Participationd de la France au budget de l'Union européenne (article 22)

M. François Marc, rapporteur spécial

II. LA CONTRIBUTION DE LA FRANCE AU BUDGET DE L'UNION EUROPÉENNE

1. Une prévision de 21,51 milliards d'euros en 2016 qui confirme la tendance continue à la hausse du prélèvement

La participation française au budget communautaire prend la forme d'un prélèvement annuel sur les recettes de l'État autorisé en loi de finances (PSR-UE) . Ce prélèvement est estimé , par l'article 22 du présent projet de loi de finances pour 2016, à 21,51 milliards d'euros en 2016, ce qui confirme un PSR-UE 2016 en augmentation par rapport à celui voté pour 2015 (767 millions d'euros de plus que le montant prévu par la loi de finances initiale pour 2015, soit + 3,7 %). En 2016, le PSR-UE selon l'ancien périmètre (incluant les droits de douane) représenterait 23,65 milliards d'euros selon l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2016.

Pour la sixième année consécutive et à la différence des années antérieures, la prévision 2016 ne repose pas sur les hypothèses de la Commission européenne issues de son avant-projet de budget, mais sur le besoin de financement issu du projet du Conseil , tant en matière de dépenses qu'en ce qui concerne les recettes.

Décomposition de la contribution française en 2016

Source : commission des finances, d'après l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2016

Votre rapporteur spécial rappelle qu'au sein du PSR-UE, 1,5 milliard d'euros correspond au financement de la « correction des déséquilibres budgétaires » dont bénéficie le Royaume-Uni . Notre pays reste donc le premier financeur du « chèque » britannique.

À l'instar des ressources du budget communautaire elles-mêmes, la contribution française a connu des évolutions significatives affectant son montant et sa structure .

Entre 1982 et 2016, le montant en valeur de notre contribution a été multiplié par 5,5 puisqu'elle est passée de 4,1 à 21,51 milliards d'euros .

Cette augmentation a connu quatre phases principales :

1) de 1982 à 1994, la forte croissance des dépenses de la politique agricole commune et de la politique de cohésion a fait passer la contribution française de 4 % à environ 6,5 % des recettes fiscales nettes de l'État ;

2) de 1994 à 2007, la volonté de maîtrise des dépenses exprimée par les États fortement contributeurs nets au budget communautaire a abouti à la stabilisation du PSR-UE entre 5,5 % et 6,6 % des recettes fiscales nettes (6,6 % en 2003) ;

3) de 2007 à 2009, on a constaté à nouveau un mouvement de hausse , atteignant un pic exceptionnel en 2009 suite à l'entrée en vigueur de la DRP (année au cours de laquelle le PSR-UE a représenté 9 % de nos recettes fiscales nettes) ;

4) depuis 2010, une hausse plus modérée est constatée et la contribution française devrait ainsi représenter, en 2016, 8,2 % de nos recettes fiscales nettes.

Évolution de la part du PSR-UE dans les recettes fiscales nationales

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2016

L'importance respective des différentes ressources au sein du PSR-UE a fortement évolué, reflétant la part prépondérante prise par la ressource assise sur le revenu national brut des États parmi les différentes ressources du budget communautaire (ressource RNB). Les réaménagements successifs du système des ressources propres ont en effet contribué à modifier substantiellement la part relative de ces différentes ressources et, en 2016, 73 % des ressources propres du budget communautaire devraient correspondre à la seule ressource RNB .

La même évolution est constatée pour la composition du prélèvement sur recettes français . Alors que la ressource TVA constituait la principale composante du PSR-UE en 1995 (7,2 milliards d'euros et 60 % du total), c'est la contribution RNB qui en constitue l'essentiel en 2016, avec 17,2 milliards d'euros et 74 % du total, contre 13 % du total pour la ressource TVA.

Composition du PSR-UE de 1995 à 2016

(en pourcentage et en milliards d'euros)

N.B : les ressources propres traditionnelles (RPT) sont composées des droits de douane, des prélèvements agricoles et des cotisations sur le sucre.

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2016

2. Les incertitudes récurrentes sur l'exécution de cette participation au budget de l'Union

Pour 2013 , l'écart d'exécution par rapport à la loi de finances initiale représente plus de 2 milliards d'euros et en 2014 , l'exécution du PSR-UE est supérieure de 123 millions d'euros au montant inscrit en loi de finances initiale.

Il convient d'observer que d'importants aléas pèsent encore sur l'exécution du PSR-UE 2015 sous l'effet des corrections d'assiettes TVA et RNB sur les exercices antérieurs à 2015, dont l'ajustement sera effectué le 1 ^er décembre 2015. Le montant définitif de ces corrections devrait être communiqué par la Commission aux États membres dans la deuxième quinzaine de novembre.

Mais l'exécution 2015 du PSR-UE dépendra surtout des huit projets de budgets rectificatifs présentés en 2015. Seuls les sept premiers ont été adoptés au 30 octobre 2015 (dont le septième qui prévoit l'ouverture de 330,7 millions d'euros de nouveaux engagements en vue de répondre à la crise migratoire en Europe), le huitième faisant encore l'objet d'une discussion. Compte tenu de ce contexte, la prévision d'exécution du PSR-UE 2015 est particulièrement difficile. Il pourrait s'agir, au total, d'une exécution 2015 de l'ordre de 20,04 milliards d'euros, soit 700 millions d'euros de moins que le montant inscrit en loi de finances initiale pour 2015.

Ces écarts considérables entre la prévision et l'exécution du PSR-UE sont constatés de façon répétée, et peuvent être positifs ou négatifs selon les exercices.

Écarts entre la prévision et l'exécution du PSR-UE depuis 1982

(en millions d'euros)

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2016

Votre rapporteur spécial observe que ces écarts posent un véritable problème au regard de la sincérité du PSR-UE voté chaque année. Il juge nécessaire de fournir au Parlement une estimation plus précise et plus fiable de son montant .

L'estimation de la participation française au budget communautaire repose il est vrai sur un faisceau d'hypothèses qui rendent son anticipation complexe . Les principaux facteurs d'incertitude résident dans l'évolution des volets dépenses et recettes du budget communautaire, qui ont un impact direct sur les contributions des États membres :

- l'évaluation du PSR-UE suppose tout d'abord d'anticiper les dépenses qui seront effectivement budgétées pour l'année suivante ^{15 ( * )} ainsi que le niveau effectif d'exécution des crédits votés ;

- la prévision en recettes varie, quant à elle, en fonction des assiettes des ressources TVA et RNB, du niveau de recouvrement des ressources propres traditionnelles, du solde prévisible de l'exercice en cours et du montant de la correction britannique et des autres rabais .

3. Le maintien du statut de deuxième contributeur et deuxième bénéficiaire

Deuxième contributeur au budget communautaire et deuxième bénéficiaire des dépenses européennes , la France maintient son statut sur le dernier exercice disponible, soit 2014.

Votre rapporteur spécial souligne en effet que les développements qui suivent reposent principalement sur le rapport financier de la Commission pour 2014 , ce rapport étant rendu public à la fin de l'année qui suit l'année d'exécution considérée. Il présente l'intérêt de récapituler la répartition des dépenses dans les États membres et de mesurer les soldes nets.

Alors qu'entre 2006 et 2010 , la France avait remplacé l'Espagne au rang de premier pays « bénéficiaire » (en euros) des dépenses du budget communautaire, elle n'est que deuxième pays « bénéficiaire », derrière la Pologne depuis 2013 , après avoir été le troisième pays « bénéficiaire » en 2011 et 2012, derrière l'Espagne et la Pologne.

En 2014, il s'agit de 10,5 % de dépenses du budget de l'UE effectuées sur notre sol , soit 13,5 milliards d'euros . En 2011, ces données étaient respectivement de 11,2 % et 13,16 milliards d'euros ; en 2012 10,2 % et 12,89 milliards d'euros ; et en 2013 10,6 % et 14,24 milliards d'euros.

Ce statut de deuxième bénéficiaire tient essentiellement à l'importance des dépenses de la politique agricole commune en France, qui représentent cependant seulement 63 % du total des dépenses réparties sur notre territoire en 2014 (contre 68 % en 2013 et environ 75 % les années précédentes).

En 2014, la part de la France dans le total des dépenses agricoles de l'UE s'établit à 15,5 % , ce qui en fait le premier bénéficiaire en volume , maintenant une tendance établie depuis 2003. Cette part est cependant en baisse puisqu'elle représentait 16,6 % en 2013 et 19 % en 2009.

La même année, la France n'était que le vingtième bénéficiaire des dépenses de l'UE (dépenses administratives incluses) si l'on prend en compte les retours par habitant (205 euros par habitant), loin derrière le Luxembourg (3 118 euros par habitant). Votre rapporteur spécial souligne que nous étions le quinzième bénéficiaire par habitant en 2008, ce qui témoigne du rythme de la dégradation de nos retours. De même, la France n'était, en 2014, que le onzième bénéficiaire de la PAC par habitant (130 euros par habitant, et elle était encore cinquième bénéficiaire en 2009 ) , loin derrière l'Irlande, premier bénéficiaire (269 euros par habitant).

Une analyse des « retours » par rubrique budgétaire enseigne que l'entrée des nouveaux États membres dans l'Union a contribué à éroder la proportion des dépenses communautaires réparties sur notre territoire.

La France demeure également en 2014 le deuxième pays contributeur au budget communautaire derrière l'Allemagne, et devant l'Italie, le Royaume-Uni et l'Espagne. En 2014, la part de sa contribution représente ainsi 16,3 % du total des recettes de l'UE (21,7 % pour l'Allemagne). Cette part est stabilisée, après avoir rencontré une phase de croissance entre 2007 et 2009 ^{16 ( * )} .

Votre rapporteur spécial souligne qu'il existe, à côté de ces contributions volontaires, des contributions « subies » au budget communautaire, sous la forme de sanctions et corrections financières prononcées en conséquence de violations du droit communautaire :

- les refus d'apurement des dépenses de la politique agricole commune (PAC), résultant principalement de défaillances dans nos systèmes d'octroi et de contrôle des aides. Ce thème a été au coeur d'un contrôle conduit par votre rapporteur spécial en 2015 sur les relations entre le budget communautaire et le budget national à travers la PAC, en commun avec nos collègues Yannick Botrel et Alain Houpert, rapporteurs spéciaux de la mission « Agriculture Alimentation Forêt et Affaires Rurales » ;

- les corrections financières au titre des fonds structurels , résultant de motifs similaires ;

- les sanctions financières dans le cadre de la gouvernance européenne des finances publiques . La France n'a pas, à ce jour, fait l'objet de telles sanctions ;

- les amendes et astreintes prononcées par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) en cas de violation persistante par les États membres du droit communautaire.

4. Un solde net de - 8 milliards d'euros en 2014 en amélioration apparente

La différence positive entre notre contribution au budget communautaire et les dépenses de ce budget sur notre sol classe la France parmi les États membres « contributeurs nets ». Ce statut s'accentue depuis quinze ans, années pendant lesquelles le solde net de la France s'est nettement dégradé . Alors qu'il représentait moins de 400 millions d'euros en 1999 , il a été multiplié par près de 20 depuis .

Selon le dernier exercice disponible (2014), notre situation ne se détériore plus au regard de notre solde net. Alors qu'il s'élevait à - 7,2 milliards d'euros en 2011, à - 9,1 milliards d'euros en 2012 et à - 9,4 milliards d'euros en 2013 , le solde net de notre pays représentait ainsi 7,9 milliards d'euros en 2014 .

Évolution du solde net français depuis 1998
(méthode « rabais britannique »)

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2016

Toutefois, cette amélioration de notre solde net n'est qu'apparente et ne révèle aucune tendance de fond. En effet, ainsi que l'affirme le Gouvernement, deux facteurs purement conjoncturels expliquent cette inflexion :

- les contributions des États membres ne prennent pas en compte, en 2014, les rabais et corrections , à l'exception du chèque britannique. En effet, ces corrections prévues par la DRP du 7 juin 2007 ne s'appliquent plus à compter de 2014 dans l'attente de l'entrée en vigueur de la nouvelle DRP, qui devrait entrer en vigueur en 2016 avec effet rétroactif au 1 ^er janvier 2014 comme indiqué précédemment. Les corrections et rabais instaurés par cette DRP et dus au titre de 2014 et 2015 n'auront un impact que sur les contributions nationales 2016 ;

- le budget 2014 est inférieur à celui de 2013 et la France bénéficiant d'un solde net négatif, toute diminution du niveau de dépenses améliore son solde net .

La baisse relative de la part de notre RNB national dans le RNB de l'Union , qui contribue à éroder la part de notre prélèvement assise sur la ressource RNB, constitue à l'évidence un troisième facteur qui mérite d'être mentionné.

Les soldes nets des 28 en 2014 (méthode « rabais britannique »)

(en milliards d'euros et en pourcentage du RNB)

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2016

En 2014, la France était le deuxième contributeur net au budget communautaire en volume et le sixième contributeur net en pourcentage du RNB , selon la méthode de calcul dite « rabais britannique » ^{17 ( * )} . Les autres contributeurs nets sont l'Allemagne, le Royaume-Uni, l'Italie, les Pays-Bas, la Suède, l'Autriche, le Danemark et la Finlande.

Malgré ces constatations, votre rapporteur spécial relève les limites inhérentes à la notion de solde net, qui ne retrace que très imparfaitement les gains économiques et en aucune façon les gains politiques que les États membres retirent de leur adhésion à l'Union européenne.

En effet, les analyses en termes de retour net tendent à ignorer les contributions sans prix attachées à la construction européenne : la libre circulation et l'ouverture des États les uns vers les autres , d'une part, la généralisation de valeurs , d'autre part, et, plus particulièrement, celles de la démocratie, de la paix et de la liberté .

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* ¹⁵ Sans préjudice de l'impact d'éventuels budgets rectificatifs.

* ¹⁶ Une baisse tendancielle avait, au contraire, été observée de 2002 à 2007.

* ¹⁷ Cette méthode, considérée comme la plus cohérente sur le plan économique et la plus largement utilisée par les États membres, consiste à calculer le solde net sans tenir compte du montant des ressources propres traditionnelles versées au budget communautaire, qui sont considérées comme des ressources propres de l'Union, mais en tenant compte des dépenses administratives. Une contribution théorique est calculée à partir du montant des dépenses réparties.