COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

• Mercredi 22 novembre 2006
  • Application de la LOLF en matière comptable - Audition de M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes
• Lundi 27 novembre 2006
  • PJLF pour 2007 - Examen des amendements aux articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2007
• Mercredi 29 novembre 2006
  • PJLF pour 2007 - Examen d'un amendement aux articles de la première partie

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Mercredi 22 novembre 2006

- Présidence de M. Jean Arthuis, président. -

Application de la LOLF en matière comptable - Audition de M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes

Enfin, la commission a procédé à l'audition de M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, sur l'application de la LOLF en matière comptable.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé au préalable que cette audition s'inscrivait dans la perspective de la certification des comptes de l'Etat prévue par l'article 58-5° de la LOLF, dont la crédibilité reposerait sur la qualité du bilan d'ouverture au 1^er janvier 2006. Il a souligné l'importance d'un provisionnement exhaustif des risques auxquels était confronté l'Etat. Il s'est par ailleurs demandé s'il ne faudrait pas inscrire au passif les obligations de l'Etat au titre des versements aux régimes spéciaux de retraite, souhaitant enfin qu'une solution appropriée soit trouvée pour le service annexe d'amortissement de la dette de la SNCF (SAAD), qui ne figurait aujourd'hui ni dans les comptes de l'Etat, ni dans ceux de l'entreprise publique.

M. Philippe Séguin a rappelé en introduction qu'il était venu devant la commission le 5 avril 2006 pour l'informer sur la préparation des trois rapports que la Cour des comptes devait remettre au printemps en application des dispositions des articles 58-3° et 58-4° de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) : le rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de 2005, celui sur les comptes de l'Etat pour 2005 et celui sur la situation des finances publiques. Il a indiqué qu'il avait remis et présenté les deux premiers de ces rapports le 30 mai 2006 et que la Cour des comptes avait transmis le troisième le 13 juin 2006. Il a souhaité souligner le chemin parcouru depuis, et ce qui restait à faire jusqu'à l'échéance fixée au 31 mai 2007 par la LOLF pour une première certification des comptes de l'Etat.

Il a ensuite succinctement décrit le processus en cours, faisant observer que le principal chantier portait sur le bilan d'ouverture de l'Etat au 1^er janvier 2006, le premier « vrai bilan » établi selon les nouvelles normes comptables. Il a montré l'importance particulière de cette novation, mais aussi sa difficulté, et le bouleversement important qu'elle représenterait dans la perception que l'on pouvait avoir de la situation financière de l'Etat. Il a rappelé que le bilan d'ouverture de l'Etat pour 2006 avait été qualifié par la Cour des comptes « d'acte fondateur » dans son rapport sur les comptes de 2005, puisqu'il était le point de départ de l'ensemble des écritures comptables de l'exercice 2006, mais aussi de tous les exercices ultérieurs. Il a jugé qu'il convenait d'être d'autant plus attentif aux lacunes actuelles du bilan que les ajustements ultérieurs modifieraient les principaux résultats que les comptes feraient désormais apparaître.

Notant que la direction générale de la comptabilité publique du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie travaillait activement sur ce chantier, en présentant des « maquettes » du bilan d'ouverture, dont la troisième était annoncée au 15 décembre, il a considéré que l'on était entré dans un « processus d'ajustement fin », reposant sur un dialogue constant entre la Cour des comptes et l'administration précitée. Rappelant les 14 réunions formelles tenues par la Cour des comptes et la direction générale de la comptabilité publique, entre le 30 juin et le 13 novembre 2006, et évoquant les innombrables échanges informels, il a ainsi souligné que les appels au dialogue lancés à la Cour des comptes n'avaient pas lieu d'être, puisqu'il y avait déjà été satisfait.

Il a ajouté que la Cour des comptes répondait dans des délais courts aux questions de principe posées par l'administration, sans attendre son futur rapport, et cela dans le respect de son processus collégial. Il a ainsi indiqué que, lorsque le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie avait soumis le 14 avril 2006 la question de principe de savoir comment remettre d'équerre la comptabilisation des pensions de décembre, jusqu'alors imputées sur janvier de l'année suivante, la Cour des comptes avait répondu le 9 mai 2006 après en avoir délibéré. Il a, de même, montré que la Cour des comptes avait fait connaître, le 13 novembre 2006, son avis sur le décret d'application de l'article 28 de la LOLF, demandé par la direction du budget le 31 octobre 2006.

Il a fait valoir, par ailleurs, que la Cour des comptes avait entamé ses premières vérifications, menant entre le 18 septembre 2006 et le 6 octobre 2006 des contrôles sur place dans 27 implantations de la direction générale de la comptabilité publique, et plus marginalement, de la direction générale des impôts et d'autres services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ce qui constituait une opération sans précédent. Il a précisé que 34 experts et rapporteurs avaient participé à ces vérifications et rappelé que le recrutement des experts avait été permis par les lois de finances pour 2005 et 2006. Il a ajouté que des enquêtes chez les ordonnateurs et chez les gestionnaires étaient menées, après ces contrôles chez les comptables, et que des expertises étaient en cours sur les principaux systèmes d'information, notamment le « Palier 2006 ».

M. Philippe Séguin a indiqué également qu'en septembre-octobre 2006, chaque secrétaire général ou directeur des affaires financières de ministère était venu présenter à la Cour des comptes, en présence de la direction générale de la comptabilité publique, son « plan d'action ministériel » pour mettre en oeuvre la réforme comptable, qui s'appuyait notamment sur les recommandations et observations formulées à chaque ministère au début du printemps 2006. Il a souligné que le ministère de la défense viendrait, à son tour, le 15 décembre 2006 présenter son « plan d'action ».

S'agissant des opérateurs de l'Etat, dont les comptes n'étaient ni intégrés dans ceux de l'Etat, ni consolidés avec eux, il a montré que la vérification de leurs comptes par les sept chambres de la Cour des comptes, dans le cadre de leurs contrôles habituels, permettait d'établir si ces comptes traduisaient fidèlement la situation des opérateurs et la réalité de leurs relations financières avec l'Etat.

Il a résumé la démarche de certification menée en faisant valoir que la Cour des comptes vérifiait les procédures, recoupait les informations, et « contredisait » quasi quotidiennement avec les teneurs de comptes que sont les administrations, mais qu'elle ne définissait pas le référentiel comptable et ne se mêlait pas de le faire. Il a jugé que les rôles étaient bien partagés entre la Cour des comptes, le comité des normes et le comité d'interprétation des normes, observant, d'une part que, si la Cour des comptes participait, comme cela se passait dans certains pays étrangers, à ces deux instances, sa représentation ne revêtait aucune prééminence, et que, d'autre part, la Cour des comptes ne souhaitait pas assumer la responsabilité de la définition du référentiel comptable de l'Etat. Il a ainsi remarqué que sa certification ne pourrait porter que sur la conformité des états comptables avec le référentiel qui s'imposait au teneur de comptes, jugeant toutefois, comme l'avait rappelé le Conseil national de la comptabilité, dans son avis du 6 avril 2004 sur les normes comptables de l'Etat, que « l'évolution des normes comptables de l'Etat et de leurs modalités d'application aurait à prendre en compte les observations publiques du certificateur ».

M. Philippe Séguin a donc jugé qu'il serait dans les devoirs de la Cour des comptes de signaler si telle disposition du référentiel ou telle interprétation de ce référentiel risquait de compromettre l'image fidèle du patrimoine de l'Etat que devaient donner les comptes.

Tout en rappelant que les données fournies par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie étaient encore très provisoires, il a tiré plusieurs enseignements de la première phase de vérifications menée par la Cour des comptes.

S'agissant des comptes de l'Etat, du bilan d'ouverture et de la situation financière de l'Etat, il a constaté qu'il y avait bel et bien un « Big Bang comptable », renforçant le sentiment que le Parlement avait eu, en voulant une réforme comptable et une certification, que la situation antérieure n'était pas satisfaisante. Il a précisé que, dans le bilan de l'Etat pour 2005, l'actif était de 346 milliards d'euros et le passif de 1.008 milliards d'euros. Les retraitements effectués pour le bilan d'entrée étaient dès lors massifs, puisqu'ils s'élevaient déjà à 204 milliards d'euros supplémentaires pour l'actif et 64 milliards d'euros pour le passif. Quant aux provisions, qui figuraient au bilan de l'Etat pour seulement 74 millions d'euros, il a indiqué qu'elles étaient déjà de 10,6 milliards d'euros, bien que le recensement effectué par l'Etat demeurât très incomplet. Sur ce point, il a fait remarquer que les discussions en cours entre le certificateur et le producteur de comptes dans le cadre de la préparation du bilan d'ouverture ne sauraient surprendre à cette période de l'année, et qu'elles ne sauraient passer, s'agissant du premier exercice de certification, pour des divergences.

M. Philippe Séguin a, par ailleurs, indiqué que la valorisation nouvelle du patrimoine allait modifier la structure du bilan, montrant que, dans le bilan de l'Etat pour 2005, les immobilisations financières (139 milliards d'euros) l'emportaient sur les immobilisations corporelles (109 milliards d'euros), mais que, dans l'état actuel du nouveau bilan, les immobilisations corporelles (266 milliards d'euros) étaient désormais près de deux fois plus élevées que les immobilisations financières (155 milliards d'euros). Il a ainsi souligné que l'image de la situation financière donnée par les comptes serait nouvelle, et qu'elle permettrait de vérifier si la situation nette négative du bilan d'ouverture s'améliorait ou au contraire s'aggravait, donnant ainsi un « thermomètre » de la situation des finances publiques.

Il s'est félicité de ce que l'élaboration d'un bilan et la mise en place de la réforme comptable exercent de proche en proche des conséquences importantes sur la gestion de l'Etat et sa modernisation, notant qu'elles agissaient comme une épreuve de vérité sur la réalité de la situation financière des ministères, faisant par exemple apparaître les charges à payer, jusqu'à présent rarement recensées, et les dettes non financières, qui constituaient évidemment des éléments importants pour une préparation du budget plus fiable et une gestion plus rigoureuse.

M. Philippe Séguin a donc fait valoir que la connaissance des actifs corporels et incorporels, des amortissements et des provisions, pouvait être un outil essentiel pour une programmation plus rigoureuse des besoins budgétaires à moyen ou long terme. Au plan de la gestion, il a observé, en effet, que si la certification ne créait pas l'obligation de formaliser et d'écrire les procédures, elle était un puissant moteur pour la mettre en oeuvre, sur tous les sujets débouchant sur des paiements. Il a estimé qu'elle contraignait les ministères à mettre en place ensuite de véritables contrôles internes, tant de leurs procédures que de leurs opérations financières. Il a jugé qu'il n'était pas exagéré de dire que la perspective de la certification agissait à la fois comme un acteur de modernisation de la gestion de l'Etat et comme un accélérateur de cette modernisation.

En ce qui concerne le degré de préparation de l'Etat à la réforme comptable, il a certes rappelé que les administrations s'étaient engagées avec retard dans leurs préparatifs pour la certification, et surtout dans leur préparation du bilan d'ouverture. Mais le mouvement était en marche depuis l'été 2006 et des travaux très importants étaient en cours pratiquement partout. Il a souligné le rôle de déclencheur qu'avait eu le rapport de la Cour des comptes sur les comptes de 2005, qui contenait un ensemble complet d'observations d'audit et de recommandations. Remarquant que l'attitude des administrations avait profondément changé sur les sujets comptables, et que la direction générale de la comptabilité publique jouait un rôle décisif en la matière, il a souligné que le ministère de la défense, longtemps resté en retrait, ce qui constituait un problème au regard de son poids financier, s'était désormais engagé dans un travail considérable, même s'il ne porterait ses fruits, sur bien des aspects, que progressivement.

Il a néanmoins observé plusieurs lacunes lors de l'examen des maquettes du premier bilan d'ouverture qui, certes, n'étaient pas anormales compte tenu des délais finalement brefs dans lesquels étaient intervenus les changements provoqués par la LOLF, mais qui paraissaient mériter un traitement des plus attentifs dans les mois, mais aussi peut-être dans les années à venir. Il a considéré que le périmètre du bilan d'ouverture apparaissait encore restreint pour certains postes significatifs, comme pour les « autres immobilisations corporelles » ou les stocks, s'agissant notamment des opérations du ministère de la défense. Concernant les provisions pour risque, il a montré que, pour l'heure, le recensement et l'évaluation se limitaient aux provisions pour litiges des différents ministères. Il a également remarqué que le recensement des charges et produits à rattacher à l'exercice était encore partiel.

Il a considéré, en outre, que les travaux de fiabilisation du bilan d'ouverture devaient être poursuivis. En ce qui concerne l'actif du bilan, il a indiqué qu'il restait à lancer les travaux sur le domaine public, sur les concessions de service public, et à compléter sensiblement le recensement et l'évaluation des actifs incorporels.

Du côté du passif, il a cité trois domaines :

- les relations avec les opérateurs, y compris les problèmes de réconciliation entre les comptes de l'Etat et ceux des opérateurs, certains d'entre eux, comme le Centre national pour l'aménagement des structures et exploitations agricoles (CNASEA) n'étaient pas en droits constatés, ce qui rendait pour le moins difficile cette réconciliation ;

- les provisions, puisque se posait par exemple la question du provisionnement des déficits cumulés des établissements publics, qu'ils soient ou non contrôlés par l'Etat, notamment le fonds de solidarité vieillesse (FSV) et le fonds de financement des prestations sociales agricoles (FFIPSA) ;

- les dettes non financières, dont les charges à payer, car leur exacte connaissance était indispensable à l'appréhension de l'endettement total de l'Etat.

Sur ce dernier point, il a souhaité citer le problème de la comptabilisation de la dette du SAAD, dette de plus de 8 milliards d'euros que l'Etat prenait en charge en quasi-totalité et qui n'était aujourd'hui ni dans le bilan de l'Etat, ni dans celui de la SNCF.

Rappelant que M. Jean Arthuis, président, avait eu le grand mérite de lancer il y a dix ans, lorsqu'il était ministre de l'économie et des finances, l'idée d'un vrai bilan de l'Etat, il a appelé à encourager le mouvement, à l'accélérer là où c'était le plus utile et le plus urgent, le certificateur n'ignorant pas la difficulté de la tâche, puisque le délai de 5 ans prévu entre 2001 et 2006 pour la mise en oeuvre de la LOLF avait été bien court dès lors qu'il s'agissait d'effectuer une véritable révolution comptable, mais aussi culturelle.

Evoquant les invitations lancées par le ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat pour que la Cour des comptes dissocie mieux ses fonctions et « quitte ses habits de juge pour endosser ceux du commissaire aux comptes », il a rappelé la décision du Conseil constitutionnel n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 qui explicitait en ces termes les raisons de l'unicité de la Cour des comptes : « si certaines des missions de la Cour, notamment de vérification des comptes et de la gestion, ne revêtent pas un caractère juridictionnel, elles peuvent révéler des irrégularités appelant la mise en oeuvre d'une procédure juridictionnelle ». Soulignant que le Conseil constitutionnel observait que les différents métiers de la Cour des comptes étaient étroitement liés, il a fait valoir que celle-ci ne faisait en définitive qu'un seul métier, celui du contrôle de l'argent public, et partant, de la gestion publique, la méthode de base étant toujours la même, s'appuyant sur la pièce justificative qui servait de preuve. Il a précisé qu'à partir de cette méthode, la Cour des comptes aboutissait à l'une et/ou l'autre des trois catégories d'intervention possibles : des jugements sur la régularité des comptes, des communications administratives, reprenant les conclusions des travaux d'audit et d'évaluation, et, enfin, une certification des états financiers.

En réponse à ceux qui pourraient objecter que, dans le secteur privé, audit et certification doivent être séparés, et que deux interdictions frappent le commissariat aux comptes, d'une part, l'interdiction d'immixtion du commissaire aux comptes dans la gestion de l'organisme, et d'autre part, l'interdiction pour un commissaire aux comptes d'assumer des fonctions d'audit et de conseil et des fonctions de certification, il a rappelé le sens de ces interdictions. M. Philippe Séguin a montré que la première de ces interdictions visait à ne pas empiéter sur l'appréciation de la responsabilité des gestionnaires par l'assemblée délibérante de l'organisme concerné, mais qu'a contrario, le Parlement n'était pas une assemblée d'actionnaires, et que les parlementaires n'avaient pas d'intérêt financier dans le fonctionnement de l'Etat. S'agissant de l'interdiction d'assumer des fonctions d'audit et de conseil en même temps que des fonctions de certification, interdiction qui avait fait l'objet de dispositifs législatifs récents, tant à l'étranger (loi Sarbanes-Oxley aux Etats-Unis par exemple) qu'en France (loi de sécurité financière du 1^er août 2003), il a observé qu'elle avait pour objet d'éviter que les devoirs des commissaires aux comptes soient méconnus pour des raisons d'intérêt, et que nul ne pouvait ignorer que la Cour des comptes n'était pas rémunérée par les administrations qu'elle contrôlait.

Il a donc affirmé que la Cour des comptes n'avait aucunement l'intention de cesser d'être ce qu'elle était, une institution composée de magistrats, et que c'était en tant que magistrats que les membres de la Cour des comptes abordaient la certification, comme c'était en tant que magistrats que, depuis des décennies, ils exerçaient leurs fonctions de commissaires aux comptes de plusieurs grandes organisations internationales, à la satisfaction générale. M. Philippe Séguin a en effet montré que la magistrature offrait trois garanties, l'indépendance, la collégialité et la contradiction, auxquelles le Parlement semblait attaché, puisqu'il avait confié la certification à la Cour des comptes.

Enfin, à la suite de certaines remarques publiques du ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, selon lesquelles la Cour des comptes ne devait pas oublier que son rôle était de conseiller quotidiennement l'administration, et non de faire connaître, une fois l'an, son verdict, il a rappelé ce qu'était la certification des comptes, les vérifications pouvant s'accompagner d'un dialogue, mais l'opinion du certificateur ne pouvant être négociée avec le teneur de comptes et étant forcément appelée à être prononcée, après une phase contradictoire.

Il a analysé ces récentes remarques publiques comme une crainte excessive à l'égard de la portée politique des réserves que pourrait être conduite à formuler la Cour des comptes, considérant dès lors qu'un véritable travail de pédagogie devait être mené, afin d'expliquer, notamment, que des réserves étaient prévisibles, normales, explicables, et qu'il ne fallait pas tirer des conséquences erronées du déséquilibre entre éléments d'actif et passif du bilan.

Un large débat s'est ensuite instauré.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que le Parlement, comme la Cour des comptes, devait lui aussi se préparer à l'épreuve du bilan d'ouverture. Il a considéré qu'il convenait, notamment, d'éviter que ne soient tenus des propos contradictoires de la part des différents acteurs sur cette question, lorsque le premier bilan d'ouverture serait rendu public.

M. Yves Fréville s'est interrogé sur le caractère unique du référentiel comptable qui serait utilisé par la Cour des comptes. Il a relevé que certaines difficultés comptables, en particulier en matière de provisions, pouvaient inciter la Cour des comptes à s'appuyer sur plusieurs référentiels. Il a évoqué, en outre, la structure de la prochaine loi de règlement, ainsi que son articulation avec les nouvelles règles imposées par la LOLF.

M. Philippe Séguin a rappelé que la Cour des comptes appliquerait un seul référentiel comptable. Evoquant les régimes de retraite spéciaux, il a précisé que l'Etat s'était engagé à verser une soulte pour les régimes de la SNCF et de la RATP, mais que celle-ci devait être provisionnée dans sa totalité. Il a souligné que la passation de telles provisions permettrait d'éviter une dégradation du résultat préjudiciable pour les années à venir.

M. Jean Arthuis, président, a confirmé qu'une insuffisance de provisions pouvait être la source de difficultés ultérieures pour les comptes de l'Etat.

M. Christian Babusiaux, président de la 1^ère chambre, a souligné que, pour l'ensemble du bilan de l'Etat, les provisions passées à fin 2005 se montaient à 74 millions d'euros, mais qu'elles s'élèveraient à 10 milliards d'euros au stade actuel des travaux de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP), ce chiffre devant être mis en relation avec le montant du passif de l'Etat, soit 1.100 milliards d'euros. Il a précisé qu'un tel montant de provisions ne représentait qu'environ 1 % du total du bilan, soit bien moins que dans la plupart des entreprises privées, même si cette somme pouvait paraître importante.

Il a rappelé que le recueil des normes comptables qui s'imposait à la Cour des comptes avait été élaboré par le comité des normes comptables et approuvé par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Il a indiqué qu'en cas de difficulté d'interprétation de ces principes comptables, il conviendrait de saisir le comité d'interprétation des normes comptables.

M. Yves Fréville s'est interrogé, toutefois, sur la compétence du comité d'interprétation des normes comptables à trancher une question d'ordre essentiellement politique.

M. Christian Babusiaux a observé que l'application des normes comptables générales par l'Etat correspondait à une prescription formulée par l'article 30 de la LOLF, qui disposait que « les règles applicables à la comptabilité générale de l'Etat ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu'en raison des spécificités de son action ». Il a indiqué qu'il s'agissait donc d'une application des principes du plan comptable général (PCG), de sorte que, dans la réalité, les normes applicables à l'Etat seraient, en quasi-totalité, les mêmes que celles du secteur privé.

Rappelant que l'Agence des participations de l'Etat aurait à procéder à la consolidation des comptes des entreprises dans lesquelles l'Etat détient des participations, M. Jean Arthuis, président, a souligné que certaines entreprises publiques n'appliquaient pas les normes comptables « International financial reporting standards » (IFRS) et que, par ailleurs, la Banque de France ne constatait pas ses engagements de pensions. A cet égard, il a estimé urgent, pour ces entreprises et institutions publiques, d'utiliser le référentiel commun.

M. Christian Babusiaux a remarqué que l'incorporation dans le bilan de l'Etat des fluctuations du bilan des entreprises publiques constituait, précisément, une question en cours de discussion.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé, dans ce cadre, sur la prise en considération par les comptes de l'Etat de certaines dettes, comme par exemple celle de Charbonnages de France, qui s'élevait à 4,5 milliards d'euros.

M. Philippe Séguin a regretté que certains interlocuteurs de la Cour des comptes soient plus sensibles au bilan 2006 qu'aux conséquences qu'il entraînera pour les années ultérieures.

A cet égard, M. Jean Arthuis, président, a indiqué que les retraites dues par l'Etat figureraient en engagement hors bilan, ce qui pouvait sembler « commode » à court terme, mais n'était pas logique au regard de l'exigence de sincérité.

M. Philippe Séguin a rappelé que, sur ces questions, un large débat s'était instauré au niveau international.

M. Christian Babusiaux a précisé que les Etats-Unis étaient favorables à un passage en provisions des charges futures liées aux retraites, et que d'autres Etats soutenaient la position consistant à faire figurer ces engagements dans le bilan de l'Etat, au moins à hauteur du besoin de financement additionnel que ces engagements entraîneraient dans l'avenir par rapport au besoin de financement actuel.

M. Jean Arthuis, président, a estimé qu'il s'agissait d'un « vrai sujet » et que ce débat devrait être engagé avec le gouvernement dès le début de l'année 2007.

M. Paul Girod a rappelé qu'il conviendrait probablement d'expliquer les enjeux de ce débat au grand public lorsqu'il aurait lieu, afin d'en présenter les avantages et inconvénients respectifs. Il s'est alors déclaré en faveur d'un « schéma de montée en puissance de la sincérité ».

M. Philippe Séguin a considéré qu'il faudrait souligner les améliorations sensibles dans les comptes de l'Etat lorsque le premier bilan d'ouverture serait présenté, de manière à atténuer les réactions négatives qu'il pourrait susciter.

M. Jean Arthuis, président, a estimé qu'il conviendrait, en effet, de préparer la présentation de ce bilan et de l'axer, notamment, sur le principe de sincérité. Dans le prolongement de cette réflexion, il a jugé que les principes et les normes de la LOLF devraient rapidement être appliqués aux comptes de la sécurité sociale et des collectivités territoriales. Dès lors, la LOLF allait également, si ce n'est en droit, du moins dans son esprit, s'imposer à ces derniers. Il a précisé qu'une harmonisation serait nécessaire dans ce cadre.

M. Philippe Séguin a indiqué que la Cour des comptes aurait à certifier les comptes des caisses nationales du régime général de sécurité sociale dès 2007, mais a considéré que le cas des collectivités territoriales nécessitait, en revanche, une réflexion toute particulière.

M. Maurice Blin s'est interrogé sur l'application de normes, conçues à l'origine pour les entreprises, à un Etat qui se caractérise par une certaine permanence dans ses actifs, à la différence des acteurs privés dont les contours sont beaucoup plus fluctuants. Il a ajouté que ce travail d'élaboration de normes comptables devait être salué, mais avait dû mobiliser beaucoup de fonctionnaires du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

M. Philippe Séguin a souligné que l'application par l'Etat des méthodes comptables issues du secteur privé ne renvoyait pas, néanmoins, à une transposition intégrale de ces normes, et que la comptabilité générale de l'Etat ne s'assimilerait pas, en tous points, à celle des entreprises, une situation nette négative n'ayant pas du tout le même sens pour l'Etat que pour une entreprise. Il a considéré que le mérite de ce nouveau système comptable résidait dans l'opportunité qu'il pourrait désormais offrir au gouvernement de s'appuyer sur des normes intangibles et connues pour justifier ses décisions. Il a ajouté que la comptabilité générale de l'Etat permettait d'éclairer le débat public, en affinant l'information sur laquelle il repose, et contribuerait à l'amélioration de la gestion des finances publiques.

Il a souligné les vertus de la LOLF, porteuse de progrès en matière d'efficacité et d'efficience des administrations. Il a reconnu que cette réforme avait pu être ressentie, dans un premier temps, comme une charge de travail et une complication supplémentaires, mais que, désormais, les personnels « jouaient le jeu » de l'autonomie dans la gestion des ressources humaines. A cet égard, il a souligné, cependant, que des difficultés subsistaient dans le calcul de la rémunération, des indemnités, des primes et, de manière plus générale, concernant l'indépendance réelle des responsables de programme. Il a estimé que le pouvoir d'arbitrage politique demeurait et que la LOLF ne faisait qu'éclairer ces décisions.

M. Jean Arthuis, président, a jugé que la LOLF apportait une garantie supplémentaire au regard de la sincérité des comptes et qu'à ce titre, elle conduisait à revaloriser la loi de règlement, à l'image des entreprises du secteur privé, qui attachent une importance toute particulière à la reddition de leurs comptes (bilan et compte de résultats) plus qu'à la présentation des comptes prévisionnels. A ce titre, il a souhaité que le Parlement puisse faire évoluer le temps fort de la discussion budgétaire de la loi de finances initiale vers la loi de règlement.

M. Philippe Séguin a posé la question de la prise de conscience, au sein des commissions permanentes, de cette évolution.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé qu'il se livrait chaque année à un exercice d'information auprès des autres commissions permanentes et que cette prise de conscience se faisait progressivement.

Par ailleurs, il a évoqué, dans le cadre général de l'évolution des pratiques budgétaires et comptables, le statut de la Cour des comptes, et notamment la distinction opérée entre ses fonctions de certification, d'une part, et juridictionnelles, d'autre part.

M. Philippe Séguin a rappelé que les fonctions de certification avaient été confiées à la Cour des comptes en 2001, et que cela n'avait soulevé aucun débat particulier à l'époque. Il a estimé que les diverses fonctions n'étaient pas incompatibles au sein de la Cour des comptes et, qu'au contraire, elles s'enrichissaient mutuellement et favorisaient la qualité des travaux de certification.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que les comptes des collectivités territoriales devaient être certifiés chaque année.

M. Philippe Séguin a constaté que de solides garanties entouraient déjà ces comptes, en particulier le contrôle opéré par les chambres régionales des comptes et l'obligation de voter ces mêmes comptes en équilibre. Il a jugé que les comptes des collectivités territoriales étaient, d'ailleurs, mieux « tenus », dans l'ensemble, que ceux de l'Etat.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que les chambres régionales des comptes devaient accorder une importance toute particulière à la notion de sincérité.

M. Philippe Séguin a fait part d'une certaine méfiance à l'égard du modèle comptable anglo-saxon et a estimé que certaines irrégularités comptables, au sein d'organismes internationaux, auraient pu être plus aisément constatées si une méthode de traitement comparable à celle de la Cour des comptes avait été mise en oeuvre. Il a déclaré, enfin, que le travail de la Cour des comptes ne pouvait s'entendre sans les principes d'indépendance, de contradiction et de collégialité.

Lundi 27 novembre 2006

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2007 - Examen des amendements aux articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2007

La commission a procédé à la fin de l'examen des amendements aux articles de la première partie du projet de loi n° 77 (2006-2007), adopté par l'Assemblée nationale, de finances pour 2007, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

La commission a tout d'abord procédé, sur proposition de M. Philippe Marini, rapporteur général, à l'adoption de 3 nouveaux amendements ainsi qu'à la rectification d'un amendement déjà adopté lors de sa première réunion du mercredi 15 novembre dernier.

Elle a adopté un amendement à l'article 18, relatif à la suppression du budget annexe des Monnaies et médailles et à la création de l'établissement public dénommé « La Monnaie de Paris », afin de réaffirmer le principe de l'affectation première d'une parcelle du domaine de l'Hôtel des Monnaies à l'Institut de France.

Elle a ensuite adopté, par coordination, une rectification à son amendement n° 20 à l'article 18 précité.

Puis elle a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 20, afin de prévoir que le compte d'affectation spéciale 902-24 dit « de privatisation » soit le support de versements de dotations en capital à des fondations reconnues d'utilité publique à vocation scientifique et culturelle.

Elle a enfin adopté un amendement portant article additionnel après l'article 30, tendant à demander au gouvernement de remettre au Parlement, dans un délai de neuf mois à compter de la publication de la loi de finances pour 2007, un rapport sur l'état sanitaire du patrimoine monumental français.

Sur les autres amendements, la commission a émis les avis figurant dans le tableau suivant :

Mercredi 29 novembre 2006

- Présidence de M. Jean Arthuis, président. -

PJLF pour 2007 - Examen d'un amendement aux articles de la première partie

Au cours d'une suspension de la séance publique, la commission a examiné l'amendement n° I-248 à l'article 33 (article d'équilibre) et à l'état A annexé.

S'agissant de l'amendement n° I-248 du gouvernement, tirant les conséquences de l'ensemble des votes intervenus sur les articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2007, M. Philippe Marini, rapporteur général, a détaillé l'ensemble des modifications en recettes et en dépenses portant incidence sur l'équilibre budgétaire. S'il a notamment souligné l'aggravation de 150 millions d'euros du déficit budgétaire, il a toutefois relevé que cet amendement présentait clairement les transferts de personnels ainsi que les contreparties financières. La commission a émis un avis favorable sur cet amendement.