COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Mardi 21 février 2006

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Droit des sociétés - Offres publiques d'acquisition - Examen des amendements

La commission a procédé à l'examen des amendements, en vue d'une deuxième lecture, sur le projet de loi n° 139 (2005-2006), modifié par l'Assemblée nationale, relatif aux offres publiques d'acquisition (OPA), sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a annoncé, à titre liminaire, qu'il allait soumettre de nouveaux amendements à l'approbation de la commission. Il a également confirmé que le gouvernement avait l'intention de déposer un amendement visant à faciliter l'émission de bons de souscription d'actions (BSA), y compris en période d'offre publique. Il a précisé que la rédaction de cet amendement n'était pas encore définitive, mais a proposé que la commission se prononce d'ores et déjà au vu du projet qui lui avait été communiqué. M. Jean Arthuis, président, a approuvé cette démarche, qui éviterait à la commission de devoir se réunir à nouveau si l'amendement effectivement déposé par le gouvernement ne différait pas substantiellement du projet.

La commission a alors procédé à l'examen des amendements.

Avant l'article premier du projet de loi, elle a demandé le retrait de l'amendement n° 9 de M. François Marc portant article additionnel, estimant qu'il était satisfait par le droit existant.

A l'article premier (champ de compétences de l'Autorité des marchés financiers), elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 7 de M. Bernard Vera, de même qu'à l'amendement n° 10 de M. François Marc, après une intervention de celui-ci précisant que son amendement tendait à une clarification. Elle a également décidé de demander l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 11 de M. François Marc.

A l'article 2 (pouvoirs de l'Autorité des marchés financiers), elle a adopté son amendement n° 2 rectifié, tendant à préciser la notion de prix équitable dans un sens conforme à la directive 2004/25/CE du 21 avril 2004 concernant les OPA, la rectification étant d'ordre rédactionnel. En outre, elle a sollicité le retrait des amendements n° 12 et n° 13 de M. François Marc, estimant que ces propositions étaient satisfaites par les amendements présentés par la commission.

A l'article 5 (aménagement du régime du retrait obligatoire), après une intervention de MM. François Marc et Jean Arthuis, président, la commission a adopté un amendement tendant à clarifier les conditions d'application d'une offre publique de retrait obligatoire, donnant mandat à M. Philippe Marini, rapporteur général, d'en affiner, le cas échéant, la rédaction.

A l'article 7 (information des salariés), elle a adopté, à l'unanimité, deux amendements, l'un de cohérence et l'autre tendant à préciser que le comité d'entreprise doit se réunir, pour examiner l'offre, avant la date de convocation de l'assemblée générale. Elle a également adopté un amendement destiné à fixer le contenu de l'information transmise par le chef de l'entreprise initiatrice au comité de l'entreprise cible, après un débat sur la portée de cette mesure auquel ont pris part, outre M. Philippe Marini, rapporteur général, M. Jean Arthuis, président, M. François Marc, Mme Nicole Bricq et M. Roland du Luart. Enfin, elle a sollicité le retrait des amendements n° 14, n° 15, n° 16 et n° 17 de M. François Marc, considérant qu'ils étaient en partie satisfaits par les amendements de la commission, et elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 8 de M. Bernard Vera.

A l'article 10 (approbation préalable ou confirmation des mesures de défense par l'assemblée générale en période d'offre), ayant entendu M. Philippe Marini, rapporteur général, présenter le projet d'amendement du gouvernement relatif à l'émission de BSA, et après un large échange de vues sur l'efficacité de ce dispositif dans lequel sont intervenus, outre M. Philippe Marini, rapporteur général, M. Jean Arthuis, président, M. Joël Bourdin, Mme Nicole Bricq, M. François Marc et M. Gérard Longuet, la commission a émis un avis favorable sur cet amendement. Elle a adopté un sous-amendement, visant à permettre à l'assemblée générale de se prononcer, dans le cadre de ce nouveau dispositif, dans les mêmes conditions de majorité qu'une assemblée générale ordinaire. De plus, pour le cas où le Gouvernement aurait renoncé à déposer cet amendement, la commission a donné mandat à M. Philippe Marini, rapporteur général, de présenter un amendement identique. Elle a enfin émis un avis défavorable aux amendements n° 18, n° 19, n° 20 rectifié et n° 21 de M. François Marc.

A l'article 11 (clause de réciprocité), M. Philippe Marini, rapporteur général, ayant exposé l'intention du Gouvernement de déposer un amendement de coordination avec son amendement à l'article 10, la commission a émis un avis favorable à cet amendement. Par ailleurs, elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 22 de M. François Marc.

La commission a décidé ensuite de confirmer la suppression de l'article 21, dont elle avait précédemment réservé l'examen. M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé qu'il avait jugé, après l'analyse nécessaire, qu'une entrée en vigueur de la loi dès sa promulgation serait préférable à une entrée en vigueur différée, dans la mesure où les assemblées générales, au printemps 2006, pourraient ainsi adopter, sans incertitude, les résolutions utiles appliquant ce texte et, en particulier, mettre en oeuvre le nouveau dispositif relatif à l'émission de BSA.

A l'article 22 (extension de la nullité facultative à la violation de l'ensemble des dispositions régissant les droits de vote attachés aux actions), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 23 de M. François Marc.

Enfin, à l'article 24 (ratification de l'ordonnance du 6 juin 2005 relative à la commercialisation à distance de services financiers auprès des consommateurs), la commission a adopté son amendement n° 6 rectifié, tendant à une clarification relative aux services financiers à distance, la rectification correspondant à une mesure de coordination.

Mercredi 22 février 2006

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Contrôle budgétaire - Cour des comptes - Justice - Rapport relatif aux frais de justice en matière pénale - Audition de MM. Alain Pichon, président de la 4e chambre de la Cour des comptes, Marc Moinard, secrétaire général, Léonard Bertrand de la Gatinais, directeur des services judiciaires, Philippe-Pierre Cabourdin, conseiller budgétaire, Jean-Marie Huet, directeur des affaires criminelles et des grâces au ministère de la justice, et Philippe Josse, directeur de cabinet du ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'audition de MM. Alain Pichon, président de la 4e chambre de la Cour des comptes, Marc Moinard, secrétaire général, Léonard Bertrand de la Gatinais, directeur des services judiciaires, Philippe-Pierre Cabourdin, conseiller budgétaire, Jean-Marie Huet, directeur des affaires criminelles et des grâces au ministère de la justice, et Philippe Josse, directeur de cabinet du ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes relative aux frais de justice en matière pénale.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que les frais de justice, constitués principalement des dépenses d'enquête et de procédure dont la charge incombe à l'Etat, avaient augmenté très fortement ces dernières années, la progression ayant atteint en 2004 un taux de 23 %. Il a exposé que les principales raisons tenaient à un besoin croissant de justice de la part de la population, à une « législation de plus en plus coûteuse » et au coût élevé de l'expertise scientifique qui, par ailleurs, permettait à la justice d'amplifier son efficacité. Il a souligné qu'à la gestion quelque peu aveugle de la justice se substituait progressivement une réelle culture de la performance.

M. Jean Arthuis, président, a fait valoir qu'en conférant aux frais de justice la nature de crédits limitatifs, la LOLF n'avait pas particulièrement « visé » les crédits de la justice, les crédits évaluatifs constituant désormais l'exception. Il a rappelé que M. Roland du Luart avait utilisé, en sa qualité de rapporteur spécial, ses pouvoirs de contrôle budgétaire résultant de l'article 57 de la LOLF pour étudier la mise en oeuvre de la LOLF dans les juridictions judiciaires. Il a précisé qu'un volet important du rapport d'information qu'il avait publié à l'issue de ce contrôle portait sur les frais de justice et que l'enquête demandée par la commission des finances à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF s'inscrivait dans ce contexte. Il a ajouté que le souci principal de l'audition présentement organisée consistait à s'inquiéter des suites qui seraient données tant à cette enquête qu'à ce rapport d'information.

M. Alain Pichon, président de la 4e chambre de la Cour des comptes, a tout d'abord rappelé les évolutions récentes des frais de justice qui, à partir de l'année 2002 ont connu une progression, variable selon les Cours d'appel, se situant entre 12 % et 40 %. Il a exposé que l'hétérogénéité des logiciels informatiques ne contribuait pas à améliorer la connaissance des coûts par les acteurs concernés, indispensable à la maîtrise de ces dépenses. Il a déploré la sous-estimation manifeste des dotations budgétaires pour les frais de justice depuis l'année 2003, ajoutant que cette insincérité avait pour conséquence, soit des redéploiements au détriment des crédits de fonctionnement des juridictions, soit des reports de charges susceptibles, précisément, d'aggraver l'insincérité budgétaire.

M. Alain Pichon a relevé un suivi insuffisant de l'exécution des dépenses, ainsi que des difficultés résultant du rattachement des frais de justice à une procédure déterminée, tout en relevant les efforts récemment accomplis dans ces domaines par la Chancellerie. Il a noté que les officiers de police judiciaire (OPJ) ne prêtaient pas une attention suffisante au coût de mesures ne relevant pas du budget de la mission « Sécurité ».

M. Alain Pichon a regretté que les OPJ se dispensent trop souvent de solliciter, avant l'engagement d'une dépense, une autorisation préalable du parquet dans les hypothèses où celle-ci est légalement requise. Il a observé une insuffisance notoire du recours à la concurrence, tout en reconnaissant des progrès notables en la matière depuis plusieurs mois. Evoquant ensuite l'expérience de gestion des dépenses de fonctionnement des juridictions en « mode LOLF » au sein de la Cour d'appel de Lyon, il a estimé celle-ci insatisfaisante, d'une part, en raison de la régulation budgétaire et, d'autre part, du fait de vacances d'emplois au sein de son ressort, ce qui réduisait la signification des résultats de cette expérimentation.

Pour remédier à cette situation, M. Alain Pichon a préconisé le retour à la sincérité des évaluations budgétaires, une meilleure définition du champ des frais de justice afin de parvenir à des imputations budgétaires plus cohérentes, en particulier une réflexion sur l'opportunité du maintien de l'inclusion dans les frais de justice des investigations demandées par les victimes et un développement du logiciel « Fraijus » y compris en réseau avec les OPJ. En conclusion, il s'est félicité de la prise de conscience, certes tardive, de la Chancellerie et a estimé nécessaire, pour encourager les efforts engagés par celle-ci, de renforcer les effectifs de sa direction des services judiciaires et de prévoir une répartition des dépenses de frais de justice entre les missions « Justice » et « Sécurité ».

M. Marc Moinard, secrétaire général du ministère de la justice, a tout d'abord déclaré partager les constatations faites par la Cour des comptes et s'est félicité d'entendre celle-ci reconnaître les évolutions positives récentes de la Chancellerie. Il a admis, en effet, que le coût des mesures avait rarement constitué une réelle préoccupation au sein des juridictions, en raison notamment du caractère évaluatif des frais de justice jusqu'au 31 décembre 2005. Il a souligné l'amorce d'un réel changement de mentalité, imputant cette évolution au fait que la LOLF conférait désormais aux frais de justice un caractère limitatif.

M. Marc Moinard a exposé que le taux de majoration des frais de justice pénale connaissait une décélération, celui-ci revenant de 25 % en 2004 à 17 % en 2005 et ce, en tenant compte de l'accélération au cours des derniers mois de 2005 du rythme de paiement des mémoires, y compris ceux portant sur des dépenses engagées au cours des exercices précédents.

M. Marc Moinard a fait état d'une évaluation à 40 % de la dépense constatée en 2005, soit 200 millions d'euros, du montant des mémoires portant sur des dépenses engagées avant cette année 2005, soulignant toutefois, à ce stade, le caractère très aléatoire de ce type d'évaluation.

M. Philippe-Pierre Cabourdin, conseiller budgétaire du ministre de la justice, a expliqué qu'il était, structurellement, inévitable de régler des dépenses engagées au cours d'exercices antérieurs, convenant cependant de l'impératif de réduire le volume de ces règlements « en décalé ».

M. Jean Arthuis, président, a vu dans cette constatation l'illustration de l'intérêt de la mise en place d'une comptabilité d'engagement, faisant clairement apparaître les dépenses engagées au titre de l'exercice considéré, au lieu d'une comptabilité de paiement.

M. Marc Moinard a indiqué qu'en 2005, sur l'ensemble des cours d'appel « expérimentales », les frais de justice pénale avaient connu une baisse de 7 % de leur niveau par rapport à l'année précédente, précisant que le taux d'évolution était positif ou négatif selon les cours d'appel. Il a ajouté que, dans les cours d'appel « non expérimentales », ces dépenses avaient progressé, dans tous les cas, même si la progression était plus modérée qu'en 2004. Il a estimé que, sur la base d'une baisse de 7 % des frais de justice constatée en 2005 dans les cours d'appel « expérimentales », on pouvait espérer, pour l'année 2006, une inversion de la tendance enregistrée depuis quelques années. Il a reconnu que, dans certains cas, des mémoires pouvaient avoir été payés deux fois sans que nul ne s'en aperçoive et fait valoir que l'évaluation à 370 millions d'euros des frais de justice dans la loi de finances initiale pour 2006 avait suscité une crainte salutaire au sein des juridictions.

M. Marc Moinard, évoquant les dépenses de téléphonie, a déploré un recours exagéré aux écoutes et indiqué que la Chancellerie allait informer les juridictions sur une tarification plus juste des prix, et ce, après discussion avec les opérateurs. Il s'est réjoui de ce que la récente modification de l'article 800 du code de procédure pénale permette désormais une modulation des tarifs par arrêté, alors que jusqu'à présent celle-ci devait nécessairement être effectuée par la procédure plus lourde du décret en Conseil d'Etat.

Il a exposé que le coût des empreintes génétiques automatisées, faites sur les personnes, paraissait excessif au regard de la simplicité des opérations à réaliser, et s'est félicité de ce qu'à l'automne dernier, celui-ci ait été abaissé à 85 euros. Il a ajouté que les opérations d'empreintes sur des traces étaient nécessairement plus coûteuses et fait valoir que les recherches d'empreintes non directement destinées à la recherche de la vérité dans le cadre d'une procédure judiciaire ne relevaient pas du principe de liberté de prescription des magistrats et pouvaient donc faire l'objet d'un marché public.

M. Marc Moinard a exposé qu'il en était de même en ce qui concerne les frais postaux, du moins pour les envois supérieurs à 50 grammes désormais placés en dehors d'une situation de monopole. Il s'est félicité de ce que le système d'information « Cassiopée » sur la chaîne pénale serait implanté sur l'ensemble du territoire à la fin de l'année 2006 et a évoqué les difficultés rencontrées pour la mise en place du système d'information « Fraijus ». Il a relevé, en particulier, que le contenu des informations recueillies dans le cadre de ce système risquait, trop souvent, de porter atteinte au secret de l'instruction, précisant que cet état de fait avait conduit la Chancellerie à opter pour une nouvelle version moins lourde que celle envisagée initialement. Il a observé que, dans le cadre de procédures de flagrant délit, les OPJ n'avaient pas besoin de solliciter une autorisation du parquet.

M. Jean Arthuis, président, s'est inquiété du niveau des dépenses induites par la gestion des frais de justice.

M. Marc Moinard a exposé que le système d'information « Fraijus » permettait d'identifier le montant des dépenses engagées par chaque magistrat. Il a souligné que la démarche de la Chancellerie consistait, d'une part, à donner aux juridictions la possibilité de dépenser mieux et moins et, d'autre part, à évaluer les résultats sur la base des engagements, et non des paiements.

M. Jean-Marie Huet, directeur des affaires criminelles et des grâces au ministère de la justice, a indiqué que la Chancellerie avait demandé à chaque parquet leur compte rendu de gestion des frais de justice.

M. Léonard Bertrand de la Gatinais, directeur des services judiciaires au ministère de la justice, a souligné l'importance de distinguer, au sein de la hausse des frais de justice, la part imputable au règlement des mémoires engagés au cours des années passées. Il a estimé nécessaire de maintenir le co-ordonnancement des dépenses par les chefs de cour, à savoir les premiers présidents et les procureurs généraux des cours d'appel, car la recherche de la vérité constituait un ensemble indivisible et, pour cette raison, non pas une activité propre au parquet que l'on distinguerait de celle du siège.

M. Philippe Josse, directeur de cabinet du ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, a tout d'abord souligné que l'effort de la Nation pour la justice était marqué par une progression sensible de son budget, passant de 4,5 milliards d'euros en 2002 à 6 milliards en 2006. Il a estimé qu'un tel effort justifiait pleinement une conciliation au sein des juridictions de la nécessaire culture de gestion avec l'indépendance de l'autorité judiciaire établie par l'article 64 de la Constitution. Il a fait valoir que la mise en oeuvre de la LOLF dans les juridictions, notamment le classement des frais de justice en crédits limitatifs, déboucherait sur une maîtrise de la dépense grâce à son meilleur contrôle. Il a souligné que des économies substantielles étaient programmées à la fois sur les volumes de dépenses grâce à une meilleure responsabilisation des prescripteurs et sur les coûts par des économies d'échelle. Il a estimé que l'évaluation dans la loi de finances initiale pour 2006 des frais de justice à 420 millions d'euros, dont 50 millions d'euros susceptibles d'être « débloqués » par Bercy si nécessaire en cours de gestion, prenait en compte les efforts fructueux de maîtrise des frais de justice engagés par la Chancellerie. Il a observé qu'il n'était pas utile d'anticiper, dès maintenant, sur l'éventuelle nécessité d'une dotation complémentaire.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, se félicitant de l'organisation de la présente audition, a souligné qu'il serait prématuré d'affirmer aujourd'hui que les réformes en cours d'étude s'orientent vers l'instauration d'une procédure accusatoire. Reconnaissant que la justice avait souffert d'une absence notoire du sens de la gestion, il s'est réjoui de la prise de conscience réelle de celle-ci, opérée récemment. Il a estimé que la Chancellerie avait aujourd'hui encore quelques difficultés à utiliser de manière efficace les moyens de communication. Il a réaffirmé la nécessité de concilier l'autonomie de la prescription avec les impératifs incontournables d'économie budgétaire.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, a souhaité l'engagement d'efforts plus importants pour le contrôle des expertises de toute nature. Estimant, lui aussi, nécessaire de maintenir le co-ordonnancement des dépenses par les chefs de juridictions, il a toutefois souligné la nécessité de placer auprès de ces derniers des gestionnaires ayant reçu la formation adéquate.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est inquiété de la clarification de la répartition des frais de justice aujourd'hui à la charge de la mission « Justice » entre cette dernière mission et celle relative à la « Sécurité ».

M. Philippe Josse a estimé, qu'au regard de l'objectif de maîtrise des frais de justice, cette question apparaissait désormais moins importante en raison du caractère limitatif donné aux frais de justice par la LOLF depuis le 1er janvier 2006. Il a reconnu néanmoins qu'une réflexion interministérielle sur le sujet serait opportune.

M. Jean-Marie Huet a estimé souhaitable que les OPJ informent le parquet préalablement à l'engagement de dépenses supérieures à 150 euros.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial pour la mission « Justice », convenant de l'effort consenti par la Nation pour la justice, a confirmé son scepticisme quant à la sincérité de l'évaluation des frais de justice dans la loi de finances initiale pour 2006 au regard des dépenses constatées en 2005. Il a rappelé que 90 % de l'augmentation des crédits consommés en 2004 pour le fonctionnement des services judiciaires avaient été absorbés par la majoration des dépenses de frais de justice. Enfin, il a tenu à saluer les efforts substantiels de la Chancellerie et des juridictions pour adopter une culture de gestion.

M. Léonard Bertrand de la Gatinais a indiqué que, pour « éponger » les mémoires en retard avant l'entrée en vigueur de la LOLF, les deux derniers mois de l'exercice 2005 avaient connu un doublement des paiements.

M. Philippe Josse a souligné qu'il était, en l'état, difficile de tirer des conclusions fiables sur les dépenses constatées en 2005, compte tenu du paiement des mémoires arriérés.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial pour la mission « Justice », a affirmé que les réformes éventuelles de la justice devraient impérativement être précédées d'une étude d'impact financier solide et sérieuse, marquant son intention de veiller personnellement à cette question.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la possibilité de délibérer sérieusement sur une réforme dont l'impact budgétaire n'aurait pas été correctement évalué.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis de la commission des lois pour la justice et l'accès au droit, marquant à son tour sa satisfaction tant pour la prise de conscience opérée dans les juridictions que pour les mesures adoptées par la Chancellerie, a souhaité une redéfinition du champ des frais de justice. Il s'est inquiété de l'état d'avancement du déploiement des « référents frais de justice » dans les juridictions ainsi que du contenu du système d'information « Fraijus » et de son accessibilité aux différentes catégories de prescripteurs.

M. Marc Moinard a estimé que la mise en place du système « Fraijus » avait permis de révéler les « peurs » de l'institution judiciaire devant les évolutions nécessaires. Il a indiqué que les « référents frais de justice » seraient, le plus souvent, désignés par les chefs de juridiction et seraient chargés de favoriser les politiques de mise en concurrence et d'aider les magistrats prescripteurs à choisir les meilleurs spécialistes capables d'offrir les meilleurs coûts. Il a précisé que ceux-ci seraient réunis par la Chancellerie dès le 22 mars 2006.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, M. Marc Moinard a indiqué que certaines dépenses excessives de frais de justice pouvaient être la conséquence, de la part des prescripteurs, d'un manque de recul et de réflexion.

M. Jean Arthuis, président, a déploré qu'une certaine « pression des médias » puisse influencer les magistrats et les priver, précisément, de la réflexion nécessaire.

En réponse aux questions de M. Jean-Claude Frécon, M. Marc Moinard a confirmé la nécessité de rester prudent sur les évaluations concernant la part des dépenses imputables aux mémoires engagés au cours des exercices précédents. Il a précisé que l'évolution des frais de justice commerciale, dont le niveau était très préoccupant (+ 27 % en 2005), faisait pour la première fois l'objet de réflexions.

M. Jean Arthuis, président, a déploré que la complexification du droit suscite une véritable « industrie » de cabinets conseils spécialisés.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, M. Marc Moinard a reconnu que la question de l'éventuelle numération des dossiers n'avait pas encore trouvé de solution.

M. Jean Arthuis, président, s'est félicité du mouvement engagé par la Chancellerie, se déclarant positivement impressionné par les réponses faites au cours de la présente audition. Il a estimé que celle-ci constituait, notamment grâce aux travaux menés par la Cour des comptes, une illustration de l'utilité de la LOLF, qui a suscité une prise de conscience salutaire de la nécessité d'ouvrir la justice sur l'intérêt d'une gestion performante. Il a également considéré que cette audition démontrait la compatibilité de deux principes constitutionnels, à savoir l'indépendance de l'autorité judiciaire et l'obligation pour tout agent public de rendre compte de sa gestion. Il a émis le souhait que les prochaines audiences de rentrée des juridictions fassent état du bilan de la mise en oeuvre de la LOLF.

Evoquant les craintes émises par M. Roland du Luart, rapport spécial pour la mission « Justice », il a regretté que les projets de loi de finances initiale soient trop souvent utilisés comme des vecteurs de communication, estimant que, désormais, grâce à la LOLF, la « loi de finances de vérité » serait la loi de règlement.

La commission des finances a décidé, à l'unanimité, d'autoriser la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte rendu de la présente audition sous la forme d'un rapport d'information.

Discriminations - Quartiers en difficulté - Emploi - Egalité des chances - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis, sur le projet de loi n° 203 (2005-2006), considéré comme adopté par l'Assemblée nationale aux termes de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, après déclaration d'urgence, pour l'égalité des chances.

A titre liminaire, M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis, a rappelé que le projet de loi avait été considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application de la procédure prévue par l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.

Il a formé le voeu que les débats relatifs au contrat de première embauche ne soient pas exclusifs de tout autre débat.

Après avoir rappelé l'architecture globale du projet de loi, il a indiqué que la commission s'était saisie de treize articles à portée fiscale et budgétaire qu'il a détaillés. Il a ainsi précisé que l'article 3 mettait en place des incitations fiscales au profit des entreprises qui accueillent des jeunes dans le cadre du dispositif « d'apprentissage junior » et que l'article 4 propose d'instaurer une modulation de la taxe professionnelle afin d'encourager les grandes entreprises à recruter davantage de jeunes en alternance ou en apprentissage.

Il a ensuite indiqué que les articles 6, 7, 8, 9, 9 bis, 10, 11, 15 du projet de loi concernaient les zones franches urbaines (ZFU). S'agissant de l'article 6 relatif à la création de 15 nouvelles ZFU, M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis, a notamment critiqué, d'une part, l'absence d'information du Parlement s'agissant des nouveaux sites tout comme l'extension du périmètre des zones existantes par voie réglementaire et, d'autre part, les incertitudes qui entouraient la décision de la Commission européenne, à qui le nouveau dispositif de ZFU avait été notifié conformément aux règles européennes.

M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis, a également souligné l'application non homogène de la règle dite « de minimis » aux différentes zones franches urbaines. Ainsi, il a expliqué que cette règle s'appliquait aux entreprises installées dans des zones franches urbaines de deuxième génération avant leur création, mais qu'elle ne s'appliquait pas aux ZFU de première génération. De même, il a indiqué que, dans le projet de loi, la règle était appliquée aux exonérations sociales, mais non aux exonérations fiscales. Il a ainsi souhaité que la commission puisse prendre une position en faveur d'une règle claire et ne distinguant pas selon la date d'implantation des entreprises.

S'agissant des exonérations fiscales prévues à l'article 7 du projet de loi, M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis, a approuvé l'harmonisation des régimes des ZFU de première et de deuxième générations. Il a toutefois indiqué que les entreprises qui s'installeraient en zones franches urbaines de deuxième génération seraient soumises au régime des nouvelles ZFU créées par le projet de loi.

Concernant précisément les ZFU de troisième génération, M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis, s'est interrogé sur l'opportunité d'étendre les avantages liés aux ZFU aux entreprises de plus de 50 salariés et de moins de 250 salariés.

Il a enfin précisé que le projet de loi encadrait les activités dites non sédentaires en prévoyant que seules les entreprises réalisant au moins un quart de leur chiffre d'affaires en ZFU pouvaient bénéficier des exonérations afférentes à ces zones.

M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis, a présenté, ensuite, les articles 16, 17 et 18 du projet de loi relatifs à la création de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ANCSEC) ainsi qu'aux compétences du Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD).

En conclusion, M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis, a communiqué les évaluations du coût de la mise en place des nouvelles ZFU, évaluations qui venaient d'être transmises à la commission des finances. Il a ainsi indiqué que le coût total net, c'est-à-dire la somme du coût des exonérations fiscales et du coût supplémentaire lié aux exonérations sociales par rapport aux exonérations générales de charges sociales, s'élevait à 36 millions d'euros en 2007, 56 millions d'euros en 2008, 65 millions en 2009, 75 millions d'euros en 2010 et 85 millions d'euros en 2011.

Un large débat s'est ensuite instauré.

Après avoir souligné la complexité du projet de loi, M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur pour avis pour la grande qualité de sa présentation.

Il s'est interrogé ensuite sur les conditions d'application de la règle dite « de minimis » et les procédures formelles à respecter concernant ce principe d'origine communautaire.

Mme Nicole Bricq a dénoncé le manque d'évaluations concernant le dispositif des ZFU et l'hétérogénéité des chiffres qui pouvaient être présentés par quelques documents. Elle a notamment observé que le coût par emploi était indéterminé et que la contribution des collectivités territoriales était souvent peu soulignée. Elle a également regretté que le gouvernement n'ait pas pu obtenir un accord préalable de la Commission européenne sur les dispositifs de ZFU proposés par le projet de loi. Elle a enfin estimé que le projet de loi ne traitait pas suffisamment des questions de formation, de croissance, d'emploi et de politique foncière.

En réponse, M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis, a reconnu que les évaluations relatives aux ZFU étaient limitées. S'agissant du coût des nouvelles ZFU, il a indiqué que les chiffres présentés à la commission comprenaient le coût des compensations versées aux collectivités territoriales au titre des exonérations fiscales prévues. Il a enfin souligné que le projet de loi n'avait pas vocation à aborder toutes les problématiques et que des sujets tels que la formation des jeunes avaient notamment été discutés lors de récents textes présentés au Parlement.

En réponse à MM. Aymeri de Montesquiou et Serge Dassault qui s'interrogeaient sur la pertinence des contraintes d'embauches applicables aux entreprises installées en ZFU, M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis, a précisé qu'il était normal et nécessaire, compte tenu des objectifs de la politique de la ville, qu'une part des salariés employés en ZFU soit des salariés résidant dans une zone urbaine sensible. Il a toutefois souligné que l'entreprise pouvait recruter dans toutes les zones urbaines sensibles situées dans l'aire urbaine à laquelle appartient la ZFU et que ces contraintes ne s'appliquaient que si l'employeur embauchait, à compter de son installation dans la ZFU, au moins trois salariés ouvrant droit à exonération.

Mme Marie-France Beaufils a fait part de son opposition au dispositif des ZFU, qui ont tendance à « ghettoïser » certaines franges de la population. Elle a également critiqué la complexité des dispositifs d'exonération mis en place.

M. Serge Dassault s'est interrogé sur la nécessité d'être davantage interventionniste en matière d'apprentissage. D'une part, il a proposé que les décisions d'orientation des élèves prennent mieux en compte et ce, dès les premières années du collège, les possibilités offertes par l'apprentissage. D'autre part, il a estimé que les entreprises devaient être soumises à des contraintes plus sévères s'agissant de l'embauche de jeunes en apprentissage. Il a enfin estimé que la création d'une Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances n'était pas indispensable.

En réponse, M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis, a tenu à faire valoir que le dispositif d'apprentissage proposé par le gouvernement s'effectuait sur la base du volontariat et que le choix qui serait effectué par des jeunes serait à tout moment réversible. Il a également mis en évidence la nécessité de revaloriser l'image de l'apprentissage, qui ne devait pas être assimilé à une filière de l'échec.

Puis la commission a procédé à l'examen des amendements.

A l'article 3 (crédit d'impôt en faveur de l'apprentissage), après une intervention de Mme Marie-France Beaufils exprimant son désaccord avec la mesure ici proposée, la commission a adopté un amendement tendant à maintenir les conditions d'éligibilité des entreprises au crédit d'impôt en faveur de l'apprentissage.

A l'article 6 (création de nouvelles zones franches urbaines), la commission a adopté un amendement tendant à acter la création des ZFU par décret, sans préjudice des compétences du Parlement s'agissant du régime fiscal et social dérogatoire applicable à ces zones.

Après une intervention de M. Michel Mercier, la commission a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 6 (information du Parlement sur la création de nouvelles zones franches urbaines). Il tend à garantir, lors de la création de zones franches urbaines, une information complète du Parlement sur la liste des zones concernées et l'estimation du coût budgétaire fiscal et social de ces créations.

La commission a adopté un amendement portant article additionnel avant l'article 7 (clôture des anciens régimes d'exonération pour la création d'activité dans les zones franches urbaines existantes). Il vise à clarifier la situation des créations d'entreprises en zone franche urbaine de première et deuxième générations par rapport aux différents régimes de zone franche urbaine.

A l'article 7 (nouveau régime d'exonération d'imposition des bénéfices, de taxes foncières et de taxes professionnelles), après les interventions de MM. Serge Dassault, Jean Arthuis, président, Michel Mercier, Eric Doligé, Adrien Gouteyron et de Mmes Nicole Bricq et Marie-France Beaufils, la commission a adopté 19 amendements, dont 11 amendements rédactionnels, de coordination ou de simplification. Elle a adopté deux amendements tendant à supprimer, pour les transferts d'activité dans les nouvelles ZFU, la compensation par l'Etat de l'exonération de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties applicable pour les communes disposant d'un potentiel financier supérieur à la moyenne. Elle a également adopté deux amendements ayant pour objet de ramener les seuils pour les entreprises qui pourront bénéficier des exonérations liées aux ZFU, au seuil européen de la petite entreprise, soit 50 salariés au lieu de 250. Elle a adopté, ensuite, un amendement tendant à réserver aux entreprises qui procèdent à de nouvelles embauches l'avantage du dépassement du plafond de 100.000 euros, ainsi qu'un amendement tendant à étendre aux nouvelles ZFU l'exonération des droits de mutation pour les cessions de fonds de commerce. Elle a enfin adopté deux amendements supprimant la règle dite « de minimis » pour les exonérations liées au nouveau régime des ZFU.

Après un débat portant sur cette question de principe, elle a enfin adopté 3 amendements portant article additionnel après l'article 7 et tendant à supprimer la règle dite « de minimis » pour les exonérations d'imposition des bénéfices, de taxe foncière et de taxe professionnelle dans les ZFU de deuxième génération.

A l'article 8 (aide aux investissements des entreprises dans les ZFU), après une intervention de M. Michel Mercier, la commission a adopté 5 amendements rédactionnels et un amendement tendant à réserver le bénéfice de l'article 8 (versement au capital des petites entreprises des ZFU par les grandes entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés) aux petites entreprises, au sens du droit communautaire.

A l'article 9 (exonération de cotisations sociales patronales dans les zones franches urbaines), après les interventions de MM. Serge Dassault, Jean Arthuis, président, Michel Mercier et Mme Nicole Bricq, la commission a adopté 4 amendements. Le premier amendement tend à rapprocher les interprétations des services fiscaux et des Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) concernant les exonérations applicables dans les ZFU. Elle a précisé qu'il s'agissait d'un amendement d'appel, donnant mandat à son rapporteur pour avis d'en affiner, le cas échéant, la rédaction. Puis, par coordination avec sa précédente position, elle a adopté deux amendements supprimant la règle « de minimis » applicable dans les ZFU de deuxième génération et dans les nouvelles ZFU créées par le projet de loi. Elle a enfin adopté un amendement tendant à harmoniser les régimes applicables entre les ZFU de troisième génération et les ZFU de deuxième génération, s'agissant des exonérations sociales.

A l'article 9 bis (prorogation des exonérations de cotisations sociales patronales dans les zones franches urbaines au profit des associations), la commission a adopté un amendement précisant l'application de ces exonérations dans les nouvelles ZFU.

A l'article 11 (prorogation et extension aux nouvelles zones franches urbaines de l'exonération de cotisations sociales personnelles), la commission a adopté un amendement d'appel tendant à rapprocher les interprétations des URSSAF et des services fiscaux, donnant mandat à son rapporteur pour avis d'en parfaire, le cas échéant, la rédaction.

A l'article 15 (exonération de taxe d'aide au commerce et à l'artisanat), la commission a adopté un amendement tendant à supprimer l'exonération de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat afin d'éviter de créer une distorsion de concurrence avec les commerces déjà installés.

A l'article 16 (création d'une Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances), après une intervention de Mme Marie-France Beaufils exprimant son désaccord avec cette mesure, la commission a adopté un amendement tendant à redéfinir les missions de ladite agence.

A l'article 17 (substitution de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances au Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations), la commission a adopté un amendement de précision.

La commission a ensuite émis un avis favorable à l'adoption de l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.