COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Mardi 7 novembre 2006

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Jeux de hasard et d'argent - Communication

La commission a tout d'abord entendu une communication de M. François Trucy sur les jeux de hasard et d'argent.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé qu'il s'agissait d'un nouveau rapport d'information de M. François Trucy succédant à un précédent document, publié en février 2002, dont le titre évocateur était « l'Etat croupier, le Parlement croupion ».

M. François Trucy s'est tout d'abord félicité des mesures positives, notamment sur le plan fiscal, dont a bénéficié, depuis la publication du premier rapport, l'ensemble de la filière équine en amont (éleveurs, entraîneurs) et à la périphérie (centres équestres), des courses de chevaux elles-mêmes.

Il a noté que la présentation de ce rapport d'information coïncidait avec une crise provoquée par le développement du jeu en ligne et les initiatives de la Commission européenne.

Il a indiqué que son rapport traitait d'abord de la situation de chacun des opérateurs autorisés, à savoir le pari mutuel urbain (PMU), la Française des jeux, les casinos (interdits de jeux en ligne) et les cercles.

Il a observé que l'excellente santé de la Française des jeux et du PMU contrastait avec une certaine morosité des casinos, « l'âge d'or » qui a suivi l'installation des premières machines à sous touchant à sa fin.

Il a ensuite précisé que la deuxième partie de son rapport traitait des problématiques actuelles du jeu d'argent en France, y compris celles liées à des pratiques illégales : machines à sous clandestines, lotos sauvages, blanchiment d'argent, poker en dehors des cercles de jeux et sur internet...

Il a déploré le « désert des études » sur le jeu en France, en particulier au sujet de la dépendance, bien qu'il ait pu, cette fois, disposer de statistiques plus récentes qu'en 2002, en ce qui concerne les dépenses ludiques des ménages.

Il a appelé de ses voeux une action significative de l'Etat pour prévenir l'assuétude et prendre en charge le jeu pathologique, dans la foulée de la création en février 2006, dont il s'est félicité, d'un comité du jeu responsable (COJER) et de la signature avec les casinos, en 2003, d'un protocole prévoyant, notamment, un contrôle généralisé aux entrées de ces établissements pour en empêcher l'accès aux personnes interdites de jeux.

Puis il a traité de l'essor des jeux en ligne, et plus particulièrement de l'offre de paris sportifs, qui font concurrence aux monopoles nationaux et sont, à ce titre, vigoureusement combattus par l'Etat.

Il a souligné que la Commission européenne, dans ce contexte, avait adressé à la France une mise en demeure pour manquement à ses obligations communautaires, sommant notre pays de s'expliquer sur les restrictions qu'il apporte à la libre prestation de services dans le secteur considéré, notamment en ce qui concerne les paris sportifs en ligne et leur promotion.

Enfin, il a abordé les thèmes de la troisième partie de son rapport, intitulée « Que faire ? » et qui propose des solutions pour sortir de la crise actuelle.

Après avoir décrit les activités de la commission supérieure des jeux et des services chargés de la répression des pratiques illicites (direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, direction générale des douanes), il a souhaité la mise en place de nouveaux instruments, tels qu'un observatoire des jeux et une autorité régulatrice unique, qui superviseraient toutes les activités concernées, insistant, en même temps, sur la nécessité de traiter efficacement les problèmes de dépendance. Il a également appelé de ses voeux une suppression des inégalités injustifiées de traitement entre les différents opérateurs, ainsi qu'une meilleure association du Parlement à la politique des jeux.

Un très large débat s'est alors instauré.

Au vu de la présentation qui venait d'être faite, M. Jean Arthuis, président, a déclaré douter que l'Etat ait réellement une politique traitant de l'ensemble des jeux.

M. Auguste Cazalet a interrogé M. François Trucy au sujet de la légalité de certains jeux de cartes avec enjeux pratiqués dans les casinos ou, en Espagne, dans les maisons de jeux, de façon plus ou moins clandestine. Il a déclaré ne pas être surpris par la dégradation actuelle des résultats des casinos en France, au vu de ce qu'il pouvait constater dans sa région.

M. François Trucy lui a précisé, en réponse, que la direction générale des douanes et des droits indirects était chargée du contrôle des cercles et maisons de jeux, les renseignements généraux surveillant les casinos. Il a souligné la complexité de la lutte contre les pratiques illicites qui implique la collaboration entre plusieurs services administratifs et le démantèlement de véritables réseaux, souvent très organisés.

M. Denis Badré a questionné M. François Trucy sur la part des mises des joueurs revenant à l'Etat dans les différents secteurs (Française des jeux, courses de chevaux et casinos). Dans sa réponse, ce dernier a fait état de la difficulté d'obtenir des données consolidées à ce sujet, étant donné la multitude et la complexité des prélèvements en cause.

Répondant à une question de M. Jean-Claude Frécon, M. François Trucy a précisé que, selon lui, une autorité de régulation des jeux devrait se préoccuper de la lutte contre les jeux illicites et de l'encadrement des nouvelles pratiques telles que le jeu en ligne, notamment en ce qui concerne les paris sportifs, avec les dangers de corruption qu'ils comportent.

M. Maurice Blin a interrogé ensuite M. François Trucy au sujet de l'évolution des comportements des joueurs dans les différents pays européens, selon leur niveau de vie, ainsi que sur les ressources que ces activités procurent aux Etats et aux opérateurs et sur les diverses politiques menées en la matière en Europe.

En réponse, M. François Trucy a rappelé que l'objet de son rapport d'information ne comprenait pas l'étude des exemples étrangers, mais qu'il s'était rendu néanmoins en Suisse, pays qui avait adopté, par référendum, une réforme autorisant l'ouverture de maisons de jeux, moyennant une affectation des prélèvements correspondants au financement des retraites, chaque établissement poursuivant, en concertation avec ses homologues, un remarquable effort de prévention de la dépendance.

Il a indiqué que la part de leurs revenus consacrée au jeu par les ménages français se situait en dessous de la moyenne européenne (0,9 % au lieu de 1 %), la propension à jouer n'étant pas directement liée au pouvoir d'achat, mais dépendant à la fois des mentalités et de la plus ou moins grande sévérité des réglementations. Il a précisé que les populations les plus joueuses en Europe étaient celles d'Etats géographiquement éloignés, aussi bien méridionaux (Grèce, Espagne), que nordique (Finlande), ou insulaire, comme la Grande-Bretagne qui essaie, par des allégements fiscaux, de rapatrier les activités de ses bookmakers exilés à Chypre, à Gibraltar ou dans l'Ile de Malte.

Il a souligné que le jeu était une activité lucrative, qui rapporte à l'Etat plus de 4,5 milliards d'euros de prélèvements budgétaires directs et assure 80 % du financement de la filière équine française, qui représente plus de 60.000 emplois.

M. Alain Lambert s'est enquis des problèmes de santé publique liés à la dépendance au jeu et a souligné l'importance des enjeux d'ordre public de ces activités. Il en a souligné aussi l'impact budgétaire dont il fallait tenir compte sans chercher pour autant, avant toute chose, à augmenter les recettes de l'Etat.

Enfin, il s'est déclaré irrité par l'attitude de la Commission européenne qui, faisant fi du point de vue du Parlement européen, multipliait les procédures d'infraction contre les Etats avec des arguments qu'il a tenu à réfuter, afin d'affirmer sa prééminence dans ce domaine, dont il a estimé qu'il était, pourtant, de compétence nationale.

M. Michel Charasse a félicité M. François Trucy pour la qualité de son rapport sur un sujet aussi difficile. Il a jugé que l'octroi d'un monopole au PMU et à la Française des jeux était justifié par des raisons d'ordre public et que le choix d'un tel système relevait, non pas des institutions européennes, mais de l'exercice par les Etats d'un droit régalien qui leur appartenait. Il a fait valoir qu'il s'agissait d'une activité dont la régulation ne pouvait pas être laissée au marché, d'autant que les peuples ne le souhaitaient pas et que l'Etat, en France, ne pouvait pas se priver actuellement des ressources budgétaires correspondantes. Il a ensuite évoqué le rôle consultatif de la commission supérieure des jeux, qu'il a qualifiée de « bateau ivre », en matière d'ouverture de casinos et d'autorisations de machines à sous. Il a ensuite reconnu et déploré le manque de coordination interministérielle en matière de politique des jeux.

Enfin, il a souligné la difficulté des problèmes de la dépendance aussi bien aux jeux, qu'au tabac ou à l'alcool, qui commençaient à faire l'objet de plaintes devant les tribunaux et devaient être abordés avec pragmatisme. Il a souhaité, par ailleurs, que le problème des jeux d'argent illicites dans les débits de boisson soit évoqué par le rapport d'information de M. François Trucy.

Il a évoqué les possibilités de blanchiment offertes par les échanges de jetons et de plaques utilisés pour jouer dans les casinos qui peuvent donner lieu à des règlements en espèces.

M. François Trucy lui a précisé que l'identité des personnes, de nationalité française, qui gagnent ou misent plus de mille euros devait être systématiquement relevée.

Au cours du débat qui s'est alors instauré, M. Jean Arthuis, président, a observé qu'il semblait bien ne pas exister de politique des jeux en France, MM. Michel Charasse et François Trucy estimant, pour leur part, qu'il y en avait une, mais qu'elle se cantonnait à la prévention des dangers pour l'ordre public que pouvaient entraîner ces activités.

M. Roger Besse a alors interrogé M. François Trucy au sujet de l'importance des revenus des courtiers de la Française des jeux et du classement des premiers casinos de France. Ce dernier lui a précisé que les courtiers étaient rémunérés à la commission et figuraient parmi les actionnaires, très minoritaires cependant, de la Française des jeux. Il lui a indiqué que le premier casino de France était celui d'Enghien-les-Bains, situé à proximité de Paris.

Il a estimé que la concentration des casinos en France avait facilité l'assainissement de la profession, les deux principales entités étant actuellement les groupes Barrière et Partouche, suivis du groupe Tranchant.

M. Paul Girod a alors rappelé que la durée d'amortissement et la prime de liquidation des obligations de la dette anglaise faisaient l'objet d'un tirage au sort, ce qui avait peut-être une incidence sur les statistiques concernant les jeux de hasard et d'argent en Grande-Bretagne.

M. Jean Arthuis, président, après s'être plu à souligner la grande qualité des échanges qui venaient de se dérouler, a ensuite souligné la nécessité d'une réflexion sur le jeu en ligne, rappelant qu'il était possible, par exemple, à des sociétés établies à Malte, d'organiser des paris à distance sur les courses françaises, sans pour autant participer au financement des charges correspondantes. Il a observé que les Etats-Unis avaient décidé d'empêcher que ce type de jeux puisse donner lieu à des paiements par carte de crédit en provenance ou à destination de leur territoire. Il s'est demandé si la France ne devait pas s'en inspirer.

M. Michel Charasse a alors souhaité que M. François Trucy obtienne de la Commission européenne des précisions au sujet des blanchiments d'argent auxquels pouvaient se prêter les activités des sites de jeux en ligne, la France pouvant se prévaloir, de ce point de vue, de meilleurs résultats que d'autres pays plus libéraux, comme la Grande-Bretagne.

M. Jean Arthuis, président, a fait valoir qu'il était légitime que le PMU, qui organise les courses de chevaux en France, bénéficie d'une rémunération versée par tous ceux qui profitent de ses activités en organisant, de leur côté, des paris sur les résultats des compétitions françaises, notamment en contrepartie du droit à utiliser les images correspondantes.

Il a souhaité qu'une partie des sommes ainsi récoltées puisse contribuer, elles aussi, comme les mises de joueurs du PMU, au financement de la filière cheval qui fait vivre, en France, 60.000 personnes.

M. François Trucy a rappelé, à ce propos, que les sanctions à l'encontre des publicités en faveur des jeux illégaux allaient bientôt être durcies par le projet de loi de prévention de la délinquance en cours d'examen par le Parlement, puisqu'une amende égale à cinq fois le budget promotionnel concerné pourrait être exigée.

M. Michel Charasse a observé que le loto sportif avait été créé pour alimenter le Fonds national de développement du sport, lequel contribuait à financer les infrastructures du football amateur.

La commission a alors décidé, à l'unanimité, d'autoriser la publication de la communication de M. François Trucy sous la forme d'un rapport d'information portant sur l'évaluation des jeux de hasard et d'argent.

PJLF pour 2007 - Mission « Engagements financiers de l'Etat » - Compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et compte spécial « Participations financières de l'Etat » - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite examiné le rapport spécial de M. Paul Girod, rapporteur spécial, sur la mission « Engagements financiers de l'Etat », le compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et le compte spécial « Participations financières de l'Etat ».

M. Paul Girod, rapporteur spécial, s'est tout d'abord attaché à la présentation de la mission « Engagements financiers de l'Etat » pour 2007.

Concernant son organisation générale, il a relevé, en premier lieu, que cette mission regroupait des crédits qui figuraient, jusqu'à la mise en oeuvre de la LOLF, au sein du budget des charges communes. Il a précisé que, pour 2007, les crédits demandés s'élevaient à plus de 40 milliards d'euros, faisant de cette mission, par le volume, la troisième mission la plus importante du budget général, après la mission « Remboursements et dégrèvements » (dotée de 76 milliards d'euros) et la mission « Enseignement scolaire » (créditée de 59 milliards d'euros), mais avant la mission « Défense » (pour laquelle 36 milliards d'euros étaient demandés).

En second lieu, il a rappelé que cette mission comprenait, non seulement des crédits limitatifs, mais aussi des crédits évaluatifs, pour deux de ses quatre programmes : le programme « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat » et le programme « Appels en garantie de l'Etat ». Il a souligné que cette organisation était prévue par la LOLF et s'expliquait par l'objet même des dépenses couvertes (la dette d'une part, les appels en garantie d'autre part), dont la prévision ne pouvait, par nature, résulter que d'estimations.

S'agissant des crédits demandés pour 2007, il a précisé qu'il ne détaillerait que le programme « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat », qui représentait l'essentiel des crédits de la mission avec 39,19 milliards d'euros. Il a indiqué que ce montant correspondait à la charge nette de la dette de l'Etat, avant prise en compte des recettes issues des contrats d'échange des taux (swaps), qui devraient représenter une atténuation de charge de 267 millions d'euros en 2007, portant donc la charge nette de la dette, après swaps, à 38,92 milliards d'euros.

Il a relevé que, dans sa quasi-intégralité, cette charge résultait de la dette négociable de l'Etat, dont la gestion active était assurée par l'Agence France Trésor (AFT), et que la hausse de l'ordre de 0,4 % en volume prévue, en ce domaine, pour 2007, était principalement liée au financement du déficit budgétaire attendu à hauteur de 41,6 milliards d'euros.

Tout en signalant que son effet restait limité pour le moment, il a fait état, en outre, de la remontée des taux d'intérêt, constatée depuis l'automne 2005. Il a attiré l'attention sur l'effet progressif de la sensibilité de la charge de la dette aux variations de taux d'intérêt, en précisant que, toutes choses égales par ailleurs, une hausse des taux à hauteur de 1 % en 2007 se traduirait par une augmentation de la charge d'intérêt au titre de la dette négociable de 6 milliards d'euros en 2012.

Dans ce nouveau contexte, il a souligné que l'augmentation de l'encours de la dette négociable, en 2006, n'avait été contenue que grâce, d'une part, à des rachats de titres de dette, financés par 13,3 milliards d'euros de recettes de privatisations et, d'autre part, à une gestion optimisée de la trésorerie. Il a indiqué qu'une réorientation avait été mise en oeuvre en ce domaine, afin de limiter l'émission de titres de dette au strict nécessaire des besoins de la gestion courante. En particulier, il a relevé plus particulièrement que l'encaisse de précaution constituée par la trésorerie libre de l'Etat avait été réduite au maximum, permettant ainsi de restreindre l'encours de la dette à court terme de l'Etat de 14 milliards d'euros entre janvier et août 2006, et de revoir à la baisse le programme de financement de la dette à moyen et long terme, à hauteur de 10 milliards d'euros par rapport aux prévisions initiales. De même, il a indiqué que l'AFT s'était dotée d'un nouvel instrument, en vue de répondre aux besoins ponctuels de liquidité : un bon du Trésor à très court terme, d'une maturité de 2 à 6 semaines, émis pour la première au début du mois de septembre 2006. Il a relevé que cette opération avait permis de lever 2,5 milliards d'euros pour une période de 10 jours, afin d'anticiper les rentrées fiscales du mois de septembre.

Il a ensuite indiqué qu'à la fin du mois d'août 2006, la dette négociable de l'Etat s'élevait à 887,1 milliards d'euros et qu'elle était estimée à 887,9 milliards d'euros pour la fin de l'année 2006. Il a ajouté que, toutes choses égales par ailleurs, en projection, pour la fin 2007, cet encours s'élèverait à 933,1 milliards d'euros. Il a signalé que le niveau d'endettement des administrations publiques françaises avait atteint 1.138,4 milliards d'euros fin 2005. Il a souligné que leur ratio d'endettement (66,6 % du PIB) était compris entre la moyenne des 25 Etats membres de l'Union européenne (63,4 % du PIB) et celle de la zone euro (70,8 % du PIB).

Par ailleurs, il a indiqué que l'habilitation que l'article 73 de la loi de finances pour 2006, à l'initiative de la commission et dans le sillage de son rapport d'information n° 476 (2004-2005) sur la gestion de la dette dans le contexte européen, avait donné au ministre de l'économie et des finances, en vue d'émettre pour le compte de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), n'avait pas, pour l'instant, été mise en oeuvre. Il a rappelé que cette mesure devait permettre d'optimiser la gestion de la dette sociale, en économisant l'écart de taux d'intérêt (le « spread »), de l'ordre de 10 points de base, constaté entre les opérations de gestion de la dette « souveraine » de l'Etat et le même type d'opérations concernant la dette « sociale ». Il a constaté qu'il restait environ 77 milliards d'euros à amortir à la CADES et que le spread précité conduisait, actuellement, à un surcoût global de l'ordre de plusieurs dizaines de millions d'euros par an. Il a fortement déploré que le décret d'application prévu par la loi n'ait toujours pas été pris. M. Jean Arthuis, président, a souligné le caractère anormal de cette situation.

Poursuivant son exposé, M. Paul Girod, rapporteur spécial, s'est déclaré « moyennement optimiste » sur les perspectives de mise en oeuvre des récentes préconisations de consolidation des budgets de l'Etat et de la Sécurité sociale, formulées tant par M. Philippe Marini, rapporteur général, dans son rapport n° 41 (2005-2006) sur les prélèvements obligatoires pour 2007, que par MM. Alain Lambert et Didier Migaud dans leur récent rapport au Premier ministre sur la mise en oeuvre de la LOLF. Il a rappelé que le Premier ministre avait annoncé, la semaine précédente, avoir demandé que cette proposition, notamment, soit inscrite à l'ordre du jour du prochain Conseil d'orientation des finances publiques, « afin de définir les conditions de (sa) mise en oeuvre ».

Quand au reste du programme « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat », M. Paul Girod, rapporteur spécial, a signalé une forte diminution de la charge de la dette financière non négociable, résultant du rythme même de l'extinction des titres correspondants, les « bons du Trésor sur formule » ayant été supprimés en 1999. Il a remarqué qu'il était fréquent que ces titres, restés sous forme papier, ne soient pas remboursés avant la date de leur expiration, en l'absence de manifestations de la part de leurs titulaires. Il a ajouté que ce remboursement, en 2007, comme en 2005, devrait ne pas exiger plus de 6 millions d'euros de crédits.

Sur le détail des évolutions des crédits des trois autres programmes de la mission « Appels en garantie de l'Etat », « Epargne » et « Majoration de rentes » , il a renvoyé à son rapport écrit. Il a relevé que, cumulés, ces crédits ne représentaient que 4 % du total des crédits de la mission.

S'agissant de la mesure de la performance, M. Paul Girod, rapporteur spécial, a salué les objectifs et indicateurs du programme mis en oeuvre par l'AFT, non modifiés pour 2007, qu'il a jugés très complets. Il a rappelé qu'il avait déjà eu l'occasion d'en souligner les qualités, notamment dans son rapport précité sur la gestion de la dette dans le contexte européen. Il en a d'autant plus vivement regretté l'absence de mise en oeuvre de la faculté offerte à l'AFT, par l'article 73 de la loi de finances initiales pour 2006, d'émettre pour le compte de la CADES.

Concernant la mesure de la performance du programme « Appels en garantie de l'Etat », il a noté l'amélioration par rapport à 2006, mais a déploré que les observations du Parlement, formulées en ce domaine, n'aient pas été complètement prises en compte. Il a constaté que la mesure de la performance du programme « Epargne », demeurant inchangée par rapport à la loi de finances initiale pour 2006, restait donc insuffisante. Enfin, il a observé que le programme « Majoration de rentes » retraçant un dispositif aujourd'hui en cours d'extinction, se trouvait légitimement dépourvu d'objectif de performance.

M. Jean Arthuis, président, a déploré, à son tour, que les engagements pris par l'Etat concernant la centralisation de la gestion de la dette gérée par la CADES n'aient pas été tenus.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a poursuivi sa présentation par l'examen des deux comptes d'affectation spéciale, « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et « Participations financières de l'Etat ».

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a relevé que ces comptes avaient, cette année, particulièrement retenu son attention. Il a tout d'abord exposé les deux séries d'aménagements, à compter de 2007, dont ces comptes faisaient l'objet.

Le premier aménagement, issu des prescriptions mêmes de la LOLF, suivant lesquelles une mission ne peut comporter un programme unique (règle que le Conseil constitutionnel, avait eu l'occasion de rappeler dans sa décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 relative à la loi de finances pour 2006), transformait les deux missions « mono-programme », en 2006, en les subdivisant chacune, pour l'avenir, en deux programmes.

Le second aménagement concernait le périmètre des opérations retracées par le compte « Gestion du patrimoine immobilier », étendu par l'article 22 du projet de loi de finances pour 2007. Il a précisé que cette extension était double.

D'une part, les recettes du compte feraient désormais apparaître les fonds de concours, dont 300.000 euros étaient attendus au titre de 2007. Cet élargissement de la nomenclature devrait permettre une visibilité plus complète des ressources dégagées à l'occasion des opérations immobilières en retraçant des versements en provenance d'autres acteurs que l'Etat, parties prenantes de ses opérations immobilières, en particulier les collectivités territoriales.

D'autre part, les dépenses du compte comprendraient les opérations conduites, sur les immeubles de l'Etat, par des établissements publics. Cette mesure permettrait, notamment, l'intégration de ces établissements dans le dispositif d'intéressement aux cessions immobilières dont bénéficiaient, pour le moment, les seuls ministères. M. Paul Girod, rapporteur spécial, a estimé que cette réforme était de nature à appuyer utilement la politique volontariste de cessions d'immeubles engagée, depuis 2003, par le gouvernement.

Il a poursuivi en exposant que le programme de cessions immobilières de l'Etat, pour 2007, était estimé à 500 millions d'euros, dont 75 millions d'euros seraient affectés au désendettement. Le montant de 500 millions représentait 1,3 % des 38 milliards d'euros auxquels était officiellement évalué l'ensemble des propriétés immobilières de l'Etat. Il a remarqué qu'il s'agissait également de l'objectif que le gouvernement s'était fixé, en 2003, en termes de rythme annuel de ventes.

Il a rappelé que, suivant les prévisions de la loi de finances pour 2006, 479 millions d'euros de produits de cessions immobilières étaient programmés cette année, dont 139 millions d'euros (soit 28 %) consacrés au désendettement. Il a relevé que ses informations les plus récentes confirmaient la crédibilité de cet objectif et que de nombreuses opérations devraient être finalisées dans les derniers mois de 2006. Il a précisé que, notamment, la cession de deux immeubles parisiens, rue du Parc-royal et rue Saint-Dominique, naguère occupés par le ministère de la culture, ne devrait être finalisée que dans le courant du mois de novembre 2006.

En tout état de cause, il a fait valoir que d'éventuels retards dans l'exécution du programme de cessions pour 2006 ne sauraient être couverts par les objectifs fixés pour 2007 et que, par conséquent, les 500 millions d'euros de cessions prévus pour 2007 devaient être considérés comme venant en sus des objectifs fixés pour cette année, et non les recouper à titre de « rattrapage ». Il a insisté sur le fait que la plus grande transparence était requise, dans l'exécution, de la part du gouvernement. Pour mémoire, il a rappelé que les cessions d'immeubles de l'Etat avaient représenté, en 2004, 170 millions d'euros de recettes, alors que la loi de finances initiale prévoyait 500 millions d'euros, et, en 2005, 634 millions d'euros (dont 198 millions d'euros à l'occasion du déménagement de la direction des douanes), contre une prévision initiale de 850 millions d'euros.

Par ailleurs, il a noté que les objectifs et indicateurs de performance avaient été sensiblement améliorés et, en particulier, que l'indicateur qu'il avait réclamé avait été effectivement mis en place, rapportant, pour chaque cession immobilière d'un montant supérieur à 2 millions d'euros, la valeur estimée des immeubles avant cession au produit retiré de la vente.

Enfin, dans un souci de cohérence avec les décisions déjà prises par la commission, il a proposé d'adopter un amendement concernant le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », tendant à créer, dans la mission correspondante, un programme retraçant les dépenses pour travaux, d'aménagement ou de rénovation, et les dépenses de fonctionnements associées. Il a expliqué que le programme « Dépenses immobilières » existant, malgré son intitulé, ne couvrait en effet, en réalité, que les dépenses induites par des opérations de cession, d'acquisition ou de construction (des dépenses qui, pour l'essentiel, étaient exposées en vue du relogement de services, à la suite d'une cession).

Il a constaté que le nouveau programme ainsi créé serait abondé de 100 millions d'euros, « gagés » sur les crédits des autres programmes de la mission, compte tenu des règles de recevabilité financière qui s'imposaient au Parlement. Ce montant de 100 millions correspondait aux crédits destinés à l'installation de la Maison de la francophonie, rue de Ségur, à Paris, et à l'opération concomitante du déménagement du ministère de l'écologie et du développement durable. Il a rappelé que ces crédits avaient été supprimés par la commission, le 31 octobre 2006, dans les missions « Gestion et contrôle des finances publiques », dont le rapporteur spécial est M. Bernard Angels, et « Ecologie et développement durable », dont la rapporteure spéciale est Mme Fabienne Keller.

M. Jean Arthuis, président, a souscrit à cette initiative en insistant sur le fait que ces crédits étaient indubitablement à leur place dans ce compte spécial et ne devaient figurer, en aucun cas, dans d'autres missions.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a précisé qu'il s'agissait, avant tout, d'un amendement « d'appel », et qu'il appartiendrait au gouvernement, le cas échéant, de soumettre au Parlement les mesures de conséquence, tant du point vue de l'architecture du compte « Gestion du patrimoine immobilier » qu'en ce qui concernait le niveau global des crédits prévus pour 2007. Il a déclaré que cette proposition visait à inciter le gouvernement à retracer de manière spécifique les crédits de travaux immobiliers de l'Etat, conformément aux principes de la LOLF, et à confier au service France Domaine, réformé en vue d'incarner la fonction de propriétaire de l'Etat, le suivi financier de l'ensemble de ces opérations.

Il a considéré que, de la sorte, la « traçabilité » budgétaire de ces travaux apparaissait comme un complément nécessaire de la réforme domaniale en cours, que le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » n'avait pas vocation à retracer intégralement. Il a évoqué notamment, outre la réforme de France Domaine,  l'introduction des loyers budgétaires, qui, après une mise en oeuvre expérimentale dans trois ministères, devraient être généralisés à l'ensemble des ministères en 2007, les schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI), mis en place dans tous les ministères, et enfin l'installation, en juin 2006, du conseil de l'immobilier de l'Etat, instance consultative présidée par M. Georges Tron, député, dont M. Adrien Gouteyron et lui-même étaient également membres.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a poursuivi sa présentation en s'attachant au compte « Participations financières de l'Etat » pour 2007.

Il a indiqué que les cessions d'actifs financiers, en 2007, devraient atteindre près de 5 milliards d'euros, soit environ 4 % des participations cotées de l'Etat évaluées fin octobre 2006 (130 milliards d'euros). Il a précisé que sur ce montant, 3,6 milliards d'euros (soit 72 %) seraient consacrés au désendettement public, décomposés en 3,1 milliards d'euros pour l'Etat et 513 millions d'euros pour l'Etablissement public de financement et de restructuration (l'EPFR), chargé d'amortir la dette « Crédit Lyonnais ».

Il a salué cette orientation dans l'affectation des recettes de privatisations qui s'inscrivait dans la ligne de l'exercice 2006, rappelant que sur les 17,1 milliards d'euros de produits réalisés cette année (niveau exceptionnel, lié aux 13 milliards de produits de la cession de trois sociétés d'autoroutes), 16 milliards d'euros, au total, avaient été affectés au désendettement (soit 93 %) : 13,3 milliards pour l'Etat, le reste pour l'EPFR (512 millions d'euros) et pour Charbonnages de France (2,2 milliards d'euros). Il a signalé qu'entre 1986 et 2005, sur les 81,7 milliards d'euros de recettes de privatisation réalisées durant cette période, seuls, 10 milliards d'euros étaient allés au désendettement de l'Etat, et 1,6 milliard d'euros avait été versé au Fonds de réserve des retraites, soit le septième seulement des recettes.

Puis il a détaillé les opérations de recapitalisation prévues pour 2007, (au total, 1,3 milliard d'euros), suivant les informations obtenues auprès de l'Agence des participations de l'Etat (APE) : 150 millions d'euros de dotation pour DCN, 300 millions d'euros pour GIAT Industries , 100 à 150 millions d'euros pour la SOVAFIM, 38 millions d'euros pour la SONACOTRA, 100 millions d'euros, en principe, pour la SNCF, au titre de la restructuration de l'activité de fret et 300 à 400 millions d'euros en faveur de la RATP, afin de financer les soultes d'adossement des régimes de retraite de l'entreprise au régime de droit commun.

Il a relevé qu'il restait une marge de manoeuvre opérationnelle, de l'ordre de 100 à 200 millions d'euros. Eu égard aux exigences de justification au premier euro des crédits fixées par la LOLF, il a regretté que ces informations n'aient figuré que d'une manière très incomplète dans les documents annexés au projet de loi de finances, le « bleu » ne retraçant, au total, que 400 millions d'euros de versements.

Par ailleurs, il a signalé que le produit des participations financières de l'Etat, en 2006, devrait s'élever en exécution à plus de 3,5 milliards d'euros, alors que la loi de finances initiale avait estimé ces dividendes à 2,49 milliards d'euros. Il a précisé que, pour 2007, ce produit était estimé à près de 5,12 milliards d'euros.

Enfin, il a noté que la mesure de la performance de la mission correspondant au compte « Participations financières de l'Etat », déjà satisfaisante, de manière globale en 2006, n'avait fait l'objet, pour 2007, que de perfectionnements à la marge.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a proposé, en conclusion, et sous réserve de l'adoption de l'amendement présenté, d'adopter les crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat », du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et du compte spécial « Participations financières de l'Etat ».

Un débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur le remplacement, par le gouvernement, de M. Denis Samuel-Lajeunesse, précédemment directeur général de l'APE.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a indiqué que ce dernier n'avait toujours pas été remplacé depuis son départ en septembre 2006, et que cette question pourrait être posée au gouvernement lors de l'examen des crédits de la mission en séance publique.

M. Jean Arthuis, président, relevant que 513 millions d'euros devaient bénéficier en 2007 à l'EPFR chargé de l'amortissement de la dette du Crédit Lyonnais, entraînant une diminution de la charge d'intérêts à hauteur de 19 millions d'euros, a souhaité connaître le solde futur de cette opération.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a estimé qu'il lui paraissait peu probable que celle-ci se traduise par un solde nul, encore moins par une encaisse d'excédent au profit de l'Etat.

M. Jean Arthuis, président, a identifié, par conséquent, une dette « latente ».

M. Paul Girod, rapporteur spécial, réagissant à cette analyse, a rappelé la discussion qu'il avait eue avec M. Francis Mayer, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, (CDC), auditionné par la commission des finances le 9 octobre 2006, sur le niveau des cessions immobilières de l'Etat. Ayant demandé un complément d'informations sur le sujet, il a indiqué que la CDC lui avait fait remarquer que la gestion des immeubles affectés au logement des gendarmes entrée dans le champ d'externalisations possibles.

M. Jean Arthuis, président, a ensuite invité M. Paul Girod, rapporteur spécial, à présenter son projet d'amendement, relatif à la création d'un programme « Travaux » au sein du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a indiqué qu'il s'agissait d'un amendement de cohérence par rapport aux décisions prises par la commission le 31 octobre 2006, lors de l'examen des missions « Gestion et contrôle des finances publiques » et « Ecologie et développement durable » et déjà évoquées dans le cours de son exposé. Il a rappelé que la commission avait alors adopté, à l'unanimité :

- d'une part, un amendement visant à supprimer 60 millions d'euros d'autorisations d'engagement, crédits dédiés aux travaux requis par l'installation de la Maison de la francophonie, et qui n'avaient donc pas de lien avec l'objet de ladite mission ;

- d'autre part, un amendement visant à supprimer, pour la même raison, 40 millions d'euros d'autorisations d'engagement, ces crédits ayant vocation à financer le déménagement provisoire du ministère de l'écologie et du développement durable pendant la durée des travaux précités.

M. Jean Arthuis, président, a estimé qu'il était utile, en effet, de rappeler au gouvernement les normes de « bonne pratique » budgétaire, dans le cadre de la LOLF.

La commission a alors adopté, à l'unanimité, l'amendement présenté par M. Paul Girod, rapporteur spécial.

Elle a ensuite décidé, à l'unanimité, de proposer au Sénat d'adopter les crédits ainsi modifiés de la mission « Engagements financiers de l'Etat » ainsi que du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et du compte spécial « Participations financières de l'Etat ».

PJLF pour 2007 - Budget « Affaires européennes » - Examen du rapport spécial

Enfin, la commission a procédé à l'examen des crédits des affaires européennes (article 32) sur le rapport de M. Denis Badré, rapporteur spécial.

Abordant le niveau et la composition du prélèvement sur recettes, M. Denis Badré, rapporteur spécial, a précisé que l'article 32 du projet de loi de finances pour 2007 évaluait le prélèvement sur recettes au profit du budget des Communautés européennes à 18,7 milliards d'euros, soit une augmentation de 5,1 % par rapport à la prévision d'exécution pour 2006. Il a rappelé qu'en raison de multiples facteurs, la prévision différait traditionnellement de l'exécution, sans tendance manifeste depuis 2003. Une sous-estimation importante, à hauteur d'1,47 milliard d'euros, avait ainsi été constatée en 2005, tandis que l'année 2006 se traduirait par une sur-estimation, à hauteur de 204 millions d'euros, ce qui témoignait d'une prévision plus fiable qu'au cours des exercices antérieurs. Il a également indiqué que le montant du prélèvement inscrit dans le projet de loi de finances pour 2007 représentait 6,9 % des recettes fiscales nettes, cette part s'inscrivant en augmentation régulière depuis 2003.

Il a indiqué que la ressource assise sur le revenu national brut représentait l'essentiel, soit 68 %, du financement de l'Union européenne, et a jugé que cette ressource avait certes le mérite de la simplicité, mais n'était pas conforme à la conception originelle du budget, ni à celle d'un « vrai » budget européen financé par des ressources propres. Il a ajouté que la contribution française devrait représenter 16 % du budget européen en 2007, en baisse tendancielle depuis 2002, compte tenu, notamment, de l'apport des dix nouveaux Etats membres, qui contribuaient à hauteur d'environ 6 % au budget communautaire, et de celui de la Bulgarie et de la Roumanie, dont la quote-part était évaluée à 1,2 % en 2007. La France serait le deuxième pays contributeur en 2007 derrière l'Allemagne, mais elle était également en 2005 le deuxième pays bénéficiaire en volume. Son solde net négatif s'établissait à 0,21 % du revenu national brut, ce qui plaçait la France en position médiane parmi les contributeurs nets.

Puis M. Denis Badré, rapporteur spécial, a exposé la structure du budget communautaire pour 2007 et rappelé la procédure budgétaire des trois institutions européennes, qui s'achèverait mi-décembre après la seconde lecture du Parlement européen. Comme les années précédentes, le projet de budget adopté par le Conseil le 14 juillet 2006 avait conduit à des réductions budgétaires par rapport à la proposition de la Commission présentée le 3 mai 2006, avant que le Parlement européen, lors de sa première lecture fin octobre, ne relève sensiblement les crédits de paiement. Il a illustré ces propos en indiquant que les crédits de paiement s'inscrivaient, par rapport au budget de 2006, en augmentation de 3,8 % selon la proposition de la Commission, soit une évolution qu'il jugeait raisonnable, de 2,3 % selon le projet du Conseil, et de 8,9 % selon le vote du Parlement européen en première lecture.

Il a souligné qu'avec 36,2 % des crédits d'engagement, la cohésion devenait en 2007 la première politique de l'Union européenne, devant les dépenses agricoles de marché au sens strict. La politique agricole au sens large représentait néanmoins 44,9 % des crédits d'engagement. Il a ajouté que certains postes budgétaires connaissaient une forte hausse par rapport à 2006, tout en portant sur des montants réduits : selon le projet du Conseil, les crédits d'engagement augmentaient ainsi de près de 18 % pour les réseaux transeuropéens de transport et d'énergie, de plus de la moitié pour le programme pour la compétitivité et l'innovation, et de 27 % pour la formation initiale et professionnelle.

M. Denis Badré, rapporteur spécial, a précisé que le projet de budget pour 2007 tenait compte de l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie, ces deux pays devant bénéficier de 16,2 milliards d'euros de 2007 à 2009, avec une montée en charge progressive des aides agricoles. Il a relevé que le débat sur l'adhésion de la Turquie avait pris moins d'ampleur, mais qu'un récent rapport de la Commission européenne se montrait toutefois inhabituellement critique, ce qui illustrait le fait que l'adhésion de ce pays était encore loin d'être acquise.

Il a également indiqué que la Commission européenne avait publié en mai 2006 une étude sur l'élargissement de 2004, dont les conclusions se révélaient positives puisqu'elles mentionnaient, notamment, une forte hausse du revenu agricole dans les dix nouveaux Etats membres, une ouverture de leurs marchés qui avait en premier lieu profité aux quinze autres Etats membres, des délocalisations n'affectant pas plus d'1 à 1,5 % de l'emploi de ces derniers, et des flux migratoires moindres qu'escomptés.

Il a estimé que l'exécution des crédits du budget communautaire avait progressé en 2005 et au premier semestre de 2006, ce qui était logique compte tenu de la fin de période de programmation des fonds structurels pour 2000-2006, mais se révélait encore insuffisante pour les actions extérieures et les anciennes politiques internes. Les « restes à liquider » représentaient ainsi parfois plusieurs années de programmation.

M. Denis Badré, rapporteur spécial, a indiqué qu'après de longues et difficiles négociations, un compromis sur les nouvelles perspectives financières pour la période 2007-2013 avait finalement été trouvé et acté par l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006. Il a jugé que ce nouveau cadre financier ne manifestait cependant pas une réelle rupture, mais s'inscrivait plutôt dans la continuité du précédent. Il a considéré que l'issue avait été assez favorable pour la France, puisque l'exigence portant sur un montant moyen de crédits de paiement de 1 % du revenu national brut européen sur la période avait été respectée, l'accord de Bruxelles d'octobre 2002 sur le cadrage budgétaire de la politique agricole commune n'avait pas été remis en cause, et la France serait le premier bénéficiaire en volume de l'objectif 2 des fonds structurels, intitulé « Compétitivité régionale et emploi ».

Rappelant sa forte opposition au principe du « rabais » britannique, qui devait s'élever à 5,3 milliards d'euros en 2007 et dont la France demeurerait le premier pays contributeur, avec 1,4 milliard d'euros, il a précisé que cette correction avait subi une réelle entorse, mais pas une remise en cause fondamentale, puisque les nouvelles perspectives financières organisaient sa réduction progressive, néanmoins plafonnée à 10,5 milliards d'euros.

Il a déploré que la stratégie de Lisbonne, bien que révisée en 2005 avec de nouveaux programmes nationaux de réforme, fût un argument essentiellement rhétorique et dont l'impact réel se révèlerait très éloigné de l'objectif originel consistant à faire de l'Union européenne, d'ici à 2010, l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde. Il a également relevé que les nouvelles perspectives financières avaient introduit une innovation avec le Fonds d'ajustement à la mondialisation, doté d'une enveloppe annuelle plafonnée à 500 millions d'euros, mais dont les critères d'attribution faisaient toujours débat.

Rappelant que la France exercerait la présidence de l'Union européenne au second semestre de 2008, M. Denis Badré, rapporteur spécial, a insisté sur la nécessité de préparer dès aujourd'hui cette échéance, compte tenu des décisions stratégiques qui pourraient être prises avant 2009. La France devait donc, selon lui, annoncer ses intentions, sans attendre « l'arme au pied », sur les thèmes structurants qui seraient examinés, tels que la réforme du système de financement de l'Union européenne, qui devrait se traduire par davantage d'efficacité, de lisibilité et de démocratie, et la réflexion sur l'avenir de la politique agricole commune après 2013.

Regrettant que le projet de budget communautaire pour 2007 ne fût pas réellement un budget commun, il a conclu en recommandant l'adoption de l'article 32 du projet de loi de finances pour 2007.

Cet exposé a été suivi d'un débat.

M. Jean Arthuis, président, a constaté que les parlementaires français se retrouvaient en quelque sorte « le dos au mur » s'agissant de l'adoption de ce prélèvement sur recettes, et que le budget communautaire exécutait une « partition désuète », dont le fonctionnement était troublé depuis l'échec du référendum du printemps 2005.

M. Maurice Blin a fait part de son intérêt pour la présentation de M. Denis Badré, rapporteur spécial, et de sa déception sur ce budget européen qui constituait plutôt, à ses yeux, un budget de « convenance », sans réel élan ni innovation. Il a considéré que la stratégie de Lisbonne était désormais un « mythe », alors que ses promoteurs entendaient faire de l'Europe le premier centre de recherche dans le monde.

Evoquant le comportement dépensier du Parlement européen, il a estimé qu'il ne pouvait réellement en être autrement, dans la mesure où celui-ci n'était pas responsable du vote des recettes, et s'est demandé quelles étaient ses priorités et si elles manifestaient une certaine cohérence. Relevant que les crédits d'engagement du programme pour l'innovation et la compétitivité augmentaient de plus de 50 % en 2007, il s'est demandé si le septième Programme cadre pour la recherche et le développement (PCRD) connaissait la même évolution, et permettait à l'Europe de fournir un effort de recherche analogue à celui des Etats-Unis.

M. Denis Badré, rapporteur spécial, a indiqué que les parlementaires européens, comme tous les élus, tendaient à relayer les aspirations de leurs mandants et adhéraient à de grandes orientations, telles que la stratégie de Lisbonne. Les priorités budgétaires auxquelles le Parlement européen se montrait attaché ne témoignaient pas, selon lui, d'une grande cohérence, mais avaient habituellement trait aux fonds structurels, aux actions extérieures et à la recherche et à l'innovation. Il a ensuite précisé que les crédits d'engagement du septième PCRD s'élevaient en 2007, selon le projet de budget du Conseil, à 5,5 milliards d'euros, soit une augmentation de 3,1 % par rapport au budget de 2006, et les crédits de paiement à 3,88 milliards d'euros, soit une diminution de 9,3 %, tenant compte de la sous-exécution qui caractérisait les politiques européennes de recherche. Cette enveloppe budgétaire pouvait être estimée à 0,04 % du produit intérieur brut de l'Union européenne, ce qui constituait certes, selon lui, un volume marginal, mais auquel il convenait d'agréger l'ensemble des budgets des Etats membres afférents à la recherche, pour établir une comparaison pertinente avec les Etats-Unis.

Puis, en réponse à une question de M. Roger Besse sur l'impact éventuellement positif sur le budget français de la surestimation du prélèvement sur recettes constatée en 2006, il a précisé que l'écart de 204 millions d'euros ne constituait pas réellement un surcroît de recettes, mais qu'il en était tenu compte dans l'évaluation du prélèvement sur recettes pour 2007.

La commission a alors adopté l'article 32 du projet de loi de finances pour 2007 sans modification.

Mercredi 8 novembre 2006

- Présidence de M. Jean Arthuis, président, puis de M. Joël Bourdin, vice-président, puis de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2007 - Examen des principaux éléments de l'équilibre

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen des principaux éléments de l'équilibre du projet de loi de finances pour 2007, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général, a tout d'abord souligné le réalisme des prévisions de croissance économique pour 2006 et 2007. Il a ainsi indiqué que la prévision de croissance du gouvernement établie à l'automne 2005 pour l'année 2006, c'est-à-dire 2,25 %, serait vraisemblablement vérifiée in fine, puisque le consensus des conjoncturistes prévoyait désormais une croissance du PIB de 2,3 % du PIB en 2006. Il a précisé que la prévision de croissance du gouvernement pour 2007 était de 2,25 % alors que le consensus annonçait 2 %. Il a rappelé que sur ces 8 dernières années, les erreurs de prévision du consensus avaient été six fois sur huit de l'ordre d'un point de croissance et que plusieurs raisons pouvaient expliquer ces écarts : éclatement de la bulle technologique en 2000-2002, appréciation de l'euro en 2003-2004, prévisions inadéquates de la demande intérieure en 2004, et des exportations en 2005. Dans cette perspective, M. Philippe Marini, rapporteur général, a observé que la croissance économique de 2007 pouvait également être impactée par l'évolution de la croissance américaine, celle du cours du baril de pétrole, ou encore le niveau du taux de change de l'euro. Il a estimé, que pris séparément, ces événements pouvaient être supportables.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite abordé la question des recettes fiscales en se félicitant de la convergence des prévisions du gouvernement et de la commission quant au montant de plus-values de recettes fiscales attendues en 2006, de respectivement 5,1 milliards d'euros et 5 milliards d'euros. Il a ensuite expliqué que si l'évolution spontanée des recettes fiscales en 2007 était estimée à environ 5 %, soit 13,4 milliards d'euros, les mesures nouvelles résultant de la loi de finances initiale pour 2006 et du présent projet de loi de finances tendaient respectivement à réduire ces recettes de 7,2 milliards d'euros et à les augmenter de 0,6 milliard d'euros, ce qui représentait, au total, une réduction de 6,6 milliards d'euros.

En ce qui concerne l'évolution des recettes non fiscales, il a noté qu'elles devaient augmenter sensiblement en 2007, avec une croissance prévisionnelle de 9,3 %, en raison de la nette amélioration des dividendes des entreprises et des établissements publics. En citant les exemples du dividende de la Caisse des dépôts et consignations, qui augmenterait de 815 millions d'euros, et celui d'EDF, qui augmenterait de 500 millions d'euros, il a souligné le caractère exceptionnel de ces chiffres.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a présenté ensuite dans une deuxième partie l'évolution des dépenses, en estimant que la norme de dépense était ambitieuse et devait être appréciée au regard du champ d'intervention de l'Etat. Après avoir expliqué que la norme de dépense 2006, soit le « zéro volume », serait remplacée en 2007 par le « moins un volume », il a insisté sur le fait que depuis 2003, les normes de dépense avaient toujours été respectées par le gouvernement. Enumérant ensuite les quatre variables au coeur de la problématique des dépenses publiques (dépenses de l'Etat, dépenses sociales, recettes de l'Etat, recettes sociales), M. Philippe Marini, rapporteur général, a noté que si des instruments de maîtrise de la dépense de l'Etat existaient, ce n'était pas le cas en matière de dépense sociale, en l'absence de vote de crédits limitatifs, et du fait que chaque année, l'évolution était seulement constatée. En outre, il a relevé la spécificité des recettes sociales, partagées entre fiscalité et cotisations sociales.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a procédé ensuite à une comparaison de l'évolution de la dépense de l'Etat et de la dépense publique entre la présente législature et la législature précédente. Il a ainsi relevé que le différentiel de croissance de la dépense entre les deux législatures était plus faible pour la dépense publique que pour l'Etat. Il a conclu que l'effort réalisé par l'Etat en matière de dépense permettait de dégager les marges pour honorer les dépenses sociales.

Il a précisé que le niveau des dépenses publiques en 2007 devrait être supérieur à celui établi en 1998. Il a noté que les comparaisons internationales en matière de dépense publique étaient défavorables à la France, le différentiel avec les autre pays ne cessant de se creuser au cours de ces dernières années, ce qui soulevait des questions quant à la compétitivité et l'attractivité de notre pays. M. Philippe Marini, rapporteur général, a ainsi estimé que si la norme de dépense pour 2007 était satisfaisante, les efforts devaient être intensifiés.

En ce qui concerne l'évolution des effectifs de la fonction publique, il a souligné que la moitié de l'effort de réduction sur la présente législature, soit moins 30.000 emplois, serait réalisé en 2007. Il a expliqué que cette baisse compensait les augmentations des dernières années de la précédente législature.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est également félicité de l'évolution des dépenses d'investissement, qui n'apparaissait toutefois pas clairement dans la nouvelle présentation issue de la LOLF. Il a expliqué qu'il convenait de prendre en compte les subventions pour charge de service public de certaines agences d'investissement, comme l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et l'Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU), afin d'avoir une meilleure appréciation de l'effort de l'Etat dans ce domaine. Il a estimé que l'augmentation de l'investissement témoignait d'une prise en compte de l'avenir, ce dont il se félicitait.

Il a exprimé sa satisfaction concernant le respect des engagements pluriannuels pris par le gouvernement dans le cadre des lois de programmation, mis à part le cas de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, où un déficit de crédits de paiement, de 1,2 milliard d'euros, était noté.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a insisté sur l'importance du budget de la dernière année de la législature en soulignant que l'exécution de la loi de finances initiale pour 2002 avait été marquée par un dérapage des dépenses, conduisant au vote de 5 milliards d'euros de crédits supplémentaires dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2002. Il a estimé que la situation en 2007 s'annonçait différente compte tenu de la prévision réaliste des dépenses, de la mise en réserve de crédits annoncée dans le projet de budget à hauteur de 5,6 milliards d'euros, et d'une meilleure maîtrise des reports de crédits, dont le niveau serait particulièrement faible en 2007. Il a toutefois attiré l'attention sur la fin de l'« effet d'aubaine » résultant du faible niveau des taux d'intérêt, dont la remontée pourrait accroître, au-delà des prévisions, la charge de l'emprunt.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est également interrogé sur la portée qu'il convenait de donner à ce qu'il a appelé le phénomène d'« agencisation » de l'Etat. Il a observé que ce mouvement pouvait être porteur d'une amélioration de la gestion des fonds publics et de performance, mais il a également noté que le mode de financement de ces agences, par l'affectation de ressources fiscales, pouvait conduire in fine à une croissance de la dépense supérieure à la norme, ce qui n'était pas vertueux.

D'une manière plus générale, il a mis en garde contre la volonté de multiplier les affectations de ressources afin de sanctuariser certaines dépenses, tendance qui, au-delà de sa non-conformité à la LOLF, pouvait à terme poser des problèmes de soutenabilité. Il a ainsi exposé qu'en 2006, 145 impôts et contributions avaient été affectés pour un montant de 165 milliards d'euros, dont 72 % au profit du secteur social.

Dans cette perspective, il a proposé que la norme de dépense soit redéfinie, afin notamment qu'une norme soit fixée à ceux des opérateurs de l'Etat disposant de plus de 80 % de ressources publiques.

Enfin, dans une troisième partie, M. Philippe Marini, rapporteur général, a examiné les différents éléments du solde des administrations publiques. Il a estimé que l'objectif de déficit prévu en 2006 pour l'ensemble des administrations publiques, de 2,7 points de PIB, ne devait pas être considéré comme acquis, en particulier du fait de la disparition de la soulte des industries électriques et gazières, qui avait apporté en 2005 environ 0,5 point de PIB de recettes supplémentaires. Il a jugé en outre que, même sans « scénario catastrophe », divers aléas pouvaient amener le déficit public au-delà des 2,5 % du PIB, niveau que prévoyait le gouvernement. Il a ainsi estimé que la prochaine législature devrait s'attacher, en particulier, à ne pas laisser « filer » la dépense publique.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a également exprimé, comme il l'avait fait lors de l'examen des précédents budgets, un certain scepticisme quant au contenu de la programmation 2008-2010 des finances publiques annexée au projet de loi de finances. Il a noté, d'une part, que cette programmation supposait un fort ralentissement des dépenses d'assurance maladie, et d'autre part, qu'elle prévoyait que les « administrations de sécurité sociale » seraient excédentaires de 0,6 point de PIB en 2010. Alors que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 prévoyait que les « régimes obligatoires de base » seraient équilibrés en 2010, cela semblait impliquer un excédent de l'assurance chômage de l'ordre de 0,6 point de PIB en 2010, ce qui paraissait peu vraisemblable.

Un large débat s'est alors ouvert.

M. Jean Arthuis, président, a félicité le rapporteur général pour la clarté de son exposé. Il a considéré que les prévisions de recettes et de dépenses du présent projet de loi de finances traduisaient « une sincérité certaine ». Il a craint que la nature de ce que le rapporteur général désignait comme une « agencisation » de l'Etat, ne soit, avant tout, une manière de contourner la règle de progression des dépenses de l'Etat. Il s'est interrogé sur le montant des soultes éventuellement prévues pour 2006.

En réponse, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que, compte tenu de ses prévisions d'évolution du solde public structurel et du solde public structurel dit « hors soultes » (corrigé en fait de l'ensemble des recettes exceptionnelles), le rapport économique, social et financier pour 2007 supposait implicitement le versement d'une recette exceptionnelle de l'ordre de 0,1 point de PIB, qui améliorerait le solde des administrations publiques en 2006. Il a cependant indiqué qu'à sa connaissance, le gouvernement ne prévoyait le versement d'aucune soulte stricto sensu en 2006. Il a précisé à cet égard que, selon les informations transmises à la commission, le versement d'une soulte pourrait rapporter de 7 à 8 milliards d'euros dans le cas de La Poste, de 500 à 700 millions d'euros dans celui de la RATP, et de 2 milliards d'euros à 2,5 milliards d'euros dans celui de la Banque de France. Il a considéré que le versement, par La Poste, d'un acompte en 2006, pourrait être justifié.

M. Jean Arthuis, président, a douté que La Poste soit capable de financer une soulte, tandis que M. Jean-Jacques Jégou a considéré que tel n'était pas le cas de la RATP.

M. Alain Lambert a exprimé le souhait que les chiffres et graphiques projetés en commission soient également exprimés en milliards d'euros, et non simplement en points de PIB ou en pourcentages d'évolution. Il a souhaité, à cet égard, connaître le supplément d'économie suscité par le « moins un volume » par rapport au « zéro volume ». Il a jugé que les propositions faites par le rapporteur général dans son récent rapport d'information sur les prélèvements obligatoires (n° 41, 2006-2007) étaient « très raisonnables », et a donc souhaité qu'elles soient suivies d'effet.

M. Marc Massion a estimé que le titre de la présentation faite par le rapporteur général, « Un budget pour ménager l'avenir », traduisait le manque d'ambition du projet de loi de finances pour 2007. Il a considéré que la comparaison, effectuée par le rapporteur général, entre les « performances » de la législature actuelle et celles de la législature précédente en matière de finances publiques, n'était pas objective. Il s'est demandé, en particulier, pourquoi le rapporteur général n'avait pas inclus la période 1993-1997 dans sa comparaison. Il a estimé que le projet de loi de finances pour 2007 était un budget « d'expédition des affaires courantes en fin de législature ». Il a jugé que ce projet de loi de finances pour 2007 se caractérisait, en réalité, par un manque de sincérité.

Mme Nicole Bricq a souligné que le déficit public fluctuait autour de 3 points de PIB depuis le début des années 1990, et que cette situation n'avait pas changé avec l'actuelle législature. Elle s'est interrogée, en outre, sur les conséquences, pour l'économie française, d'une moindre croissance de l'économie allemande.

M. Philippe Dallier s'est demandé si le 1,2 milliard d'euros de crédits de paiement qui manquaient en 2007 par rapport à la programmation prévue par la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale concernaient, notamment, l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).

M. Paul Girod a souhaité obtenir des précisions au sujet des différentes notions d'élasticité des recettes publiques au PIB auxquelles le rapporteur général avait eu recours lors de sa présentation.

M. Serge Dassault s'est interrogé sur les impositions affectées aux administrations de sécurité sociale, ainsi que, de façon plus générale, sur leur mode de financement.

En réponse à M. Alain Lambert, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que la norme du « moins un volume » réduisait les dépenses de l'Etat de 2,5 milliards d'euros par rapport à la règle du « zéro volume ». En réponse à M. Marc Massion, il a considéré que le titre de sa présentation, « Un budget pour ménager l'avenir », traduisait non un manque d'ambition de la part de l'actuel gouvernement, mais son respect pour le choix que les Français seraient amenés à faire au printemps prochain, et le souci de ne pas hypothéquer l'action du prochain gouvernement. En réponse à Mme Nicole Bricq, il a indiqué qu'une croissance de l'économie allemande inférieure de 1 point réduisait la croissance de l'économie française de 0,1 point environ, selon les estimations transmises par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Il a considéré que la France devrait, peut-être, tirer en 2007 les conséquences de la politique fiscale non coopérative actuellement menée par l'Allemagne. Il a estimé que, si l'effort de réduction du déficit public structurel mené par l'actuelle législature avait été modeste, cela ne devait pas dissimuler le fait que la maîtrise de la dépense de l'Etat avait permis de financer la forte croissance de celle des administrations de sécurité sociale. Il s'est alors déclaré favorable à une « rupture » en matière de finances publiques. En réponse à M. Philippe Dallier, il a indiqué que les crédits manquants par rapport à la programmation prévue par la loi de cohésion sociale précitée concernaient essentiellement la politique de l'emploi, et non l'ANRU. Il a indiqué que son rapport écrit comporterait des développements sur les engagements financiers de l'Etat vis-à-vis de l'ANRU. Il a néanmoins souligné que la programmation budgétaire et la création d'agences ne favorisaient pas la maîtrise de la dépense. En réponse à M. Paul Girod, il a indiqué qu'il convenait de distinguer l'élasticité par rapport au PIB des recettes fiscales de l'Etat, et celle des prélèvements obligatoires dans leur ensemble, la seconde fluctuant moins que la première d'une année sur l'autre, l'élasticité des cotisations sociales par rapport au PIB étant, en effet, assez stable.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte au rapporteur général de sa communication.

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du projet de loi n° 51 (2006-2007), adopté par l'Assemblée nationale, de financement de la sécurité sociale pour 2007, sur le rapport de M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a tout d'abord dressé le bilan de l'évolution des comptes de la sécurité sociale au cours de la présente législature (2002-2007).

Il a relevé un début de redressement des comptes en 2006, après deux années de déficit record en 2004 et 2005, précisant que le déficit du régime général avait atteint ses niveaux les plus élevés en 2004 (- 11,9 milliards d'euros) et 2005 (- 11,6 milliards d'euros), et qu'il serait ramené à - 9,7 milliards d'euros en 2006, grâce notamment à une croissance des produits supérieure à celle des charges.

Il a ajouté que la prévision tendancielle pour 2007, incluant l'objectif d'une croissance des dépenses d'assurance maladie de 2,5 %, conduisait à un déficit de 9,4 milliards d'euros, le solde de l'ensemble des régimes de base et des fonds de financement ayant connu un profil proche de celui du régime général, même si son déficit avait continué de se creuser en 2005 en raison de la dégradation des soldes du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) et du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA).

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a mis en évidence que la réduction du déficit obtenue en 2006 portait principalement sur l'assurance maladie et prolongeait l'amélioration engagée en 2005. En effet, en deux ans, le déficit de la branche maladie du régime général avait été réduit de 5,6 milliards d'euros, grâce à l'apport de recettes nouvelles et à un ralentissement très net de ses dépenses.

Il a estimé que le ralentissement des dépenses d'assurance maladie était un fait marquant de la législature. Il a indiqué que la consommation de soins de ville au sein de tous les régimes avait progressé d'1,5 % en 2006 (1,7 % pour le régime général), ce qui représentait un ralentissement très net par rapport aux années précédentes. Il a précisé que cette inflexion avait porté principalement sur deux postes de dépenses : les indemnités journalières et la consommation de médicaments, qui pourrait être en légère baisse en 2006. En revanche, il a observé que les honoraires des professionnels libéraux devraient connaître, en 2006, une progression plus forte qu'en 2005.

Concernant les établissements de santé, il a noté que ceux-ci présentaient un risque de dépassement de l'objectif de dépenses estimé à environ 300 millions d'euros au cours de l'été 2006, mais que ce risque avait été ramené à une centaine de millions d'euros après les mesures correctrices annoncées par le ministre de la santé et des solidarités au début du mois de septembre 2006. Compte tenu de ces mesures, les versements de l'assurance maladie aux établissements de santé augmenteraient de 3,4 % en 2006. Au total, il a indiqué que les dépenses d'assurance maladie dépasseraient d'environ 700 millions d'euros, en 2006, l'objectif fixé par la loi de financement initiale.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a relevé qu'à l'inverse, le déficit de la branche vieillesse apparu en 2005 continuait de se creuser en raison d'une forte augmentation des prestations. Il a précisé que cela résultait de la montée en charge du dispositif de retraites anticipées et de l'arrivée à l'âge de 60 ans des premières générations du baby boom. L'augmentation des charges s'était ainsi établie à plus de 5,5 % par an en 2005 et 2006 et devrait être encore d'environ 5 % en 2007, malgré l'hypothèse du décalage de certains départs à la retraite grâce aux nouvelles incitations à la poursuite d'activité.

Il a noté que l'accélération des rentrées de recettes permettait un retour à l'équilibre de la branche des accidents du travail et des maladies professionnelles, ainsi qu'une stabilisation du déficit de la branche famille, après la forte dégradation constatée en 2005. Il a observé que les prestations familiales connaissaient depuis 2004 une croissance supérieure à 4 %, qui se poursuivrait en 2006, mais s'infléchirait à partir de 2007, du fait de la décélération de la montée en charge de la PAJE.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a ensuite relevé que la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) avait connu une augmentation très nette de ses charges au cours de la présente législature : au total, 45,62 milliards d'euros lui avaient été ainsi transférés depuis 2004. Il a précisé qu'au 6 octobre 2006, le montant total de la dette reprise par la CADES s'établissait à 107,676 milliards d'euros et qu'il lui restait donc encore 77,08 milliards d'euros à amortir.

Il a toutefois ajouté qu'un des apports majeurs de la législature résidait dans le coup d'arrêt porté au transfert sur les générations futures de la charge de la dette sociale, l'article 20 de la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) disposant que « tout nouveau transfert de dette à la Caisse d'amortissement de la dette sociale est accompagné d'une augmentation des recettes de la caisse permettant de ne pas accroître la durée d'amortissement de la dette sociale ».

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a ensuite mis en évidence une tendance très nette à la hausse des charges financières du régime général, particulièrement marquée en 2007, après deux années de charges financières plus maîtrisées pour l'assurance maladie grâce aux transferts opérés vers la CADES. Il a estimé que cette tendance illustrait les difficultés auxquelles était confronté le régime général aujourd'hui. Il a remarqué que l'Etat, du fait de ses dettes à l'égard de la sécurité sociale, était responsable d'une partie de ces charges financières, l'article 23 du projet de loi de finances prévoyant, au demeurant, d'affecter, à ce titre, une fraction de droits sur les tabacs au régime général de la sécurité sociale, à hauteur de 160 millions d'euros.

Il a indiqué qu'en parallèle, le plafond d'avances de trésorerie du régime général connaissait une nouvelle envolée. Il a précisé que l'article 31 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 proposait de fixer à 28 milliards d'euros le plafond d'avances de trésorerie du régime général pour 2007, et qu'il s'agissait là du plafond le plus élevé fixé depuis la création des lois de financement de la sécurité sociale, après le « record » enregistré en 2004. Il a indiqué qu'il proposerait toutefois un amendement tendant à légèrement réduire le montant de ce plafond.

Il a ensuite noté, sur le long terme, une tendance de fond à l'accroissement de la part des impôts et taxes affectés à la sécurité sociale dans le financement du système de sécurité sociale. Il a mis en évidence, toutefois, le fait que les impôts et taxes affectés avaient connu une évolution hachée au cours de la présente législature, celle-ci s'expliquant essentiellement par l'évolution du mode de financement des allègements généraux de cotisations sociales.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a ensuite présenté les principales mesures du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007. Il a précisé que le texte transmis au Sénat comprenait 94 articles, contre 71 dans le projet de loi initial, dont de nombreuses mesures techniques et plusieurs dispositions étrangères au champ des lois de financement de la sécurité sociale.

Il a relevé que le projet de loi comportait peu de mesures nouvelles d'économies et se contentait, pour l'essentiel, d'enregistrer les effets des mesures antérieures, ce qui pouvait le faire apparaître comme manquant d'envergure. Puis il a estimé que la démarche de performance restait embryonnaire, les programmes de qualité et d'efficience, perfectibles, ne permettant pas de juger de la performance de l'action publique en matière de sécurité sociale.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a ensuite présenté les principales mesures du projet de loi de financement concernant les recettes. Il a indiqué, à cet égard, que la recette de 115 millions d'euros correspondant à l'affectation à l'assurance maladie d'une partie des produits de cession du patrimoine immobilier des établissements de santé était fictive, ce qui soulevait un problème de sincérité.

Il a mentionné que celui-ci contenait plusieurs mesures entraînant des pertes de recettes, sans toujours justifier précisément leur utilité. Il a noté qu'il validait l'accord sur les 39 heures dans l'hôtellerie-restauration, à la suite de l'annulation, par le Conseil d'Etat, des dispositions réglementaires portant validation et extension de cet accord.

Puis il a relevé qu'il accroissait le champ possible des bénéficiaires du crédit d'impôt au titre des contrats d'assurance complémentaire de santé individuels et qu'il neutralisait les effets de la réforme de l'imposition sur le revenu sur l'assiette des cotisations sociales des indépendants et réajustait les taux d'abattement forfaitaires à l'impôt sur le revenu applicables pour les régimes des micro-entreprises, ce qui entraînait une perte de recettes de 30 à 40 millions d'euros pour l'Etat.

Il a ensuite observé que l'article 16 modifiait substantiellement les règles relatives à la taxation de l'épargne. Il a précisé qu'à la suite d'une modification adoptée par l'Assemblée nationale dans le but de fournir 200 millions d'euros de recettes supplémentaires pour financer l'augmentation des dépenses de « soins de ville », cet article conduisait à rendre plus complexes les règles applicables en matière de prélèvements sociaux sur l'épargne.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis a ensuite présenté les objectifs de dépenses des différentes branches.

S'agissant de la branche maladie, il a indiqué que le projet de loi initial fixait à 144,6 milliards d'euros le montant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM), soit une progression de 2,5 % des dépenses à périmètre constant. Il a précisé que l'Assemblée nationale avait, toutefois, sur proposition de sa commission des affaires culturelles, familiales et sociales, relevé le montant de l'ONDAM de l'ensemble des régimes obligatoires de base pour 2007, afin d'intégrer une augmentation des dépenses de soins de ville de 200 millions d'euros, ce qui représentait une progression de l'ONDAM « soins de ville » de + 1,1 % par rapport aux réalisations de 2006, au lieu de + 0,8 % dans le projet de loi initial.

Il a ensuite détaillé la situation de la branche vieillesse, en soulignant que la progression des prestations versées par la CNAV était très sensible aux hypothèses retenues, qui intégraient, notamment, une augmentation moins forte qu'en 2006 du coût de la mesure de retraite anticipée et une croissance des prestations amortie par les effets du « Plan Seniors ». A titre d'illustration, il a précisé que si les nouveaux retraités quittaient le travail un mois plus tôt ou plus tard que prévu, la masse des prestations versées augmentait ou diminuait de 350 millions d'euros.

Puis il a présenté la situation de la branche « accidents du travail - maladies professionnelles » (AT-MP) et mis en évidence la progression de 100 millions d'euros des dotations versées par la branche AT-MP aux fonds liés à l'amiante, les dotations totales versées s'élevant à près de 5,4 milliards d'euros sur la période 2002-2007.

S'agissant de la branche famille, il a relevé que la croissance de ses charges s'infléchissait en 2006, tout en restant très forte (+ 4,3 %), et se ralentissait encore en 2007 (+ 3,2 %), en raison du ralentissement de la montée en charge de la PAJE.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, s'est enfin interrogé sur la crédibilité des projections quadriennales annexées au PLFSS, relevant leur caractère très optimiste. Il a relevé que, dans le « pire » des scénarios présentés, le régime général serait quasiment à l'équilibre en 2010. Seule la branche vieillesse connaîtrait un déficit évalué à 5,1 milliards d'euros, alors que la branche maladie serait excédentaire à hauteur de 2,4 milliards d'euros. Il a souligné que, dans le scénario le plus favorable, le régime général connaîtrait en 2010 un excédent de 4,5 milliards d'euros, le déficit de la branche vieillesse s'établissant à 3,3 milliards d'euros, tandis que la branche maladie serait excédentaire de 4 milliards d'euros.

Après avoir fait état des critiques formulées par le directeur de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale devant la commission des affaires sociales du Sénat, il a souligné que les hypothèses retenues étaient très volontaristes, puisqu'elles intégraient, notamment, un taux de progression de l'ONDAM compris entre 2,2 % et 2,5 % par an, soit un rythme inférieur à celui du PIB, alors qu'à l'inverse, la masse salariale croîtrait plus rapidement.

Un large débat s'est ensuite instauré.

M. Serge Dassault a estimé que l'attention ne se focalisait pas suffisamment sur les recettes. En effet, les prélèvements sociaux pesaient essentiellement sur le travail, ce qui s'avérait nuisible à la compétitivité des entreprises et à l'emploi. Il convenait, selon lui, de mettre en oeuvre un « coefficient emploi-activité » qui s'appliquerait à une base constituée du chiffre d'affaires diminué des salaires, afin de participer au financement de la sécurité sociale. Par ailleurs, M. Serge Dassault a estimé qu'il fallait donc réduire concomitamment le niveau des exonérations générales de cotisations sociales sur les bas salaires.

M. Henri de Raincourt a remercié le rapporteur pour avis pour la qualité de son exposé et s'est déclaré en accord avec ses observations et ses recommandations. Toutefois, il a estimé que certains intitulés figurant dans sa présentation en commission étaient marqués par une sévérité qui, à la réflexion, semblait excéder le contenu, au fond, de son rapport. Il a précisé qu'il partageait cependant la démarche de critique constructive adoptée par le rapporteur pour avis.

M. Joël Bourdin a observé que si les dépenses de la branche « famille » étaient en augmentation, certaines dépenses d'intervention ne semblaient pas suivre cette tendance, s'il s'en tenait aux difficultés croissantes rencontrées sur le terrain avec les caisses d'allocations familiales pour la mise en oeuvre de diverses mesures. Il s'est par ailleurs étonné des déclarations récentes faites par M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, sur la création de 40.000 places en crèches, précisant que le financement des nouvelles places de crèches était à la charge, soit de la branche famille, soit des collectivités territoriales, mais pas de l'Etat.

M. Alain Lambert a contesté l'idée selon laquelle la sécurité sociale avait des comptes indépendants de ceux de l'Etat. En effet, la sécurité sociale était incapable de se suffire à elle-même, puisqu'elle était en partie financée par des ressources fiscales. Par ailleurs, M. Alain Lambert a estimé illégitime que le coût des allègements généraux de charges sociales sur les bas salaires soit intégralement compensé à la sécurité sociale car, selon lui, ces allègements participaient au soutien de l'emploi et procuraient donc à la sécurité sociale des ressources nouvelles. Par ailleurs, l'éclatement des comptes publics engendrait un certain nombre de « rivalités » nuisibles à la gouvernance globale de l'action publique, qu'il s'agisse des dissensions parfois observées entre le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et le ministère des affaires sociales, où des divergences de sensibilité qui se manifestaient entre commissions. Enfin, si une dette de l'Etat envers la sécurité sociale devait être constatée, il conviendrait alors de la « purger » définitivement afin que la sécurité sociale cesse alors d'être alimentée par des ressources fiscales.

M. Jean Arthuis, président, après avoir précisé que les intitulés présentés dans la vidéoprojection n'avaient pas tous vocation à être repris dans le rapport écrit, a observé, à la faveur du dernier débat sur les prélèvements obligatoires, une convergence croissante des opinions exprimées par la commission des finances et par la commission des affaires sociales. En revanche, il ne pouvait en dire autant des ministères. Il a estimé qu'il convenait, aujourd'hui, de promouvoir une « agenciarisation » des branches maladie et famille, les autres branches devant relever de la politique paritaire.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, faisant suite aux préoccupations exprimées, a précisé que le manque de sincérité du projet de loi de financement de la sécurité sociale correspondait en réalité à l'existence de 115 millions d'euros de recettes fictives, au titre de la cession des terrains et des bâtiments des établissements de santé. En effet, les produits de ces aliénations, évalués à 150 millions d'euros au total, avaient, d'une façon générale, peu de chances d'être attribués spontanément à la sécurité sociale. M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a fait part de son intention de proposer à la commission un amendement sur ce point.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que le concept de « sincérité » n'était pas facile à appréhender, tandis que M. Henri de Raincourt a observé que, au regard du volume global du budget de la sécurité sociale, les 115 millions d'euros de recettes incertaines ne représentaient pas une part des ressources telle que le qualificatif d'insincérité fût parfaitement proportionné. Ils se sont tous deux félicités que la commission puisse ainsi faire les constats et formuler les propositions qui lui semblaient justes.

M. Maurice Blin a considéré que le rapporteur pour avis avait, en effet, souligné les améliorations incontestables résultant de l'action du gouvernement, même s'il a jugé que leur insuffisance pour résorber les difficultés à venir était incontestable. Par ailleurs, il a indiqué que les allègements de charges développaient leurs effets sur l'emploi dans le temps, alors que la dépense correspondante était immédiate.

En réponse à M. Serge Dassault, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a indiqué, d'une part, que des prévisions détaillées sur chacune des recettes figureraient dans son rapport écrit et, d'autre part, que la commission avait choisi de promouvoir la TVA sociale, qui constituait une première réponse à la même problématique que celle déjà évoquée par M. Serge Dassault.

Il a précisé à M. Joël Bourdin que l'annonce des 40.000 places en crèches n'étaient pas sans rappeler certains propos alors tenus par Mme Ségolène Royal lorsqu'elle était ministre déléguée auprès du ministre de l'emploi et de la solidarité, à la famille et à l'enfance. Il convenait de rappeler que ce n'était pas l'Etat qui créait les places de crèches, mais les communes et les départements. Or les propos tenus par M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, étaient de nature à accréditer l'idée d'une omnipotence de l'Etat. En réalité, les caisses d'allocations familiales finançaient en principe 40 % des investissements concernés, dont la finalisation aboutissait à une augmentation des dépenses des collectivités territoriales auxquelles, d'ailleurs, il était parfois reproché l'augmentation du niveau des prélèvements obligatoires.

M. Jean Arthuis, président, a alors évoqué une expérimentation qu'il avait menée en Mayenne et à laquelle l'administration et la caisse d'allocations familiales avaient été, à l'origine, défavorables. Il s'agissait d'organiser le regroupement de plusieurs assistantes maternelles en un lieu qui n'était pas le domicile de l'une d'entre elles. L'expérimentation avait été autorisée, même si le ministre délégué à la sécurité sociale avait finalement pris un décret limitant à neuf le nombre d'enfants susceptibles d'être ainsi accueillis en un même lieu. Après que M. Jean Arthuis, président, eut déploré qu'une initiative favorable à la petite enfance et à la profession d'assistante maternelle fût ainsi contrariée, M. Adrien Gouteyron a manifesté, pour sa part, un grand intérêt pour la formule expérimentée en Mayenne.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, revenant sur les annonces de M. Philippe Bas, s'est également étonné de la perspective d'une nouvelle amélioration du statut des assistantes maternelles, qui semblait aujourd'hui atteindre un point d'équilibre entre une promotion nécessaire et la rigueur qu'impliquaient cependant les contraintes budgétaires actuelles. En France, les aides à la petite enfance, évaluées à 10,2 milliards d'euros en 2006, atteindraient 10,7 milliards d'euros pour 2007, amenant ainsi la caisse nationale d'allocations familiales à connaître une situation déficitaire.

Enfin, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, est revenu sur la nécessité de clarifier les relations entre la sécurité sociale et l'Etat.

La commission a alors procédé à l'examen des amendements présentés par M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, sur les articles du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Elle a adopté deux amendements à l'article 9 (approbation de l'annexe B décrivant les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base et du régime général, les prévisions de recettes et de dépenses des organismes concourant au financement de ces régimes ainsi que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour les quatre années à venir), tendant à corriger des erreurs matérielles dans les tableaux figurant au sein de ladite annexe B.

Elle a ensuite adopté un amendement à l'article 11 (aide aux chômeurs créateurs d'entreprise), afin de supprimer les nouvelles exonérations de cotisations sociales instituées par cet article, dans le cadre du régime de l'aide à la création ou à la reprise d'entreprise (ACCRE), au profit des personnes physiques créant une entreprise implantée au sein d'une zone urbaine sensible et au profit des bénéficiaires du complément de libre choix d'activité.

Puis elle a adopté, à titre conservatoire, un amendement de suppression de l'article 13 (cadre fiscal et social des indemnités de départ versées dans le cadre de plans de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences), en donnant mandat au rapporteur pour avis pour le rectifier, le cas échéant, afin de mieux encadrer le dispositif proposé.

Elle a également adopté un amendement de suppression de l'article 13 bis (instauration d'un départ à la retraite décidé d'un commun accord entre le salarié et l'employeur, assimilé pour ses effets à une mise à la retraite).

Puis M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a alors présenté une solution alternative globale à celle trouvée par l'Assemblée nationale afin de financer l'augmentation de l'ONDAM « soins de ville ». Il a indiqué que cette solution consistait à :

- supprimer les modifications adoptées par l'Assemblée nationale à l'article 16, qui pénalisaient les épargnants les plus modestes et complexifiaient la gestion de l'impôt ;

- réduire de 200 millions d'euros la dotation 2007, prévue par l'article 49, du fonds de modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP), qui disposerait d'un solde positif cumulé de 200 millions d'euros en 2007 ;

- par coordination, réduire d'un montant équivalent l'ONDAM hospitalier, tout en maintenant l'ONDAM « soins de ville » adopté par l'Assemblée nationale (article 53) ;

- affecter, sous certaines conditions, 25 % du produit net des cessions immobilières des établissements de santé au FMESPP (article 19).

A la suite de ces explications, la commission a adopté un premier amendement à l'article 16 (modalités de versement par les établissements financiers des contributions sociales sur les revenus de placement), afin d'extraire du dispositif d'acompte de versement de la CSG sur les produits de placements les produits à forte variabilité et de remplacer la majoration de 5 %, qui pouvait s'appliquer aux établissements bancaires, par un intérêt de retard.

Elle a adopté un second amendement à l'article 16, tendant à supprimer les modifications apportées par l'Assemblée nationale.

Elle a adopté un amendement proposant une nouvelle rédaction de l'article 19 (valorisation du patrimoine hospitalier et affectation du produit des cessions à la CNAMTS), afin de prévoir que sauf opposition de leur part, entraînant l'ouverture de négociations avec l'agence régionale de l'hospitalisation concernée, les établissements de santé versent au FMESPP 25 % du produit net comptable des cessions de leurs terrains et bâtiments, en vue de contribuer au financement des investissements hospitaliers.

Afin de permettre un débat en séance publique, elle a ensuite adopté un amendement portant article additionnel après l'article 20, pour rendre obligatoire la dotation budgétaire d'équilibre versée par l'Etat au fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA).

La commission a adopté un amendement tendant à supprimer l'article 21 (dérogation au principe de compensation des exonérations de cotisations sociales).

Elle a ensuite adopté deux amendements à l'article 31 (plafonds de recours à des ressources non permanentes afin de couvrir des besoins de trésorerie) :

- le premier, afin d'abaisser de 200 millions d'euros le plafond d'avances de trésorerie fixé pour le régime général ;

- le second, afin de supprimer le plafond fixé pour la Caisse de retraite du personnel de la Régie autonome des transports parisiens (RATP).

La commission a adopté un amendement à l'article 39 bis (suppression des pénalités financières associées au non-respect des objectifs quantifiés de l'offre de soins), afin de prévoir de façon expresse qu'un décret en Conseil d'Etat fixera les modalités d'application de cet article.

Elle a ensuite adopté un amendement tendant à supprimer l'article 39 ter (création de l'observatoire économique de l'hospitalisation publique et privée) et un amendement tendant à supprimer l'article 43 (création de l'Agence nationale de l'évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux).

Puis elle adopté un amendement à l'article 47 (consultation gratuite de prévention pour les personnes âgées de plus de 70 ans), tendant à préciser que la consultation unique prévue par cet article s'applique aux personnes atteignant 70 ans dans l'année civile en cours.

Elle a adopté un amendement à l'article 49 (dotation du fonds de modernisation des établissements de santé publics et privés), tendant à réduire de 200 millions d'euros la dotation accordée au FMESPP en 2007.

Elle a adopté un amendement à l'article 50 (dotation du fonds d'aide à la qualité des soins de ville), tendant à réduire de 50 millions d'euros la dotation versée à ce fonds en 2007.

Puis la commission a adopté deux amendements à l'article 51 (création d'un fonds de prévention des risques sanitaires, établissement public de l'Etat) :

- le premier, tendant à prévoir que le montant de la contribution des régimes obligatoires d'assurance maladie au nouveau fonds de prévention des risques sanitaires est fixé par la loi de financement de la sécurité sociale et non par arrêté interministériel ;

- le second, tendant à préciser que le fonds de prévention des risques sanitaires est un établissement public administratif et que son conseil d'administration est composé, à parité, de représentants de l'Etat et de représentants des régimes obligatoires d'assurance maladie qui contribuent aux recettes du fonds, et non uniquement de représentants de l'Etat.

Par coordination avec l'amendement adopté à l'article 49, elle a adopté un amendement à l'article 53 (fixation de l'ONDAM et de ses sous-objectifs pour 2007), afin de réduire de 200 millions d'euros le montant de l'ONDAM hospitalier pour 2007.

Puis elle a adopté deux amendements à l'article 67 (aide à l'insertion professionnelle des jeunes adultes) :

- le premier afin d'encadrer le dispositif du prêt à taux zéro destiné aux jeunes adultes entrant dans la vie professionnelle, en précisant que ce dispositif s'adresse aux personnes âgées de 18 à 25 ans, et non aux personnes de moins de 25 ans ;

- le second tendant à prévoir qu'un décret en Conseil d'Etat précisera les modalités d'application de cet article.

La commission a adopté un amendement à l'article 69 ter (possibilité de contrôle par les organismes locaux de sécurité sociale en cas de disproportion marquée entre, d'une part, le train de vie du demandeur ou du bénéficiaire et, d'autre part, les ressources qu'il déclare), tendant d'une part, à aligner, sur le régime de l'article 168 du code général des impôts, la définition du barème d'évaluation forfaitaire des éléments du train de vie et à préciser, suivant les mêmes principes, la définition de la « disproportion marquée » entre les ressources déclarées et les ressources constatées, d'autre part, à préciser que les organismes de sécurité sociale usant de cette procédure doivent en informer les services de l'administration fiscale, et réciproquement, afin d'assurer en la matière une meilleure coordination entre services fiscaux et services sociaux.

La commission a enfin adopté un amendement tendant à supprimer l'article 70 bis (création d'un répertoire national commun).

La commission a alors émis un avis favorable à l'ensemble du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, ainsi amendé.

Contrôle budgétaire - Cour des comptes - Association française d'action artistique - Audition de M. Alain Pichon, président de la 4echambre de la Cour des comptes, et de MM. Philippe Etienne, directeur général de la coopération internationale et du développement au ministère des affaires étrangères, Benoît Paumier, délégué au développement et aux affaires internationales au ministère de la culture et de la communication, Jacques Blot, président de CulturesFrance, et Olivier Poivre d'Arvor, directeur de CulturesFrance

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Alain Pichon, président de la 4e chambre de la Cour des comptes, et de MM. Philippe Etienne, directeur général de la coopération internationale et du développement au ministère des affaires étrangères, Benoît Paumier, délégué au développement et aux affaires internationales au ministère de la culture et de la communication, Jacques Blot, président de CulturesFrance et Olivier Poivre d'Arvor, directeur de CulturesFrance, pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes sur l'Association française d'action artistique (AFAA).

M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'en application des dispositions de l'article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) qui prévoyaient la réalisation par la Cour des comptes « de toute enquête demandée par les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances sur la gestion des services ou organismes qu'elles contrôlent », il était procédé à une « audition pour suite à donner » à ladite enquête réalisée par la Cour des comptes.

Il a noté que la communication portait sur la gestion de l'agence française d'action artistique (AFAA), aujourd'hui renommée CulturesFrance, que la Cour des comptes avait transmise à la commission des finances en octobre 2006.

Il a fait remarquer qu'il s'agissait d'un sujet majeur pour le rayonnement culturel de notre pays, et qu'au moment même où se mettait en place une nouvelle structure, CulturesFrance, dont le modèle était clairement inspiré d'opérateurs étrangers prestigieux comme le British Council, il fallait que le nouvel organisme culturel ne renouvelle pas les errements ou les dysfonctionnements constatés à l'AFAA, dès 2001, par la Cour des comptes, qui semblait pourtant réitérer les mêmes critiques, cinq ans après, ainsi que cela résultait de l'enquête remise à la commission.

Il a observé que, conformément à la procédure déjà suivie, il était nécessaire de procéder à une audition conjointe de MM. Philippe Etienne, directeur général, au ministère des affaires étrangères, de la coopération internationale et du développement, Benoît Paumier, délégué au développement et aux affaires internationales au ministère de la culture, et de MM. Jacques Blot et Olivier Poivre d'Arvor, respectivement président et directeur de CulturesFrance, anciennement AFAA, en présence de MM. Alain Pichon, président de la 4e Chambre, Jean-François Collinet, conseiller-maître, Bernard Billaud, conseiller-maître, président de section, Gilles Lévy, conseiller-maître, et Jean Louis Sciacaluga, conseiller référendaire.

Cette audition était ouverte aux membres de la commission des affaires culturelles et de la commission des affaires étrangères, ainsi qu'à la presse, afin d'assurer un débat le plus ouvert et fructueux possible. A ce titre, il a salué la présence de M. Jacques Valade, président de la commission des affaires culturelles.

Il a souligné que la communication de la Cour des comptes avait constaté plusieurs carences importantes dans la gestion de l'AFAA, et que, si l'enquête abordait la question du statut de l'AFAA en constatant que cet organisme ne respectait que de façon approximative les règles, même les plus élémentaires, qui s'appliquaient aux associations, elle ne préconisait pourtant pas clairement un changement de statut de l'organisme.

M. Jean Arthuis, président, a ajouté que la Cour des comptes semblait considérer, en effet, que le mal était plus profond, et tenait dans la difficulté de la tutelle, en particulier du Quai d'Orsay, à piloter son opérateur. Il a fait valoir que la convention, signée en 2004 par le ministère des affaires étrangères et l'AFAA, n'avait en réalité jamais été appliquée, ce qui avait conduit la Cour des comptes à mettre en doute à la fois la pertinence de son contenu et la détermination des ministères de tutelle à vouloir piloter leur opérateur.

Il a relevé qu'au cours de l'enquête, la Cour des comptes ne semblait avoir discerné aucun axe directeur, qu'il soit géographique, thématique ou financier, dans les actions de l'AFAA. Il a observé qu'il en résultait un certain saupoudrage des crédits affectés aux opérations, sans que l'effet de levier des subventions publiques ait été avéré, et que, par ailleurs, l'enquête de la Cour des comptes avait noté que l'AFAA disposait d'un budget non négligeable, mais :

- que 75 % des fonds étaient affectés à des projets préétablis, ne bénéficiant pas directement au réseau culturel à l'étranger ;

- et que les montants engagés couvraient à hauteur de 40 % des opérations réalisées dans l'hexagone.

Il a ajouté que l'AFAA, devenue CulturesFrance, serait de moins en moins en mesure de répondre favorablement aux demandes des postes, des artistes ou des partenaires pour la diffusion de la scène artistique à l'étranger puisque, d'une certaine manière, l'objet social d'origine de l'association apparaissait comme dévoyé.

Il s'est demandé, dans ces conditions, quelle serait l'utilité de la réforme visant à transformer l'AFAA en un « British Council » à la française, surtout lorsque l'on savait que les gains de productivité issus de la fusion avec l'association pour le développement de la pensée française (ADPF) n'étaient pas avérés.

Il a déclaré qu'il comptait, dans cette perspective, sur chaque interlocuteur pour présenter très brièvement ses principales conclusions et laisser toute sa place à un débat le plus interactif et constructif possible où il donnerait notamment la parole aux deux rapporteurs spéciaux, M. Adrien Gouteyron, pour la mission « Action extérieure de l'Etat » et M. Michel Charasse pour la mission « Aide publique au développement ».

Il a ensuite rappelé aux membres de la commission des finances qu'ils auraient ensuite à prendre une décision quant à la publication de l'enquête de la Cour des comptes au sein d'un rapport d'information.

Puis il a donné la parole à M. Alain Pichon, président de la 4e Chambre de la Cour des comptes, pour présenter les principales conclusions de l'enquête réalisée par la Cour des comptes sur la gestion de l'association française d'action artistique (AFAA).

M. Alain Pichon, président de la 4e Chambre de la Cour des comptes, a indiqué qu'en application de l'article 58-2° de la LOLF, la Cour des comptes avait procédé, à la demande du président de la commission des finances du Sénat, au contrôle de l'AFAA.

Il a rappelé que la Cour des comptes avait déjà récemment contrôlé cette association, en 2001, et adressé un référé aux ministres concernés. Il a précisé que la demande du Sénat était intervenue en janvier 2006, alors même qu'était annoncée la création d'une nouvelle structure, CulturesFrance, qui, absorbant l'AFAA et l'Association pour la défense de la pensée française (ADPF), se voyait confier la mission de constituer, en qualité d'opérateur de l'Etat, une agence unique chargée de la diffusion de la culture française à l'étranger, en s'inspirant du modèle des institutions analogues espagnole, britannique, allemande ou suisse.

Il a estimé que le contrôle de la Cour des comptes ne pouvait porter, en raison du délai de 8 mois imparti par la LOLF, sur la constitution et la mise en place de CulturesFrance. Aussi a-t-il déclaré que la Cour des comptes, en accord avec la commission, avait limité ses investigations à l'organisation, à la gestion et aux comptes des trois derniers exercices de l'AFAA. Il a précisé qu'elle s'était attachée toutefois à dresser le bilan de l'activité et des résultats de l'association, afin d'inciter CulturesFrance à ne pas reproduire les dysfonctionnements ou errements constatés, et au contraire profiter des acquis et points forts de l'AFAA.

Il a noté toutefois que la Cour des comptes avait pu constater, dès à présent, que CulturesFrance, dans son statut et son organisation actuels, apparaissait plus comme la juxtaposition des entités antérieures (AFAA et ADPF), que comme le produit d'une réelle fusion, faisant émerger une nouvelle agence dont le statut et les objectifs seraient clairement adaptés aux ambitions annoncées.

Il a rappelé le montant des enjeux financiers et budgétaires : un budget global de 30 millions d'euros, dont notamment 20 millions d'euros de crédits publics et 7 millions d'euros de mécénat.

Il a déclaré que, quels que soient le statut et les missions confiés à l'avenir à CulturesFrance, sa gestion devait être plus rigoureuse que celle de l'AFAA.

M. Alain Pichon a précisé que le fonctionnement de l'AFAA avait montré que la répartition des responsabilités et des pouvoirs entre ses dirigeants n'était pas conforme à ses statuts, et qu'au demeurant le statut d'association relevait plus de l'effet d'apparence que d'une vraie réalité fonctionnelle.

Il a fait valoir que l'enquête de la Cour des comptes relevait les lacunes, le manque de respect des règles formelles dans les délégations de pouvoir au sein de l'association, ce qui avait conduit, dans les faits, à donner la plus grande autonomie à son directeur. Au fil du temps une relative confusion avait pu s'y instaurer, nuisant ainsi à la clarté des attributions, des responsabilités et des relations entre les tutelles et l'institution et ne permettait plus à l'Etat de fixer des objectifs mesurables à un opérateur qui « gagnait en liberté ce qu'il perdait en lisibilité ».

A cet égard, il a ajouté que la Cour des comptes était conduite à poser, à nouveau, la question du statut de ce type d'agence. Dès 2004, elle s'était interrogée sur l'opportunité du maintien du statut associatif de l'AFAA et sur l'intérêt que pouvait présenter le statut d'établissement public industriel et commercial (EPIC). Il semblait qu'avec la création de CulturesFrance la question demeurait d'actualité, et que le ministère des affaires étrangères envisageait favorablement de doter la nouvelle agence d'un statut d'EPIC, sous réserve bien évidemment qu'une telle réforme ne provoquât pas une perte de confiance de la part du mécénat privé, qui avait connu un réel essor ces dernières années. Une réflexion approfondie méritait d'être conduite sur les mérites comparés des différents statuts possibles : association, EPIC, GIP, voire fondation.

M. Alain Pichon a estimé, au demeurant, et au-delà même de la question statutaire, qu'il convenait que CulturesFrance montre plus de rigueur dans sa gestion que l'AFAA.

Il a constaté qu'il en allait notamment de la mise en place d'un contrôle interne plus strict, permettant de maîtriser les coûts des opérations complexes, de développer une culture de mesure des résultats et des performances par rapport aux objectifs définis par l'Etat.

Il a jugé qu'il faudrait tenir et présenter une comptabilité analytique qui était restée jusqu'alors trop embryonnaire, et fournir des comptes sociaux irréprochables sur le plan de la régularité et de l'image fidèle. Il a toutefois précisé que la Cour des comptes n'avait certes pas remis en cause la sincérité des comptes tels qu'ils avaient été certifiés par le commissaire aux comptes, mais estimait nécessaire plus de rigueur dans le respect du principe de rattachement à l'exercice ou de l'imputation de certaines charges. De manière plus générale, une plus grande transparence était nécessaire.

M. Alain Pichon a évoqué la gestion de ses ressources humaines (GRH). Il a indiqué que l'enquête de la Cour des comptes avait permis de constater que les effectifs avaient connu une légère décroissance au cours des dernières années et que, dans l'ensemble, les rémunérations servies n'étaient, ni excessives, ni assorties d'avantages complémentaires ou matériels anormaux, à l'exception toutefois du versement d'un 13e mois, qu'il avait fallu régulariser. Il a noté que ce qui faisait défaut était l'émergence d'une véritable politique des ressources humaines : le bilan social, le temps de travail, la formation, ainsi que le statut des stagiaires.

M. Alain Pichon a abordé ensuite la situation financière et les résultats de l'AFAA. Il a relevé que ceux-ci n'appelaient pas de critique et étaient globalement sains, la trésorerie étant même aisée, de même que le niveau des réserves. Il a précisé que deux points méritaient toutefois d'être relevés :

- la faible mobilisation des crédits européens malgré les engagements d'objectifs affichés. Il a souhaité que CulturesFrance s'inscrive davantage dans la logique du Programme culturel Europe 2000 et attire des financements européens plus substantiels ;

- l'essor remarquable des ressources du mécénat privé. Bien que partant d'un très faible niveau (180.000 millions d'euros en 2000), il a montré que l'AFAA avait attiré à elle, à ce titre, plus de 12 millions d'euros en 2004 et 2005. Il a noté que ce résultat spectaculaire était lié, sans doute, à l'implication personnelle et active du directeur, à la montée en puissance d'une cellule-mécénat, à l'effet des « saisons » Chine et Brésil, et peut-être aussi au régime fiscal plus incitatif désormais. Il a souhaité que ce type de financement soit maintenu, consolidé, voire développé par CulturesFrance. Il a déclaré qu'il était d'ailleurs légitime, et budgétairement souhaitable, que les tutelles retiennent le mécénat comme un objectif à réaliser par l'opérateur.

M. Alain Pichon a estimé que la question de la comparaison de l'AFAA, et désormais de CulturesFrance, avec des structures analogues ou voisines à l'étranger, était complexe et délicate. Il a indiqué que la Cour des comptes avait présenté dans son rapport un tableau comparatif avec le Goethe Institute, le British Council, l'Institut Cervantes et Pro Helvetia. Il a fait valoir que les critères de comparaison (moyens financiers, implication de l'Etat et de son réseau diplomatique, ampleur et périmètres des missions, situation de monopole ou de concurrence avec d'autres structures publiques) étaient trop nombreux et divers pour dégager une conclusion et recommander de s'inspirer de tel ou tel modèle. Il a estimé que l'Institut Pro Helvetia ou l'Institut Cervantes étaient les modèles les plus proches de ce vers quoi pourrait tendre CulturesFrance.

En revanche, il a souhaité que se développent la concertation et la coordination avec d'autres intervenants français dans le domaine de l'action culturelle à l'étranger, notamment l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), l'Office national de diffusion artistique (ONDA) et l'Alliance française. Il a souligné qu'il convenait, en effet, de donner plus de cohérence et de complémentarité à l'ensemble des intervenants français en matière de diffusion culturelle extérieure.

M. Alain Pichon a souligné que l'évolution récente des missions confiées à l'AFAA, et leurs effets, étaient d'autant plus préoccupants que l'Etat n'avait pas assumé clairement ses responsabilités de tuteur vis-à-vis de son opérateur. Il a remarqué que, dans la période récente, l'AFAA avait progressivement développé son activité sur le territoire national, sous l'effet de la montée en puissance d'opérations dénommées « les saisons », celles-ci ayant pour principal objectif d'assurer le rayonnement des cultures étrangères en France, avec parfois un effet de réciprocité dont la réalité n'avait pas été mesurée au profit de l'AFAA. Il a cité, à titre d'exemple, les années en France de l'Algérie (2003), de la Chine (2004) ou du Brésil (2005). Il a précisé que la Cour des comptes n'entendait nullement remettre en cause l'opportunité et l'effectivité de ces manifestations, mais qu'elle constatait, toutefois, qu'en réalisant ce type de prestations, l'AFAA était sortie de sa mission originelle et principale, qui était d'assurer le rayonnement culturel de la France à l'étranger.

Plutôt que d'agir en soutien et en relais à des demandes exprimées par les ambassades et leurs services culturels, lesquels au demeurant étaient parfois tentés de traiter directement avec de grandes institutions telles que l'Opéra de Paris, le Musée du Louvre ou la Comédie française, l'AFAA avait mué pour devenir un opérateur indépendant inspiré plus par une démarche de projet « au coup par coup » que par une véritable logique de programme. Il a relevé qu'il était vrai que cette logique avait perdu de sa clarté et de sa finalité en raison même du caractère trop flou et mal défini des objectifs assignés à l'AFAA dans les conventions établies par les deux ministères de tutelle (Affaires étrangères et Culture).

M. Alain Pichon s'est interrogé, non sur l'intérêt de maintenir la réalisation d'opérations type « Saisons » sur le territoire national, mais sur la question de savoir qui en était chargé, et si une agence comme CulturesFrance ne devait pas être prioritairement recentrée sur la mission traditionnelle de l'AFAA, telle qu'elle avait été conçue dès 1922.

Il a souligné que restaient à définir quels types de « produits culturels », on entendait promouvoir, et quel périmètre, quelle zone géographique, on souhaitait couvrir de préférence. Il a estimé qu'il n'appartenait pas à la Cour des comptes de se prononcer dans ce débat et de suggérer les choix préférentiels. Il a souligné qu'elle se bornait à constater que dans le passé récent, ces options n'avaient pas été tranchées, et qu'ainsi les pouvoirs publics n'avaient pas assigné à l'AFAA des objectifs clairs en matière de vecteurs culturels, de promotion de la culture classique ou de la création contemporaine, de ciblage de zones géographiques, de pays émergents, etc.

Il a indiqué, qu'à l'évidence, la création de CulturesFrance imposait que des choix stratégiques à moyen terme soient arrêtés, assortis d'objectifs et de moyens adéquats. Il en allait de la pérennité comme du renouvellement du rayonnement culturel de notre pays.

M. Alain Pichon a indiqué que l'Etat n'avait pas su définir clairement, en effet, des objectifs à l'AFAA, et par conséquent avait négligé de suivre l'affectation des moyens et l'évaluation des résultats obtenus.

M. Alain Pichon a relevé que la faiblesse des comptes rendus d'activité et de performance, l'absence de mesure en termes de coût-efficacité des principales opérations conduites, ou lancées par l'AFAA, n'avaient pas été relevées par la tutelle, la DGCID paraissant avoir fait preuve de peu d'exigences envers l'AFAA. Il a certes convenu que ses moyens humains en termes de contrôle et de suivi de ses nombreux opérateurs étaient peu nombreux. Il a néanmoins observé qu'elle s'en remettait plus à l'instauration d'un climat de confiance qu'à la mise en oeuvre d'un système de contrôle et d'indicateurs de résultats pour exercer une tutelle réelle sur un opérateur qui aspire à s'autonomiser.

M. Alain Pichon a déclaré qu'avec la création de CulturesFrance, devaient se mettre en place des relations plus claires et plus strictes entre l'Etat (avec une fonction de chef de file nettement attribuée au ministère des affaires étrangères) et son opérateur dédié principalement, voire exclusivement, au rayonnement culturel de la France à l'étranger. Ce n'était qu'à ces conditions que la réforme récente pouvait trouver tout son sens. Alors le statut, les crédits publics, les compétences, les activités de CulturesFrance, ainsi que le talent des hommes et des femmes qui y oeuvraient, trouveraient leur pleine efficacité.

Il a indiqué que telle était la portée du constat que la Cour des comptes, à travers le contrôle des comptes, de la gestion et de l'activité de l'AFAA, avait souhaité transmettre à la commission des finances du Sénat.

M. Jean Arthuis, président, a ensuite donné la parole aux représentants de CulturesFrance. Auparavant, il a néanmoins recueilli le sentiment de M. Jacques Valade, président de la commission des affaires culturelles, sur le fonctionnement de l'organisme contrôlé.

Après s'être félicité de la tenue d'une telle audition, M. Jacques Valade, président de la commission des affaires culturelles, a témoigné de l'importance de l'AFAA pour le rayonnement culturel français et souligné que l'association constituait un relais précieux pour les collectivités territoriales, s'agissant notamment de la coopération décentralisée.

Puis M. Jacques Blot, président de CulturesFrance, a rappelé les termes de la mission qui lui avait été confiée en novembre 2005, consistant à partir d'une décision politique déjà arrêtée de créer CulturesFrance, d'en déterminer les modes de réalisation, ainsi que le périmètre. Il a souligné qu'il ne partageait pas l'idée selon laquelle il aurait fallu en la matière s'inspirer d'un modèle étranger préexistant, rappelant que l'action culturelle extérieure était, pour notre pays, un des vecteurs de notre politique étrangère. S'agissant du statut de l'opérateur, il a jugé que le choix devait se faire entre le statut d'association et celui d'établissement public à caractère industriel et commercial. Il a enfin rappelé que l'autonomie excessive soulignée par la Cour des comptes devrait être mise en perspective avec le fait que 75 % des décisions relatives à la programmation étaient prises en dehors de l'AFAA.

M. Jacques Blot a rappelé que la subvention versée à un établissement comme l'Opéra national de Paris s'élevait à 100 millions d'euros par an contre 20 millions d'euros par an à Cultures-France, qui était en charge de l'influence culturelle française à l'étranger, cette comparaison permettant de relativiser l'importance de la subvention. Par ailleurs, il a indiqué que le passage à la comptabilité analytique se traduisait par une hausse des frais de fonctionnement. Il a évoqué la question du statut de l'établissement, indiquant que ne seraient adaptés ni une fondation, en raison de subventions publiques trop élevées, ni un groupement d'intérêt public (GIP), qui ne serait qu'une simple juxtaposition de structures déjà existantes. Il a donc estimé que le statut actuel d'association devait être, dans l'immédiat, conservé, et qu'il convenait d'évoluer vers la solution préconisée par la Cour des comptes, à savoir un établissement public industriel et commercial (EPIC). Cependant, il a noté qu'un tel changement nécessiterait une disposition législative, ce qui dépendrait du calendrier parlementaire, particulièrement chargé à ce stade.

M. Olivier Poivre d'Arvor, directeur de CulturesFrance, à titre liminaire, a précisé que les remarques formulées par la Cour des comptes, en 2001, avaient été prises en compte, ce qui s'était traduit par la prochaine mise en place d'un règlement financier et d'un règlement intérieur, et que la probité de la gestion ne faisait, aujourd'hui, plus débat. En particulier, il a rappelé que les frais de fonctionnement s'établissaient à 22 % du budget, ce qui était très inférieur à la moyenne, soulignant, de plus, les efforts entrepris afin de développer le mécénat. Il a tenu à indiquer qu'une politique culturelle adaptée nécessitait de développer les moyens relatifs à l'accueil des cultures étrangères, et qu'à ce titre, des partenariats avec les collectivités territoriales étaient conclus. Il a estimé que la fusion entre les deux établissements ferait apparaître, dès 2007, les économies réalisées, exprimant le souhait que la nouvelle structure puisse fournir des programmes dans le domaine du livre et du cinéma. Par ailleurs, il a insisté sur la relative modicité de la subvention, surtout compte tenu du nombre de personnes touchées par les actions de l'AFAA, que l'on pouvait estimer à environ 20 millions par an.

M. Philippe Etienne, directeur général de la coopération internationale et du développement au ministère des affaires étrangères, a tenu à indiquer l'accord du ministère des affaires étrangères sur les principales observations de la Cour des comptes, se félicitant de l'amélioration constatée dans sa gestion.

En ce qui concerne les remarques relatives à l'absence de politique des ministères de tutelle, il a rappelé qu'une convention signée à la fin de l'année 2004 entre l'AFAA et les ministères de tutelle définissait trois missions prioritaires qui étaient :

- la promotion de la création contemporaine française à l'étranger ;

- l'encouragement de la diversité culturelle par le dialogue entre les cultures, notamment par le biais des « saisons », qui comportaient des éléments de réciprocité ;

- et la contribution au développement culturel de nos pays partenaires, principalement ceux membres de la zone de solidarité prioritaire, ce qui constituait un atout indéniable pour l'influence française.

Il s'est interrogé sur les éventuelles modifications à apporter à ces missions, celles-ci pouvant, par exemple, être recentrées sur l'Afrique et sur certains grands pays en voie de développement.

A l'opposé, il a exprimé son accord avec les remarques de la Cour des comptes sur l'absence d'évaluation, formant le souhait que la méthodologie retenue, en ce domaine, pour d'autres programmes du ministère soit rapidement étendue à l'établissement. En ce qui concerne les « saisons », il a estimé que la contribution du ministère des affaires étrangères, qui était d'1,4 million d'euros en 2004 et de 700.000 euros en 2005, ne représentait qu'une faible part des 16 millions d'euros de subvention globale. En conséquence, on ne pouvait pas parler d'effet d'éviction, et ce, d'autant plus que les « saisons » bénéficiaient d'un co-financement qui en multipliait l'impact.

M. Benoît Paumier, délégué au développement et aux affaires internationales au ministère de la culture, a salué le pragmatisme de l'enquête de la Cour des comptes. Cependant, il a relevé qu'il n'était plus pertinent de distinguer les interventions en France et à l'étranger, la signature de la convention de l'UNESCO sur la diversité culturelle impliquant une meilleure reconnaissance des autres cultures sur son territoire. Par ailleurs, il a insisté sur l'effet levier des « saisons », soulignant les investissements importants des autres pays dans chacun de ces événements, et la place importante du mécénat.

M. Jean Arthuis, président, s'est étonné du fait qu'il soit difficile de distinguer les actions réalisées en France et les actions réalisées à l'étranger.

M. Benoît Paumier, en accord avec M. Philippe Etienne, a insisté sur le fait que ces deux types d'action étaient complémentaires et conformes aux engagements pris dans le cadre de la convention sur la diversité culturelle.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'Etat », a souligné que l'audition de ce jour montrait l'intérêt du travail et des propositions de la Cour des comptes. Il a relevé que, si les modèles d'organisation étrangers, notamment l'Institut Goethe pour l'Allemagne, n'étaient pas transposables en France, où un double réseau d'ambassades et d'instituts culturels était déjà présent à l'étranger, il n'en restait pas moins qu'un pilotage de l'action culturelle à l'étranger était nécessaire. Il s'est interrogé sur la nature des liens entre ces réseaux et l'AFAA, estimant que ce lien devait être le plus fort possible afin de justifier le modèle d'organisation français. En ce qui concerne les « saisons », il a observé leur importance en termes budgétaires, s'interrogeant sur la part qui leur serait affectée à l'avenir. Il a observé les efforts d'organisation effectués par l'AFAA, notant cependant des carences dans la gestion des ressources humaines. Par ailleurs, il s'est interrogé sur l'adéquation au public de certaines expositions qu'il avait pu visiter à l'étranger. Enfin, il a soulevé deux points : le premier relatif à la dispersion des crédits dans trois programmes différents, ce qui ne contribuait pas à la lisibilité de l'ensemble ; le second sur la possibilité d'évaluation par les services culturels à l'étranger de l'impact des politiques menées par l'AFAA.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteur pour avis de la mission « Action extérieure de l'Etat » au nom de la commission des affaires étrangères, a insisté sur la nécessité de mener un contrôle financier précis, indiquant que l'action culturelle à l'étranger, menée par les conseillers culturels, était largement auto-financée. Elle a relevé la très grande importance de la politique culturelle à l'étranger comme levier d'influence, suggérant une meilleure coordination avec le secteur de l'audiovisuel, par exemple en faisant produire par TV5 ou RFI des émissions qui mettraient en valeur les actions de l'AFAA.

En réponse à M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'Etat », M. Jacques Blot a observé que la question des services culturels de la France à l'étranger était complexe et nécessiterait une vaste réflexion. Il a déploré que les centres culturels situés en Europe soient fermés afin de réaliser des économies qui lui paraissaient nuire à l'influence française à l'étranger, indiquant son souhait d'une réflexion d'ensemble sur l'utilisation qui pourrait être faite de ce réseau. En ce qui concerne les expositions, il a observé que l'établissement proposait une offre aux conseillers culturels des différents pays, à charge, pour ces derniers, de juger de l'impact de l'exposition. Cependant, il a indiqué sa volonté de demander aux conseillers de fournir une évaluation du déroulement des événements afin d'adapter au mieux l'offre aux différents publics.

M. Olivier Poivre d'Arvor a précisé que le processus de sélection des opérations était très rigoureux et s'inscrivait, notamment, dans le cadre de réunions à l'échelle régionale avec les postes diplomatiques. Il a considéré que la Direction générale de la coopération internationale et du développement s'était montrée réactive et avait clairement énoncé ses priorités lors de l'évaluation des demandes de financement, et indiqué que les aides octroyées étaient décidées peu avant la fin de l'année pour l'exercice suivant, transparentes et publiées. Il a ajouté que CulturesFrance apporterait ainsi une aide financière à 80 compagnies de danse en 2006, ce qui avait effectivement pu être qualifié de « saupoudrage ». Néanmoins, une réduction sensible du nombre d'opérateurs aidés donnerait également lieu, selon lui, à des critiques portant sur un soutien insuffisant à la créativité artistique.

S'agissant des ressources humaines, il a indiqué que les effectifs de CulturesFrance s'établissaient aujourd'hui à environ 80 personnes, dont la gestion était placée sous la responsabilité d'un secrétaire général, poste créé en septembre 2006. Il a annoncé qu'un effort de formation des personnels serait entrepris, et rappelé que les salaires se situaient à un niveau bas, de l'ordre de 3.500 euros nets mensuels, par exemple, pour un directeur de département très diplômé et disposant d'une longue expérience. Puis revenant sur les propos de Mme Monique Cerisier-ben Guiga relatifs au mécénat, il a souligné l'effet de levier des actions de l'AFAA, puis de CulturesFrance, sur la mobilisation d'un volume élevé de fonds privés.

M. Alain Pichon a pris acte avec satisfaction des décisions prises par CulturesFrance depuis l'été 2006 en matière de gestion, et s'est déclaré quelque peu rassuré sur l'exercice de la tutelle par les deux ministères concernés. Il a également relevé que le statut d'établissement public industriel et commercial (EPIC) semblait être privilégié pour CulturesFrance.

M. Ivan Renar a relevé que le statut associatif n'était, de toute évidence, pas adapté à une structure telle que CulturesFrance, et a considéré qu'il pouvait être opportun de la placer sous le nouveau statut d'établissement public de coopération culturelle.

En réponse à M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, qui l'avait interrogé sur la rationalisation de l'imputation budgétaire des subventions versées à CulturesFrance, M. Philippe Etienne a précisé que la comptabilisation de la subvention versée par le ministère des affaires étrangères sur deux programmes de ce ministère, le programme 185 « Rayonnement culturel et scientifique » de la mission « Action extérieure de l'Etat » et le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement », était tributaire de la conception géographique de ces programmes. La subvention était ainsi répartie au prorata des pays concernés par l'action de CulturesFrance, soit les pays membres de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) pour le programme 185, et les Etats ressortissant à l'aide publique au développement, selon la liste fixée par le Comité d'aide au développement de l'OCDE, pour le programme 209.

S'agissant de l'évaluation de l'action de CulturesFrance par les services d'action culturelle des ambassades, considérés comme des « clients, il a indiqué que la procédure, déjà existante, des comités d'évaluation auxquels participaient des représentants des postes diplomatiques, allait être étendue à CulturesFrance. Puis il a confirmé l'appréciation de Mme Monique Cerisier-ben Guiga et de M. Olivier Poivre d'Arvor sur l'effet de levier des subventions publiques versées à l'AFAA, qui avait été estimé à onze pour certaines actions menées aux Etats-Unis. Il a considéré que ce calcul devrait être généralisé pour tous les pays où intervenait CulturesFrance. Il a ajouté que la mobilisation du mécénat des entreprises françaises dans les différents pays dépendait du statut juridique de leurs établissements et de la présence éventuelle d'une fondation, mais que la majorité des grandes sociétés françaises recourait effectivement au mécénat culturel.

Soulignant l'importance du mécénat, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'Etat », s'est demandé si les entreprises disposeraient d'un avantage fiscal équivalent si CulturesFrance venait à adopter le statut d'EPIC.

M. Alain Pichon a indiqué que le mode d'intervention direct ou indirect de la structure bénéficiaire du mécénat était fiscalement neutre. Il a estimé, en revanche, que l'adoption du statut d'EPIC impliquerait de fournir un effort de persuasion auprès des mécènes, dans la mesure où ces derniers tendaient à assimiler, de façon négative, le comptable public d'un tel établissement à un percepteur.

M. Jacques Blot a confirmé que les responsables de programmes européens, susceptibles de contribuer aux activités de CulturesFrance, manifestaient les mêmes réserves à l'égard des établissements publics, à la différence des associations. Il a contesté la pertinence du critère auquel avait eu recours la Cour des comptes pour identifier une association, reposant sur le paiement d'une cotisation par les membres de l'assemblée générale, et estimé que CulturesFrance ne pourrait pas être considéré comme une association si l'on appliquait ce critère, à moins de prévoir deux catégories de membres. A cet égard, il a jugé que l'interprétation de la Cour des comptes était trop rigoureuse au regard de la jurisprudence du Conseil d'Etat.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est interrogé sur la différence de traitement qui pouvait être appliquée, s'agissant du financement d'une association telle que l'AFAA, entre l'Etat et les collectivités territoriales, ces dernières étant susceptibles, en pareille situation, d'être déclarée gestionnaires de fait.

M. Jacques Blot a estimé qu'une telle hypothèse était peu vraisemblable, dans la mesure où la qualification de gestion de fait supposait la réunion de plusieurs conditions qui allaient au-delà des simples relations financières. Il a rappelé que le contrôleur financier de CulturesFrance exerçait un contrôle rigoureux et exhaustif de l'ensemble des flux financiers de la structure.

M. Bernard Billaud, président de section, a rappelé que la Cour des comptes, en 1999, avait soutenu la thèse de la gestion de fait dans les cas de l'AFAA et de l'ADPF, sans pour autant la déclarer, dans la mesure où les conditions de fonctionnement de l'AFAA n'étaient pas réellement conformes à son statut d'association. Réagissant aux propos de M. Jacques Blot, président de CulturesFrance, sur le caractère prétendument excessif du critère du versement d'une cotisation à l'assemblée générale, il a précisé que les tribunaux civils y avaient également recours, et tendaient donc à qualifier d'association une structure dont l'assemblée générale était exclusivement composée de membres cotisants.

Puis, en réponse à M. Jean Arthuis, président, qui relevait l'abondance des placements financiers et l'aisance de la trésorerie de l'AFAA, dont le montant atteignait 4,7 millions d'euros fin 2005, M. Jacques Blot a indiqué que cette situation reflétait l'impact temporaire des « saisons ».

M. Philippe Marini, rapporteur général, a fait part du grand intérêt qu'il avait pris à la lecture de la communication de la Cour des comptes, dont la qualité était de nature à assurer la légitimité de la procédure de l'article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Il s'est également étonné de ce que 40 % des activités de l'AFAA fussent exercées en France.

A l'issue de cette audition, la commission a décidé, à l'unanimité, d'autoriser la publication de l'enquête de la Cour des comptes sous la forme d'un rapport d'information.

Contrôle budgétaire - Gestion de la crise au Liban - Communication

La commission a ensuite entendu une communication de M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, sur la gestion de la crise au Liban par le Quai d'Orsay et le soutien de nos ressortissants.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué qu'il avait effectué une mission au Liban, du 15 au 18 octobre 2006, après avoir préalablement auditionné le directeur des Français à l'étranger en France et des étrangers en France. Quelques semaines après la fin de la guerre au Liban, il a souhaité tirer les premiers enseignements du dispositif d'assistance au retour volontaire de nos compatriotes, mis en oeuvre par les administrations du 17 juillet au 17 août 2006 et dresser un bilan de la gestion de la crise libanaise.

Le rapporteur spécial a tenu à rendre hommage, au préalable, à la mobilisation de femmes et d'hommes remarquables, en poste au Liban, mais aussi à Paris et à Chypre, qui avaient, jour et nuit, durant un long mois, donné une image « admirable » de notre pays et de notre administration. Il a insisté sur l'aide qu'ils avaient non seulement apportée à nos ressortissants, mais aussi à la population libanaise. Il a tenu à saluer le courage physique manifesté par les agents présents au Liban, à Beyrouth, mais plus encore à Nabatiyé, au Sud Liban. Par ailleurs, il a évoqué un point méconnu, à savoir l'action exemplaire de notre poste de Haïfa, en Israël, en soutien à nos ressortissants mis en danger par les tirs de roquette du Hezbollah, rappelant qu'il y avait environ 20.000 ressortissants français au Liban, contre 70.000 en Israël.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a ensuite présenté les enseignements à tirer de la gestion de la crise libanaise. Il a souligné, tout d'abord, que la France avait aidé, à un niveau jamais connu à ce jour, ses ressortissants, mais aussi ceux des autres pays, dans un dispositif d'évacuation inédit. Il a rappelé que, s'agissant de la crise ivoirienne, 8.000 Français avaient été rapatriés par le ministère de la défense, pour un coût total de 5 millions d'euros, alors qu'au Liban le dispositif mis en place par la France avait permis, du 17 juillet au 17 août, le départ de 13.800 personnes, dont 10.800 Français. Il a indiqué que le rapatriement avait concerné essentiellement des personnes « de passage », plutôt que des résidents, ces derniers étant en effet restés, dans leur quasi-totalité, au Liban.

Il a précisé que plus de 320 personnes (agents du ministère des affaires étrangères, du ministère de l'intérieur, de la défense, de la santé, personnels de la Croix-Rouge) avaient été dépêchées en renfort afin d'accompagner et de soutenir les rapatriés et que 19 rotations maritimes avaient été organisées entre le Liban et le port chypriote de Larnaca, ainsi que vers le port turc de Mersin. Il a également souligné que des vols spécialement affrétés par le ministère des affaires étrangères avaient ensuite assuré le transfert des ressortissants français et européens jusqu'à Paris.

Le rapporteur spécial s'est félicité d'un effort sans comparaison avec celui accompli par les autres pays étrangers. Il a observé que ceux-ci avaient le plus souvent eu recours à une évacuation par voie terrestre, jusqu'à Damas, et que certains pays avaient même envisagé de « facturer » à leurs ressortissants les frais de rapatriement, avant finalement d'y renoncer. Il s'est étonné que très peu d'entre eux aient organisé un véritable « rapatriement » de leurs ressortissants jusqu'à chez eux, limitant leur action à une « exfiltration » en dehors du Liban vers un pays sûr, en l'occurrence la Syrie, Chypre ou la Turquie.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a estimé que ces éléments manifestaient l'exceptionnel effort que notre pays avait accompli pour nos compatriotes bloqués au Liban. Au total, il a indiqué que l'effort financier de la France envers les 13.800 personnes rapatriées avait représenté 9,3 millions d'euros ouverts par un décret pour dépenses accidentelles en date du 3 octobre 2006. Il a précisé que ces dépenses avaient concerné le transport, à hauteur de 7,8 millions d'euros (se répartissant en 5,9 millions d'euros pour le transport aérien et 1,9 million d'euros pour le transport maritime), la logistique des postes pour 700.000 euros (Nicosie, Beyrouth, Ankara), le financement des missions des partenaires pour 450.000 euros (Croix-Rouge et sécurité civile), tandis que les dépenses de plateau téléphonique s'étaient élevées à 300.000 euros.

Il a remarqué que, compte tenu de la nécessité d'agir dans des conditions d'urgence, la gestion financière de la crise avait été très satisfaisante, dès lors qu'il avait été décidé, au plus haut niveau de l'Etat, que la France mettrait tout en oeuvre pour venir en aide à ses ressortissants.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a ensuite estimé que deux enseignements pouvaient être tirés de la gestion de la crise en termes de communication.

En premier lieu, il a rappelé que notre poste à Beyrouth avait été débordé dans les tous premiers jours de la crise par l'afflux de Français souhaitant être rapatriés d'urgence et se présentant avec leurs valises aux portes de l'ambassade. Il a déploré que celle-ci n'ait pas été informée préalablement, avant son annonce dans les médias, de la mise en place d'un mécanisme aérien et maritime d'aide au départ des ressortissants. A cet égard, il a recommandé qu'à l'avenir les annonces soient faites une fois les moyens dégagés et l'anticipation de l'impact de l'annonce complètement analysée.

En second lieu, il a jugé que le choix des mots avait une importance majeure en gestion de crise, des termes inadéquats pouvant susciter la panique des personnes concernées. Il a souhaité, qu'à l'avenir, soit mise en place une coordination de la communication de crise, par la mise en commun d'éléments de langage afin d'éviter les hésitations dans le choix des mots entre « rapatriement », « évacuation » et « aide au retour volontaire » (terme finalement retenu) qui n'adressaient pas le même message politique et n'avaient donc pas les mêmes implications concrètes.

Ensuite, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a fait part de ses inquiétudes rétrospectives quant à l'absence d'outils pour gérer la crise. Il a observé que, lors de ses contacts à Beyrouth, il avait été surpris de découvrir le contraste entre le professionnalisme des agents ayant géré la crise au quotidien et la pénurie d'outils pour l'affronter. Il a déploré que le Quai d'Orsay manque ainsi de moyens de gestion de crise dans ses postes à l'étranger et que ceux-ci aient dû affronter les crises de manière très « artisanale », alors que le Quai s'était doté d'une cellule de crise, à Paris, qui avait fonctionné dans des conditions très satisfaisantes. A cet égard, il a relevé que le poste ne disposait pas, le 13 juillet 2006, au moment du déclenchement de la crise, de logiciels ad hoc, et de système organisé pour enregistrer les appels et recenser les besoins de nos ressortissants. De même, il n'avait pas davantage été en mesure de connaître le nombre de ressortissants français présents au Liban, nombre d'entre eux disposant de la double nationalité et ayant pénétré sur le territoire libanais avec un passeport libanais.

Il a précisé qu'il faudrait désormais permettre aux voyageurs et touristes français d'enregistrer en ligne leurs coordonnées, sur le site internet du ministère des affaires étrangères, afin qu'ils puissent être joints par nos ambassades, en cas de difficulté. Il a indiqué que le Quai d'Orsay avait provisionné 650.000 euros dans son budget pour 2007 afin de mettre en oeuvre ce dernier projet informatique.

Parallèlement, il a estimé que le plan de sécurité élaboré par l'ambassade selon les directives de l'administration centrale s'était avéré très largement inutile, les scénarios envisagés ne s'étant pas réalisés. Enfin, il a regretté qu'au moment de l'évacuation des ressortissants, jusqu'à la cinquième rotation du ferry Iera Petra, le poste à Beyrouth ait été confronté au « casse-tête » de l'établissement des listes de passagers, de la gestion des priorités, et de la transmission de ces listes à Chypre afin d'organiser les rotations aériennes ultérieures, faute de logiciel informatique. Il a indiqué que c'était l'arrivée d'un détachement de l'état-major de la 1ère brigade logistique, ayant constitué une cellule dite CRER (centre de regroupement et d'évacuation de ressortissants), dotée de moyens performants fondés sur l'utilisation systématique d'ordinateurs portables en réseau, qui était venu « au secours » des agents du Quai d'Orsay.

Il a donc jugé déterminante la coopération interministérielle dans la gestion de crise et souligné que le travail en équipe entre les agents du ministère des affaires étrangères et ceux du ministère de la défense s'était révélé excellent. Il a néanmoins insisté sur la nécessité de mieux organiser la coopération interministérielle, et ce dès le début des crises. Il a observé que le Quai d'Orsay, du moins notre ambassade, ignorait l'existence du CRER, au moment du déclenchement de la crise. Il a souhaité, maintenant celle-ci passée, que le Quai d'Orsay évite de dupliquer en son sein le CRER. Il a préconisé, dans cette période de calme relatif, de définir les modalités de travail en commun entre les deux ministères et cela, dès le déclenchement d'une crise.

En définitive, il a estimé le travail restant à accomplir au Quai d'Orsay dans la gestion des crises encore très important, pour que ses agents puissent les affronter le plus sereinement possible. Il a relevé que la formation des agents restait une priorité et a jugé indispensable de mieux organiser, en amont, le recrutement de volontaires susceptibles de partir en renfort, immédiatement, pour gérer une crise. Il a alors proposé qu'une « réserve » du Quai d'Orsay puisse être constituée dans cette perspective, afin de mieux formaliser et de préparer l'engagement des agents volontaires en cas de crise.

Au terme de cette communication, M. Adrien Gouteyron a voulu faire part d'une interrogation, qui ne concernait pas seulement le ministère des affaires étrangères. Dans ces circonstances exceptionnelles et compte tenu du dévouement infini dont ont fait preuve un grand nombre d'agents, il s'est demandé comment la République, et son administration pouvaient récompenser le mérite. Il a indiqué que des médailles des affaires étrangères seraient décernées et que quelques personnels ayant fait preuve d'un courage hors du commun seraient proposés « aux ordres nationaux ». Il a ajouté que les recrutés locaux pourraient recevoir une prime et a vivement regretté que rien de tel ne soit prévu pour les fonctionnaires. Il a constaté que, faute de souplesse dans la gestion des personnels, en l'absence d'une rémunération au mérite des agents de l'Etat, la France ne savait pas témoigner, du moins sur un plan financier, sa gratitude à ceux qui devraient la recevoir.

M. Jean Arthuis, président, après avoir félicité le rapporteur spécial pour son engagement « sur place et sur pièces » a souligné l'intérêt de cette communication qui proposait au gouvernement de précieuses recommandations.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a félicité, pour sa part, le rapporteur spécial pour la qualité de son intervention, et noté qu'il en ressortait que la réaction du poste avait été beaucoup plus remarquable que celle de l'administration centrale. Enfin, il a tenu à citer l'ambassadeur, M. Bernard Emié, dont il a souligné la remarquable efficacité et le grand sang-froid dans la gestion de cette crise. M. Jean Arthuis, président, s'est associé à ces propos estimant qu'à l'image du chef de la mission diplomatique au Liban, l'ensemble de ses collaborateurs avait fait la preuve d'un dévouement et d'un sens du service exemplaires qu'il convenait de relever, pour s'en féliciter.

La commission a alors donné acte au rapporteur spécial de sa communication.

PJLF pour 2007 - Mission « Publications officielles et information administrative » - Examen du rapport spécial

Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Bernard Vera, rapporteur spécial, sur la mission « Publications officielles et information administrative ».

M. Bernard Vera, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que cette mission était nouvelle, car elle résultait de la création d'un budget annexe pour le projet de loi de finances pour 2007. Il a précisé, en effet, que l'article 17 du projet de loi de finances pour 2007 prévoyait que « l'ancien » budget annexe des Journaux officiels formait désormais, avec le compte de commerce de la Documentation française, un budget annexe « commun » réunissant au sein d'une nouvelle mission intitulée « Publications officielles et information administrative », deux programmes : « Accès au droit, publications officielles et annonces légales » et « Edition publique et information administrative », correspondant respectivement aux activités de la direction des Journaux officiels (DJO) et à celles de la direction de la Documentation française (DF).

Il a ensuite évoqué la non-conformité en 2006 de la mission monoprogramme « Journaux officiels », au regard des dispositions de l'article 7 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), selon lesquelles « une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ». Il a rappelé que le Conseil constitutionnel, saisi de la loi de finances pour 2006, ne l'avait cependant pas déclarée contraire à la Constitution, considérant que « dans le cadre de la mise en place d'une nouvelle nomenclature budgétaire, il fallait laisser le temps aux autorités compétentes de procéder aux adaptations nécessaires et de surmonter les difficultés inhérentes à l'application de la réforme ». Il a souligné la nécessaire mise en conformité du budget annexe pour 2007 que le gouvernement avait donc réalisée.

Il a souligné que le rapprochement entre les deux institutions avait déjà été amorcé, dès 2005, et que des collaborations s'étaient développées dans les secteurs de l'impression et de la diffusion. Il a précisé qu'à ce jour, la diffusion des codes, brochures et conventions collectives était assurée uniquement par le canal de la Documentation française, et qu'à l'inverse, les activités d'impression de la Documentation française avaient été prises en charge par la direction des Journaux officiels. Il a estimé que, en 2006, la DJO pourrait imprimer environ 70 % des publications propres de la Documentation française, et 20 à 25 % des éditions pour le compte des administrations de l'Etat.

Il a signalé qu'un audit avait été lancé, dans le cadre de la réforme de l'Etat, en octobre 2006, sur l'« Etat éditeur », qui mettrait, sans doute, en évidence la nécessité de nouveaux rapprochements avec d'autres organismes éditeurs.

M. Bernard Vera, rapporteur spécial, a ensuite indiqué que les crédits de la mission « Publications officielles et information administrative » s'élevaient à 190,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et 196,9 millions d'euros en crédits de paiement, et que le plafond d'emplois de la mission atteignait 1.032 équivalents temps plein travaillé (ETPT).

Abordant le premier programme « Accès au droit, publications officielles et annonces légales », il a observé que la situation financière de la direction des Journaux officiels était bonne et dégageait un excédent d'exploitation, fin 2005, de 56,5 millions d'euros. Il a souligné que les recettes étaient attendues à hauteur de 182,85 millions d'euros, en hausse de 7,2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2006. Il a précisé que les prévisions de recettes au titre des annonces légales, en hausse de 12 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2006, atteignaient 162,21 millions d'euros et n'avaient pas subi le recul attendu en raison de la concurrence, ce qui soulignait la confiance des annonceurs dans la qualité des publications des Journaux officiels.

Il a indiqué que les crédits du programme s'élevaient à 148,7 millions d'euros, en diminution de 15 % par rapport à 2006. Il a précisé que cette baisse résultait de la politique de dématérialisation des procédures qui ne nécessitait plus de besoins de fonctionnement aussi importants.

Il a relevé que, malgré les réductions des effectifs, la masse salariale pour 2007 était en hausse (+ 1,5 %) pour la deuxième année consécutive et atteignait 48,15 millions d'euros. Il a précisé que cette hausse était due essentiellement au recours important aux heures supplémentaires afin de compenser une politique de réduction des contrats à durée déterminée (CDD), à une hausse des versements aux caisses de retraites à la charge de l'Etat (7,68 millions d'euros, en augmentation de 8 %) et aux nombreux chantiers destinés à mettre en oeuvre des outils de gestion. Il a précisé que l'objectif bisannuel fixé pour 2005/2006 correspondait à une diminution d'au moins 30 % du volume de CDD consommés, qui devrait être ramené à 31,08 emplois temps plein travaillé (ETPT) fin 2006.

Il a ajouté que, si les sureffectifs résultant de la dématérialisation des procédures avaient pu être résorbés, jusqu'en 2006, par voie de mobilité et de redéploiement internes, il avait été jugé nécessaire d'appliquer à partir de 2007, compte tenu de leur ampleur croissante, le plan d'accompagnement social mis en oeuvre par la presse quotidienne parisienne. Il a indiqué que le système actuel des « cessations anticipées de travail des salariés » prenait fin en décembre 2006 et avait conduit 22 agents de la DJO et 164 salariés de la Société anonyme de composition et d'impression des Journaux officiels (SACI-JO) à bénéficier d'une préretraite à partir de 57 ans. Il a précisé que le nouveau système devrait toucher plus d'un quart des effectifs actuels de la DJO, soit 175 agents âgés de 55 ans et plus (87 départs étant susceptibles de se produire la première année) et la moitié des 350 agents de la SACI-JO sur trois ans, dont la moitié la première année.

M. Bernard Vera, rapporteur spécial, a attiré l'attention sur la mise en place de plans sociaux au sein de la direction des Journaux officiels et de la SACI-JO, qui devait se faire, selon lui, dans le double souci de préserver l'intérêt des personnels et de maintenir la qualité et la pérennisation des missions de service public des Journaux officiels. Il a considéré que l'intégration de nouveaux travaux confiés par la Documentation française et la recherche de coopérations avec d'autres organismes de l'édition, devaient permettre le maintien des effectifs prévus au terme des plans sociaux, assurant ainsi l'avenir des personnels, dont le savoir-faire constituait une garantie de qualité et de fiabilité.

Il a encore indiqué que la direction des Journaux officiels s'était engagée dans un processus de mutualisation des tâches et qu'au-delà des tâches très segmentées, l'objectif était de mettre en place des services mixtes dès 2007, afin d'assurer une meilleure unité des personnels. Il a précisé que 82 personnes étaient concernées par cette mutualisation. Il a ajouté que, par conséquent, la mobilité interne était privilégiée et de grands chantiers de formation engagés.

Il a tenu à signaler, enfin, que la provision de 9 millions d'euros inscrite au budget 2006 pour anticiper la réforme de la caisse des pensions et garantir le système de retraite largement déficitaire, n'avait pas été reconduite. Il a précisé que l'idée envisagée de rejoindre le régime général avait été jugée trop coûteuse et avait donc été abandonnée.

Il a considéré que la performance du programme était plutôt satisfaisante, et relevé que l'effort de productivité de la direction des Journaux officiels, calculé à travers le coût moyen de traitement de la page publiée, n'avait pas été mesuré en raison de retards informatiques qui n'avaient pas permis d'établir ladite statistique.

En conclusion de cette première partie, il a souhaité souligner que les évolutions technologiques et les profondes restructurations en cours ne devaient pas conduire à une altération de la qualité du service public qu'assuraient les Journaux officiels. Elles devaient nécessairement s'envisager dans la perspective d'un élargissement et d'une meilleure qualité de l'accès au droit et du service rendu.

M. Bernard Vera, rapporteur spécial, a ensuite abordé le deuxième programme « Edition publique et information administrative ». Il a indiqué qu'il recouvrait les activités de la Documentation française et des Centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA). Il a précisé que le rattachement des CIRA à la Documentation française avait eu lieu au mois de mai 2006 et qu'il devait permettre la création d'un pôle unique multicanal du renseignement administratif pour une meilleure information aux usagers.

Il a relevé que le programme était divisé en trois actions, reprenant dans leur intégralité les activités exercées jusqu'alors par la direction de la Documentation française et les Centres interministériels de renseignements administratifs et qui figuraient au sein de l'action 05 « Information administrative » du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du gouvernement » dans la loi de finances pour 2006.

Il a constaté que la première action retraçait les activités de la Documentation française, dont les principales étaient l'édition et la diffusion des publications des administrations, organismes publics et organisations internationales, ainsi que la « production du portail » de l'administration française « service-public.fr » et « vie-publique.fr », ainsi que du site internet « ladocumentationfrançaise.fr ».

Il a indiqué que la deuxième action retraçait l'activité des CIRA. A ce sujet, il a jugé que la réunion, dans un même pôle, des services d'information sur internet et par téléphone faciliterait la complémentarité entre les services offerts aux usagers. Il a souligné que le renseignement administratif par téléphone avait pris une nouvelle ampleur avec la création fin 2003 du numéro unique « Allo 39-39 ». Il a observé que la troisième action était une action de soutien.

Il a relevé qu'après le fort endettement qu'avait connu le compte de commerce fin 2002 (près de 10 millions d'euros), la direction de la Documentation française avait fait des efforts pour maîtriser ses dépenses, notamment de personnel, et améliorer ses recettes. Il a précisé que la direction prévoyait, pour 2006, un montant des recettes commerciales de 16,5 millions d'euros, en hausse de 2,3 % par rapport à 2005, ce qui entraînerait un excédent de 330.000 euros de recettes par rapport aux dépenses.

Il a ajouté que les crédits demandés au titre du programme « Edition publique et information administrative » pour 2007 s'élevaient à 48,2 millions d'euros, tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement. Il a indiqué que le plafond d'emplois atteignait 415 emplois temps plein travaillé (ETPT), contre 424 en 2006, et que la masse salariale s'élevait à 21,16 millions d'euros.

Enfin, il a évoqué la mesure de la performance du programme, qu'il a jugée satisfaisante, précisant toutefois que les prévisions faites par la Documentation française, en termes de performance économique, mesurée à travers le résultat annuel d'exploitation, n'avaient pas une réelle portée compte tenu du changement de contexte économique de l'édition et de la diffusion des publications administratives.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur spécial pour sa présentation des crédits de cette mission, « reformatée » pour la loi de finances 2007, après la décision du Conseil constitutionnel qui avait incité le gouvernement à « recalibrer » la mission autour de deux programmes.

M. Adrien Gouteyron s'est interrogé sur l'activité du portail de l'administration française, « service-public.fr » et « vie-publique.fr », qui constituait, selon lui, un élément important de la modernisation de l'Etat.

M. Bernard Vera, rapporteur spécial, lui a indiqué que ces sites, largement consultés par les usagers, connaissaient une fréquentation croissante et que le degré de satisfaction des usagers avait été chiffré à 96 %, ce qui mettait en évidence la très grande qualité de ce service.

M. Jean Arthuis, président, a constaté que l'augmentation prévue de 200.000 appels téléphoniques supplémentaires chaque année constituait une montée en puissance remarquable du service « Allo 39-39 ».

Sur la recommandation de son rapporteur spécial, la commission a alors décidé, à l'unanimité, de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Publications officielles et information administrative ».

Jeudi 9 novembre 2006

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Contrôle budgétaire - Etablissement public « Les Haras nationaux » - Communication

La commission a tout d'abord entendu une communication de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, sur l'établissement public « Les Haras nationaux ».

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a d'abord indiqué qu'il avait mené, au nom de la commission des finances, en application de l'article 57 de la LOLF, un contrôle budgétaire sur pièces et sur place relatif à l'établissement public administratif « Les Haras nationaux », au cours des six derniers mois. A cet égard, il a précisé qu'il avait procédé à des auditions des principaux acteurs du monde du cheval, au sein de l'administration et des représentants socio-professionnels, ainsi qu'à quatre déplacements dans des pôles hippiques : le Haras du Pin, le Haras de Compiègne, le Haras de Pompadour et le Haras du Lion d'Angers.

Puis il a donné les raisons pour lesquelles il avait décidé de mener ce contrôle budgétaire sur les Haras nationaux.

Tout d'abord, il a rappelé que les Haras nationaux, en tant qu'établissement public administratif et opérateur de l'Etat, recevaient une subvention budgétaire annuelle, s'élevant, en moyenne depuis 2003, à près de 43 millions d'euros.

Ensuite, il a précisé que son contrôle budgétaire intervenait à mi-chemin de l'application du nouveau contrat d'objectifs et de moyens (2004-2008) signé entre l'Etat et les Haras nationaux. Dès lors, il lui a semblé opportun de faire le point sur les éventuelles difficultés rencontrées par l'établissement public dans l'application de ce contrat.

Enfin, il a souligné que son contrôle s'inscrivait dans un contexte économique plus large, celui de la filière équine dans son ensemble qui se caractérisait aujourd'hui par son instabilité. En effet, il a rappelé que si l'évolution de la législation fiscale nationale relative à la filière cheval allait dans le bon sens depuis plus de trois ans, la compétition fiscale internationale, issue de pays comme l'Irlande notamment, continuait de pénaliser la filière française.

Puis M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a fait savoir que les principaux enseignements tirés de son contrôle l'amenaient à se demander si les Haras nationaux pouvaient perdurer dans leur configuration actuelle.

Il a souhaité articuler son intervention en trois parties. Une première partie relative au positionnement introuvable des Haras nationaux entre leurs missions traditionnelles et leurs nouvelles missions issues du dernier contrat d'objectifs et de moyens, en raison notamment d'un défaut de pilotage central de la politique du cheval. Une deuxième partie relative au caractère coûteux de cette institution présentant des rigidités de gestion incompatibles avec les critères de performance de la LOLF. Enfin une troisième partie relative à ses principales propositions axées sur la nécessité d'un recentrage de l'établissement public sur ses missions régaliennes traditionnelles, celle d'une rénovation du mode de gestion du patrimoine des Haras à travers le développement de partenariats avec les collectivités territoriales, enfin, sur l'éventuelle évolution du statut juridique des Haras nationaux, qui permettrait notamment le développement de partenariats public - privé (PPP).

Dans une première partie, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a relevé que les Haras nationaux souffraient d'un positionnement introuvable entre missions régaliennes traditionnelles et nouvelles missions issues du contrat d'objectifs.

Il a rappelé que les Haras, service de l'Etat créé en 1665, étaient, à l'origine, conçus comme un « étalonnier de guerre » ayant pour mission de fournir aux armées, et notamment à celle de Napoléon Ier, des dépôts d'étalons, véritables réservoirs de chevaux de guerre. Il a indiqué, qu'en 1999, ce service de l'Etat avait été transformé en établissement public administratif par un décret précisant que les Haras nationaux jouaient à la fois le rôle d'intervenant de terrain (étalonnage, aides à l'élevage) et d'expert de proximité, au profit aussi bien des services de l'Etat que de la filière.

Il a souligné qu'historiquement, le service des Haras s'était vu confier deux missions essentielles : l'identification associée à un objectif de surveillance sanitaire de la filière équine, d'une part, l'étalonnage public dans un souci de préservation du patrimoine génétique équin, d'autre part.

A cet égard, il a précisé que la mission d'identification des Haras nationaux comprenait deux natures d'opérations : celles liées à l'état civil, l'enregistrement des chevaux et l'édition de document d'identification, réalisées par le système d'information relatif aux équidés (SIRE), d'une part, celles liées aux opérations de terrain (relevé de signalement, pose de transpondeurs) pouvant toutes, en raison de leur caractère concurrentiel depuis le début de l'année 2006, être réalisées soit par les agents de l'établissement public administratif, soit par des vétérinaires habilités. Il a ainsi précisé qu'en 2005, les Haras nationaux avaient réalisé plus de 50.000 relevés de signalement et près de 90.000 poses de transpondeurs (opération de puçage).

Il a également évoqué la mission d'étalonnage comme étant également, historiquement, au coeur des missions du service des Haras. Il a précisé que l'acquisition d'étalons et la mise en oeuvre du service public de la monte étaient considérées comme un moyen de préserver la diversité génétique des races chevalines. Il a souligné que l'activité liée à cette mission s'était toutefois réduite au fil des ans avec une diminution du nombre d'étalons acquis chaque année, une réduction des effectifs d'étalons sur les différents sites des Haras nationaux (800 prévus d'ici à 2008), ainsi que la fermeture d'une dizaine d'anciennes stations de monte depuis 2004.

Puis il a indiqué que la signature d'un contrat d'objectifs et de moyens entre l'Etat et l'établissement public administratif pour la période 2004-2008 permettait de coordonner désormais les missions des Haras autour de trois nouvelles catégories d'objectifs : rénover les modes d'intervention de l'établissement, favoriser la structuration et la cohésion du secteur cheval, enfin, positionner les Haras nationaux comme un acteur du développement local.

Ainsi, il a précisé qu'outre les missions traditionnelles de l'établissement public, les Haras nationaux se voyaient confier de nouvelles missions qui s'éloignaient de leur « coeur de métier ». Elles visaient notamment la structuration de la filière équine, son développement économique ainsi que l'insertion du cheval dans les politiques locales.

En termes de moyens, il a relevé que le contrat d'objectifs mettait l'accent sur la nécessaire rationalisation de la gestion des ressources humaines en préconisant une réduction des effectifs, une meilleure fluidité des carrières et une revalorisation de la situation des personnels, et que l'Etat s'engageait, sur la période 2004-2008, à maintenir une subvention budgétaire constante de 45,5 millions d'euros par an.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a ensuite constaté que certains des représentants socio-professionnels de la filière du cheval qu'il avait auditionnés, avaient pu s'interroger sur la légitimité de ces nouvelles missions confiées à l'établissement public ainsi que sur la réelle capacité des Haras nationaux à les remplir. Il a estimé qu'une partie de ces nouvelles missions relevaient plus de l'affichage d'intentions que de la mise en oeuvre de réelles politiques.

De plus, il a souligné que la définition de la politique du cheval en France manquait de clarté et de cohérence et qu'il existait un défaut de pilotage central de la politique du cheval. Ainsi, il a fait remarquer qu'entre la création de l'établissement public en juillet 1999 et la signature du contrat d'objectifs en juillet 2003, quatre ans s'étaient écoulés sans qu'aucune orientation ne soit réellement définie. Il a également noté un éclatement des acteurs institutionnels censés définir la politique nationale du cheval et l'absence d'orientation claire fournie à certaines équipes locales sur les missions qui leur étaient désormais assignées.

Dans une deuxième partie, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a qualifié les Haras nationaux d'institution coûteuse, présentant des rigidités de gestion incompatibles avec les critères de performance de la LOLF.

A cet égard, il a rappelé qu'en 2005, le budget global de l'établissement public était de 86 millions d'euros dont près de 43 millions d'euros de subvention de l'Etat prévue par le contrat d'objectifs, hors mise à disposition des personnels du ministère de l'agriculture, qui représente un montant de l'ordre de 13 millions d'euros. Il a précisé que les ressources propres de l'établissement représentaient 23 % du budget global et 43 % de son fonctionnement courant.

Il a décrit le budget de l'établissement qui comprend trois masses principales. Il a d'abord évoqué les aides à la filière, d'un montant global de 11,2 millions d'euros de subventions reversées directement par les Haras nationaux à la filière cheval.

Il a ensuite indiqué le coût du fonctionnement courant de l'établissement de 46 millions d'euros, dont 60 % de frais de personnel. A cet égard, il a précisé que la part de la subvention de l'Etat couvrant les besoins propres de l'établissement public était revenue de 46,2 millions d'euros en 2000 à 29,7 millions d'euros en 2005, diminuant de près de 36,6 %. Il a également indiqué que les recettes propres de l'établissement assurant ce fonctionnement représentaient 20 millions d'euros en 2005, dont 50 % proviennent de l'étalonnage et 40 % de l'identification. Puis il a précisé que, pour 2007, la dotation attribuée aux Haras nationaux serait de 43,94 millions d'euros, à laquelle il convenait d'ajouter 14,1 millions d'euros pour le transfert des mises à disposition en année pleine. Il a, toutefois, estimé que cette subvention budgétaire devait avoir vocation à diminuer afin d'encourager l'établissement public à développer la recherche de ressources propres.

Puis il a évoqué la troisième grande masse du budget, à savoir l'investissement. Il a précisé que les recettes de la section investissement du budget des Haras nationaux provenaient quasi exclusivement de la subvention d'Etat et que celle-ci, pour la part investissement, avait baissé de plus de 60 % entre 2000 et 2005. En plus de la subvention d'Etat, il a rappelé que certains projets pouvaient faire l'objet de financements spécifiques, en provenance soit de fonds structurels européens, soit de collectivités territoriales.

Il a indiqué que les dépenses d'investissement comprenaient notamment les achats d'étalons qui s'étaient élevés à 5 millions d'euros sur la période 2000-2002 et étaient revenus à 3 millions d'euros depuis la mise en place du contrat d'objectifs, ainsi que les travaux destinés à maintenir en état satisfaisant la totalité du patrimoine bâti dont l'établissement public avait hérité (200.000 m² de bâti). Il a fait valoir que le montant moyen de travaux s'élevait à 2,466 millions d'euros par an. En dehors du maintien du patrimoine, il a précisé que deux opérations exceptionnelles avaient été achevées en 2005 : la construction du siège administratif de Pompadour pour 2,3 millions d'euros et un espace muséographique au Haras du Pin pour 3,8 millions d'euros.

Puis M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a souhaité détailler la gestion du patrimoine immobilier des Haras nationaux constituant, selon lui, leur véritable « talon d'Achille »

D'un point de vue quantitatif, il a estimé que le patrimoine des Haras nationaux était trop dispersé sur le territoire national et que le nombre d'installations de l'établissement public était encore excessif, malgré la politique de rationalisation des sites et de réduction du nombre de dépôts d'étalons et de stations de monte engagée avec le contrat d'objectifs.

D'un point de vue qualitatif, il a pu noter, lors de ses déplacements, que certaines des installations de l'établissement public étaient parfois obsolètes et présentaient des problèmes de fonctionnalité, voire de sécurité.

En outre, il a souligné que le statut juridique de « monument historique », dont bénéficient certaines de ces installations, entraînait d'importants surcoûts d'entretien. Ainsi, sur la période 2000-2005, il a précisé que le total des investissements immobiliers à la charge de l'établissement public s'élevait à plus de 22 millions d'euros.

Enfin, il a fait savoir que les Haras nationaux n'avaient pas encore tiré toutes les conséquences de l'application de la LOLF et présentaient de graves lacunes, du point de vue, notamment, de la mise en place des outils de pilotage financier, d'une part, et en raison de l'absence de comptabilité analytique opérante ou de facturation à coût complet des prestations, de la gestion comptable de l'établissement, d'autre part.

Puis M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a fait part de ses principales propositions.

Il a évoqué, d'abord, le nécessaire recentrage des Haras nationaux sur leurs missions régaliennes traditionnelles. En effet, il a estimé qu'avec la définition de nouvelles missions par le contrat d'objectifs (2004-2008) signé entre l'Etat et l'établissement public administratif, les Haras nationaux s'étaient éloignés de leur coeur de métier.

Dès lors, il lui est apparu aujourd'hui nécessaire de préconiser un recentrage de l'établissement public sur ses missions régaliennes traditionnelles. Il a proposé une réhabilitation de la mission d'identification des Haras nationaux, dans le contexte actuel de concurrence avec les vétérinaires libéraux habilités à pratiquer des opérations de terrain, notamment la pose de transpondeurs, un renforcement des pouvoirs de contrôle des Haras nationaux s'agissant de l'organisation des grandes manifestations et compétitions équestres, enfin d'une réflexion sur l'avenir de l'étalonnage public pratiquée par les Haras nationaux dans le but de répondre à la question de savoir si la mission d'étalonnier public de l'établissement n'était pas devenue anachronique. Il a précisé que, pour certaines races, il apparaissait difficile, aujourd'hui, pour les Haras nationaux de concurrencer le secteur privé. Toutefois, il a estimé que les pouvoirs publics devaient pouvoir conserver un rôle dans l'étalonnage et cela, par souci d'amélioration du patrimoine génétique de la filière et de préservation des races rares.

Suite à ce recentrage des missions de l'établissement, il a préconisé de rationaliser la grille des effectifs. Il a rappelé que l'établissement public était doté de 1.060 emplois équivalents temps plein, la plupart de ces emplois étant occupés par des agents de catégorie C, alors qu'il pourrait fonctionner dans les mêmes conditions avec un effectif de seulement 700 emplois équivalents temps plein. Il a, en outre, indiqué que la structure actuelle de la pyramide des âges des personnels des Haras nationaux était de nature à susciter des économies de personnel dans les années à venir.

Puis M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a proposé de développer des partenariats avec les collectivités territoriales s'agissant de la gestion du patrimoine immobilier.

Il a rappelé qu'une politique de restructuration du schéma territorial de l'établissement et de ses implantations géographiques avait été menée depuis 2004. Il a, toutefois, estimé que d'autres pôles hippiques devraient être fermés, car les implantations géographiques des Haras nationaux étaient encore trop dispersées sur le territoire national. En outre, il a préconisé, à chaque fois que cela était possible et que la collectivité territoriale (notamment la région et le département) en manifestait la volonté, de permettre à celle-ci de préempter les implantations des Haras nationaux et de se voir ainsi transférer la propriété du patrimoine immobilier de l'établissement public, la valorisation de ce patrimoine relevant, avant tout, de la collectivité territoriale où il est implanté.

Enfin, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a fait part de sa réflexion sur l'évolution du statut juridique des Haras nationaux.

Il a précisé qu'au moment de la création de l'établissement public, le choix de la nature de cette structure avait fait l'objet d'hésitation. Il avait été envisagé de constituer un établissement public industriel et commercial (EPIC) en raison notamment des activités de l'établissement et de l'origine de ses ressources financières.

Il a indiqué que la question de la pertinence du statut juridique finalement retenu pour les Haras nationaux s'était posée de façon récurrente, notamment depuis la mise en oeuvre du contrat d'objectifs qui préconisait une rénovation des interventions de l'établissement dans le secteur concurrentiel.

Il a estimé qu'il était toutefois difficile de démontrer aujourd'hui qu'il y avait eu une évolution telle depuis la création de l'établissement que son équilibre économique était désormais majoritairement lié à des activités industrielles et commerciales et ne dépendait plus que minoritairement de la subvention de l'Etat. Au contraire, il a précisé que la subvention de l'Etat restait majoritaire dans le financement des actions de l'établissement public dont les ressources propres étaient encore minoritaires.

Il a souligné que la question de l'évolution du statut juridique de l'établissement devenait plus pertinente si l'on se plaçait dans la perspective de la mise en place d'un partenariat public-privé entre l'établissement public et les filières « galop » et « trot » dans le but de financer des projets communs d'acquisition d'étalons de qualité. Il a indiqué que la mise en place d'un tel partenariat public-privé posait toutefois plusieurs problèmes, liés notamment au lieu de stationnement des étalons et à la gestion commerciale des saillies. Autant de questions qui laissaient présager d'une mise en place dans la douleur de tels partenariats.

Pour conclure, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, s'est félicité de ce que la mise en oeuvre de ce contrôle budgétaire ait pu impliquer, outre lui-même, d'autres parlementaires, en premier lieu le président de la commission, mais aussi M. Ambroise Dupont, président de la section cheval du groupe d'études de l'élevage.

Puis un débat s'est instauré.

M. Jean Arthuis, président, a remercié Joël Bourdin, rapporteur spécial, pour la qualité de son rapport qui avait permis de mettre en évidence la problématique générale associée à l'avenir des Haras nationaux. Il a souligné que cette institution ne parvenait plus à se positionner et que la communication présentée par M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, permettait de tracer des pistes de réflexion pour l'avenir. En outre, il a souligné le défaut de pilotage de la politique du cheval en France.

M. François Trucy a indiqué qu'il s'était intéressé aux Haras nationaux dans le cadre de son rapport d'information sur l'évolution des jeux de hasard et d'argent en France et qu'il avait été amené à auditionner Mme Emmanuelle Bour, alors directrice générale de l'établissement public, nommée depuis à la tête de France Galop. Il a souhaité interroger le rapporteur spécial, sur la possibilité pour les Haras nationaux de conclure des partenariats avec les collectivités territoriales sur des sujets autres que la gestion du patrimoine ainsi que sur l'impact de la réduction des implantations géographiques des Haras nationaux quant au fonctionnement du service public de la monte.

En réponse, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a d'abord évoqué la question des partenariats avec les collectivités territoriales et a précisé que le Haras du Pin, par exemple, avait conclu un partenariat avec le département pour le financement d'une partie de son espace muséographique. Il a également évoqué le cas du Haras du Lion d'Angers, où le terrain était la propriété du conseil général. S'agissant du patrimoine immobilier des Haras nationaux, il a souligné qu'il s'agissait d'un patrimoine de qualité qui pouvait intéresser les collectivités territoriales. Enfin, il a évoqué le domaine de la formation pour lequel un travail en commun entre les Haras nationaux et les collectivités territoriales pouvait également être recherché.

S'agissant de la réduction du nombre de stations de monte, il a rappelé que l'utilisation de sperme frais était obligatoire pour les saillies de juments appartenant à la race des pur-sang, mais a indiqué ne pas savoir évaluer l'impact de la réduction des stations de monte sur l'activité des saillies fraîches.

A cet égard, M. Jean Arthuis, président, est intervenu pour préciser que cette activité pouvait être pratiquée par les Haras privés et que, dans ce domaine, les Haras nationaux pouvaient être soupçonnés de « para-commercialisation ».

M. Michel Sergent a souhaité remercier le rapporteur spécial pour la qualité et le grand intérêt de son rapport. Il a indiqué qu'il existait jusqu'en 2004, sur le territoire de sa commune dans le département du Nord-Pas-de-Calais, une station de monte qui avait dû être fermée en raison de la concurrence exercée par le secteur privé. A cet égard, il a souligné que les Haras nationaux n'avaient pas réussi à donner une orientation claire à l'activité de cette station de monte. Il a précisé que le rôle des Haras nationaux devait, en effet, être redéfini et ses missions recentrées faute de quoi il ne serait pas utile de les conserver. Il a fait valoir le rôle important des Haras nationaux s'agissant de la préservation des races rares, telle la race des boulonnais, chevaux de trait présents dans son département.

En réponse, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a confirmé que les Haras nationaux pouvaient contribuer à la préservation génétique de certaines races de la filière équine.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que le vrai sujet était de savoir si le maintien des Haras nationaux avait encore un sens. Il a souligné qu'ils pouvaient avoir un rôle de régulation et en matière d'identification mais s'est interrogé sur la justification économique de l'étalonnage public dans le seul but de conservation du patrimoine génétique. Il a rappelé que le maintien de l'établissement public avait un coût, puisqu'il recevait une dotation budgétaire annuelle de l'ordre de 43 millions d'euros, sans compter l'enveloppe de 14 millions d'euros pour financer, à compter de 2007, les personnels mis à disposition. Il a également évoqué les difficultés de gestion financière et comptable de l'établissement public, telles qu'il avait pu, lui-même, les observer lors d'un déplacement sur place qu'il avait effectué avec le rapporteur spécial.

La commission a ensuite décidé, à l'unanimité, d'autoriser la publication de la communication de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial sous la forme d'un rapport d'information que ce dernier a proposé d'intituler « Les Haras nationaux doivent-ils dételer ? ».

PJLF pour 2007 - Mission « Remboursements et dégrèvements » - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite examiné le rapport spécial de Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, sur la mission « Remboursements et dégrèvements ».

A titre liminaire, Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, a signalé que les réponses qu'elle avait reçues, de la part du gouvernement, au questionnaire budgétaire, se caractérisaient par une excessive brièveté. Elle a précisé que les questions les plus fondamentales avaient fait l'objet d'une réponse laconique. Elle a fait valoir le caractère insatisfaisant de cette situation, en soulignant que le questionnaire budgétaire n'avait de sens, à ses yeux, que s'il permettait un véritable échange entre le gouvernement et le Parlement, en amont de la discussion budgétaire proprement dite.

Elle a ensuite rappelé que la mission « Remboursements et dégrèvements », en termes de volume de crédits, se présentait comme la plus importante du budget, et qu'elle retraçait pour 2007, au total, 76,4 milliards d'euros. Cependant, elle a indiqué que les deux programmes composant la mission s'avéraient d'importance inégale.

Le programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat » regroupait des crédits d'un montant de 62,3 milliards d'euros, correspondant, pour les deux tiers, aux remboursements et dégrèvements de TVA (pour 41,3 milliards d'euros).

Le programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » regroupait des crédits d'un montant de 14 milliards d'euros, correspondant, pour les deux tiers, aux remboursements et dégrèvements de taxe professionnelle (pour 9,8 milliards d'euros).

Puis Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, a formulé trois séries de critiques sur la mission « Remboursements et dégrèvements ».

En premier lieu, ayant rappelé que les crédits de cette mission étaient des crédits évaluatifs, elle a déploré que ni le « bleu » budgétaire, en particulier la justification « au premier euro » des crédits demandés, ni les réponses apportées au questionnaire budgétaire par le gouvernement, ne donnent d'indications suffisamment précises sur les bases à partir desquelles, pour 2007, l'évaluation avait été menée.

En deuxième lieu, reprenant une analyse qu'elle avait déjà exposée à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2006, elle a estimé que la mission, en tant que telle, n'avait « pas de raison d'être », dans la mesure où elle retraçait des dépenses participant de politiques publiques différentes.

Sur ce point, elle a d'abord rappelé que, dans leur rapport d'information n° 292 (2003-2004) relatif à la mise en oeuvre de la LOLF, M. Jean Arthuis, président, et M. Philippe Marini, rapporteur général, avaient jugé nécessaire, afin d'accroître la lisibilité des dépenses de l'Etat, de ventiler entre les différentes missions concernées les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ». En particulier, il était proposé d'inclure les dégrèvements législatifs d'impôts locaux dans la mission « Relations avec les collectivités territoriales », dont le rapporteur spécial est M. Michel Mercier. Elle a précisé que l'adossement, en 2005, de la redevance audiovisuelle à la taxe d'habitation, avait accentué la confusion, les exonérations de redevance ayant été remplacées par des dégrèvements relevant désormais de la mission « Remboursements et dégrèvements ». A cet égard, elle a signalé que la Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2004, avait estimé que, pour préserver la lisibilité des dépenses relatives à cette politique, il serait préférable de rattacher les dégrèvements de redevance à la mission « Médias », dont le rapporteur spécial est M. Claude Belot.

Puis elle a présenté les deux arguments que le gouvernement, en 2005, avait avancés pour justifier son refus d'un semblable regroupement par finalité.

D'une part, ce regroupement, du point de vue technique, n'aurait pas été possible pour le 1er janvier 2006. Mais elle a fait valoir que cet argument ne pouvait plus tenir pour l'année 2007.

D'autre part, le gouvernement ne souhaitait pas la coexistence, au sein d'une même mission, de crédits limitatifs et de crédits évaluatifs, afin d'éviter que les parlementaires ne proposent, par voie d'amendement, d'accroître les crédits limitatifs d'un programme à partir d'un programme constitué de crédits évaluatifs.

Elle a rappelé que ce dernier point de vue, toutefois, n'avait pas convaincu la commission des finances. Elle a exposé les trois arguments qui avaient été retenus.

Tout d'abord, la seule exigence posée par l'article 10 de la LOLF consistait dans « l'isolement » des crédits évaluatifs en programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs. De fait, la seule autre mission, au sein du budget, comportant des crédits évaluatifs, la mission « Engagements financiers de l'Etat », comprenait également, pour deux de ses quatre programmes, des crédits limitatifs.

En outre, la compensation qui consisterait en une diminution de crédits évaluatifs pourrait difficilement être considérée comme « réelle », au sens où l'exige la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Enfin, la LOLF allait nécessairement entraîner, durant une première période de son application, la constitution progressive d'une « doctrine », non seulement de la part du Conseil constitutionnel mais aussi de la part des commissions des finances des deux assemblées, en particulier en matière de recevabilité financière des amendements. Il semblait, en ce qui concernait la commission, qu'une augmentation de crédits limitatifs ne pourrait être valablement gagée par une diminution de crédits évaluatifs.

Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, a signalé que la réponse reçue en ce domaine, de la part du gouvernement, au questionnaire budgétaire, s'avérait très décevante. En effet, le gouvernement, pour l'essentiel, afin de justifier le maintien en l'état de la mission, s'en tenait à une interprétation, selon elle contestable, de l'article 10 de la LOLF.

En dernier lieu, elle a critiqué la mesure de la performance des programmes de la mission. Elle a indiqué qu'aucun changement n'y avait été apporté, pour 2007, par rapport à la loi de finances initiale pour 2006. Cette situation laissait subsister, selon son analyse, trois séries d'anomalies.

D'une part, elle a relevé que les indicateurs en place ne permettaient pas d'évaluer, de manière satisfaisante, dans quelle mesure était atteint l'objectif unique de la mission, consistant à « permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus rapidement possible ». En effet, les indicateurs prévus pour le programme relatif aux impôts d'Etat ne couvraient ni les versements de la prime pour l'emploi, ni les opérations relatives à l'action 5 du programme, concernant des « produits directs, indirects et divers », soit environ le sixième des crédits de ce programme. De même, l'indicateur unique du programme relatif aux impôts locaux, portant sur la taxe d'habitation, ne couvrait, de la sorte, qu'environ 20 % des crédits du programme.

D'autre part, elle a jugé que l'objectif unique, identique, associé aux deux programmes de la mission, restait, à l'évidence, insuffisant, dans la mesure où aucun indicateur ne permettait de mesurer la performance des dégrèvements et remboursements législatifs. Elle a cité, tout particulièrement, le cas de la PPE, et a rappelé que le rapport d'information n° 220 (2004-2005) de M. Jean Arthuis, président, sur les objectifs et indicateurs de performance de la LOLF, avait déjà signalé cette défaillance, de même que le rapport sur la mise en oeuvre de la LOLF remis au Premier ministre, en septembre 2005, par MM. Alain Lambert et Didier Migaud, en leur qualité de parlementaires en mission auprès du gouvernement. Elle a souhaité, pour l'avenir, qu'un objectif d' « évaluation de l'efficacité des remboursements et dégrèvements » soit introduit. En effet, si l'efficacité des remboursements et dégrèvements ne dépendait pas du responsable des programmes, il appartenait à ce dernier, selon elle, d'évaluer l'efficacité des principaux de ces dispositifs. Elle a constaté que le gouvernement considérait que l'administration fiscale ne pouvait être chargée d'un rôle d'évaluation de l'efficacité de la dépense fiscale, sans pour autant étayer cette position de façon convaincante dans ses réponses au questionnaire budgétaire.

Du reste, elle a signalé que M. Jean Arthuis, président, avait, à son initiative, saisi la Cour des comptes, le 6 octobre 2006, d'une demande d'enquête, en application de l'article 58-2 de la LOLF. Cette enquête porterait sur « la gestion et l'efficacité des remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat et d'impôts locaux », et ses résultats feraient l'objet, en 2007, d'une audition, par la commission des finances, pour « suite à donner ».

Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, a ajouté que, même si l'on se limitait à mesurer la qualité de service rendu par l'administration fiscale lors des opérations retracées par la mission « Remboursements et dégrèvements », cette qualité ne pouvait être réduite aux seuls enjeux de rapidité d'exécution. Par conséquent, les objectifs et indicateurs complémentaires à établir devraient mesurer, également, l'exactitude de l'imposition du contribuable. Elle a proposé, par exemple, un indicateur concernant les vérifications préalables opérées par les services, en matière de remboursements de TVA notamment, et un indicateur relatif au nombre d'erreurs de l'administration fiscale.

Elle a indiqué que, dans le questionnaire budgétaire adressé au gouvernement, elle avait souhaité obtenir des précisions quant aux garanties, aménagées par l'administration, afin que les mesures tendant à l'accélération des procédures en cause ne s'exercent pas au détriment de la rigueur des vérifications nécessaires. La réponse du gouvernement, à ses yeux, s'avérant « purement déclarative », elle a souhaité des éléments d'appréciation objectifs, que seule l'introduction d'indicateurs, au sens de la LOLF, pourrait, selon elle, apporter.

Enfin, elle a fait remarquer que les présentations respectives des deux programmes de la mission, dans le « bleu » budgétaire, indiquait, dans des termes semblables, que « le premier objectif » de chacun de ces programmes consistait « à permettre progressivement l'identification précise et complète des dégrèvements et des remboursements concernés, grâce à la mise en oeuvre des systèmes d'information futurs (programme COPERNIC et CHORUS) ». Elle a souligné le paradoxe qui consistait à mentionner comme « premier objectif » une opération ne figurant pas parmi les objectifs de performance associés aux programmes.

En conclusion de son exposé, elle a déclaré qu'elle interrogerait le gouvernement, en séance publique, sur l'ensemble des aspects qu'elle venait d'évoquer. Toutefois, remarquant que la plupart de ces observations avaient déjà été formulées à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, sans que le gouvernement justifie de manière satisfaisante l'absence de changement constaté pour 2007, elle a proposé que la commission des finances réserve son vote, jusqu'au 23 novembre 2006, sur les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

Un débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a approuvé la proposition de Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, que la commission réserve son vote sur les crédits de la mission, en vue d'inciter le gouvernement à apporter de nouveaux éléments de justification de ses choix en la matière. Il a souscrit, également, aux analyses qu'elle avait développées concernant la nécessité du rattachement des opérations retracées par la mission « Remboursements et dégrèvements » aux différentes missions pertinentes, en particulier à la mission « Relations avec les collectivités territoriales » pour ce qui concerne les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux.

Par ailleurs, il a fait observer la difficulté à retracer les crédits de la prime pour l'emploi, compte tenu de l'éparpillement des données afférentes entre les différents documents budgétaires, notamment le « bleu » de la mission « Remboursements et dégrèvements » ou l'annexe « Evaluation des voies et moyens ».

M. Joël Bourdin a souhaité connaître les incidences, en termes de coût budgétaire, attendues, pour 2007 et à partir de 2008, de la réforme du plafonnement de la taxe professionnelle, en fonction de la valeur ajoutée, mise en place par la loi de finances initiale pour 2006.

Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, en réponse, a indiqué que ce coût devrait être de l'ordre de 220 millions d'euros pour 2007, et d'1,6 milliard d'euros à partir de 2008. Cependant, elle a fait état de certaines analyses effectuées par des cabinets spécialisés, mettant en cause les évaluations du gouvernement. Plus généralement, elle a estimé qu'un certain « flou » demeurait, en ce domaine, tant du point de vue du budget de l'Etat que de celui des collectivités territoriales.

M. Jean Arthuis, président, a précisé que M. Michel Mercier, rapporteur spécial sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales », avait déjà relevé ce point, lors de la réunion de la commission du 25 octobre 2006.

M. Yves Fréville, rejoignant les propos précédents de M. Jean Arthuis, président, a regretté que les documents budgétaires existants, en particulier le « bleu » de la mission « Remboursements et dégrèvements » et l'annexe « Evaluation des voies et moyens », ne permettent pas une vision globale de la PPE. Il a rappelé que le coût de ce dispositif, pour 2007, était estimé, au total, à 4,2 milliards d'euros, alors que la mission « Remboursements et dégrèvements » ne retraçait que les remboursements en ce domaine, à hauteur de 3,3 milliards d'euros. Il s'est interrogé sur la « traçabilité » de la différence, qui s'élevait à 900 millions d'euros.

Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, a précisé que les réponses reçues au questionnaire budgétaire ne permettaient pas de répondre à cette question.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que le gouvernement devrait apporter les éclaircissements nécessaires avant la discussion du projet de loi de finances.

A l'issue de ce débat, à l'invitation de M. Jean Arthuis, président, et de Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, la commission a décidé, à titre conservatoire, de réserver son vote sur les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

PJLF pour 2007 - Mission « Sport, jeunesse et vie associative » - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite examiné le rapport spécial de M. Michel Sergent, rapporteur spécial, sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a commencé son intervention en félicitant le ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative. Il a relevé, en effet, que ce ministère s'était une nouvelle fois, montré fidèle aux principes de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), d'une part en établissant des documents budgétaires clairs et, d'autre part, en adressant, avant la date limite du 10 octobre 2006, l'intégralité des réponses à ses questionnaires budgétaires, tout en assurant la qualité desdites réponses.

Puis, passant à l'examen du projet de budget de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », il a indiqué que les crédits demandés pour 2007 s'élevaient à 759,4 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 780,3 millions d'euros en crédits de paiement (CP), ces derniers affichant une hausse de 3,15 % par rapport à 2006. Il a ensuite souligné que les dépenses fiscales dont l'objet principal contribuait aux programmes de la mission s'élevaient à 971 millions d'euros, soit plus que l'ensemble des crédits de la mission. Puis il a constaté que le plafond d'emplois était fixé à 7.242 équivalents temps plein travaillés (ETPT), en hausse de 143 ETPT par rapport à 2006, notant que cette hausse était due, au premier chef, à un changement de périmètre.

Concernant l'adaptation de l'administration à la LOLF, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a précisé qu'au niveau central, la réorganisation était effective depuis le 1er janvier 2006 et que l'administration comprendrait désormais : la direction des sports ; la direction de la jeunesse et de l'éducation populaire ; la direction de la vie associative, de l'emploi et des formations ; la direction des ressources humaines, de l'administration et de la coordination générale. Il a indiqué qu'au sein de cette dernière avait été créé un département chargé, d'une part, de la mise en place d'actions telles que les audits de modernisation, la réforme territoriale de l'administration, etc., d'autre part, de la coordination, tant au sein de l'administration centrale qu'avec le réseau des services déconcentré et des établissements.

Il a ajouté que sur le terrain, près des trois quarts des agents du ministère avaient suivi, au moins une fois, une formation aux concepts de la LOLF et que le ministère avait fait remarquer que cet effort avait porté ses fruits. En effet, si quelques difficultés subsistent, les services se sont, dans l'ensemble, bien adaptés à la réforme. Il a ainsi noté que les budgets opérationnels de programme (BOP) de la mission avaient été, dans l'ensemble, validés parmi les premiers et leurs qualités formelles avaient été reconnues par plusieurs préfets.

Puis, passant à l'examen des trois programmes composant la mission, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a indiqué que le programme « Sport » regroupait 205,1 millions d'euros de CP, soit 26,3 % des CP de la mission et que, du fait du découpage de la mission, il ne comptait aucun emploi. Ses principales remarques sur le programme ont porté sur :

- la mise en place du recensement national des équipements sportifs, présenté le 29 mai 2006. A ce sujet, il a estimé que cet outil statistique, réactualisé en permanence, devrait être très utile afin de veiller à une répartition équilibré des équipements sportifs sur le territoire ;

- le lancement de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), en lieu et place des deux anciennes structures existantes. Il a souligné qu'à périmètre constant, l'économie réalisée s'élevait à 0,3 million d'euros pour un budget de 7,2 millions d'euros, jugeant que la création de l'AFLD montrait la volonté de la France de rester présente sur le terrain de la lutte contre le dopage tout en veillant à l'efficience des sommes engagées ;

- la santé financière d'une dizaine de fédérations sportives, qui restait précaire malgré le plan d'assainissement financier du ministère ;

- le coût élevé de l'indemnité versée au consortium « Stade de France » au titre de la garantie de recettes figurant à l'article 39 du contrat de concession du 29 avril 1995, du fait de l'absence d'un club de football résident. Il a précisé qu'un tel statut était unique en Europe et qu'avec plus de 9 millions d'euros, ce versement représentait 7 % des crédits d'intervention du programme, alors même que le Stade de France semblait à présent rentable, du fait des nombreux événements qui y étaient organisés. M. Jean Arthuis, président, a rejoint le rapporteur spécial pour regretter, lui aussi, le coût élevé de cette compensation conventionnelle.

Puis M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a évoqué la poursuite de la rénovation de l'INSEP, qui faisait pour partie l'objet d'un partenariat public - privé, pour un montant de 60 millions d'euros, soulignant qu'il suivrait avec attention l'évolution de ce dossier.

Il a conclu sur le programme « Sport » en observant que le Centre national pour le développement du sport (CNDS), établissement public ayant repris la part de l'ancien Fonds national de développement du sport (FNDS) finançant la politique territoriale du sport au moyen de subventions de fonctionnement accordées aux associations sportives locales, avait été lancé début 2006 et était, à présent, en place. Il a précisé que l'article 29 du projet de loi de finances prévoyait d'augmenter les ressources du CNDS de 20 millions d'euros, par un prélèvement supplémentaire sur les mises de la Française des jeux. Il a rappelé que, pour l'année 2006, le CNDS disposait d'un budget de 213 millions d'euros.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a ensuite abordé le programme « Jeunesse et vie associative ».

Il a déclaré, en premier lieu, que ce programme regroupait 135,6 millions d'euros de CP, soit 17,4 % des CP de la mission. Puis, observant que les dépenses fiscales rattachées à ce programme représentaient plus de 7 fois le montant de ses crédits, il a souligné la nécessité d'évaluer l'efficacité desdites dépenses fiscales au regard des objectifs du programme.

Puis après avoir déclaré qu'il s'intéresserait à la poursuite de la réforme de l'Office franco-allemand de la jeunesse (OFAJ), M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a relevé que certaines dépenses du programme semblaient relever du « saupoudrage », citant les projets éducatifs locaux dont les crédits de la mission ne représentent qu'environ 5 % du budget total. A titre personnel, il a cependant tenu à modérer ce propos, en insistant sur la valeur à la fois financière et symbolique, en termes de reconnaissance de la valeur des projets soutenus, de cette participation du ministère à leur financement.

Enfin, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a évoqué le programme « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative ».

Il a tout d'abord déclaré que ce programme regroupait 435,7 millions d'euros de CP, soit 56,3 % des CP de la mission et que les dépenses de personnel représentaient plus de 85 % de ses crédits, ce programme regroupant l'ensemble des emplois de la mission, soit, 7.292 ETPT.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a, une nouvelle fois, regretté le regroupement de l'ensemble des emplois de la mission dans un seul programme, ce qui, a-t-il observé, tendait à limiter fortement la portée de la fongibilité asymétrique. A cet égard, s'il a rejoint le ministère pour estimer que les services déconcentrés étaient souvent trop petits pour être dispersés entre plusieurs programmes, il a jugé qu'il n'en allait certainement pas de même au niveau central.

A propos de l'évolution des emplois de ce programme, il a observé que la hausse apparente du nombre d'emplois provenait du transfert de 192 ETPT vers la mission afin de régulariser l'imputation de rémunération des agents affectés au ministère et payés, jusqu'en 2006, par le ministère de l'éducation nationale. Il a ajouté que les réformes structurelles se poursuivaient, aboutissant, en fait, à une économie nette à périmètre constant de 45 ETPT en 2007 :

- 32 ETPT du fait de l'extension en année pleine des mesures relatives au plan de modernisation de la gestion des établissements et de la mise en application de la réforme des mises à disposition de fonctionnaires de l'Etat auprès d'organismes tiers ;

- et 13 ETPT dans le cadre du projet de centralisation des opérations de paye et de la rationalisation des équipes de direction et d'inspection.

Enfin, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a regretté l'apparition de l'action n° 6 de ce programme, dont les 15 millions d'euros de dotation serviraient à compenser à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) la perte de recettes liée à l'exonération de cotisations et contributions sociales de la rémunération des sportifs professionnels correspondant à la commercialisation de l'image collective de leur équipe, en application de la loi du 15 décembre 2004 portant diverses dispositions relatives au sport professionnel. Il a déploré que l'Etat doive supporter le coût de ce qu'il a estimé être un « cadeau » fait à quelques salariés « ne passant pas pour les plus défavorisés ».

M. Jean Arthuis, président, après avoir remercié le rapporteur spécial pour la clarté de son exposé, est revenu sur la question de la compensation versée au concessionnaire du Stade de France, s'interrogeant sur sa légitimité. Il a estimé nécessaire que le ministre s'exprime sur ce point en séance publique, suggérant qu'un déplacement des crédits correspondants puisse servir de support adéquat à un tel débat.

M. Henri de Raincourt, après avoir indiqué qu'il souhaitait également qu'un tel débat ait lieu en séance publique, a exprimé des réserves quant à l'opportunité, pour la commission, de déposer un amendement sur ce point, M. Jean Arthuis, président, déclarant alors qu'il entendait déposer un tel amendement à titre personnel.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a estimé que le contrat de concession du Stade de France pourrait faire l'objet d'un contrôle de la commission, au titre de l'article 57 de la LOLF.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

PJLF pour 2007 - Mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » - Examen du rapport spécial

Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, sur la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a indiqué que son rapport s'inscrivait dans le prolongement de son récent rapport de contrôle (n° 24, 2006-2007) consacré aux dépenses de fonctionnement des préfectures.

Il a rappelé que la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » était composée de trois programmes.

Il a relevé, tout d'abord, que le programme « Administration territoriale » renvoyait aux moyens alloués à l'ensemble des préfectures et sous-préfectures et représentait 64,7 % des crédits de paiement de la mission.

Il a ajouté que le programme « Vie politique, cultuelle et associative » comportait les crédits liés au financement de la vie politique, à savoir l'organisation des élections, la prise en charge de dépenses de campagnes électorales et l'aide publique aux partis et groupements politiques. Il a précisé que ce programme concernait également la mise en oeuvre de la loi de 1905 sur la séparation des Eglises et de l'Etat, ainsi que l'application des textes sur la liberté d'association. Il a indiqué que ce programme contenait 15,3 % des crédits de paiement de la mission.

Il a présenté, enfin, le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » retraçant les moyens logistiques de plusieurs missions pilotées ou copilotées par le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, et comportant 20 % des crédits de paiement de la mission.

Il a observé que la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » bénéficiait de 2,497 milliards d'euros de crédits de paiement, hors fonds de concours, soit une hausse sensible de + 12,9 % par rapport aux crédits ouverts pour 2006.

Il a souligné que la variation la plus forte concernait le programme « Vie politique, cultuelle et associative », avec une augmentation de + 155,2 %. Il a noté que cet accroissement trouvait, notamment, son origine dans un calendrier électoral particulièrement chargé en 2007 avec l'organisation des élections présidentielle et législatives.

Evoquant le programme « Administration territoriale », il a souligné une modification substantielle avec la création de l'Agence nationale des titres sécurisés, qui se voyait confier la responsabilité d'organiser la production des passeports électroniques. Il a indiqué que cette agence serait dotée de 45 millions d'euros, « prélevés » sur les taxes de délivrance des passeports.

Il a précisé que les crédits de paiement de ce programme s'élevaient à 1,615 milliard d'euros et étaient en progression de 1,7 %.

Il a souligné, à cet égard, la bonne tenue des dépenses de fonctionnement au sein de cette enveloppe, qui reculaient de 13,1 millions d'euros, soit une baisse de 5 %.

Il a rappelé que, l'année dernière, la commission s'était souciée d'éventuels transferts de charges non accompagnés de mouvements de personnels équivalents, notamment dans le cas du transfert des procédures d'ordonnancement des préfectures vers les juridictions. Il a remarqué que M. Roland du Luart, rapporteur spécial pour les crédits de la mission « Justice », avait également évoqué cette question portant sur environ 200 emplois équivalent temps plein (ETPT). Il a indiqué que, cette année, les emplois ainsi dégagés par les préfectures avaient été redéployés afin d'assurer la gestion de nouveaux crédits pour le compte d'autres ministères.

Il a observé que de nouvelles responsabilités reposaient désormais sur les préfets et leurs agents depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, avec notamment des avis à rendre sur les budgets de chaque service déconcentré, ainsi que le suivi de la mise en oeuvre des actions de ces services, de la réalisation de leurs objectifs et de l'exécution de leurs dépenses.

Il a déclaré qu'il apparaissait que la LOLF n'était pas synonyme d'allégement de la charge de travail des préfectures, mais plutôt d'une évolution des compétences et de l'expertise des personnels.

Il a remarqué qu'en termes de performance, ce programme enregistrait, dans l'ensemble, des progrès notables, avec la volonté de trouver de nouvelles marges de manoeuvre en 2007.

Il a souligné, pour s'en féliciter, que deux modifications au projet annuel de performances (PAP), préconisées par la commission l'année dernière, avaient été retenues pour 2007. Il a toutefois jugé nécessaire qu'un indicateur permettant de refléter le rôle interministériel joué par les préfets vienne, à l'avenir, enrichir le PAP.

Examinant le programme « Vie politique, cultuelle et associative », il a relevé que ce programme connaissait une augmentation très significative de ses crédits de paiement, qui s'élevaient à 381 millions d'euros pour 2007, soit une hausse de + 155,2 %, en lien avec l'organisation des élections présidentielle et législatives en 2007.

Il a précisé que le chiffrage des crédits d'élection reposait sur un raisonnement de « fourchette ». Il a indiqué que l'ouverture en autorisations d'engagement se situait en haut de cette « fourchette », et que l'ouverture en crédits de paiement était, elle, calée sur le milieu de la « fourchette ».

Il a ajouté que les hypothèses d'estimation des crédits d'élection se fondaient, pour les autorisations d'engagement, sur 20 candidats aux présidentielles et 8.400 candidats aux législatives et, pour les crédits de paiement, sur 15 candidats aux présidentielles et 7.500 candidats aux législatives.

A cette occasion, il a souhaité souligner un effet pervers lié au mode de financement public des partis politiques et résidant dans la multiplication du nombre de ces mêmes partis en vue de « profiter » du financement public. Il a déploré ce foisonnement, qui nuit à la bonne image de la vie démocratique dans notre pays.

Examinant le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », il a indiqué que les crédits de paiement de ce programme se montaient à 501,4 millions d'euros, soit une hausse de 5,8 % par rapport à 2006.

Il a relevé que cette évolution traduisait les priorités du ministère et a donné en exemples le regroupement à Levallois-Perret, sur un site unique, de l'ensemble des services concourant à l'activité de renseignement de la police nationale, ainsi que la conduite de projets lourds dans le domaine des « infrastructures réseaux et télécoms », en particulier le projet CRISTAL visant à développer la téléphonie sur internet.

Il a souligné qu'il accorderait une attention très soutenue, en gestion 2007, à la consommation des frais de contentieux, dotés d'une enveloppe de 75,2 millions d'euros et, malheureusement, traditionnellement sous-évalués au cours des exercices précédents, en raison de la judiciarisation croissante de la société. A cet égard, il a regretté que certains agents de préfectures en viennent à consacrer l'essentiel de leur temps de travail à défendre les intérêts de l'Etat devant les tribunaux, du fait de cette tendance à la judiciarisation.

Il a proposé à la commission d'adopter sans modification les crédits proposés pour la mission et chacun de ses programmes.

Un débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a regretté, à son tour, une multiplication sans réel fondement de structures destinées uniquement à bénéficier indûment de la législation sur les aides aux financements publics. Il s'est interrogé sur les moyens de pouvoir freiner cette dérive.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a estimé que toute initiative en ce domaine était délicate à mener, dès lors qu'aucun critère satisfaisant ne s'imposait pour tracer la limite entre une activité politique et un engagement simplement associatif.

M. Paul Girod s'est inquiété, au regard de l'évolution des frais de contentieux, que les futures « class actions » ne s'appliquent aux litiges avec l'Etat.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a précisé que les dispositions concernant d'éventuelles « class actions » n'étaient pas encore adoptées par le Parlement et que, par ailleurs, dans l'état actuel du projet de loi, il n'était pas prévu qu'elles s'appliquent aux administrations de l'Etat.

M. Joël Bourdin a remarqué que les crédits consacrés à l'activité de délivrance des titres étaient plus faibles en 2006 et 2007 qu'en 2005. Il a regretté que les délais de transmission de certains titres, comme par exemple le passeport, ne soient pas satisfaisants et connaissent, sur le terrain, des retards plus ou moins importants.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a indiqué qu'un indicateur, au sein du PAP pour 2007, permettait précisément de suivre de tels délais et qu'il mettait en évidence des progrès différenciés selon la taille des préfectures.

M. Joël Bourdin a souligné, toutefois, que certains élus se plaignaient du cheminement aléatoire de ces documents et, par conséquent, des délais supplémentaires qui leur étaient imposés.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a rappelé que la création de l'Agence nationale des titres sécurisés permettrait vraisemblablement d'améliorer cette situation, et qu'un plus large recours aux nouvelles technologies était d'ores et déjà engagé par le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire. Il a estimé, par ailleurs, que le conventionnement de certaines collectivités territoriales pouvait, également, contribuer à des progrès substantiels en la matière.

M. Maurice Blin a déploré un dévoiement du mode de financement des partis politiques, ayant pour conséquence le très fort accroissement de leur nombre. Il s'est interrogé sur la possibilité de rapprocher le coût des élections de 2007 de celui enregistré en 2002.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a considéré que cette comparaison pouvait être assez aisément menée et a ajouté que le PAP pour 2007 prévoyait un indicateur permettant de suivre le coût des élections par électeur inscrit sur les listes électorales.

M. Maurice Blin a regretté, d'une manière générale, la trop forte progression des coûts dans les administrations et les juridictions, et s'est interrogé sur la possibilité de les maîtriser via un recours croissant à l'informatique.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a indiqué que cette maîtrise des coûts par la mise en oeuvre de grands projets informatiques était bien l'un des objectifs poursuivis par le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire. Il a toutefois précisé que ces projets étaient, dans un premier temps, une source de coûts, mais qu'ils pouvaient induire, à terme, des économies substantielles. Il a ajouté, par ailleurs, que ce recours aux nouvelles technologies permettait une circulation plus rapide de l'information et, donc, des gains potentiels.

M. Maurice Blin a évoqué les coûts relatifs aux élections dans d'autres pays au sein de l'Union européenne et s'est interrogé sur la possibilité de mener une étude comparative avec des pays tels que l'Angleterre, la Suède ou les Etats-Unis.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a précisé qu'une telle étude excédait le cadre de son rapport budgétaire, mais présentait un intérêt tout particulier. Il a indiqué qu'il conduirait une mission de contrôle budgétaire sur ce thème en 2007 afin d'en présenter les conclusions à la commission.

La commission a alors décidé, à l'unanimité, de proposer au Sénat d'adopter sans modification les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».