COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

Jeudi 1er février 2007

- Coprésidence de MM. Patrice Gélard, vice-président de la commission des lois, et Hubert Haenel, président de la délégation pour l'Union européenne. -

Rencontre avec Lady Hayman, présidente de la Chambre des Lords

En commun avec la délégation pour l'Union européenne et le groupe interparlementaire France-Royaume-Uni, la commission a accueilli Lady Hayman, présidente de la Chambre des Lords.

M. Hubert Haenel, président de la délégation pour l'Union européenne, a souhaité la bienvenue à Lady Hayman, présidente de la Chambre des Lords, en la remerciant d'avoir honoré l'invitation du Président du Sénat de venir dialoguer avec la commission des lois et la délégation pour l'Union européenne.

Il s'est félicité des contacts qui se sont établis ces dernières années entre la Chambre des Lords et le Sénat. Il a notamment rappelé la venue en avril 2004, d'une vingtaine de Pairs, dans le cadre de la célébration du centième anniversaire de l'Entente cordiale, ainsi que la visite à Westminster, en novembre de la même année, d'une vingtaine de sénateurs français, conduits par le Président du Sénat. L'an dernier, une mission de la commission des lois s'est également rendue à Londres afin de mieux comprendre le fonctionnement de la Chambre des Lords et ses rapports avec la Chambre des Communes. M. Hubert Haenel a salué la coopération fructueuse mise en place entre la Chambre des Lords et le Sénat, dans le cadre du suivi des questions européennes : la délégation pour l'Union européenne a reçu Lord Grenfell à deux reprises, tandis que le président de la Délégation lui-même a eu le grand honneur d'être entendu par la commission européenne de la Chambre des Lords réunie sous la présidence de Lord Grenfell. À cela s'ajoutent les relations cordiales et suivies qui découlent des activités du groupe d'amitié France-Royaume-Uni.

Après avoir rappelé que le thème principal de la réunion portait sur la réforme de la Chambre des Lords, et qu'une première étape avait consisté il y a quelques années à en modifier la composition, M. Hubert Haenel a souhaité savoir si une deuxième étape était toujours envisagée, et quelles étaient les propositions actuelles et leurs chances de succès. Il a également évoqué la grande novation représentée par l'élection par la Chambre des Lords de son Président.

M. Patrice Gélard, vice-président de la commission des lois, a également remercié Lady Hayman. Il a rappelé que Lady Hayman était le premier « Lord Speaker », élue en 2006 à ce poste nouvellement créé. Jusqu'alors en effet, le « Lord Chancellor » présidait la Chambre des Lords tout en étant ministre et juge, tandis que cette nouvelle charge est au contraire placée au-dessus des partis, comme celle du Président de la Chambre des Communes. Il a rappelé que Lady Hayman avait déjà innové au Parlement en ayant été la benjamine de la Chambre des Communes pendant cinq ans. Il a évoqué le parcours de Lady Hayman dans le domaine de la santé, son élévation à la pairie à vie en 1996 avec le titre de Baronne, et son ministère de 1997 à 1999, enfin son rôle à la tête de la recherche contre le cancer.

M. Patrice Gélard a ensuite évoqué sa visite à la Chambre des Lords avec son co-rapporteur Jean-Claude Peyronnet, dans le cadre des travaux comparatifs de la commission des lois sur les méthodes de travail des Parlements de l'Union européenne. Rappelant que la Chambre des Lords avait une tradition de « self-regulation » et d'établissement par consensus du calendrier législatif au sein d'une assemblée permanente, il a souligné que ses 751 membres (92 pairs héréditaires, 633 pairs à vie et 26 archevêques et évêques), n'étant pas soumis à l'élection, jouissent d'une indépendance et d'une expertise respectées. Il s'est enquis de la capacité de la Chambre des Lords de retarder pendant une année l'adoption d'un texte, faisant référence aux débats sur le « terrorisme bill » ou l'« identity card bill ».

Lady Hayman, présidente de la Chambre des Lords, a souligné l'innovation que représente la création de la charge de Président de la Chambre des Lords, fonction auparavant exercée par le Lord Chancelier. Cette situation antérieure était contraire à la règle de la séparation des pouvoirs dans la mesure où le Lord Chancelier était à la fois membre du Cabinet, juge détenant le pouvoir de nommer les magistrats et membre du Parlement. La réforme constitutionnelle qui a séparé ces différents pouvoirs a remédié à cette situation. À l'avenir, la Chambre des Lords n'aura plus de missions judiciaires : la plus haute cour du Royaume-Uni ne fera plus partie de la Chambre des Lords et elle ne se réunira plus au Parlement.

Lady Hayman a insisté sur la spécificité que revêt ce nouveau poste de Président de la Chambre des Lords, dont le titulaire est désormais élu, même si les Lords sont toujours nommés. Ce président n'est pas autorisé à voter dans le processus d'élaboration de la loi, et se doit d'être neutre. Lady Hayman a indiqué avoir dû en conséquence renoncer à son appartenance au parti travailliste. En revanche, les Lords se sont réjouis de voter pour élire leur présidente en juillet dernier car ils ne peuvent voter aux élections ordinaires.

É

voquant ensuite la réforme de la Chambre des Lords, Lady Hayman a indiqué que les toutes dernières propositions faisaient aujourd'hui même l'objet d'un débat à Londres, au sein du Cabinet, et devraient conduire à la mise en place d'une Chambre élue pour moitié au suffrage universel direct sur la base des circonscriptions utilisées pour l'élection des députés européens. Le mandat sera vraisemblablement de quinze ans alors qu'actuellement, les Lords restent Pairs à vie, ce qui explique l'importance des effectifs de la Chambre. L'introduction d'un âge obligatoire de départ à la retraite est d'ailleurs l'un des sujets les plus polémiques de la réforme en cours.

Lady Hayman a donné quelques précisions sur cette réforme : parmi la moitié des Pairs non élus, 20 % resteraient nommés par une commission de nomination statutaire. Cela se justifie par le souci d'indépendance de la Chambre et par le désir d'avoir des membres qui ne viendraient pas à la vie politique sans ce système. Il s'agit de personnalités qui ont une grande expertise ou une grande expérience, sans avoir pour autant une affiliation politique, par exemple d'anciens chefs d'état-major militaires, d'anciens recteurs d'universités, des médecins et des membres d'associations de bénévoles, dont un exemple récent est celui du président de la société britannique des aveugles, lui-même aveugle. Les 30 % restants, moins les évêques, seraient nommés par les partis politiques.

Lady Hayman a insisté sur l'intensité des débats auxquels donne lieu ce projet, notamment au regard de l'équilibre des pouvoirs et des relations entre les deux Chambres. C'est effectivement la principale réforme depuis celle de 1911. Il faut comprendre que la Chambre des Lords se comporte comme « un second couteau » par rapport à la Chambre des Communes, dans la mesure où elle a bien conscience de son manque de légitimité démocratique.

Actuellement, en cas de conflit, c'est la Chambre élue qui a le dernier mot. Selon la présidente de la Chambre des Lords, cette situation commencera à évoluer dès qu'il y aura des membres élus à la Chambre des Lords, car il sera alors possible d'objecter que tel mandat est plus récent que celui d'un autre, ou que tel mandat est plus représentatif que tel autre. Certains membres des Communes préfèreraient, pour des raisons démocratiques, que les membres de la Chambre des Lords soient élus, mais d'autres prônent le contraire, afin que leur autorité ne soit pas remise en question. Par ailleurs, il faudra disposer de moyens plus formalisés que les moyens actuels pour résoudre d'éventuels différends entre les deux Chambres. C'est un sujet extrêmement polémique.

Lady Hayman a souligné le paradoxe du débat actuel, où les problèmes qui se posent sont davantage des problèmes de principe que des problèmes concrets. Elle a considéré que la Chambre des Lords avait largement fait ses preuves, par exemple sur les questions européennes ou en matière de contrôle de l'action du Gouvernement mais qu'elle ne jouait qu'un rôle second en matière de législation où elle cherche à avoir un rôle complémentaire, sans faire concurrence à la Chambre des Communes. Les points essentiels des projets de loi sont traités par les Communes ; mais, compte tenu des délais d'examen, des pans entiers de la législation ne sont pas étudiés par les membres de la Chambre des Communes alors que ceux de la Chambre des Lords disposent du temps nécessaire pour examiner dans le détail chaque projet de loi. Lady Hayman a d'ailleurs indiqué que de nombreux acteurs de la société civile, comme les Organisations non gouvernementales (ONG), lorsqu'ils souhaitent l'introduction de modifications minimes, mais significatives, dans la législation, préfèrent s'adresser directement à la Chambre des Lords.

Lady Hayman est revenue sur le principe héréditaire, de plus en plus mal vu, si bien que la Chambre tendait à s'abstenir dans un nombre de plus en plus grand de domaines. Elle a rappelé qu'en 1999, une première réforme avait modifié la proportion des Lords héréditaires. Aujourd'hui, la Chambre des Lords est essentiellement composée de membres « viagers » qui, tout comme elle, ont eu auparavant une carrière, soit dans la fonction publique, soit en politique, et qui y ont été nommés à vie.

Elle a toutefois fait remarquer que depuis la suppression des Pairs héréditaires, la Chambre des Lords faisait davantage entendre sa voix dans de nombreux domaines et avait adopté un rôle de plus en plus comparable à celui de la plupart des chambres hautes, à savoir une sorte de gardien de la Constitution et de protecteur des libertés individuelles. Cette évolution est également due au fait que la discipline de parti est moins rigide à la Chambre des Lords qu'aux Communes, car la Chambre des Lords est mieux placée pour prendre position sur des questions électoralement sensibles. Lady Hayman a indiqué que cela permettait aux Lords de demander souvent à la Chambre des Communes de revoir sa position, au cours du « ping-pong » parlementaire, équivalent de notre navette parlementaire -système qui permet d'aboutir à des solutions, comme par exemple sur le terrorisme, qui aura nécessité trente-six heures ininterrompues de séance. En revanche, faute d'accord, comme par exemple sur la chasse, le « Parliament Act » de 1911 et de 1949 permet à la Chambre des Lords de bloquer le texte pendant une période maximale de douze mois, le dernier mot revenant ensuite à la Chambre des Communes.

M. Richard Yung a esquissé une comparaison entre les deux Chambres Hautes, le Sénat français, représentant les collectivités territoriales et les Français de l'étranger, et la Chambre des Lords, qui représente les corps constitués et les grandes composantes de la société civile britannique : les évêques, les militaires, l'université -raison pour laquelle ils étaient nommés. Il s'est interrogé sur le changement que la réforme allait provoquer sur la nature même de la représentation, ainsi que sur les moyens juridiques de la réforme, dans la mesure où le Royaume-Uni n'a pas de Constitution.

M. Josselin de Rohan, soulignant le passage des Lords d'une chambre aristocratique à une chambre élitiste, a évoqué sa rencontre avec Jack Straw, aujourd'hui Leader de la Chambre des Communes, à l'occasion d'un déjeuner officiel lors de la venue à Paris de Sa Majesté la Reine Elisabeth. Il avait alors pu interroger M. Straw sur la réforme de la Chambre des Lords et la suppression de la pairie héréditaire. Celui-ci lui avait confié qu'étant monocaméraliste, il pensait que l'élection de la Chambre haute conduirait inévitablement à un conflit de légitimité et s'était déclaré hostile à une seconde chambre élue. M. Josselin de Rohan s'est ensuite interrogé sur les raisons qui ont conduit à écarter de la réforme la représentation des régions à la Chambre des Lords. Il a également évoqué la différence d'approche de la législation entre les membres élus, qui appartiendront à un parti politique, et les membres nommés : ce caractère hybride ne risquait-t-il pas, à terme, de dévaluer la Chambre des Lords ?

M. Pierre Fauchon a abordé la question du traité constitutionnel de l'Union européenne. Il s'est interrogé sur la nécessité d'un tel traité au regard de l'histoire du Royaume-Uni, qui n'a jamais eu de Constitution et qui a néanmoins fait évoluer son système politique avec des arrangements, des accords institutionnels et des pratiques difficiles à comprendre pour un esprit français.

Mme Catherine Tasca s'est interrogée sur la place des débats de politique étrangère à la Chambre des Lords. Elle a remarqué qu'au regard des continentaux, la Chambre des Lords incarnait une certaine permanence de la société britannique, et a souhaité savoir quel regard la Chambre des Lords portait sur une société britannique profondément transformée par le poids d'une immigration pluri-culturelle.

M. Robert Del Picchia a demandé si la Chambre des Lords disposait d'enquêtes permettant de connaître la perception par l'opinion publique de la Chambre des Lords et ses éventuelles réactions face à ces transformations.

Lady Hayman, présidente de la Chambre des Lords, a tout d'abord répondu à M. Pierre Fauchon qu'elle ne pouvait faire de commentaire sur le projet de Constitution européenne, la Chambre des Lords présentant une grande variété d'opinions sur l'Europe et l'expression d'opinions personnelles lui étant interdite en sa qualité de Présidente de la Chambre.

Elle a indiqué que beaucoup d'éléments juridiques, par exemple en matière de droits de l'homme, avaient été rédigés, malgré l'absence de Constitution écrite. En réponse à M. Richard Yung, elle a précisé que les changements intervenus à la Chambre des Lords seraient présentés sous la forme d'un instrument législatif qui sera examiné successivement par les deux Chambres et éventuellement amendé avant d'être transmis à la Reine.

Commentant l'entretien raconté par M. Josselin de Rohan, elle a indiqué aux sénateurs que les propositions de réforme de la Chambre des Lords étaient présentées ce même jour par M. Jack Straw au Cabinet. M. Straw a en effet progressivement atténué sa position d'origine - vigoureusement hostile à l'élection des membres de la Chambre des Lords - par une prise en compte de la question de la légitimité de la Chambre. Selon lui, en fin de compte, et en considérant les autres Chambres hautes dans le monde, l'équilibre entre les deux Chambres n'est pas directement affecté par le mode de désignation de leurs membres. Par principe, il n'y a pas de raisons de modifier les accords et conventions existants entre les deux Chambres du fait du changement de désignation des Lords, comme l'a reconnu récemment le comité conjoint des deux Chambres qui a travaillé sur la question.

Lady Hayman a apporté des précisions sur le système des débats. Jusqu'à présent, le système des débats à la Chambre des Lords était une version adoucie du système de la Chambre des Communes. Mais ce système a évolué, du fait de l'absence de majorité absolue à la Chambre des Lords, ce qui encourage l'argumentation. Il faut emporter la conviction, comme devant un jury. Car ce sont souvent les Pairs indépendants - qui représentent en fait une part importante de la société britannique - qui font pencher la balance d'un côté ou de l'autre. L'avantage des nominations conduit à mettre en place une véritable représentation de la diversité des opinions, y compris religieuses et culturelles. Par exemple, a-t-elle indiqué, le nombre de membres provenant de minorités ethniques est le double de celui des Communes. Il en va de même pour les handicapés, les malvoyants, les homosexuels ou les infirmes.

Sur la question de la représentation des régions à la Chambre des Lords, elle a souligné que cette proposition était parfois faite en relation avec l'idée d'un Parlement anglais, certains objectant que, aujourd'hui, des parlementaires écossais peuvent être amenés à voter sur des questions qui ne concernent que des parlementaires anglais. Toutefois, Lady Hayman a rappelé que la Chambre des Lords reflète l'histoire et la géographie du Royaume-Uni, qui n'a jamais été fédérale, ni idéologique, mais plutôt pragmatique. Des évolutions se feront peut-être progressivement, mais sans doute plus par des désignations individuelles de Gallois ou d'Écossais au Parlement et dans les partis que par de grandes réformes.

Lady Hayman a indiqué que les débats en matière de politique étrangère étaient nombreux, du fait de l'intérêt porté à cette question par les membres de la Chambre, notamment en matière européenne. Il en va de même pour les questions portant sur le développement, le terrorisme, le Moyen-Orient et l'Afrique. L'éventail des compétences des Lords est particulièrement riche, car la Chambre compte d'anciens ministres des affaires étrangères, d'anciens ambassadeurs, d'anciens chefs d'état-major, d'anciens présidents de la commission des affaires étrangères des Communes, qui tous, ont une grande expérience des questions internationales.

M. Jean-Claude Peyronnet lui a ensuite demandé quels étaient les pouvoirs et les moyens d'investigation de la Chambre des Lords pour exercer son pouvoir de contrôle.

M. Pierre-Yves Collombat s'est interrogé sur le rôle de la Chambre des Lords dans la préservation des libertés individuelles face aux contraintes sécuritaires.

Lady Hayman, présidente de la Chambre des Lords a rappelé que la Chambre des Lords ne pouvait pas déposer de motion de défiance du Gouvernement, privilège des Communes. Par tradition, elle ne peut pas non plus voter en deuxième lecture contre un projet de loi qui fait partie du programme de gouvernement du Cabinet, ni adopter un amendement qui viderait de son sens un projet législatif. En revanche, elle peut, comme la Chambre des Communes, voter des amendements sur tout projet de loi. Ces amendements peuvent être retenus par le Gouvernement. Pour les amendements qui s'opposent au Gouvernement, mais qui sont soutenus par une majorité des membres de la Chambre des Lords, le Gouvernement peut soit se plier à leur position - environ 40 % des amendements -, soit s'y opposer lors de leur examen aux Communes, auquel cas une solution de compromis devra être trouvée lors de la seconde lecture chez les Lords. En cas de différend définitif, la Chambre des Lords dispose d'un veto suspensif d'une durée maximale de douze mois.

Elle a précisé que les ministres présentent leurs projets devant la Chambre des Lords, et sont aussi tenus de répondre aux questions des Lords, qui sont au nombre de quatre par jour, en plus des débats individuels. En réponse à M. Pierre-Yves Collombat, elle a indiqué que les questions relatives aux droits de l'homme, qui sont des questions délicates, peuvent être plus facilement abordées par les Lords qui ne relèvent pas d'une circonscription particulière. Ils peuvent ainsi émettre des avis qui ne sont pas nécessairement populaires, ce qui est plus difficile à la Chambre des Communes, lorsqu'il s'agit d'affaires particulièrement dramatiques ou sensibles comme les actes terroristes. Elle s'est interrogée sur les conditions d'exercice de la représentation démocratique à l'heure des échanges numériques, qui remettent en question le rôle traditionnel des partis politiques.

M. Patrice Gélard, vice-président de la commission des lois, a ensuite remercié Lady Hayman, présidente de la Chambre des Lords, d'avoir éclairé les sénateurs sur le fonctionnement de la Chambre des Lords et les évolutions en cours. Il a souligné la transformation qu'opérait l'anoblissement sur les membres de la Chambre des Lords quels que soient leurs antécédents. Il s'est ensuite interrogé sur l'avenir du nom porté par la Chambre des Lords si elle comprenait pour moitié des élus, et sur l'anoblissement éventuel des nouveaux élus pour respecter la tradition.

Il a constaté que la Chambre des Lords continuait à évoluer de manière pragmatique avec sagesse et expertise, sans idéologie ni précipitation. Il a renouvelé ses félicitations à Lady Hayman, présidente de la Chambre des Lords, pour son dynamisme à la tête de cette institution quasi millénaire dont le fonctionnement est appelé à se modifier profondément.

Mardi 6 février 2007

- Présidence conjointe de M. Jean-Jacques Hyest, président, et de M. Bernard Seillier, vice-président de la commission des affaires sociales. -

Protection juridique des majeurs - Audition de MM. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, et Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille

La commission a procédé, en commun avec la commission des affaires sociales, à l'audition de M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, et de M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, sur le projet de loi n°172 (2006-2007), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, portant réforme de la protection juridique des majeurs.

M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a déclaré que ce projet de loi complétait une série de réformes du droit civil de la famille engagées depuis quatre ans : droit du divorce, de la filiation et des successions et libéralités.

Il a rappelé que, depuis une dizaine d'années, de nombreux rapports avaient dénoncé les dysfonctionnements et les dérives du système actuel de protection des majeurs : les lois en vigueur de 1966 et 1968 ne permettent plus de protéger correctement les personnes les plus fragiles, ces textes ayant été conçus pour s'appliquer à quelques milliers d'individus, quand aujourd'hui plus de 700.000 personnes soit, plus de 1 % de la population, sont concernées. Il a ajouté qu'au rythme actuel, ce nombre pourrait atteindre un million en 2010.

Il a expliqué cette croissance de deux façons :

- l'allongement de l'espérance de vie ;

- une application de la loi progressivement détournée de son objet, de nombreuses mesures judiciaires étant prononcées pour des considérations sociales, qui ne justifient en rien la diminution ou la suppression de la capacité juridique des personnes.

Estimant que la protection judiciaire des personnes vulnérables ne devait être envisagée qu'en dernier recours et être limitée au strict nécessaire, il a indiqué que le projet de loi s'attachait à satisfaire ces exigences.

M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a expliqué que ce texte répondait à un triple enjeu :

- le vieillissement de la société ;

- la plus grande vulnérabilité sociale des personnes dans les sociétés modernes, qui exige de mieux les protéger, sans les déresponsabiliser ;

- l'implication des familles, qui sont aujourd'hui souvent éclatées et éloignées et qui revendiquent d'être mieux informées et plus écoutées.

Il a rappelé que cette réforme, longuement préparée, faisait l'objet d'un consensus auprès des familles et des professionnels concernés.

Il a ensuite présenté le dispositif de droit civil, en indiquant que M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille présenterait le volet social et financier de la réforme.

Il a indiqué que le projet de loi poursuivait trois objectifs :

- recentrer la protection juridique sur ceux qui sont atteints d'une réelle altération de leurs facultés ;

- renforcer et mieux définir leurs droits et leur protection ;

- professionnaliser les intervenants extérieurs à la famille qui exercent la protection juridique.

Concernant le premier objectif, M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a souligné que, conformément au principe de nécessité des mesures, la mise sous curatelle ou tutelle d'un majeur ne devait être possible qu'en cas d'altération de ses facultés personnelles, le plus souvent mentales, ou parfois corporelles, cette altération devant être constatée par un certificat médical circonstancié établi par un médecin expert.

En conséquence, il a indiqué que la possibilité de placer une personne sous un régime de protection pour « prodigalité, intempérance ou oisiveté » serait supprimée et qu'à la place, des dispositifs d'accompagnement social adaptés et rénovés seraient mis en oeuvre.

Par ailleurs, il a indiqué que le juge des tutelles ne pourrait plus se saisir d'office, sur le simple signalement d'un tiers, intervenant social ou professionnel médical et que les possibilités de saisine seraient réservées aux membres de la famille, aux proches, ou au procureur.

Il a précisé qu'en proscrivant la saisine d'office du juge, ce projet de loi tendait à favoriser les solutions alternatives à la tutelle.

Il a en effet rappelé que pour protéger une personne vulnérable des solutions juridiques moins contraignantes et moins attentatoires à ses droits existaient ou étaient créées :

- la procuration ;

- le mandat de protection future ;

- l'accompagnement social ;

- la sauvegarde de justice, pouvant être utilisée pour un besoin ponctuel ;

- les règles d'habilitation propres aux régimes matrimoniaux qui permettent la désignation d'un époux pour représenter son conjoint, lorsque celui-ci est hors d'état de manifester sa volonté à la suite d'un accident ou d'une maladie.

Enfin, il a indiqué que la subsidiarité impliquait qu'avant de recourir à la collectivité publique, on se tourne vers la famille, laquelle doit être davantage associée aux procédures judiciaires.

Concernant le deuxième objectif de la réforme, renforcer et mieux définir les droits des personnes protégées, M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a tout d'abord mis en exergue la création d'un nouveau dispositif inspiré de certaines législations étrangères, en particulier de celle du Québec : le mandat de protection future.

Il a expliqué que ce dispositif intermédiaire entre la liberté civile et la privation des droits ordonnée par le juge donnerait à chacun le pouvoir d'organiser lui-même sa protection future de manière libre et personnalisée.

Il a précisé que chacun pourrait désormais devancer l'organisation de sa propre protection :

- en désignant un tiers de son choix pour veiller sur sa personne et ses intérêts le moment venu ;

- en définissant, par acte sous seing privé ou par acte notarié, la mission du mandataire et l'étendue de ses pouvoirs.

Il a précisé que la prise d'effet du mandat serait conditionnée à sa présentation au greffe du tribunal d'instance, accompagnée du certificat médical attestant l'altération des facultés personnelles du mandant.

Il a souligné que les parents d'un enfant handicapé pourraient passer un tel mandat pour le jour où ils ne seraient plus en état d'assumer eux-mêmes la protection de leur enfant.

Enfin, il a expliqué que ce mandat de protection future créait un régime de représentation sans entraîner l'incapacité de la personne représentée.

M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a ensuite souligné que le projet de loi était inspiré par la volonté de protection de la personne, et non plus seulement de son patrimoine.

Il a indiqué que ce principe se traduisait :

- dans le déroulement de la procédure judiciaire, à travers son caractère pleinement contradictoire, la personne étant systématiquement entendue, et pouvant se faire assister d'un avocat ;

- à travers l'obligation faite au juge de choisir la mesure de protection proportionnée à la vulnérabilité et aux besoins de la personne, afin de bannir les mesures de protection trop uniformisées ;

- à travers l'obligation pour le tuteur d'associer la personne protégée, dans la limite de ses capacités, à la gestion de ses intérêts ; en cas de conflit, le juge serait saisi et déciderait après audition de la personne concernée, et exclusivement en considération de son intérêt ;

- à travers le renforcement des modalités de contrôle de l'exécution de la mesure de protection (examen obligatoire tous les cinq ans, comptes rendus des actes et actions effectués pour le compte de la personne protégée, contrôle annuel personnalisé).

Concernant le troisième objectif de la réforme, c'est-à-dire la professionnalisation des tuteurs et curateurs extérieurs à la famille, M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a observé que le régime actuel des gérants de tutelle, mandataires spéciaux, tuteurs d'Etat ou encore préposés à la tutelle, était hétérogène et injuste.

Il a indiqué que le projet de loi regroupait ces professionnels sous le régime nouveau des « mandataires judiciaires à la protection des majeurs », qui devraient obéir désormais à des règles communes, organisant leur formation et leur compétence, leur évaluation et leur contrôle, leur responsabilité et leur rémunération.

Il a expliqué que, conformément au droit commun de l'action sociale et médico-sociale, ces professionnels :

- seraient soumis à des procédures d'agrément ou d'autorisation selon qu'ils exercent à titre individuel ou dans un cadre associatif ou institutionnel ;

- devraient satisfaire à des conditions précises et strictes pour obtenir l'agrément par le préfet, en concertation avec le procureur de la République ;

- seraient soumis à un contrôle de leur activité, sous l'autorité du préfet et du procureur de la République, pouvant donner lieu, le cas échéant, à des sanctions.

Enfin, il a indiqué que le financement de l'activité de ces professionnels serait unifié et défini selon des critères plus équitables, plus précis et plus clairs, la personne protégée participant aux frais résultant de sa protection dans la mesure de ses moyens ; en l'absence de ressources suffisantes, un financement public subsidiaire assurerait la rémunération des mandataires.

Après avoir rappelé que le projet de loi constituait une réforme tant sociale que judiciaire, M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, a expliqué que la tutelle, privative de droits et pratiquement jamais révoquée une fois décidée, était actuellement trop souvent utilisée à des fins sociales, à défaut d'autres instruments plus adaptés.

Souhaitant, par conséquent, réserver cette mesure de protection à des situations d'altération grave et permanente des facultés mentales, il a expliqué qu'il convenait de ne plus l'utiliser à des fins d'accompagnement social et de l'encadrer davantage, tout en soulignant que le nombre de majeurs protégés ne cessait d'augmenter du fait des dérives actuelles, ainsi que de la progression de la maladie d'Alzheimer, précisant notamment que 220.000 nouveaux cas étaient ainsi diagnostiqués pour cette maladie chaque année.

Il a indiqué qu'avec le projet de loi, le gouvernement s'engageait à créer et développer des alternatives à la tutelle, à adapter la protection des personnes à l'évolution de leurs capacités, en créant un véritable parcours d'autonomie, à apporter des garanties nouvelles pour les personnes comme pour les familles, afin qu'elles aient toute confiance dans les mesures de protection, et à garantir un financement qui ne pénalise pas les départements.

Il a expliqué que des alternatives à la tutelle étaient indispensables pour les personnes dont les facultés mentales ne sont pas durablement altérées. Il a exposé que le projet de loi prévoyait à cet effet la création d'une mesure d'accompagnement social personnalisé, en amont du dispositif judiciaire, qui prendrait la forme d'un contrat passé avec le président du conseil général et qui comporterait, en vertu du texte adopté par l'Assemblée nationale, une aide à la gestion de l'ensemble de leurs ressources, et pas seulement de leurs prestations sociales.

Il a précisé qu'une mesure judiciaire ne pourrait être envisagée sans qu'un rapport soit établi par le président du conseil général afin d'informer le juge de la situation de la personne et des mesures déjà prises, puis a réaffirmé la nécessité de mettre en place un parcours progressif permettant de prononcer d'abord les mesures les moins contraignantes et, le cas échéant, de les modifier ensuite en fonction de la situation et des possibilités d'évolution de la personne.

Il a ajouté que les familles et les personnes concernées devraient également être mieux associées et mieux entendues au cours de la procédure, expliquant notamment que l'individu placé sous tutelle serait accompagné, écouté et responsabilisé, afin qu'il puisse, à terme, retrouver son autonomie.

S'agissant de la création d'un parcours vers l'autonomie, M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, a estimé qu'afin de protéger la personne et ses intérêts, il convenait de prévoir un placement sous protection judiciaire, tout en tenant compte de ses droits légitimes et en lui garantissant, autant que possible, l'exercice de ses libertés.

Il a indiqué que la mesure d'accompagnement social personnalisé était destinée à répondre à cet objectif, ajoutant qu'en cas d'échec, elle serait remplacée par une mesure d'accompagnement judiciaire, cette mesure d'autorité exercée sous le contrôle du juge offrant une dernière chance à l'action sociale. Il a précisé que, tout en conservant ses droits civiques et patrimoniaux, la personne protégée verrait ainsi ses prestations sociales gérées par un tiers.

Il a ajouté que la curatelle et la tutelle seraient désormais réservées aux personnes les plus vulnérables et ayant généralement une altération définitive de leurs facultés mentales.

Il s'est également félicité de la création du mandat de protection future, ce dispositif innovant devant permettre à toute personne d'organiser à l'avance, par la conclusion d'un contrat, sa prise en charge en prévision d'une éventuelle altération de ses facultés.

Après avoir rappelé que les familles assumaient directement plus de la moitié des tutelles, M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, a indiqué que l'Assemblée nationale avait prévu la mise en place d'un dispositif d'aide et d'information leur permettant de trouver plus facilement des solutions aux difficultés rencontrées.

Il a constaté que, si les associations tutélaires, les mandataires ou les établissements accueillant des personnes sous tutelle s'acquittaient généralement bien de leurs responsabilités, trop d'abus ou de négligences perduraient.

Il a indiqué que le projet de loi prévoyait en conséquence un meilleur encadrement et une formation plus adaptée des mandataires judiciaires à la protection des majeurs, en professionnalisant cette fonction et en renforçant les contrôles, par la création d'un certificat national de compétences, par l'inscription obligatoire d'une liste tenue par le préfet sur avis conforme du procureur de la République et par un contrôle de l'Etat.

Réaffirmant la volonté du gouvernement d'assurer le financement de cette réforme sans pénaliser les départements, il a indiqué qu'afin de répondre aux inquiétudes de ces derniers, le projet de loi prévoyait que l'Etat prendrait en charge le coût des tutelles des bénéficiaires des prestations sociales des départements. Il a précisé que ces collectivités devraient ainsi économiser 77 millions d'euros en 2009, la prise en charge financière de l'Etat représentant plus de 92 millions d'euros en 2013.

Il a estimé que les charges nouvelles induites par la création d'une mesure d'accompagnement social personnalisé devraient être inférieures aux économies ainsi réalisées par les départements. Enfin, il a ajouté que l'Assemblé nationale avait introduit une « clause de revoyure », obligeant à faire le bilan financier de la réforme.

M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, a déclaré que la réforme n'entrerait intégralement en vigueur qu'au 1er janvier 2009, afin de laisser du temps aux départements pour la mettre en place, ces derniers ayant récemment dû assumer un nombre important de nouvelles compétences. Il a précisé que les dispositions n'affectant pas leur charge de travail, telles que la professionnalisation des mandataires, le renforcement des contrôles ou la création du mandat de protection future, seraient immédiatement mises en oeuvre.

Il a précisé que le projet de loi autorisait les départements à mettre en oeuvre les mesures d'accompagnement social personnalisé, soit en s'appuyant sur leurs services d'action sociale, soit en faisant appel à des associations, celles-ci continuant comme aujourd'hui à assurer le suivi des personnes protégées.

En conclusion, il a qualifié le projet de loi de « réforme de citoyenneté », au même titre que la loi du 11 février 2005 sur l'égalité des droits et des chances, la citoyenneté et la participation des personnes handicapées.

S'exprimant au nom de M. Henri de Richemont, rapporteur, empêché, M. Jean-Jacques Hyest, président, a demandé au garde des sceaux si des moyens matériels et humains suffisants seraient alloués aux parquets pour leur permettre d'assumer leur rôle nouveau dans la mise en place et le suivi des mesures de protection, en observant que le parquet civil disposait traditionnellement d'effectifs très limités. Il a également jugé nécessaire de renforcer les greffes, compte tenu des tâches nouvelles qu'ils auront à assumer.

M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a marqué sa volonté de mettre en oeuvre les moyens nécessaires à la réussite de la réforme de la protection juridique des majeurs. Après avoir rappelé que l'effectif actuel des juges des tutelles atteignait 80 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT), il a annoncé une augmentation du nombre de magistrats et de fonctionnaires, qui se traduirait par la création de 22 ETPT de juges des tutelles, 7 ETPT de magistrats du parquet, 51 ETPT de greffiers et 5 ETPT de greffiers en chef.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a noté qu'une des avancées du projet de loi consistait à différencier plus strictement le champ de l'accompagnement social de celui de l'accompagnement judiciaire, en remplaçant la tutelle aux prestations sociales adultes par la mesure d'accompagnement judiciaire et en créant, en amont, une mesure d'accompagnement social personnalisé. Après avoir demandé au garde des sceaux si cette réforme permettrait de diminuer effectivement le nombre de placements sous une mesure de protection juridique, il s'est interrogé sur le champ d'application de la mesure d'accompagnement judiciaire, notamment sur l'opportunité de la limiter aux seules prestations sociales ou de l'étendre à tout type de ressources.

Après avoir souligné que la frontière entre ce qui doit relever de la sphère sociale et ce qui a trait à la sphère judiciaire était délicate à tracer, M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a rappelé le constat unanime dressé dans de nombreux rapports, selon lequel une grande part des mesures de tutelle ou de curatelle concernait des personnes en grande difficulté sociale, ce qui prouvait une certaine dérive par rapport à l'objectif initial de la loi du 3 janvier 1968 dédiée à la protection des personnes souffrant d'une altération de leurs facultés mentales. Il a estimé à environ 20 % la part des mesures de tutelle ou de curatelle prononcées sans qu'il y ait altération des facultés personnelles des intéressés, tout en reconnaissant qu'il était difficile de la quantifier précisément. Il a fait valoir que la réforme proposée permettrait la prise en charge des personnes connaissant des difficultés sociales dans le cadre du nouveau dispositif d'accompagnement social personnalisé, qui présentait le double avantage, par rapport à la curatelle, d'offrir une réponse mieux adaptée à leurs besoins et de préserver leurs droits.

Marquant son opposition à l'extension à l'ensemble des ressources de la mesure d'accompagnement judiciaire, votée par les députés, le garde des sceaux a estimé que cette initiative était en contradiction avec la philosophie du projet de loi. Il lui a paru logique et cohérent de confier à la collectivité publique le soin de gérer, y compris de façon contraignante, les prestations sociales pour garantir leur emploi à bon escient. Il a jugé a contrario qu'aucun argument valable ne justifiait d'étendre la portée de ce dispositif à l'ensemble des ressources. Il a souhaité que les travaux du Sénat puissent permettre de revenir à la rédaction initiale du projet de loi en limitant aux seules prestations sociales l'application de la mesure d'accompagnement judiciaire.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a pris acte des indications apportées par le ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille sur le financement de la réforme.

Puis il a interrogé le garde des sceaux sur les suites qu'il comptait réserver à l'expérimentation, concluante, tendant à faire intervenir des agents du Trésor public aux côtés des greffiers en chef des tribunaux d'instance pour contrôler plus rigoureusement les comptes de tutelle.

M. Pascal Clément, garde des sceaux, a précisé que si l'expérimentation avait été bien accueillie dans les cours d'appel où elle avait été mise en place, le coût déraisonnable au regard du bénéfice attendu en matière de contrôle des comptes de tutelle rendait sa généralisation peu opportune.

Reconnaissant la difficulté pour les greffiers en chef, compte tenu de leur charge de travail, de contrôler l'ensemble des comptes déposés au greffe des tribunaux d'instance, il a indiqué que la réforme comportait une avancée en ce domaine, en permettant au juge de moduler la nature du contrôle des comptes en fonction de l'étendue du patrimoine et de la situation familiale et permettait de confier à un commissaire aux comptes la vérification des patrimoines les plus importants. A l'inverse, il a expliqué que, dans certaines hypothèses, le contrôle pourrait être allégé. Il a estimé qu'une telle souplesse  permettrait de mieux contrôler les comptes des personnes faisant l'objet d'une mesure de protection.

Mme Bernadette Dupont, rapporteur pour avis, s'est inquiétée de ce que certaines personnes, parce qu'elles ne perçoivent pas de prestations sociales, ne se trouvent exclues du dispositif de la mesure d'accompagnement judiciaire. Tel pourrait être le cas, a-t-elle observé, des personnes âgées percevant une très faible retraite.

M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, a fait valoir que l'accompagnement social de ces personnes interviendrait en amont et qu'en cas d'incapacité, celles-ci pourraient bénéficier d'une mesure de protection judiciaire.

Mme Bernadette Dupont, rapporteur pour avis, a estimé qu'il pourrait être opportun d'établir un fichier national des mandataires judiciaires à la protection des majeurs interdits d'exercice, afin que ceux qui se seraient vu retirer leur habilitation n'aient pas la possibilité de s'installer dans un autre département.

M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, a reconnu que ce problème pouvait se poser, mais qu'il était difficile, à ce stade, d'en mesurer l'ampleur. L'inscription sur la liste départementale nécessitant la vérification préalable par le préfet du respect de l'ensemble des conditions de moralité et de professionnalisme, il a estimé que l'occurrence de tels phénomènes serait limitée.

Il a indiqué au rapporteur pour avis qu'il était déjà possible d'établir des statistiques sur le nombre des mesures de protection prises en charge par les familles.

Puis Mme Bernadette Dupont, rapporteur pour avis, a émis des réserves sur la possibilité donnée au juge de désigner comme tuteur ou curateur un préposé d'établissement social et médico-social. Cette situation lui a semblé être généralement source de conflits d'intérêts, notamment lorsqu'il s'agit de traiter des litiges entre la personne protégée et l'établissement qui l'accueille.

M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a dit ne pas partager ces inquiétudes. Il a rappelé que la possibilité de confier une mesure de protection au préposé d'un établissement de santé ou de cure existait depuis un décret du 15 février 1969, le nombre de mesures ainsi exercées étant actuellement supérieur à 90.000. Il a ajouté que cette solution avait l'avantage d'offrir un service de proximité aux personnes protégées. Enfin, il a souligné que le projet de loi encadrait l'activité des préposés, notamment en exigeant l'intervention systématique du juge pour les actes sensibles qui concernent la situation médicale de la personne protégée.

Mme Bernadette Dupont, rapporteur pour avis, s'est également interrogée sur la nature du régime du mandat de protection future, souhaitant que soit précisé si le mandant conserve la possibilité d'agir par lui-même ou si la délégation des actes au mandataire judiciaire entraîne l'impossibilité pour le mandant d'agir seul. Dans la mesure où il s'agirait d'un régime d'incapacité, elle a évoqué la possibilité de prévoir l'homologation du mandat par le juge.

M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué que le mandat de protection future était destiné à permettre à toute personne d'organiser elle-même sa protection sans intervention judiciaire. Il a précisé qu'il s'agissait d'un régime de représentation, et non d'un régime d'incapacité : le mandataire représente la personne protégée dans les limites du mandat qui lui est confié et le mandant conserve en droit sa capacité juridique. Il a souligné que l'intervention a priori du juge n'était donc pas nécessaire et serait même contraire au principe du mandat. Pour la même raison, il a estimé que l'homologation du mandat par le juge réduirait à néant sa portée, puisqu'en définitive l'ouverture de la mesure serait décidée par le magistrat.

Il a exposé que l'intention du gouvernement était au contraire de favoriser le développement de mesures conventionnelles de protection, sur le modèle de celles qui existent en Allemagne, en Angleterre ou au Québec. Il a ajouté que des garanties importantes étaient prévues, telles que :

- la mise en oeuvre du mandat à la diligence du mandataire, qui doit produire au greffe du tribunal d'instance le mandat et le certificat médical attestant l'altération des facultés de la personne protégée ;

- la notification du mandat au mandant ;

- la possibilité de saisir le juge des tutelles pour contester les conditions d'exécution du mandat ;

- le pouvoir du juge de compléter le mandat par une mesure judiciaire ou d'y mettre fin, s'il estime que son exécution ne présente plus d'utilité ou ne protège pas correctement la personne concernée.

M. Alain Vasselle a souligné que les personnes morales chargées des mesures de protection juridique bénéficiaient souvent d'aides, prenant la forme de subventions ou de facilités, telles que la mise à disposition de locaux, alors que tel n'était pas le cas des gérants de tutelles, personnes physiques. Il a jugé cette situation discriminatoire.

Il s'est interrogé sur la possibilité d'utiliser les mesures de protection définies par le projet de loi à l'égard d'adolescents ayant échappé à l'autorité de leurs parents et dilapidant les ressources de la famille. Dès lors que celles-ci sont constituées par des prestations sociales, il s'est interrogé sur la possibilité, pour le président du conseil général, de signaler une telle situation au procureur de la République.

M. Jean-Pierre Sueur s'est fait l'écho des préoccupations exprimées par les associations représentées dans le cadre de l'Union nationale des associations des parents et amis de personnes handicapées mentales, tenant à l'absence de prise en compte, dans le cadre du projet de loi, du principe de la compensation du handicap posé par la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.

M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, a estimé qu'il importait moins de multiplier les subventions aux mandataires judiciaires à la protection des majeurs que de leur garantir une rémunération satisfaisante, ce qui serait désormais possible grâce au projet de loi.

Il a par ailleurs estimé que les dispositifs de protection des majeurs ne pouvaient constituer une solution au cas des adolescents évoqué par M. Alain Vasselle.

S'agissant de l'application du principe de la compensation prévu par la loi du 11 février 2005 aux frais de tutelle, il a estimé que ces éléments constitueraient une discrimination injustifiée entre les personnes protégées souffrant d'un handicap mental ou corporel et celles souffrant d'une altération de leurs facultés non liée à un handicap, par exemple dans le cas de la maladie d'Alzheimer.

Mercredi 7 février 2007

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président. -

Recrutement, formation et responsabilité des magistrats - Désignation de candidats pour faire partie d'une éventuelle commission mixte paritaire

La commission a tout d'abord procédé à la désignation des candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion sur le projet de loi organique, adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relatif au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats. Elle a nommé MM. Jean-Jacques Hyest, François Zocchetto, Patrice Gélard, Laurent Béteille, Christian Cointat, Robert Badinter et Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, membres titulaires, et MM. Christian Cambon, Pierre Fauchon, Jean-René Lecerf, Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet, Hugues Portelli et Richard Yung, membres suppléants.

Procédure pénale - Désignation de candidats pour faire partie d'une éventuelle commission mixte paritaire

Puis elle a procédé à la désignation des candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale. Elle a nommé MM. Jean-Jacques Hyest, François Zocchetto, Patrice Gélard, Laurent Béteille, Christian Cointat, Robert Badinter et Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, membres titulaires, et MM. Christian Cambon, Pierre Fauchon, Jean-René Lecerf, Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet, Hugues Portelli et Richard Yung, membres suppléants.

Constitution - Modification du titre IX de la Constitution - Examen des amendements

La commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Jean-Jacques Hyest, à l'examen des amendements sur le projet de loi constitutionnelle n° 162 (2006-2007), adopté par l'Assemblée nationale, portant modification du titre IX de la Constitution.

La commission a demandé le retrait de l'amendement n° 7, présenté par M. Robert Badinter et plusieurs de ses collègues, tendant à insérer un article additionnel avant l'article unique, afin de supprimer, à partir de la prochaine élection présidentielle, le deuxième alinéa de l'article 56 de la Constitution permettant aux anciens Présidents de la République de siéger à vie au Conseil constitutionnel en tant que membres de droit.

M. Michel Dreyfus-Schmidt, rappelant que le dispositif de l'article 56 de la Constitution avait été défini pour l'ancien Président de la IVe République René Coty, a estimé que cette possibilité de siéger de droit, à vie, au Conseil constitutionnel, pourrait à terme aboutir à la présence, au sein de cette instance, d'une majorité d'anciens Présidents de la République.

La commission a ensuite procédé à l'examen de l'amendement n° 9, présenté par M. Jean-Pierre Bel et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à insérer un article additionnel avant l'article unique, afin d'empêcher un ancien Président de la République de siéger au Conseil constitutionnel lorsqu'il a été destitué par la Haute cour ou condamné par la Cour pénale internationale, ou s'il a fait l'objet, à l'issue de son mandat, d'une condamnation pour un crime ou un délit ayant entraîné la déchéance de ses droits civiques.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, rappelant que l'article 10 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel donnait à ce dernier la faculté de constater la démission d'office de celui de ses membres qui n'aurait pas la jouissance de ses droits civils et politiques, a considéré que la situation des Présidents destitués pourrait être précisée lors de l'examen de la loi organique qui devra définir les modalités de mise en oeuvre de la procédure de destitution. Il a estimé que l'ordonnance du 7 novembre 1958 pourrait alors être modifiée afin d'interdire expressément à un Président de la République ayant fait l'objet d'une destitution et, le cas échéant, d'une condamnation pénale à l'issue de son mandat, de siéger comme membre de droit au Conseil constitutionnel.

M. Bernard Frimat a déclaré que dans son avis sur le projet de loi constitutionnelle, le Conseil d'Etat avait souligné la nécessité de prévoir qu'un Président de la République destitué ne pourrait siéger au Conseil constitutionnel. Doutant de la possibilité de prévoir une telle disposition dans la loi organique, il a affirmé la nécessité d'inscrire cette précision dans la Constitution.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a rappelé que l'article 63 de la Constitution renvoyait à une loi organique la définition des règles de fonctionnement du Conseil constitutionnel et que la situation des Présidents destitués pourrait être précisée dans ce cadre.

Après une suspension de séance, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 9.

A l'article unique (article 67 de la Constitution - irresponsabilité et inviolabilité du chef de l'Etat), elle a demandé le retrait de l'amendement n° 11, présenté par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à préciser que l'irresponsabilité du Président de la République ne doit viser que les actes en rapport direct avec la conduite des affaires de l'Etat.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a rappelé que le projet de loi constitutionnelle prévoyait que le chef de l'Etat serait irresponsable pour les actes accomplis « en qualité » de Président de la République, cette formulation paraissant plus satisfaisante que celle initialement retenue par la Constitution, visant l'irresponsabilité pour les actes accomplis « dans » l'exercice des fonctions et pouvant laisser entendre que celle-ci couvre tous les actes accomplis pendant la durée du mandat.

Au même article, la commission a donné un avis défavorable aux amendements :

- n° 12, présenté par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à prévoir la responsabilité du Président de la République devant les juridictions de droit commun pour les actes détachables de l'exercice de son mandat, les poursuites devant alors être autorisées par une commission des requêtes ;

- n° 8, présenté par M. Jean-Pierre Bel et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et n° 6 rectifié, présenté par MM. Pierre Fauchon et François Zocchetto, visant à limiter à la seule matière pénale l'inviolabilité du chef de l'Etat pendant son mandat.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a indiqué que plusieurs dispositifs étaient susceptibles de protéger les droits des tiers lésés, rappelant qu'à cet égard la commission Avril avait suggéré le recours à des assurances privées, susceptibles de couvrir un grand nombre de dommages civils, ainsi qu'une modification de la loi organique relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel direct, afin que les candidats s'engagent, en cas d'élection, à transférer sans délai à un tiers tous les contrats de travail qu'ils ont pu signer en qualité d'employeur. Il a estimé qu'un tel dispositif permettrait de traiter pendant la durée du mandat les contentieux prud'homaux, en préservant le chef de l'Etat de toute implication directe.

Admettant que certains litiges importants, notamment en matière conjugale, de succession ou de pension, ne pourraient trouver de réponse pendant la durée du mandat présidentiel, il a jugé que les inconvénients d'une telle situation étaient limités dans le temps, les poursuites pouvant être engagées ou reprises à l'issue du mandat, puisque les délais de prescription ou de forclusion étaient suspendus pendant l'exercice de ce dernier. Il a souligné que ces inconvénients devaient en outre être considérés, au regard de ceux, plus grands encore, que présenterait l'absence d'immunité sur le plan civil, de nombreux faits susceptibles d'une qualification pénale pouvant également faire l'objet d'une demande de dommages et intérêts devant le juge civil, et permettre ainsi de contourner l'indispensable immunité pénale du chef de l'Etat.

M. Pierre Fauchon a jugé choquante l'extension de l'inviolabilité du chef de l'Etat aux actions qui pourraient être déclenchées en matière civile, considérant qu'aucun principe constitutionnel ne justifiait qu'il soit interdit, pendant la durée du mandat, à des justiciables d'exercer leurs droits en matière civile contre un Président qui aurait manqué à ses obligations d'ordre privé. Estimant qu'une inviolabilité aussi étendue établirait une inégalité devant la loi, contraire à l'article 6 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen de 1789, il a souligné que le domaine des obligations civiles ne pouvait être entièrement couvert par des assurances et que la protection ainsi accordée au chef de l'Etat pourrait durer plus de dix ans si le Président de la République était réélu.

Rappelant qu'aujourd'hui le Président de la République ne bénéficiait pas d'une inviolabilité en matière civile, il a relevé que les titulaires de la fonction n'avaient pas pour autant fait l'objet d'un harcèlement en ce domaine et que l'affirmation d'une telle protection n'empêcherait pas la presse de se saisir des difficultés que pourrait connaître le chef de l'Etat dans sa vie privée. Considérant qu'en matière civile le chef de l'État devait demeurer un citoyen ordinaire, il a souhaité que le Sénat revienne sur la protection définie à cet égard par le projet de loi constitutionnelle, qui a suivi les préconisations du rapport Avril.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a expliqué que le régime d'immunité du chef de l'Etat devait nécessairement concilier le respect des principes fondamentaux, tels que l'égalité devant la loi, avec la protection d'un président élu par l'ensemble de la Nation et chargé d'assurer « le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'Etat » (article 5 de la Constitution). Rappelant que le Président de la République, investi de la confiance de la Nation, était supposé suivre un comportement vertueux, il a estimé qu'il pourrait, le cas échéant, accepter le règlement d'un litige civil qui pourrait survenir dans sa vie privée.

M. Robert Badinter s'est interrogé sur l'existence, dans les monarchies constitutionnelles, d'une inviolabilité du chef de l'Etat en matière civile.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a indiqué que dans la plupart des monarchies constitutionnelles, en vertu du principe selon lequel « le roi ne peut mal faire », le chef de l'Etat bénéficiait d'une immunité étendue au domaine civil.

Au même article, la commission a ensuite demandé le retrait des amendements n°s 4 et 5, présentés par M. Jean-René Lecerf, visant à supprimer deux mentions inutiles au sein du texte proposé par le projet de loi constitutionnelle pour l'article 67 de la Constitution.

M. Jean-René Lecerf, estimant que le terme d'information n'avait de sens qu'en matière pénale, où il renvoie à l'instruction préparatoire, et que la notion de procédure recouvrait celle d'instance, a souligné la nécessité d'éviter toute redondance injustifiée au sein de la Constitution.

A l'article unique (article 68 de la Constitution - procédure de destitution du Président de la République), la commission a demandé le retrait de l'amendement n° 2 rectifié, présenté par MM. Jean-René Lecerf et Pierre Fauchon, tendant à préciser qu'un Président de la République destitué ne peut siéger au Conseil constitutionnel.

M. Jean-René Lecerf a jugé que les dispositions de l'article 10 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, permettant à ce dernier de constater la démission d'office de celui de ses membres qui n'aurait pas la jouissance de ses droits civils et politiques, n'étaient pas suffisantes, puisqu'elles ne visaient pas le cas d'un Président de la République qui serait destitué en dehors de toute infraction pénale.

M. Hugues Portelli a considéré que le fondement juridique pour empêcher un Président de la République destitué de siéger au sein du Conseil constitutionnel ne se trouvait pas seulement dans l'ordonnance du 7 novembre 1958, mais aussi dans le décret du 13 novembre 1959 relatif à l'application de cette ordonnance et prévoyant que les membres du Conseil constitutionnel doivent s'abstenir de tout ce qui compromettrait l'indépendance et la dignité de leurs fonctions.

M. Robert Badinter a déclaré que le Conseil constitutionnel avait considéré qu'il fallait distinguer, s'agissant des obligations de ses membres, entre la situation des membres nommés et celle des anciens Présidents de la République, membres de droit à vie. Il a estimé que la loi organique ne pouvait interdire à un ancien président destitué ou déchu de ses droits civiques de siéger au Conseil constitutionnel, puisque la qualité de membre de droit à vie de ce Conseil lui était attribuée par la Constitution, prévalant sur la loi organique.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a indiqué que, dans le silence de la Constitution, un Président de la République qui aurait fait l'objet d'une condamnation pour haute trahison, par la Haute cour de justice, aurait été placé dans une situation identique au regard du Conseil constitutionnel.

M. Hugues Portelli, soulignant que le fait d'être membre de droit à vie ne signifiait pas que les anciens présidents de la République étaient inamovibles, a rappelé que le Conseil constitutionnel, amené à se prononcer sur l'élection de M. Valéry Giscard d'Estaing, à l'Assemblée nationale, avait jugé, dans sa décision du 7 novembre 1984, que les membres de droit étaient soumis, sous la seule réserve de la dispense de serment, aux mêmes obligations que les membres nommés.

M. Robert Badinter a expliqué que le silence de la Constitution quant à la situation, au regard du Conseil constitutionnel, d'un Président de la République qui aurait été condamné par la Haute cour de justice, était dû à l'absence de débats parlementaires préalables à l'adoption du texte, par référendum, en septembre 1958.

Au même article, la commission a demandé le retrait de l'amendement n° 1, présenté par M. Jean-René Lecerf, tendant à préciser à l'article 68 de la Constitution les conditions de recevabilité d'une proposition de réunion de la Haute cour.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, rappelant qu'une proposition de résolution portant mise en accusation du Président de la République devant la Haute Cour de justice devrait actuellement, aux termes de l'article 86 du règlement du Sénat et de l'article 158 du règlement de l'Assemblée nationale, être signée par le dixième au moins des membres de l'assemblée concernée, a estimé que s'agissant de la nouvelle procédure de destitution, les conditions de recevabilité d'une proposition de réunion de la Haute Cour pourraient être définies dans la loi organique à laquelle renverra le dernier alinéa de l'article 68 de la Constitution.

La commission a ensuite examiné, au même article, l'amendement n° 10, présenté par M. Jean-Pierre Bel et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à réserver à l'Assemblée nationale l'initiative et la décision de convoquer la Haute cour.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a considéré que le dispositif proposé par le projet de loi constitutionnelle, permettant à chacune des deux assemblées d'enclencher la procédure de destitution, s'inscrivait dans la logique du bicamérisme équilibré défini par la Constitution de 1958. Il a estimé que l'accord nécessaire des deux assemblées pour lancer une procédure de destitution constituait une garantie et distinguait cette procédure, visant à résoudre une crise institutionnelle majeure, de la motion de censure, par laquelle il revient à l'Assemblée nationale de sanctionner la politique du Gouvernement.

M. Bernard Frimat a déclaré que cet amendement n'avait pas pour objet de mettre en cause le bicamérisme et la compétence législative du Sénat, mais de prendre en compte la nature politique de la responsabilité du Président de la République, définie par la nouvelle procédure de destitution. Rappelant que le Sénat ne disposait pas du pouvoir de voter une motion de censure et ne pouvait, en contrepartie, être dissous, il a estimé que, pour respecter cet équilibre, le Président de la République devait être en mesure de dissoudre l'assemblée qui déclencherait une procédure de destitution.

M. Hugues Portelli a souligné que la responsabilité du Président de la République, du fait des manquements manifestement incompatibles avec l'exercice de ses fonctions, devait être clairement distinguée de la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale. Il a expliqué que la destitution devait seulement permettre à la Haute Cour de prendre acte de l'impossibilité, pour le Président de la République, de poursuivre son mandat en raison d'atteintes à la dignité de sa fonction.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, indiquant que son amendement n° 13 avait également pour objet de réserver l'initiative de la procédure de destitution à l'Assemblée nationale, a jugé surprenant que le Sénat, assemblée élue au suffrage universel indirect, puisse également mettre en cause le Président de la République, élu au suffrage universel direct.

Répondant à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. Hugues Portelli a indiqué que pour respecter pleinement la légitimité du Président de la République élu au suffrage universel direct, il faudrait alors donner au peuple la possibilité de prendre l'initiative d'une destitution, en instaurant une procédure de « recall » à l'américaine.

A l'issue de ce débat, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 10 ainsi qu'à l'amendement n° 13, présentés par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

Au même article, la commission a ensuite demandé le retrait de l'amendement n° 3, présenté par M. Jean-René Lecerf, tendant à confier au Président du Sénat la présidence de la Haute Cour.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, rappelant que la commission Avril avait d'abord envisagé de prévoir que la Haute Cour serait constituée par le Sénat, sur le modèle de la Cour de justice sous la IIIe République et que, dans cette hypothèse, sa présidence serait revenue au Président du Sénat, a indiqué que le rapport de cette commission et le projet de loi constitutionnelle avaient finalement retenu une Haute Cour constituée par l'ensemble du Parlement, compte tenu de la légitimité sans égale du Président de la République, qui serait alors mise en cause.

La commission a enfin donné un avis défavorable à l'amendement n° 14, présenté par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel après l'article unique afin de supprimer le second alinéa de l'article 88-1 de la Constitution relatif au traité établissant une Constitution pour l'Europe.

Constitution - Interdiction de la peine de mort - Examen des amendements

La commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Robert Badinter, à l'examen des amendements sur le projet de loi constitutionnelle n° 192 (2006-2007), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'interdiction de la peine de mort.

A l'article unique (interdiction de la peine de mort), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 1, présenté par M. André Lardeux, tendant à élargir le champ de la révision constitutionnelle afin d'intégrer, dans la Constitution, le droit à la vie et à l'intégrité physique.

M. Robert Badinter, rapporteur, a observé que ces principes n'avaient pas leur place dans le titre VIII de la Constitution consacré à l'autorité judiciaire et qu'en tout état de cause, ils s'appliquaient d'ores et déjà dans notre ordre juridique puisqu'ils figuraient dans plusieurs des engagements internationaux souscrits par la France et, au premier chef, dans la Convention européenne des droits de l'homme.

Justice - Procédure pénale - Examen d'un amendement

La commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. François Zocchetto, à l'examen d'un amendement sur le projet de loi n° 133 (2006-2007), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale.

La commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 106 du gouvernement à l'article 16 (entrée en vigueur et dispositions transitoires), tendant à modifier l'entrée en vigueur de certaines dispositions du projet de loi, initialement prévue dans un délai de trois mois, et à prévoir une disposition transitoire pour l'application des dispositions de l'article 10 modifiant la procédure de règlement de l'information afin de la rendre plus contradictoire.

Après que M. Patrice Gélard eut regretté que le Gouvernement dépose systématiquement et assez tardivement des amendements sur ses propres projets de loi, M. Jean-Jacques Hyest, président, a jugé que cette situation était certainement due en grande partie au fait que le projet de loi ne ferait l'objet que d'une seule lecture dans les deux assemblées, l'urgence ayant été déclarée, soutenu par M. Robert Badinter qui, insistant sur l'utilité de la navette parlementaire, a indiqué n'avoir jamais demandé de déclaration d'urgence lorsqu'il était ministre.

Tout en comprenant la critique formulée par M. Patrice Gélard, M. François Zocchetto, rapporteur, a estimé que la modification proposée en l'occurrence par l'amendement du gouvernement était souhaitable afin d'adapter au mieux les modalités d'entrée en vigueur des dispositions du projet de loi.

Modification de certaines dispositions relatives au fonctionnement de la collectivité territoriale de Corse - Examen du rapport

La commission a ensuite examiné le rapport de M. Patrice Gélard sur la proposition de loi n° 156 (2006-2007), présentée par M. Nicolas Alfonsi, tendant à la modification de certaines dispositions relatives au fonctionnement de la collectivité territoriale de Corse.

Relevant que la modification du fonctionnement de l'organisation institutionnelle de la collectivité territoriale de Corse constituait un sujet sensible, M. Patrice Gélard, rapporteur, a précisé que la proposition de loi soumise à l'examen de la commission tendait d'une part à modifier le mode de scrutin de l'Assemblée de Corse pour y assurer des majorités stables de gestion et, d'autre part, à apporter des aménagements techniques au fonctionnement de l'Assemblée de Corse, ainsi qu'à celui du conseil exécutif de Corse.

Il a rappelé que M. Nicolas Alfonsi avait déjà attiré l'attention du Sénat et du Gouvernement à plusieurs reprises sur les faiblesses du mode de scrutin actuel de l'Assemblée de Corse et qu'il avait déposé sous formes d'amendements ses propositions d'aménagements techniques lors du débat récent sur le projet de loi tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ajoutant que la commission et le Gouvernement lui avaient demandé de les retirer pour lui proposer de les transformer en proposition de loi.

Relevant que l'Assemblée de Corse n'avait pas pu donner son avis lors de l'élaboration de la proposition de loi et que cette consultation n'était pas juridiquement obligatoire concernant un texte d'initiative parlementaire, M. Patrice Gélard, rapporteur, a estimé que cette consultation était cependant nécessaire afin de parvenir à une solution équilibrée sur l'adaptation de son mode de scrutin et a souhaité qu'elle ait lieu après l'adoption éventuelle du texte par le Sénat.

Indiquant qu'il avait consulté, sous la forme d'auditions ou de contributions écrites, les parlementaires de Corse et le président du conseil exécutif de Corse, il a souligné que ces derniers partageaient tous l'objectif de la proposition de loi de mieux garantir l'existence d'une majorité stable de gestion au sein de l'Assemblée de Corse.

Il a noté que certains, comme le président de l'Assemblée de Corse, étaient plutôt favorables au dispositif de la proposition de loi, mais en contestaient le calendrier, faisant valoir que l'adoption d'une telle réforme ne pourrait avoir lieu avant les échéances électorales de 2007.

Il a précisé que certains parlementaires souhaitaient adopter une modification du mode de scrutin maintenant les spécificités de l'Assemblée de Corse alors que d'autres, comme M. Emile Zuccarelli, préconisaient d'aligner le mode de scrutin de l'élection de l'Assemblée de Corse sur celui des élections régionales.

Soulignant que le mode de scrutin actuel de l'Assemblée de Corse était à l'origine d'un émiettement des groupes politiques et de la fragilisation des prises de décision en son sein, M. Patrice Gélard, rapporteur, a estimé que l'adoption de la proposition de loi par le Sénat pourrait permettre de « tirer la sonnette d'alarme » et de servir de base de discussion sérieuse pour définir un nouveau mode de scrutin assurant l'efficacité de son fonctionnement.

Il a rappelé que l'article premier de la proposition de loi tendait à modifier le mode de scrutin par l'augmentation, de trois à six sièges, de la prime majoritaire, par l'institution d'un seuil de fusion des listes et par le relèvement du seuil d'accès au second tour, de 5% à 7,5% des suffrages exprimés, ajoutant que sur ce dernier point, il proposait plutôt à la commission de retenir un seuil de 7% des suffrages exprimés.

Il a noté que l'article 2 du texte, tel que rédigé dans les conclusions qu'il soumettait à la commission, prévoyait, d'une part, de faire bénéficier les conseillers à l'Assemblée de Corse élus au conseil exécutif de Corse d'un délai d'option d'un mois pour leur permettre de choisir entre leur mandat et leur fonction, en s'inspirant des dispositions de droit commun relatives à la résolution des incompatibilités des élus locaux, et, d'autre part, de prévoir que les élections partielles destinées au remplacement des conseillers exécutifs dont le siège est vacant doivent avoir lieu dans le délai d'un mois.

Notant que le texte initial de la proposition de loi préconisait aussi de déplacer le jour de la première réunion de l'Assemblée de Corse du premier jeudi au premier vendredi suivant son élection afin d'éviter, en cas de renouvellement simultané de l'Assemblée de Corse et d'une série de conseillers généraux, que cette première réunion ait lieu en même temps que celles des conseils généraux de Haute-Corse et de Corse-du-Sud, M. Patrice Gélard, rapporteur, a indiqué que cet aménagement n'était pas repris dans le texte qu'il soumettait à la commission.

Rappelant que la loi n° 2005-1563 du 15 décembre 2005 avait fixé un nouveau calendrier électoral disjoignant les prochains renouvellements généraux de l'Assemblée de Corse des renouvellements partiels des conseils généraux qui avaient lieu auparavant au même moment, il a constaté que cette disposition était devenue inutile.

Soulignant que les statuts successifs de la Corse avaient institué des règles électorales spécifiques complexes et que leurs inspirateurs avaient souvent été sanctionnés lors des élections suivant leur entrée en vigueur , M. Nicolas Alfonsi a déploré les limites du mode de scrutin actuel de l'Assemblée de Corse, qui empêche la constitution de majorités cohérentes et fragilise le fonctionnement de l'institution.

Notant que le mode de scrutin présenté en 1982 par M. Gaston Defferre n'avait prévu aucun seuil électoral afin de permettre la représentation des formations de la sensibilité nationaliste, il a considéré que ces mêmes raisons ne pouvaient plus être invoquées vingt-cinq ans plus tard pour maintenir le régime électoral de l'Assemblée de Corse.

Après s'être interrogé sur les raisons qui existaient aujourd'hui pour ne pas faire bénéficier les citoyens français de Corse d'un régime électoral efficace lors de l'élection de l'Assemblée de Corse, il a constaté que les règles en vigueur permettaient à un candidat sans légitimité de constituer une liste, d'obtenir un millier de voix lors du premier tour et d'être élu au sein d'une autre liste lors du second tour, au détriment de la volonté des électeurs.

Insistant sur l'importance de la création d'un seuil de fusion des listes pour éliminer les candidats non représentatifs, il a souligné que le dispositif de la proposition de loi constituait une voie médiane qui devait mettre un terme aux difficultés actuelles de l'institution, sans pour autant étendre le mode de scrutin régional à l'élection de l'Assemblée de Corse.

Rappelant que toute modification des règles liées à l'organisation institutionnelle de la Corse suscitait la méfiance de prime abord, M. François Zochetto a salué l'initiative de M. Nicolas Alfonsi, estimant que la modification du mode de scrutin proposée assurerait l'émergence d'une majorité cohérente au sein de l'Assemblée de Corse.

Insistant sur l'intérêt de la proposition de M. Nicolas Alfonsi, M. Bernard Frimat a constaté que le droit en vigueur n'était pas totalement satisfaisant.

Il s'est interrogé sur le devenir du présent texte après son adoption éventuelle par le Sénat et sur la pertinence de la prime majoritaire retenue, ajoutant que la définition de cette dernière mériterait peut-être un examen approfondi.

Il a constaté que la prime majoritaire de six sièges posée à l'article 2 venait en effet enrichir la diversité des primes majoritaires fixées aux différentes élections politiques, rappelant qu'une prime majoritaire de 50% des suffrages exprimés était applicable aux élections municipales et lors de l'élection du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon, qu'une prime majoritaire de 33% venait d'être instituée pour l'élection des conseils territoriaux de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, qu'une prime majoritaire de 25% des suffrages exprimés était en vigueur aux élections régionales, et que la prime majoritaire de 33% applicable à l'élection de l'Assemblée de la Polynésie française venait d'être supprimée au cours des débats sur les projets de loi portant dispositions institutionnelles et statutaires relatives à l'outre-mer.

Il a noté que le Conseil constitutionnel, saisi de la loi organique portant dispositions institutionnelles et statutaires relatives à l'outre-mer, serait amené prochainement à s'exprimer sur cette diversité.

Il a rappelé qu'en 2003, le Gouvernement n'avait pas voulu adapter le mode de scrutin de l'Assemblée de Corse en raison de son souhait de modifier l'architecture institutionnelle de la Corse, puis de l'échec de la consultation locale relative à cette modification.

Saluant à nouveau la démarche de M. Nicolas Alfonsi, il a indiqué que le groupe socialiste ne prendrait pas part au vote sur le texte soumis à la commission.

Après avoir déploré l'absence d'inscription de la proposition de loi sénatoriale relative à la législation funéraire à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la proposition de loi soumise à l'examen de la commission, une fois adoptée par le Sénat, ne pourrait être débattue par les députés avant les élections présidentielle et législatives, mais qu'elle « continuerait à vivre », le Sénat ayant la possibilité de transmettre à nouveau le texte à l'Assemblée nationale au début de la prochaine législature.

Il a considéré que le texte examiné répondait à un besoin d'adaptation des règles électorales de l'Assemblée de Corse.

M. Hugues Portelli, a rappelé que les dysfonctionnements graves constatés à l'Assemblée de Corse résultaient d'une dispersion des forces politiques locales et de divisions internes à ces formations, elles-mêmes issues d'une tradition historique spécifique.

Constatant que la campagne électorale préliminaire à la consultation locale de 2003 avait accentué ces clivages, il a constaté que ces derniers n'empêchaient pas des listes coalisées de se présenter devant les suffrages des électeurs.

Saluant la pertinence de la modification du mode de scrutin de l'Assemblée de Corse proposée, il a estimé que cette réforme garantirait l'émergence de majorités cohérentes au sein de l'Assemblée de Corse, mais s'est interrogé sur sa capacité à assurer la stabilité du système politique corse.

Rappelant qu'en pratique, lors des dernières élections de l'Assemblée de Corse, les formations victorieuses et leurs alliés n'avaient pas obtenu la majorité absolue des sièges, mais des majorités qui en étaient proches, M. Nicolas Alfonsi a déclaré que le texte proposé devait éliminer les effets pervers du système électoral actuel en instaurant un dispositif d'incitation au rassemblement des forces politiques dès le premier tour du scrutin.

Rejoignant les propos de M. Bernard Frimat sur la diversité des primes majoritaires existant aujourd'hui dans les diverses élections politiques, M. Christian Cointat a considéré que la réforme envisagée paraissait opportune.

Estimant que le mérite de la démarche de M. Nicolas Alfonsi avait été de mettre en lumière la nécessité de résoudre rapidement les difficultés de fonctionnement de l'Assemblée de Corse, M. Patrice Gélard, rapporteur, a affirmé que l'adoption de la proposition de loi par le Sénat constituerait un première étape pour y parvenir et que le texte pourrait être éventuellement amélioré après la consultation de l'Assemblée de Corse, au cours de la navette parlementaire.

Après avoir procédé une coordination, la commission a adopté les conclusions dans la rédaction proposée par le rapporteur.

Protection juridique des majeurs - Examen du rapport

La commission a enfin examiné le rapport de M. Henri de Richemont sur le projet de loi n° 172 (2006-2007), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, portant réforme de la protection juridique des majeurs.

M. Henri de Richemont, rapporteur, a rappelé que la protection légale des majeurs vulnérables reposait actuellement sur deux piliers, vieux de quarante ans :

- la loi n° 68-5 du 3 janvier 1968 portant réforme du droit des incapables majeurs, insérée dans le code civil, qui a défini et organisé les mesures de protection juridique, c'est-à-dire la sauvegarde de justice, la curatelle et la tutelle ;

- la loi n° 66-774 du 18 octobre 1966, insérée dans le code de la sécurité sociale, qui a institué la tutelle aux prestations sociales versées pour les adultes.

Il a relevé que ces régimes de protection, conçus pour quelques dizaines de milliers de personnes incapables d'assumer leur autonomie, qu'elles soient particulièrement fragilisées par un lourd handicap mental ou qu'elles éprouvent le besoin d'un accompagnement social et éducatif individualisé, concernaient aujourd'hui près de 700.000 majeurs, soit un adulte sur 80, et ajouté qu'au rythme de 68.000 mesures nouvelles chaque année, un million de personnes seraient placées sous protection en 2010.

Après avoir présenté les caractéristiques principales de ces différents régimes, il a souligné le caractère désuet de certaines règles, en particulier celles prévoyant la mise sous curatelle du majeur prodigue, intempérant ou oisif, et surtout leur dévoiement, lié à la croissance exponentielle du nombre de majeurs protégés, en l'absence d'altération de leurs facultés personnelles, à l'insuffisance des contrôles exercés, et aux déficiences des mécanismes de financement.

M. Henri de Richemont, rapporteur, a observé que l'élaboration du projet de loi avait été précédée de nombreux rapports dénonçant les multiples abus auxquels donne lieu la mise en oeuvre des régimes de protection et avait fait l'objet d'une longue et large concertation, de sorte que la réforme proposée s'avérait consensuelle.

Il a exposé qu'elle avait pour objectifs de tracer une ligne de partage claire entre les mesures de protection juridique et les mesures d'accompagnement social, de réaffirmer les principes de nécessité, de subsidiarité et de proportionnalité de la protection juridique, de replacer la personne au centre des régimes de protection juridique, de mettre en place un régime d'accompagnement social spécifique, de renforcer les acteurs de la protection, et améliorer les financements.

M. Henri de Richemont, rapporteur, a ensuite présenté les principales dispositions du texte adopté par l'Assemblée nationale et les points sujets à débats.

Il a ainsi expliqué que le projet de loi tendait à n'autoriser l'ouverture d'une mesure de protection juridique qu'en cas d'altération, médicalement constatée, des facultés personnelles, la curatelle pour prodigalité, intempérance ou oisiveté étant supprimée. La prise en charge des majeurs confrontés à des difficultés sociales, a-t-il ajouté, serait désormais assurée dans un cadre contractuel, avec la mesure d'accompagnement social personnalisé (MASP) confiée au département, ou, en cas d'échec de celle-ci, dans un cadre contraignant, avec la mesure d'accompagnement judiciaire (MAJ) ordonnée par le juge des tutelles. Il a précisé que, dans la rédaction initiale du projet de loi, ces deux mesures consistaient en une gestion des prestations sociales perçues par l'intéressé mais que l'Assemblée nationale avait permis un contrôle de l'ensemble de ses ressources. Il a estimé que le texte adopté par les députés introduisait une inégalité de traitement injustifiée entre les personnes qui perçoivent des prestations sociales et celles qui n'en perçoivent pas : les premières pourraient voir leurs revenus entièrement contrôlés tandis que les secondes pourraient les dilapider à leur guise.

M. Henri de Richemont, rapporteur, a ensuite observé que l'une des innovations majeures du projet de loi était la création d'un mandat de protection future, ayant pour objet de permettre à chacun de désigner à l'avance un tiers chargé de veiller sur ses intérêts et sur sa personne pour le jour où l'âge ou la maladie nécessiteront sa protection.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a ajouté que, de la même façon, les parents ayant à charge un enfant handicapé pourraient recourir au mandat de protection future pour organiser à l'avance la protection juridique de leur enfant, pour le jour où ils disparaîtraient ou ne seraient plus capables de s'occuper de lui. Il a souligné que cette innovation répondait à des attentes fortes des familles concernées.

M. Henri de Richemont, rapporteur, a poursuivi en précisant que le mandat de protection future pourrait, au choix de la personne, prendre deux formes :

- un acte notarié, pouvant autoriser le mandataire à passer des actes de disposition, sauf à titre gratuit ;

- un acte sous seing privé, conclu avec l'assistance éventuelle d'un avocat mais ne pouvant couvrir que des actes conservatoires ou d'administration.

Il a ensuite indiqué que le projet de loi prévoyait d'uniformiser le régime juridique applicable aux personnes qui exercent à titre habituel des mesures de protection juridique ordonnées par le juge, en créant une profession de « mandataire judiciaire à la protection des majeurs ». Il a rappelé que l'absence de règles en la matière avait favorisé les abus dont peuvent être victimes les personnes protégées.

Enfin, M. Henri de Richemont, rapporteur, a observé que le projet de loi procédait à une uniformisation bienvenue des modes de financement des mesures de protection ordonnées par le juge des tutelles, à une simplification de la répartition du financement public entre l'Etat, les organismes débiteurs de prestations sociales et les départements, et à une généralisation du financement des mesures de protection par le biais d'une dotation globale.

Il a ajouté que, selon les simulations réalisées par le gouvernement, cette réforme devrait permettre de limiter significativement la croissance du coût global des mesures de protection et rester neutre pour les finances des départements, les dépenses nouvelles induites par la mesure d'accompagnement judiciaire et la mesure d'accompagnement social personnalisé devant être compensées par la baisse du nombre des mesures de protection juridique.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que les modalités de financement de la réforme avaient été présentées la veille, lors de son audition par la commission, par M. Philippe Bas, ministre délégué, à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille. S'il a estimé logique de confier aux départements la mise en oeuvre de la mesure d'accompagnement social personnalisé, il a observé que ces derniers seraient contraints de recruter de nouveaux agents pour assurer cette mission.

M. Pierre-Yves Collombat a souhaité connaître les modalités de mise en oeuvre de la mesure d'accompagnement social personnalisé.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a précisé que les départements, comme aujourd'hui, pourraient exercer eux-mêmes les mesures de protection ou les confier à des associations tutélaires comme les unions départementales des associations familiales (UDAF).

M. Michel Dreyfus-Schmidt a rappelé que, siégeant sur les bancs de l'Assemblée nationale, il avait activement participé à la réforme de 1968. Il s'est fait l'écho du souhait de l'Union nationale des associations des parents et amis de personnes handicapées mentales que les mesures de protection ne puissent être confiées qu'à des personnes physiques et donnent lieu à des comptes rendus fréquents. Enfin, il a souhaité savoir comment l'altération des facultés personnelles du majeur à protéger serait constatée.

M. Henri de Richemont, rapporteur, lui a répondu que le projet de loi exigeait un certificat médical circonstancié établi par un médecin figurant sur une liste établie par le procureur de la République. Il a précisé que plusieurs personnes entendues en audition avaient exprimé le souhait que l'ouverture d'une mesure de protection soit subordonnée à la production de deux certificats émanant de médecins différents mais a jugé peu opportun de faire droit à cette demande en raison de son coût financier pour les familles (environ 250 euros par expertise), des délais d'attente pour obtenir un rendez-vous chez le médecin et de l'habitude prise par bien des experts de se concerter avant de rendre leurs conclusions.

S'agissant des modalités d'exercice des mesures de protection, M. Henri de Richemont, rapporteur, a exposé que le projet de loi permettait de confier une mesure à une personne morale mais exigeait que la personne physique chargée de sa mise en oeuvre remplisse des conditions plus strictes qu'aujourd'hui de moralité et de formation.

M. Patrice Gélard a déploré que le projet de loi soit examiné dans des délais très brefs, tout en soulignant la nécessité de la réforme proposée. Il s'est inquiété de son coût pour les départements.

MM. Jean-Jacques Hyest, président, et Henri de Richemont, rapporteur, ont rappelé que cette réforme était préparée depuis de nombreuses années et avait fait l'objet d'une large concertation, comme l'avait été celle des successions et des libéralités.

Puis la commission a procédé à l'examen des amendements du rapporteur.

A l'article 1er (déplacement et renumérotation d'articles), la commission a adopté un amendement ayant pour objet d'éviter la création de deux articles redondants.

A l'article 2 (déplacement et renumérotation d'articles), elle a adopté un amendement de coordination.

A l'article 3 (surveillance des administrations légales et des tutelles par le juge des tutelles et le procureur de la République), elle a adopté un amendement de coordination.

A l'article 3 bis (fin de la tutelle du mineur), elle adopté un amendement de coordination.

La commission a ensuite examiné les amendements à l'article 4 (organisation et fonctionnement de la tutelle des mineurs).

Dans le texte proposé pour l'article 394 du code civil (devoir de tutelle), elle a adopté un amendement ayant pour objet de fusionner en un seul deux articles du code civil.

Dans le texte proposé pour l'article 397 du code civil (pouvoirs respectifs du conseil de famille et du juge), elle a adopté, outre un amendement rédactionnel, un amendement ayant pour objet de prévoir qu'une charge tutélaire ne peut être retirée, par celui qui l'a confiée, qu'après que son titulaire a été entendu ou appelé.

Dans le texte proposé pour l'article 400 du code civil (délibérations du conseil de famille), la commission a adopté un amendement ayant pour objet de préciser que le conseil de famille est, en principe, présidé par le juge des tutelles.

Dans le texte proposé pour l'article 402 du code civil (causes susceptibles d'entraîner la nullité des délibérations du conseil de famille), elle a adopté un amendement de précision.

Dans le texte proposé pour l'article 403 du code civil (maintien de la tutelle testamentaire), elle a adopté un amendement ayant pour objet de prévoir que le droit individuel de choisir un tuteur, qu'il soit ou non parent du mineur, n'appartient qu'au dernier vivant des père et mère, s'il a conservé, au jour de son décès, l'exercice de l'autorité parentale et non, comme le prévoit le projet de loi, l'exercice de l'administration légale ou de la tutelle.

Dans le texte proposé pour l'article 405 du code civil (possibilité de désigner plusieurs tuteurs), la commission a adopté un amendement ayant pour objet de permettre, comme pour les majeurs, la désignation de plusieurs tuteurs pour exercer en commun la mesure de protection, chaque tuteur étant réputé, à l'égard des tiers, avoir reçu des autres le pouvoir de faire seul les actes pour lesquels un tuteur n'aurait besoin d'aucune autorisation.

La commission a ensuite examiné les amendements à l'article 5 du projet de loi (de la majorité et des majeurs protégés par la loi).

Dans le texte proposé pour l'article 415 du code civil (délibérations du conseil de famille), elle a adopté un amendement rédactionnel.

Dans le texte proposé pour l'article 417 du code civil (surveillance des mesures de protection des majeurs par le juge des tutelles et le procureur de la République), elle a adopté deux amendements rédactionnels.

Dans le texte proposé pour l'article 419 du code civil (rémunération des personnes chargées de la protection), la commission a adopté un amendement de précision.

Dans le texte proposé pour l'article 420 du code civil (rémunération des personnes chargées de la protection), elle a adopté un amendement ayant pour objet de permettre aux personnes morales chargées de mesures de protection de continuer à bénéficier d'aides des collectivités publiques au titre de leur fonctionnement général.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a rappelé que l'Union nationale des associations des parents et amis de personnes handicapées mentales souhaitait que les mesures de protection ne puissent être confiées qu'à des personnes physiques.

Dans le texte proposé pour l'article 427 du code civil (protection des comptes et livrets du majeur protégé), la commission a adopté un amendement ayant pour objet d'interdire à la personne chargée de la protection d'un majeur non seulement de modifier un compte ou un livret déjà ouvert au nom du majeur mais d'en ouvrir un autre sans l'accord du juge ou du conseil de famille s'il a été constitué.

Dans le texte proposé pour l'article 428 du code civil (nécessité, subsidiarité et proportionnalité des mesures judiciaires), elle a adopté un amendement de précision et un amendement rédactionnel.

Dans le texte proposé pour l'article 430 du code civil (personnes autorisées à demander l'ouverture d'une mesure judiciaire de protection), la commission a adopté un amendement de précision.

Dans le texte proposé pour l'article 432 du code civil (audition de la personne à protéger), elle a adopté un amendement ayant pour objet de subordonner à l'accord du juge des tutelles la possibilité, pour le majeur à protéger, d'être auditionné accompagné de la personne de son choix si cette personne n'est pas un avocat.

Dans le texte proposé pour l'article 438 du code civil (administration des biens du majeur placé sous sauvegarde de justice et protection de sa personne), elle a adopté un amendement de coordination.

Dans le texte proposé pour l'article 439 du code civil (fin de la sauvegarde de justice), elle a adopté, outre un amendement de précision, un amendement ayant pour objet de prévoir, comme le fait le droit en vigueur, que le procureur de la République peut, si le besoin de protection temporaire cesse, faire cesser une mesure de sauvegarde ouverte par déclaration médicale faite devant lui.

Dans le texte proposé pour l'article 442 du code civil (durée de la curatelle et de la tutelle), la commission a adopté un amendement tendant à supprimer une disposition redondante.

Dans le texte proposé pour l'article 443 du code civil (durée de la curatelle et de la tutelle), elle a adopté un amendement ayant pour objet de prévoir que, sans préjudice du droit reconnu à tout Français de bénéficier de la protection de l'Etat y compris à l'étranger, le juge des tutelles peut mettre fin à une mesure de protection lorsque la personne protégée réside hors du territoire national, si cet éloignement empêche le suivi et le contrôle de la mesure.

M. Henri de Richemont, rapporteur, a rappelé que, dans sa rédaction initiale, le projet de loi prévoyait la cessation automatique d'une mesure de protection lorsque le majeur fixe sa résidence à l'étranger, tout en renvoyant à un décret en Conseil d'Etat le soin d'en préciser les conditions. Il a indiqué que le gouvernement faisait valoir, à l'appui de cette disposition, l'impossibilité de confier aux tuteurs et aux juges la responsabilité de suivre une mesure qu'ils n'ont pas les pouvoirs de faire respecter.

Il a indiqué qu'après un long débat, l'Assemblée nationale avait ménagé une exception à cette règle pour les majeurs hébergés et soignés dans des établissements situés en dehors du territoire national, à la condition que le juge en soit informé. En effet, a-t-il observé, un grand nombre de Français des départements frontaliers sont accueillis, faute de places, dans des établissements situés hors des frontières nationales, notamment en Belgique.

M. Jean-René Lecerf s'est félicité de cet amendement ainsi que de l'amendement au texte proposé pour l'article 420 du code civil.

Dans le texte proposé pour l'article 444 du code civil (publicité et opposabilité de la curatelle et de la tutelle), la commission a adopté un amendement de précision.

Dans le texte proposé pour l'article 448 du code civil (désignation du curateur ou du tuteur par la personne capable), elle a adopté un amendement supprimant le mot « capable », ce qualificatif étant jugé discriminant par de nombreuses personnes.

M. Henri de Richemont, rapporteur, a toutefois précisé qu'il n'était pas envisageable de faire disparaître totalement du code civil la notion de capacité, consacrée dans la Constitution et indispensable pour la compréhension de nombreuses dispositions du code civil.

Après le texte proposé pour insérer l'article 449 du code civil (obligation de désigner le curateur ou le tuteur parmi les proches du majeur protégé), la commission a examiné un amendement tendant à reprendre, en substance et au sein d'un nouvel article 449-1 du code civil, les dispositions introduites par l'Assemblée nationale à l'article 16 ter du projet de loi, relatives à l'information des curateurs ou tuteurs non professionnels sur les conditions d'exercice de la charge tutélaire.

M. Jean-Jacques Hyest, président, ayant souligné le caractère réglementaire d'une telle disposition, M. Henri de Richemont, rapporteur, a retiré cet amendement.

Dans le texte proposé pour l'article 452 du code civil (caractère personnel des charges curatélaires ou tutélaires), la commission a adopté un amendement de coordination.

Dans le texte proposé pour l'article 456 du code civil (institution, missions et fonctionnement du conseil de famille), elle a également adopté un amendement de coordination.

Dans le texte proposé pour l'article 457 du code civil (convocation, réunion et délibération du conseil de famille hors la présence du juge), elle a adopté un amendement de précision et un amendement de coordination.

Dans le texte proposé pour l'article 458 du code civil (consentement du majeur en curatelle ou en tutelle aux décisions relatives à sa personne), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

Dans le texte proposé pour l'article 459 du code civil (consentement du majeur en curatelle ou en tutelle aux décisions relatives à sa personne), elle a adopté, outre un amendement de précision, un amendement ayant pour objet de prévoir que le curateur ou le tuteur, lorsqu'il prend les mesures de protection strictement nécessaires pour mettre fin au danger auquel s'expose le majeur protégé, du fait de son comportement, doit en informer sans délai non seulement le juge mais également le conseil de famille s'il a été constitué.

Dans le texte proposé pour l'article 459-1 A du code civil (validité des dispositions particulières du code de la santé publique et du code de l'action sociale et des familles), elle a adopté un amendement de précision.

Dans le texte proposé pour l'article 460 du code civil (autorisation du mariage du majeur en curatelle ou en tutelle), elle a adopté un amendement tendant à supprimer une disposition inutile.

Dans le texte proposé pour l'article 462 du code civil (conclusion et rupture d'un pacte civil de solidarité par un majeur en tutelle), elle a adopté deux amendements de coordination.

Dans le texte proposé pour l'article 469 du code civil (autorisation du mariage du majeur en curatelle ou en tutelle), la commission a adopté un amendement ayant pour objet de permettre au curateur de saisir le juge pour être autorisé à accomplir seul un acte déterminé ou provoquer l'ouverture de la tutelle, s'il constate que la personne en curatelle compromet gravement ses intérêts, et non pas gravement et durablement.

M. Henri de Richemont, rapporteur, a observé que la gravité de l'atteinte aux intérêts de la personne protégée suffisait, à elle seule, à justifier l'intervention du curateur.

Dans le texte proposé pour l'article 477 du code civil (objet et forme du mandat de protection future), la commission a adopté, outre un amendement de précision, un amendement ayant pour objet d'interdire la conclusion de plusieurs mandats de protection future, un seul mandat pouvant cependant être confié à plusieurs personnes.

M. Henri de Richemont, rapporteur, a estimé que, pour éviter toute difficulté, il devait en aller du mandat de protection future comme du testament : le dernier en date révoque le précédent.

Dans le texte proposé pour l'article 481 du code civil (prise d'effet du mandat de protection future), la commission a adopté, outre un amendement de coordination, un amendement ayant pour objet de prévoir que le mandat de protection future et le certificat médical attestant l'altération des facultés personnelles du mandant doivent être produits au greffe, et non pas au greffier en chef, du tribunal d'instance, ainsi qu'un amendement tendant à préciser que le greffier doit se contenter de viser le mandat et de le dater puis de le restituer au mandataire, afin que son exécution débute à une date certaine.

Dans le texte proposé pour l'article 483 du code civil (fin du mandat de protection future), elle a adopté un amendement de précision.

Dans le texte proposé pour l'article 488 du code civil (annulation ou rescision des actes faits par le mandant et réduction des obligations qui en découlent), elle a adopté un amendement ayant pour objet de prévoir que les actes passés par le mandant peuvent être rescindés pour simple lésion ou réduits en cas d'excès mais en aucun cas annulés au motif qu'ils entreraient dans le champ du mandat. L'intéressé conservera sa pleine capacité.

Dans le texte proposé pour l'article 489 du code civil (acceptation, modification, révocation du mandat notarié et renonciation à un tel mandat), la commission a adopté, outre un amendement de précision, un amendement ayant pour objet de supprimer l'obligation, introduite par l'Assemblée nationale, de faire appel à deux notaires pour conclure un mandat de protection future en la forme authentique.

Dans le texte proposé pour l'article 491 du code civil (contrôle de la gestion du patrimoine du mandant par le notaire), elle a adopté un amendement de coordination.

Dans le texte proposé pour l'article 492 du code civil (forme, acceptation, modification du mandat sous seing privé et renonciation à un tel mandat), la commission a adopté un amendement ayant pour objet de garantir la qualité du contenu du mandat sous seing privé en exigeant qu'il soit contresigné par un avocat ou établi selon un modèle défini par décret en Conseil d'Etat.

M. Pierre-Yves Collombat a estimé que cet amendement permettait d'apporter des garanties sur le contenu du mandat mais pas sur les conditions de son établissement. Il a exprimé la crainte que le mandant soit exposé à des pressions.

M. Henri de Richemont, rapporteur, a précisé qu'en cas de vice du consentement, le mandat serait annulé par le juge.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a jugé nécessaire de préciser dans la loi les rôles respectifs des différents mandataires, dans l'hypothèse où le mandant en aurait désigné plusieurs.

M. Henri de Richemont, rapporteur, a estimé qu'une telle précision relevait de la liberté contractuelle.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé que, dans le texte initial du projet de loi, les mandats sous seing privé devaient être conservés dans les minutes des notaires.

M. Henri de Richemont, rapporteur, a précisé que l'Assemblée nationale avait prévu une formalité d'enregistrement, permettant aux mandats sous seing privé d'acquérir date certaine.

Concernant la mesure d'accompagnement judiciaire, la commission a examiné au même article, après avoir adopté trois amendements rédactionnels ou de précision aux articles 495 (conditions d'ouverture et objet de la mesure d'accompagnement judiciaire), 495-5 et 495-7 du code civil (monopole d'exercice et mission du mandataire judiciaire à la protection des majeurs), un amendement à l'article 495-4 du même code (prestations concernées par la mesure d'accompagnement judiciaire - pouvoirs du juge lors de l'exécution de la mesure) tendant à limiter le champ d'application de cette mesure à la gestion des seules prestations sociales.

M. Henri de Richemont, rapporteur, a souligné que le texte adopté par l'Assemblée nationale introduisait une discrimination injustifiée puisqu'il permettait de confisquer la gestion de l'ensemble des ressources des personnes qui bénéficiaient par ailleurs de prestations sociales alors que les autres personnes ne se voyaient pas appliquer une telle mesure de coercition. Il a indiqué que les amendements qu'il présentait à la commission introduisaient une différence dans le champ d'application de la MAJ et de la MASP, la première ayant un caractère coercitif qui justifiait d'exclure les autres revenus et la seconde étant contractuelle ce qui permettait à l'intéressé de consentir à inclure ses autres revenus.

Il a relevé que, sur cette question, le dispositif qu'il proposait à la commission était opposé à celui envisagé par la commission des affaires sociales du Sénat qui souhaitait étendre la MAJ à l'ensemble des ressources d'une personne, indépendamment de la perception par celle-ci de prestations sociales. Il a mis en exergue le fait que ce choix conduisait à restaurer la curatelle pour prodigalité alors que le projet de loi avait précisément pour objet de la supprimer, indiquant par ailleurs qu'en pratique les juges des tutelles ne prononçaient plus ce type de mesures de longue date.

A la demande de M. Laurent Béteille puis de M. Charles Guené, le rapporteur a ensuite précisé que l'allocation personnalisée d'autonomie et le revenu minimum d'insertion figureraient parmi les prestations pouvant faire l'objet de la MAJ et que le dispositif qu'il soumettait à la commission impliquait l'existence de prestations sociales.

Reconnaissant qu'il convenait que le juge ne s'immisce pas totalement dans la vie personnelle des intéressés, M. Charles Gautier a souligné que le dispositif retenu par l'Assemblée nationale pouvait s'expliquer par d'autres motivations que celles mises en avant par le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a jugé qu'il fallait veiller à préserver une égalité de traitement entre les citoyens et qu'à défaut, la seule solution était effectivement de restaurer la curatelle pour prodigalité.

Puis la commission a adopté cet amendement.

A l'article 6 (gestion du patrimoine des mineurs et des majeurs en tutelle), la commission a examiné un amendement présenté par le rapporteur après l'article 500 du code civil (établissement du budget de la tutelle) permettant, avec l'autorisation du juge lorsqu'une mesure de tutelle ou de curatelle a été ouverte, la conclusion d'un contrat de fiducie dans lequel le majeur protégé serait à la fois seul constituant et seul bénéficiaire.

M. Henri de Richemont, rapporteur, a indiqué que, lorsque le patrimoine de la personne protégée est important, la mise en fiducie constituait un mode de gestion adapté. Il a précisé que l'amendement présenté ouvrait également la qualité de fiduciaire aux membres des professions juridiques réglementées, pour autant que ceux-ci disposent d'une formation spécifique ainsi que d'une garantie financière définies dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.

Il a souligné que le régime applicable à cette opération devrait être celui défini par la proposition de loi instituant la fiducie, adoptée par le Sénat le 17 octobre 2006 et examinée par l'Assemblée nationale le 7 février 2007.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que la question du périmètre de la fiducie avait été discutée lors de l'examen de la proposition de loi adoptée par le Sénat et que son utilisation dans le cadre de la protection des majeurs reviendrait à supprimer tout l'intérêt du mandat de protection future créé par le projet de loi.

M. Henri de Richemont, rapporteur, a estimé qu'il s'agissait d'offrir un instrument de gestion supplémentaire qui se caractérisait, à la différence du mandat, par un transfert temporaire de propriété. Il a indiqué qu'il proposerait à la commission, lors de la séance d'examen des amendements extérieurs, une version rectifiée de cet amendement afin de tenir compte de la teneur du texte relatif à la fiducie adopté par l'Assemblée nationale. Dans cette attente, la commission a adopté l'amendement.

Dans le texte proposé pour l'article 503 du code civil (obligation d'inventaire), la commission a adopté un amendement de précision.

Dans le texte proposé pour l'article 509 du code civil (interdiction de l'aliénation gratuite, de l'acquisition d'un droit ou d'une créance détenu par un tiers, de l'exercice du commerce ou d'une profession libérale, et de l'achat ou de la prise à bail ou à ferme), elle a également adopté un amendement de précision.

Dans le texte proposé pour l'article 511 du code civil (établissement et contrôle du compte de gestion), elle a adopté un amendement de coordination.

A l'article 7 bis (coordinations au sein du code civil), la commission a adopté un amendement de coordination.

A l'article 8 (accompagnement social et budgétaire personnalisé), outre cinq amendements de cohérence ou de précision aux articles L. 271-1 (champ d'application et nature de la mesure d'accompagnement social personnalisé), L. 271-2 (objet et renouvellement du contrat instituant la mesure d'accompagnement social personnalisé) et L. 271-3 du code de l'action sociale et des familles (contribution financière éventuelle du bénéficiaire de la mesure), la commission a adopté deux amendements tendant :

- à l'article L. 271-1 du même code (champ d'application et nature de la mesure d'accompagnement social personnalisé), à préciser que la MASP ne peut bénéficier qu'à des personnes percevant des prestations sociales mais qu'elle est susceptible de s'appliquer à l'ensemble de leurs revenus, si elles en sont d'accord, dès lors que cette mesure est de nature contractuelle ;

- à l'article L. 271-6 du même code (transmission au procureur de la République, au terme des actions d'accompagnement social, d'un rapport sur la situation de l'intéressé), à imposer au président du conseil général de transmettre au procureur de la République, en cas d'échec de la MASP, les informations dont il dispose sur la situation médicale de l'intéressé, M. Henri de Richemont, rapporteur, ayant indiqué que cette disposition n'obligeait pas les départements à procéder à une évaluation médicale spécifique.

A l'article 9 (dispositions communes concernant les mandataires judiciaires à la protection des majeurs), outre un amendement rédactionnel et un amendement supprimant une mention inutile aux articles L. 461-3 (conditions de moralité, d'âge, de formation et d'expérience professionnelle) et L. 461-5 du code de l'action sociale et des familles (obligations destinées à garantir le respect effectif des droits et libertés de la personne protégée), la commission adopté deux amendements tendant :

- à l'article L. 461-3 du même code (conditions de moralité, d'âge, de formation et d'expérience professionnelle), à prévoir que l'accès à la profession de mandataire judiciaire à la protection des majeurs est conditionné une formation préalable qui devra être certifiée par l'Etat ;

- après l'article L. 461-4 du même code (modalité de financement des mesures exercées par les mandataires judiciaires à la protection des majeurs), à restaurer la possibilité, supprimée par l'Assemblée nationale, d'exercer un recours en récupération contre la succession de la personne protégée sur les sommes prises en charge par la collectivité, tout en l'étendant aux legs, M. Jean-Jacques Hyest, président, estimant l'exercice d'une telle action pleinement justifiée et M. Christian Cointat soulignant qu'une telle récupération était pratiquée en particulier au Luxembourg ;

- aux articles L. 461-5 à L. 461-7 du même code (obligations destinées à garantir le respect effectif des droits et libertés de la personne protégée ), à prévoir que la transmission d'informations à la personne protégée prise en charge par un établissement ainsi que l'exercice de certaines facultés devrait intervenir en priorité au profit d'un membre du conseil de famille, s'il a été constitué, lorsque le majeur n'est pas en mesure d'en comprendre la signification.

A l'article 10 (place des services mandataires judiciaires à la protection des majeurs dans l'organisation de l'action sociale et médico-sociale), la commission a adopté un amendement tendant à supprimer une incohérence juridique ou une précision inutile et trois amendements rédactionnels.

A l'article 12 (financement des mesures de protection judiciaire des majeurs), la commission a adopté trois amendements de précision rédactionnelle aux articles L. 361-1 (financement public des mesures de protection juridique des majeurs exercées par des services) et L. 361-2 du code de l'action sociale et des familles (financement public des mesures de protection exercées par les délégués aux prestations familiales).

A l'article 14 (personnes physiques mandataires judiciaires à la protection des majeurs), la commission a adopté :

- à l'article L. 462-3 du code de l'action sociale et des familles (financement des mesures exercées à titre individuel par un mandataire judiciaire personne physique), un amendement maintenant le financement des mandataires judiciaires à la protection des majeurs, personnes physiques, sous la forme du « mois-mesure » et prévoyant que leur rémunération sera déterminée en fonction des mêmes indicateurs que ceux retenus dans le cadre du financement par dotation globale ;

- à l'article L. 462-5 du même code (préposé d'établissement hébergeant des majeurs désigné en qualité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs), un amendement tendant à prévoir qu'un établissement social ou médico-social ne pourra désigner l'un de ses agents pour exercer les fonctions de mandataire judiciaire à la protection des majeurs que si les conditions d'un exercice indépendant des mesures de protection ordonnées par le juge des tutelles sont garanties et imposant l'obligation d'une déclaration préalable auprès du représentant de l'Etat quelle que soit la nature et la capacité de l'établissement concerné ;

M. Henri de Richemont, rapporteur, a indiqué que l'existence de préposés d'établissements ne conduisait à un conflit d'intérêts que si les conditions d'organisation du service ne permettaient pas de garantir que la personne désignée pourra exercer sa mission dans des conditions indépendantes de la hiérarchie administrative ou médicale de l'établissement. Il a souligné que la commission des affaires sociales proposerait la suppression totale des préposés d'établissements sociaux ou médico-sociaux, ce qui conduirait à faire supporter par des associations tutélaires déjà très chargées l'exercice de plusieurs dizaines de milliers de mesures de protection.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a relevé que de nombreuses associations tutélaires s'élevaient contre l'obligation de désigner des préposés d'établissements pour exercer de telles fonctions.

- aux articles L. 462-8 (droit d'opposition du représentant de l'Etat à la déclaration), L. 462-9 (financement des mesures exercées par un préposé d'établissement en qualité de mandataire judiciaire) et L. 462-10 du code de l'action sociale et des familles (contrôle administratif de l'activité des personnes physiques mandataires judiciaires à la protection des majeurs), trois amendements tendant, d'une part, à prévoir les conditions du financement des établissements ayant désigné, de manière volontaire ou en vertu d'une obligation, un préposé, et d'autre part, à instituer un droit d'opposition et un pouvoir d'annulation du préfet lorsque la condition d'indépendance du préposé n'est pas respectée.

A l'article 15 (sanctions pénales applicables en cas de défaut d'agrément ou de déclaration des mandataires judiciaires à la protection des majeurs), la commission a adopté, outre un amendement rédactionnel à l'article L. 463-1 (sanction pénale applicable en cas d'exercice d'une activité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs sans agrément ou déclaration), trois amendements aux articles L. 463-2 à L. 463-4 du code de l'action sociale et des familles (sanction pénale applicable en cas de désignation ou de maintien en fonction d'un préposé d'établissement en l'absence de déclaration ou en cas d'opposition, de suspension ou d'annulation de la déclaration - peines complémentaires applicables aux personnes physiques déclarées pénalement responsables - sanctions applicables aux personnes morales déclarées pénalement responsables), étendant à l'ensemble des établissements sociaux et médico-sociaux ayant désigné un préposé les incriminations pénales prévues par le texte en cas de manquement des mandataires judiciaires à la protection des majeurs à leurs obligations.

Après l'article 15, elle a adopté un amendement portant article additionnel afin de permettre aux mandataires judiciaires à la protection des majeurs, personnes physiques, d'être soumis au régime social des travailleurs indépendants, M. Henri de Richemont, rapporteur, ayant indiqué que ce régime serait plus adapté et protecteur que celui de collaborateur occasionnel du service public actuellement applicable aux gérants de tutelles.

A l'article 16 (application aux établissements relevant du code de la santé publique des dispositions relatives aux mandataires judiciaires à la protection des majeurs - sauvegarde de justice par déclaration au procureur de la République), la commission a adopté deux amendements de coordination.

A l'article 16 bis (conditions d'exercice et financement de l'activité de délégué aux prestations familiales), elle a adopté un amendement tendant à clarifier le régime applicable aux délégués aux prestations familiales, fortement inspiré de celui défini pour les mandataires judiciaires à la protection des majeurs.

La commission a ensuite adopté un amendement de suppression de l'article 16 ter (personnes exerçant une mesure de protection juridique à titre non professionnel), au motif que l'information des tuteurs familiaux prévue par ce texte, si légitime soit-elle, n'en avait pas moins un caractère réglementaire et n'avait donc, pour cette raison, pas à figurer dans la loi.

Avant l'article 20 (coordinations au sein du code de l'organisation judiciaire), la commission a adopté un amendement tendant à créer un article additionnel, complémentaire à l'amendement à l'article 6 permettant le recours à la fiducie, afin de prévoir :

- d'une part, que les membres de professions juridiques réglementées exerçant en qualité de fiduciaire sont soumis, dans le cadre de cette activité, aux règles de droit commun en matière de déclaration de soupçon en présence d'opérations pouvant permettre le blanchiment de capitaux ou le financement d'activités terroristes ;

- d'autre part, qu'en matière d'impôts directs, le transfert des biens du majeur protégé dans une fiducie est fiscalement neutre et transparent, le majeur restant redevable de l'imposition.

A l'article 21 (effet des mesures de protection sur les contrats d'assurance sur la vie), la commission a adopté deux amendements tendant à autoriser le majeur protégé, sous le contrôle du tuteur ou l'assistance du curateur, à exercer certaines prérogatives concernant les opérations relatives aux contrats d'assurance sur la vie et à étendre ces dispositions aux contrats de ce type régis par le code de la mutualité.

La commission a ensuite adopté un amendement de suppression de l'article 21 bis (compétence du juge des tutelles pour autoriser une recherche biomédicale sur une personne majeure non protégée hors d'état de manifester sa volonté), M. Henri de Richemont, rapporteur, ayant précisé que cette disposition, qui supprimait l'intervention du juge des tutelles dans le cadre des recherches biomédicales concernant des personnes majeures non protégées, était sans rapport direct avec le projet de loi.

A l'article 23 (prorogation de l'expérimentation de la dotation globale de financement), la commission a adopté un amendement tendant à supprimer la nécessité d'un rapport au gouvernement sur le bilan de l'expérimentation de la dotation globale de fonctionnement, M. Henri de Richemont, rapporteur, ayant indiqué qu'une telle évaluation avait déjà eu lieu et avait précisément conduit le gouvernement à généraliser son utilisation dans le cadre du projet de loi.

A l'article 23 quater (de la poursuite, de l'instruction et du jugement des infractions commises par des majeurs protégés), la commission a adopté un amendement ayant pour objet de prévoir que le curateur ou le tuteur peut prendre connaissance des pièces d'une procédure pénale concernant le majeur protégé dont il a la charge dans les mêmes conditions que celui-ci et non que l'avocat.

A l'article 23 sexies (ratification de l'ordonnance n° 2005-759 du 4 juillet 2005 portant réforme de la filiation), la commission a adopté un amendement corrigeant une erreur de référence.

Elle a adopté un amendement à l'article 25 (mise en conformité des personnes exerçant des mesures de protection avec les dispositions relatives à l'agrément ou à l'autorisation des mandataires judiciaires à la protection des majeurs), prévoyant un régime transitoire d'affiliation, jusqu'au 1er janvier 2011 des personnes physiques actuellement habilitées à exercer les fonctions de gérant de tutelle, puis un amendement à l'article 26 (entrée en vigueur), prévoyant une entrée en vigueur immédiate de ce régime.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a salué la qualité du travail effectué par le rapporteur.

Puis la commission a adopté le projet de loi portant réforme de la protection juridique des majeurs ainsi modifié.