nombre de textes européens transmis au Sénat a oscillé entre 165 et 326 par an. Au fil des traités, la part des textes relevant de la commission des lois s'est logiquement accrue au cours de cette période, avoisinant certaines années 15 %, alors qu'elle ne dépassait pas 3 % en 1996.

Il a précisé qu'il en était de même pour les résolutions élaborées dans ces mêmes domaines par la délégation européenne et ce, dans une proportion encore plus élevée. Ainsi, pour les trois dernières années, la part relative des résolutions renvoyées à la commission des lois, sur l'ensemble des résolutions, s'est élevée respectivement à 71 %, 35 % et 40 %, alors que parmi les textes transmis, la part relevant des compétences de la commission n'était respectivement que de 13,8 %, 14,8 % et 12,9 %.

Le président a souligné que la commission avait veillé à traiter la quasi-totalité de ces résolutions à temps pour le calendrier européen, et ce, malgré un ordre du jour législatif particulièrement chargé.

Il a précisé qu'à ce stade, la commission gagnerait à remonter la chaîne en prenant régulièrement des contacts à Bruxelles et Strasbourg, ainsi qu'avec les représentants de la France dans les négociations concernant ses domaines de compétence. Il a annoncé trois actions allant dans ce sens :

- un déplacement à Bruxelles et Strasbourg d'une délégation de la commission qu'il conduirait à la rentrée ; 

- la désignation de deux co-rapporteurs qui pourraient être chargés de s'informer et de rendre compte régulièrement à la commission des travaux européens en cours ;

- si cela s'avérait nécessaire, un rapporteur ou des co-rapporteurs pourraient être désignés pour suivre de plus près telle négociation ou élaboration de norme relevant de la compétence de la commission.

Délégation parlementaire pour le renseignement - Examen des amendements

La commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. René Garrec, à l'examen des amendements au projet de loi n° 326 rectifié (2006-2007), portant création d'une délégation parlementaire pour le renseignement.

La commission a donné les avis suivants :

Nouvelles procédures d'application de l'article 40 de la Constitution - Communication

La commission a ensuite entendu une communication de M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, sur les nouvelles procédures d'application de l'article 40 de la Constitution.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a indiqué que la réforme proposée, respectueuse à la fois de la Constitution et des prérogatives parlementaires, était le fruit des réflexions d'un groupe de travail pluraliste constitué au sein de la commission des finances après que le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 14 décembre 2006 relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, eut fortement incité le Sénat à transformer ses méthodes de travail. Il a précisé qu'elle serait applicable à compter du 1^er juillet 2007.

Après avoir rappelé les termes de l'article 40 de la Constitution, qui autorisent une diminution de ressource publique gagée par une augmentation à due concurrence d'une autre ressource, mais interdisent toute augmentation de charge, même compensée par une économie, sauf pour les amendements présentés en loi de finances portant redéploiement de crédits entre deux programmes d'une même mission, il a relevé qu'au cours de la dernière session, seuls, 62 amendements sur 4.712 déposés avaient été déclarés irrecevables au Sénat, soit moins d'1,5 %.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a ensuite mis en lumière les différences entre les deux assemblées dans l'application de l'article 40 de la Constitution.

Il a ainsi exposé qu'aux termes de l'article 98 du règlement de l'Assemblée nationale, « s'il apparaît évident que l'adoption d'un amendement aurait les conséquences prévues par l'article 40 de la Constitution, le Président en refuse le dépôt », un amendement irrecevable au regard de l'article 40 n'était pas distribué, n'arrivait jamais en séance et n'était pas inscrit au dérouleur. Cette application très stricte, a-t-il ajouté, est néanmoins acceptée sans difficultés et repose sur un corpus de règles régulièrement mises à jour dans le cadre d'un rapport du président de la commission des finances.

Il a ensuite présenté la procédure, plus souple, suivie au Sénat : tous les amendements sont diffusés ; un amendement irrecevable peut être défendu en séance et même adopté ; en revanche, chaque sénateur, ou le ministre, a la faculté d'invoquer à tout moment l'article 40 ; dans ce cas, le membre du bureau de la commission des finances qui est de permanence est sollicité et, si l'amendement est irrecevable, sa discussion est immédiatement arrêtée, cette décision prenant effet de plein droit, sans débats.

Il a ainsi fait remarquer que cette procédure permettait aux sénateurs de s'exprimer sur des amendements qui n'auraient pas pu être présentés à l'Assemblée nationale et reconnu que la faiblesse du nombre des amendements déclarés irrecevables au Sénat s'expliquait en partie par le fait que l'exception n'était pas systématiquement soulevée en séance.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a rappelé que le Conseil constitutionnel avait jugé la procédure suivie par le Sénat contraire à la Constitution dans ses deux décisions du 29 juillet 2005 et du 13 octobre 2005, puis en avait tiré toutes les conséquences, dans sa décision du 14 décembre 2006, en indiquant que deux des douze dispositions considérées comme « cavaliers sociaux » auraient dû, de surcroît, être déclarées irrecevables dès leur dépôt, pour cause d'aggravation d'une charge publique. Il a observé que le Conseil constitutionnel se réservait la possibilité de censurer d'office toute disposition, et donc d'imposer au Sénat un cadre certainement beaucoup plus strict que celui de l'Assemblée nationale.

Jugeant en conséquence nécessaire de changer de méthode, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a exposé que le groupe de travail constitué par la commission des finances avait préparé un « vade mecum » sur l'application de l'article 40 de la Constitution et précisé que ce document serait adressé à chaque sénateur.

Il a ensuite présenté la nouvelle procédure d'examen de la recevabilité financière des amendements applicable à compter du début de la session extraordinaire, en accord avec la Conférence des présidents du 20 juin 2007, en indiquant que l'irrecevabilité serait désormais déclarée au stade du dépôt de l'amendement.

Enfin, il a pris trois engagements destinés à assurer la transparence des travaux de la commission des finances :

- faire prévenir immédiatement, par téléphone, l'auteur de l'amendement irrecevable, et lui faire adresser un courriel exposant les raisons de l'irrecevabilité ;

- lui adresser personnellement, dès le lendemain, une lettre reprenant ces raisons ;

- d'ici au mois de juin 2008, faire un point sur les modalités d'application de la réforme.

En conclusion, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a indiqué qu'il ne s'agissait pas de limiter le droit d'amendement des sénateurs, mais au contraire d'en renforcer la légitimité en assurant sa conformité avec la Constitution.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a relevé que cette nouvelle procédure pouvait être retenue sans modification du règlement du Sénat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a marqué l'opposition du groupe communiste républicain et citoyen à la réforme proposée en soulignant, d'une part, que le Conseil constitutionnel n'exigeait pas du Sénat qu'il adopte la procédure suivie par l'Assemblée nationale, mais simplement qu'il respecte la Constitution, d'autre part, que l'examen de la recevabilité financière d'un amendement au stade de son dépôt aurait pour conséquence d'empêcher tout débat public. Elle a déploré que, contrairement aux engagements pris par le président du Sénat et aux affirmations du président de la commission des finances, la réforme des méthodes de travail des sénateurs ne soit pas consensuelle.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a rappelé qu'aux termes de l'article 62 de la Constitution « les décisions du Conseil constitutionnel s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles ». Il a souligné que les conclusions du groupe de travail de la commission des finances, constitué de membres issus de tous les groupes politiques du Sénat, avaient été adoptées à unanimité.

Tout en déclarant comprendre les contraintes nouvelles résultant de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, M. Jean-Claude Peyronnet a souhaité savoir s'il serait possible de rectifier un amendement déclaré irrecevable au regard de l'article 40 de la Constitution et s'est inquiété de la brièveté des délais accordés aux parlementaires pour le dépôt de leurs amendements.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a précisé que les amendements seraient transmis à la commission des finances au fur et à mesure de leur dépôt et de leur traitement par le service de la séance. Il a indiqué que la rectification avant séance d'un amendement déclaré irrecevable pour cause de diminution non gagée d'une ressource publique serait possible, mais pas celle d'un amendement aggravant une charge publique.

Tout en convenant de la nécessité de modifier les méthodes de travail du Sénat et après avoir salué la clarté des propos tenus par le président de la commission des finances, M. Christian Cointat a souligné l'ambiguïté de l'article 98 du règlement de l'Assemblée nationale et les interprétations divergentes auxquelles il peut donner lieu. Qu'est-ce en effet qu'une aggravation « évidente » d'une charge publique, a-t-il demandé ?

Il a redouté qu'en cas d'interprétation extensive des dispositions de l'article 40 de la Constitution, tout amendement parlementaire ne tombe sous le coup de l'irrecevabilité financière. A titre d'exemple, il s'est étonné qu'un amendement présenté par Mme Bernadette Dupont, au nom de la commission des affaires sociales du Sénat, dans le cadre de l'examen du projet de loi portant réforme de la protection juridique des majeurs, ait été déclaré irrecevable.

Déplorant la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à l'application de l'article 40 de la Constitution, M. Christian Cointat a formé le voeu que, conformément à l'engagement pris par le président de la République lors de la campagne électorale, le rôle du Parlement soit revalorisé.

Il a réclamé la mise en place de garanties contre une interprétation extensive ou sélective de l'article 40 de la Constitution, préjudiciable au pouvoir d'amendement des sénateurs, et a demandé si des voies de recours contre les décisions déclarant l'irrecevabilité financière d'un amendement étaient prévues.

Enfin, il a souhaité savoir quelles étaient les pistes de réforme suivies par la commission des finances pour renforcer les prérogatives du Parlement.

M. Jean-Claude Peyronnet a, lui aussi, demandé si un second examen de la recevabilité financière d'un amendement serait possible.

Après avoir relevé que l'application de l'article 40 de la Constitution par l'Assemblée nationale ne soulevait pas de difficultés depuis près de cinquante ans, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, s'est engagé à tout faire pour que les décisions relatives à la recevabilité financière des amendements n'encourent pas le soupçon d'arbitraire.

Il a précisé qu'il rencontrerait bientôt Mme Bernadette Dupont pour lui exposer les raisons de l'irrecevabilité financière de l'amendement qu'elle avait présenté, au nom de la commission des affaires sociales, lors de l'examen du projet de loi portant réforme de la protection juridique des majeurs et a précisé que ce précédent servirait de référence. A cet égard, il a marqué la nécessité d'une bonne entente entre les commissions, face à l'exécutif notamment, pour que la parole du Sénat soit audible.

Par ailleurs, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a indiqué que la nouvelle procédure de contrôle du respect de l'article 40 de la Constitution ne s'appliquerait qu'aux amendements parlementaires, à l'exclusion des propositions de loi.

Souscrivant aux propos de M. Christian Cointat, M. Jean-René Lecerf a relevé qu'en dépit de la lettre de l'article 62 de la Constitution, la Cour de cassation et le Conseil d'Etat ne suivaient pas toujours la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Il a également observé qu'en réformant la procédure d'examen de la recevabilité financière des amendements, le Sénat était conduit à réduire les prérogatives des parlementaires, alors que le président de la République avait pris l'engagement, tout au long de la campagne électorale, de renforcer leur rôle. Il a ainsi suggéré qu'un amendement parlementaire tendant à abolir la peine de mort, à supposer qu'elle existât encore en France, ne pourrait même pas être discuté en séance publique en raison de l'augmentation des dépenses publiques, induite par l'allongement de la durée de détention des condamnés, à laquelle son adoption conduirait.

M. Jean-René Lecerf a également critiqué l'imprévisibilité de la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à la « règle de l'entonnoir », c'est-à-dire à l'exercice du droit d'amendement après la première lecture d'un projet ou d'une proposition de loi. A titre d'exemple, il a relevé qu'à l'initiative de la commission des lois du Sénat, la loi relative à la prévention de la délinquance avait été complétée, en deuxième lecture, par deux articles pouvant être considérés comme dépourvus de lien direct avec les dispositions restant en discussion. Ils prévoyaient respectivement d'incriminer la pratique connue sous le nom de « happy slapping » et d'étendre à la diffamation les cas où les associations départementales de maires peuvent exercer les droits reconnus à la partie civile. Seul le second a été censuré par le Conseil constitutionnel pour ce motif.

En conclusion, il a appelé de ses voeux une révision de la Constitution revalorisant le rôle du Parlement.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a estimé que le gouvernement devait être le garant de l'équilibre des finances publiques et que les pouvoirs du Parlement en matière législative étaient considérables, même s'ils étaient encadrés. Il a jugé nécessaire de développer la fonction de contrôle du Parlement, en soulignant l'inanité de voter une loi lorsque l'administration n'est pas en mesure de l'appliquer.

Il a déclaré que la commission des finances était favorable à ce que les rapporteurs pour avis des autres commissions et les autres sénateurs intéressés s'associent aux contrôles sur place et sur pièces des rapporteurs spéciaux et souligné la nécessité d'accorder davantage de temps et d'attention à l'examen de la loi de règlement plutôt qu'à la loi de finances initiale, les échanges avec les ministres organisés en « petit hémicycle », lors de l'examen du projet de loi de règlement, étant d'ailleurs bien plus intéressants que les propos très généraux tenus en séance publique lors de l'examen du budget.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a déclaré que les amendements des parlementaires seraient d'autant plus pris en considération qu'ils s'appuieraient sur des travaux de contrôle préalables. A titre d'exemple, il a fait valoir qu'à la suite d'un contrôle réalisé à Pompadour lui ayant permis de constater qu'un grand nombre de chèques étaient en attente d'encaissement, M. Joël Bourdin avait pu aisément justifier l'amendement qu'il avait présenté, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, pour réduire de la somme en souffrance le montant des crédits alloués aux haras nationaux.

M. Jean-Claude Peyronnet a estimé qu'il convenait d'étendre le pouvoir de contrôle sur pièces et sur place dont bénéficiait la commission des finances à l'ensemble des commissions permanentes, le contrôle du Parlement ne devant pas être conduit sous le seul angle financier.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a fait part de son souhait de voir la fonction de contrôle du Parlement se développer, ajoutant que les contrôles auxquels procédait la commission des finances ne se limitaient pas aux questions financières. Il a expliqué qu'une récente mission de contrôle dans une juridiction avait ainsi permis de mettre en relief certains dysfonctionnements dans le fonctionnement des greffes, liés à l'incompatibilité des systèmes informatiques utilisés par l'administration judiciaire et par les services de police.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que toutes les commissions permanentes bénéficient d'un pouvoir de contrôle sur l'administration et les services publics, qu'elles exercent à longueur d'année au travers non seulement de leurs rapporteurs budgétaires pour avis qui se déplacent sur le terrain, mais également par leurs missions d'information et d'évaluation de la loi, et qu'il convient de le développer. Regrettant la disparition des commissions parlementaires de contrôle, il s'est prononcé pour la bonne articulation des travaux des rapporteurs spéciaux de la commission des finances et des rapporteurs pour avis des commissions permanentes qui, parfois plus nombreux, peuvent se déployer sur place.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a souligné que le renforcement du pouvoir de contrôle du Parlement constituait l'un des principaux leviers de la réforme de l'Etat, qui n'exigeait pas de réforme constitutionnelle, mais une volonté et une disponibilité parlementaires.

Il a insisté sur l'intérêt d'une coordination des travaux de contrôle entre les commissions permanentes et de la définition d'une stratégie commune en la matière. Il a estimé que ces travaux devraient donner lieu à une plus grande médiatisation pour que l'opinion publique en saisisse les enjeux.

Revenant sur la question de l'examen de la recevabilité financière des amendements, M. Jean-Jacques Hyest, président, a précisé que l'annonce, faite par la commission des finances à un sénateur, de l'irrecevabilité d'un amendement diminuant une ressource publique lui permettait de le gager, même après l'expiration du délai de dépôt des amendements.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a confirmé que l'objet de cet avertissement était effectivement de permettre une telle modification, pour autant qu'elle soit juridiquement envisageable, ce qui excluait à ses yeux le cas d'un amendement augmentant une charge publique.

M. Pierre Fauchon s'est félicité de ce que la commission puisse débattre du sujet fondamental de la recevabilité financière des amendements. Il s'est dit partagé entre, d'une part, le souci de moderniser les méthodes de travail du Sénat -celles-ci devant prendre la forme d'une revalorisation du rôle des commissions permanentes et de la conférence des présidents- et, d'autre part, la nécessité d'apporter certaines garanties lors de l'examen de la recevabilité des amendements, comme le souhaitaient MM. Christian Cointat et Jean-René Lecerf.

S'il a concédé que le respect des dispositions de l'article 40 imposait une réforme de la méthode d'examen de la recevabilité financière jusqu'ici en vigueur au Sénat, il a contesté la règle elle-même, soulignant qu'elle avait été créée, en 1958, pour brider le Parlement. Il a indiqué que le rôle du Conseil constitutionnel était désormais excessif dans la mesure où il secrète lui-même des normes juridiques se substituant parfois au Parlement.

Il a estimé que la situation actuelle du Parlement, paralysé par le fait majoritaire, devait évoluer ainsi que l'avait annoncé le président de la République, souhaitant que l'examen de la recevabilité financière des amendements -qui permet d'écarter les initiatives démagogiques de certains parlementaires- ne constitue pas un moyen supplémentaire de contrainte et de sanction de l'initiative parlementaire.

M. Bernard Frimat a souligné les très fortes contraintes qu'imposera la nouvelle procédure si le rythme actuel d'examen des textes législatifs était maintenu. Il a estimé indispensable de prévoir plus de temps entre le délai limite de dépôt des amendements et leur examen en séance publique, relevant que le gouvernement était responsable de l'organisation des travaux parlementaires.

Il s'est interrogé sur la légitimité de la commission des finances à décider si un amendement jugé irrecevable pouvait ou non être modifié afin de devenir recevable. Il a estimé qu'il pourrait être envisagé de faire figurer au dérouleur de la séance publique le caractère éventuellement irrecevable des amendements déposés.

Rappelant que seuls les amendements prévoyant une diminution des ressources publiques pouvaient être gagés par une augmentation à due concurrence de celles-ci, M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que la nouvelle procédure d'examen proposée pouvait se prévaloir du précédent de l'Assemblée nationale. Pour l'avoir expérimentée comme député, il l'a jugée satisfaisante. Il a ajouté que les parlementaires pourraient, en tout état de cause, consulter la commission des finances sur la recevabilité de leurs amendements, préalablement à leur dépôt.

M. Jean-Claude Peyronnet a fait remarquer qu'une interprétation extensive des dispositions de l'article 40 pourrait avoir pour effet de rendre irrecevables certaines dispositions du projet de loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, compte tenu de l'accroissement de la population carcérale et, en conséquence, de la charge financière qui en résulterait pour l'administration pénitentiaire.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a précisé que la nouvelle procédure proposée n'aurait aucune incidence sur les critères d'appréciation de la recevabilité financière des amendements, qui demeureraient inchangés. Il a souligné qu'elle aurait essentiellement pour effet de supprimer la présentation et la discussion en séance publique des amendements jugés irrecevables.

Il a concédé qu'il était nécessaire que les rapports législatifs des commissions soient déposés au plus tôt et qu'il serait souhaitable de disposer de délais supplémentaires.

Mme Michèle André a également critiqué la brièveté actuelle du délai de dépôt des amendements dans le contexte de la procédure d'examen proposée.

Elle a insisté sur la nécessité que l'examen de la recevabilité financière ne soit pas effectué par le seul secrétariat de la commission des finances, mais par les membres de cette commission eux-mêmes.

Elle a critiqué la pratique, qu'elle a dit avoir plusieurs fois constatée en sa qualité de vice-présidente du Sénat, consistant pour certains ministres à faire déposer par des parlementaires des amendements présentant une irrecevabilité financière manifeste afin de surmonter un arbitrage interministériel défavorable. Elle a jugé qu'à cet égard, l'application stricte de l'article 40 permettrait d'éviter ce type de dévoiement de la procédure parlementaire.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a indiqué que l'examen de la recevabilité des amendements s'effectuerait, comme à l'heure actuelle, sous la responsabilité de la commission des finances et de son président.

M. Patrice Gélard a estimé que le contrôle de constitutionnalité des lois restait insuffisant en France, soulignant la nécessité d'instaurer une véritable Cour constitutionnelle. Il a marqué son plein accord avec la procédure présentée par M. Jean Arthuis, soulignant qu'elle avait été acceptée par la commission des finances unanime. Il a jugé qu'elle garantirait le strict respect des dispositions de l'article 40.

Il a observé que le Parlement disposait déjà de nombreux pouvoirs qu'il n'exerçait pas en raison d'un manque de volonté et d'un manque de temps.

M. Hugues Portelli a regretté que l'article 40 soit parfois utilisé à d'autres fins que le contrôle de la recevabilité financière. Il a jugé qu'il convenait plus largement de s'interroger sur l'utilisation du droit d'amendement, certains parlementaires exerçant ce droit à des fins d'obstruction, tandis que d'autres soutenaient des positions issues de groupes de pression, sans considération de l'intérêt général.

Il a jugé que la procédure d'examen de la recevabilité proposée permettrait d'assurer efficacement le respect des dispositions de l'article 40, mais qu'il convenait de la limiter à la sanction des amendements dont l'irrecevabilité financière était manifeste.

Il a fait observer que la position du Conseil constitutionnel avait déjà varié sur la recevabilité.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a indiqué que le Conseil constitutionnel avait effectivement validé les dispositions du règlement du Sénat qui fondaient les conditions actuelles d'examen de la recevabilité financière.

Il a ajouté que la nouvelle procédure proposée permettrait de supprimer une faculté de détournement du droit d'amendement parlementaire que s'était octroyée le gouvernement et qu'elle permettrait de recentrer le Parlement et le gouvernement sur leurs rôles respectifs.

M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est interrogé sur la position de la commission des finances, dans le cadre de la nouvelle procédure, face à un amendement tel que celui adopté par le Sénat en 2000, instituant un appel des décisions des Cours d'assises. Il a demandé si, compte tenu des incidences d'une telle réforme sur les effectifs et les moyens de l'administration judiciaire, un tel amendement serait jugé irrecevable à compter du 1^er juillet 2007.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a indiqué que la commission devrait se prononcer au cas par cas, en fonction des dispositifs proposés et des moyens financiers existants pour y faire face.

Jeudi 28 juin 2007

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.

Lutte contre la récidive - Examen du rapport

La commission a procédé à l'examen du rapport de M. François Zocchetto sur le projet de loi n° 333 rectifié (2006-2007) renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs.

M. François Zocchetto, rapporteur, a d'abord observé que le projet de loi prolongeait le processus engagé au cours de la précédente législature, en particulier à travers la loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales et la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance. Il a souligné que le projet de loi traitait de la récidive légale qui répondait à des conditions juridiques très précises et couvrait un champ plus limité que la notion de réitération. Le rapporteur a observé que le taux de récidive s'élevait en 2005 à 2,6 % pour les crimes et 6,6 % pour les délits. En revanche, le taux de réitération des personnes condamnées en 2005 pour une infraction commise après une précédente infraction s'établissait pour les délits à 30 %.

Il a noté, s'agissant plus particulièrement des mineurs, que si le taux de récidive légale était très faible, le taux de réitération, selon une étude récente du ministère de la justice, s'élevait à 55 % (nombre de recondamnations sur cinq ans d'un échantillon de mineurs condamnés en 1999). Il a ajouté qu'il n'existait pas de lien évident entre le quantum de peine prononcé et le risque de commission d'une nouvelle infraction tout en soulignant que le taux de recondamnation était plus faible pour les condamnés ayant bénéficié d'une liberté conditionnelle.

Après avoir analysé les différents dispositifs mis en place récemment pour lutter contre les récidivistes, M. François Zocchetto, rapporteur, a observé que le projet de loi visait à instaurer des peines privatives de liberté minimales en préservant le principe d'individualisation de la peine. Il a noté que la France avait déjà mis en oeuvre, par le passé, le principe de seuil de peine et que de nombreux pays étrangers pratiquaient des peines minimales obligatoires. Il a observé en outre que si la personnalisation des peines était une exigence constitutionnelle elle devait se concilier avec la nécessité d'assurer une répression effective des infractions, comme le Conseil constitutionnel l'avait d'ailleurs rappelé à plusieurs reprises. Ainsi l'échelle minimale proposée par le projet de loi répondait au principe de proportionnalité et de nécessité de la sanction. Au regard du quantum moyen des peines d'emprisonnement actuellement prononcées pour les infractions en état de récidive, les peines minimales auraient sans doute, a estimé M. François Zocchetto, rapporteur, un effet limité en matière criminelle mais nettement plus significatif en matière délictuelle.

Abordant alors le volet du projet de loi consacré à la lutte contre la récidive des mineurs, le rapporteur, a noté que le texte élargissait les exceptions d'ores et déjà prévues par l'ordonnance de 1945 à l'atténuation des peines pour les mineurs de plus de seize ans. Il a souligné qu'aucune des dispositions proposées ne remettait en cause l'âge de la majorité pénale, maintenu à dix-huit ans, et les principes spécifiques de la justice des mineurs.

Enfin, M. François Zocchetto, rapporteur, a indiqué que le projet de loi comportait à la suite d'une lettre rectificative examinée en conseil des ministres le 27 juin 2007 des dispositions consacrées à l'injonction de soins qui tendaient à généraliser et à systématiser cette mesure pour les personnes encourant la peine de suivi socio-judiciaire. Tout en souhaitant que le projet de loi soit ainsi l'occasion de mobiliser des moyens aujourd'hui insuffisants, le rapporteur a estimé indispensable de renforcer la prise en charge médicale des personnes condamnées afin de favoriser leur réinsertion.

A la suite de l'exposé du rapporteur, M. Pierre-Yves Collombat a jugé paradoxal que la commission se prononce sur un projet de loi destiné à lutter contre la récidive alors même qu'elle ne disposait pas encore du rapport de la commission de suivi de la récidive présidée par M. Jacques-Henri Robert. Il a souligné en outre que les exemples étrangers semblaient démontrer que l'application de peines plancher n'avait aucun impact sur la délinquance.

M. François Zocchetto rapporteur, a précisé que dans le cadre des auditions, ouvertes à l'ensemble des membres de la commission, qu'il avait menées pour préparer l'examen du projet de loi, M. Jacques-Henri Robert avait été entendu. Il a relevé par ailleurs que la notion de peines minimales telle que prévue par le projet de loi ne se confondait pas avec celle de peine plancher automatique. Il a estimé que si les dispositions du projet de loi ne résoudraient pas à elles seules le problème de la récidive, elles pourraient néanmoins exercer un effet dissuasif utile.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a vivement regretté que le législateur intervienne de nouveau sur la question de la récidive sans disposer d'aucune étude sur l'impact des textes récemment adoptés dans ce domaine. Elle a en outre critiqué l'application aux mineurs multirécidivistes de l'échelle des peines applicables aux majeurs, inversant ainsi les principes actuels du droit pénal des mineurs. Elle a souligné par ailleurs qu'une lutte efficace contre la récidive passait par une mobilisation de moyens humains et financiers aujourd'hui tout à fait insuffisants.

M. Hugues Portelli a regretté que, contrairement à l'engagement pris alors par le garde des sceaux, aucun parlementaire ne soit membre de la commission de suivi de la récidive.

M. Henri de Richemont a souligné que les dispositions du projet de loi n'auraient pas d'impact en matière criminelle puisque les peines actuellement prononcées par les cours d'assises étaient largement supérieures aux peines minimales prévues par le projet de loi.

M. François Zocchetto, rapporteur, a observé que le niveau des peines minimales choisi en matière correctionnelle conduirait sans doute à un relèvement des peines prononcées pour la récidive de délits dont certains peuvent être extrêmement graves.

Mme Alima Boumediene-Thiery a noté que les études comparatives montraient que plusieurs pays semblaient remettre en cause les dispositions introduisant des peines minimales d'emprisonnement compte tenu de leur inefficacité. Elle a souhaité savoir quels efforts seraient consacrés aux mesures alternatives pour les mineurs délinquants.

M. Jean-Jacques Hyest, président, évoquant l'ouverture récente des deux premiers établissements pénitentiaires pour mineurs, a souligné que ces nouvelles structures marquaient un progrès considérable par rapport aux quartiers mineurs des établissements pénitentiaires et permettraient une prise en charge plus adaptée des mineurs délinquants.

M. Jean-René Lecerf s'est étonné des craintes exprimées par certains magistrats quant à une éventuelle mise en cause de leur responsabilité lorsqu'ils auront à appliquer les peines minimales prévues par le projet de loi. Il a noté en effet que les décisions en la matière seraient prises de manière collégiale.

M. François Zocchetto, rapporteur, a indiqué qu'en matière délictuelle, dans certains cas, les jugements étaient rendus par un juge unique.

M. Robert Badinter s'est demandé si depuis la mise en oeuvre de la loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales et de la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, une aggravation du phénomène de la récidive justifiait une nouvelle intervention du législateur. Il a relevé que les études les plus récentes sur le phénomène de la récidive portaient sur la période 2000-2005. Il a noté que les auteurs du projet de loi estimaient sans doute insuffisantes les peines prononcées par le juge en matière correctionnelle. Il a attiré l'attention sur les caractéristiques de la délinquance des mineurs en notant qu'elle se signalait pour un mineur de quatorze à seize ans par une « salve » d'actes délictueux pendant un temps limité et que le juge devait traiter les actes commis au cours d'une même période comme un ensemble et non pas de manière isolée.

M. Robert Badinter a souhaité que des parlementaires soient membres de la commission de suivi de la récidive et que tous les ans une communication puisse être présentée par le gouvernement sur l'évolution du taux de récidive. Il a également demandé que le rapport de la commission de suivi de la récidive soit transmis à la commission des lois.

M. Gaston Flosse a attiré l'attention sur la situation très préoccupante de la maison d'arrêt de Tahiti qui accueillait des mineurs et des majeurs, s'interrogeant sur l'incidence éventuelle du projet de loi sur sa surpopulation.

M. Jean-Pierre Sueur a regretté que le volet consacré à l'injonction de soins systématise un dispositif qui, actuellement, est laissé à l'appréciation du juge de l'application des peines. Il a en outre souhaité connaître les raisons qui avaient conduit à supprimer le principe d'une double expertise préalable à l'injonction de soins.

M. François Zocchetto, rapporteur, a précisé que cette double expertise n'était aujourd'hui requise que pour certaines catégories d'infractions et qu'en tout état de cause, une contre-expertise pourrait toujours être demandée par l'intéressé.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements présentés par le rapporteur.

Aux articles premier et 2 (détermination de peines minimales de privation de liberté), la commission a adopté deux amendements tendant à prévoir que la juridiction peut prononcer une peine inférieure aux peines minimales pour un multirécidiviste en prenant en compte à titre exceptionnel, non seulement les garanties d'insertion ou de réinsertion, mais aussi les circonstances de l'infraction et la personnalité de l'auteur.

M. Jean-René Lecerf a craint que l'élargissement des critères autorisant une dérogation aux peines minimales en cas de multirécidive ne conduise à faire de cette dérogation le principe et non l'exception dans l'hypothèse de la première récidive.

Outre un amendement de clarification, la commission a adopté, à l'article 2 un amendement rappelant expressément que le tribunal peut prononcer, en plus de l'emprisonnement, une amende ou une peine complémentaire.

La commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 2 afin de prévoir que le ministère public ne prenne aucune réquisition tendant à retenir la circonstance aggravante de récidive s'il n'a préalablement requis la réalisation d'une enquête de personnalité propre à éclairer la juridiction de jugement sur la personnalité de l'intéressé et ses garanties d'insertion ou de réinsertion.

La commission a également adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 2 prévoyant que le président de la juridiction avertit le condamné des conséquences qu'entraînerait une condamnation pour une nouvelle infraction commise en état de récidive légale.

A l'article 8 (interdiction des réductions de peine pour certains condamnés refusant les soins en détention), la commission a adopté un amendement tendant à rétablir le pouvoir d'appréciation du juge de l'application des peines sur la suppression, motivée par un refus de soins, des réductions de peines supplémentaires dont peuvent bénéficier les personnes détenues. Elle a en outre adopté un amendement de précision.

A l'article 9 (renforcement des obligations liées au suivi médical dans le cadre de la libération conditionnelle), la commission a adopté un amendement de précision.

A l'article 10 (entrée en vigueur), la commission a adopté un amendement de clarification.

La commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.