Mission "Défense" et compte d'affectation spéciale "Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien"

M. Dominique De Legge, rapporteur spécial

II. EN ATTENDANT LES RECETTES EXCEPTIONNELLES...

Compte tenu de ces contraintes, des besoins opérationnels des forces et du caractère pluriannuel des programmes d'armement, le budget de la défense n'a pas la capacité d'absorber une éventuelle insuffisance des recettes exceptionnelles , sauf à remettre en cause le modèle d'armée défini par la LPM, déjà réduit par rapport à la programmation précédente.

C'est d'ailleurs pour cette raison que la LPM comprend, à l'initiative du Sénat, une « clause de sauvegarde » . Son article 3 dispose ainsi que, « dans l'hypothèse où le montant de ces recettes exceptionnelles ou le calendrier selon lequel les crédits correspondants sont affectés au budget de la défense ne seraient pas réalisés conformément à la présente loi de programmation, ces ressources seraient intégralement compensées par d'autres recettes exceptionnelles ou par des crédits budgétaires sur la base d'un financement interministériel ».

A. DES CESSIONS IMMOBILIÈRES RELATIVEMENT SÛRES MAIS TRÈS INSUFFISANTES

Outre les crédits de la mission « Défense », le ministère de la défense bénéficiera, en 2015, de l'imputation sur le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » ^{5 ( * )} de paiements liés à son programme immobilier.

Si le projet annuel de performances 2015 du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » indique simplement que « la programmation 2015 tient compte d'un montant cohérent avec la trajectoire physico-financière des investissements immobiliers du ministère », celui de la mission « Défense » précise que « le budget 2015 (HT2) consacré à l'infrastructure présente un niveau de crédits de paiement de 1,18 milliards d'euros (soit + 3,5 % par rapport à 2014) permettant de prendre en compte les modifications du parc immobilier résultant de la réforme du stationnement des forces » et que « ce budget intègre des ressources issues des cessions immobilières à hauteur de 230 millions d'euros ».

Les encaissements liés aux cessions d'immeubles affectés au ministère de la défense, retracés dans le compte d'affectation spéciale, se sont élevés en 2013 à 104 millions d'euros, contre 383 millions prévus en loi de finances initiale pour 2013. La répartition des encaissements issus des cessions a été la suivante : 20 millions d'euros à Paris provenant de la cession de la caserne Reuilly, 45,6 millions d'euros en Île-de-France et 38,2 millions d'euros en province.

Cet écart s'explique par le décalage de la cession de l'ensemble immobilier parisien Penthemont-Bellechasse, qui a finalement trouvé preneur à l'été 2015 pour 137 millions d'euros, soit un prix nettement plus élevé que l'évaluation réalisée par France Domaine (77 millions d'euros).

Nos collègues Michel Bouvard et Thierry Carcenac, rapporteurs spéciaux, ont estimé à l'occasion de la présentation des crédits du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » pour 2015 en commission, la prévision de cessions pour l'année en cours devrait être tenue ^{6 ( * )} .

En 2015, sont programmées la cession de l'ensemble de la Pépinière et de l'ensemble Saint-Thomas d'Aquin. La vente de l'îlot Saint-Germain, prévue pour 2016, sera sans doute plus délicate compte tenu de la taille de cet ensemble.

Il n'en reste pas moins que les crédits du CAS devant bénéficier à la défense ne représentent qu'environ 10 % des recettes exceptionnelles dont la perception est nécessaire au respect de la loi de programmation militaire. Même en cas de bonne surprise sur le produit des cessions, le ministère de la défense ne pourra se passer des ressources prévues sur le CAS « Fréquences ».

Les prévisions actualisées 2014-2016 sont les suivantes :

Prévisions de produits de cession 2014-2016

(hors changement d'utilisation au profit d'autres ministères)

(en millions d'euros)

Source : ministère de la défense

B. UNE CESSION DE BANDE DE FRÉQUENCES EN 2015 TRÈS IMPROBABLE

L'équilibre financier de la loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 reposait sur l'hypothèse selon laquelle la vente de fréquences hertzienne permettrait de compléter les crédits budgétaire de la mission « Défense », via compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'État », dit CAS « Fréquences », à hauteur de 1,45 milliard d'euros entre 2009 et 2011, soit :

- 450 millions d'euros pour la vente de la bande des 2,6 GHz (réseau « Rubis ») jusqu'alors affectée aux communications de la gendarmerie ;

- 600 millions d'euros pour la vente de la bande des 800 MHz du système de communication « Félin » de l'armée de terre ;

- 400 millions d'euros pour la vente de l'usufruit des satellites Syracuse (projet « Nectar »).

La mission « Défense » a bénéficié du produit de ces ventes avec retard : en 2011 pour les bandes « Rubis » et au début de l'année 2012 pour les bandes « Félin ».

Le montant des recettes s'est en revanche établi à un niveau bien supérieur aux prévisions, soit 936 millions d'euros pour les fréquences « Rubis » et 1,32 milliard d'euros pour les bandes « Félin » ^{7 ( * )} , ce qui a permis de plus que compenser l'abandon du projet « Nectar ».

Au total, les recettes du compte d'affectation spéciale « Fréquences » attribuées à la défense avant 2014 se sont donc élevées à 2,256 milliards d'euros.

La loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 adosse également une part importante des ressources du ministère de la défense à des recettes exceptionnelles, en particulier, s'agissant de l'exercice 2015, le produit de la cession de la bande des fréquences comprises entre 694 MHz et 790 MHz (dite « bande des 700 MHz ») libérée par les évolutions de format de la télévision terrestre numérique (TNT), dont le montant a été estimé à 1,57 milliard d'euros.

Le projet de loi de finances pour 2015 ^{8 ( * )} relève cette prévision de 600 millions d'euros, portant les crédits inscrits sur le compte d'affectation spéciale « Fréquences » à 2,17 milliards d'euros, quand, dans le même temps les crédits de la mission « Défense » sont réduits de 600 millions d'euros par rapport à la loi de programmation militaire.

Ressources et consommation
en crédits de paiement du CAS « Fréquences »

(en millions d'euros)

Source : ministère de la défense

Le montant des recettes de la mise aux enchères de la bande des 700 MHz, qualifié de « fréquences en or » ^{9 ( * )} , ne semble pas irréaliste, même si les opérateurs télécoms font face à un fort accroissement de la concurrence et une réduction de leurs marges.

Comme l'a montré la période précédente, il est en revanche difficile d'avoir des certitudes quant au calendrier. Or ce produit paraît être indispensable au bouclage du budget 2015. À défaut de cession de fréquence en 2015, les seules recettes du CAS proviendraient des redevances d'utilisation versées par les opérateurs titulaires d'une autorisation d'utilisation de fréquence, pour un montant attendu en 2015 s'élevant à 23 millions d'euros.

Il faut malheureusement bien constater que de sérieux doutes , soulevés dès l'examen de la loi de programmation militaire 2014-2019, pèsent sur le calendrier de cession de la bande des 700 MHz :

- les opérateurs télécoms sont réticents à l'idée de payer dès 2015 des fréquences qui ne seront sans doute mises à leur disposition que plusieurs années plus tard ;

- la recomposition en cours du secteur des télécoms est peu favorable à une procédure de cession accélérée ;

- la réaffectation de la bande des 700 MHz s'inscrit dans le cadre de discussions internationales et européennes, dont on ne devrait avoir le résultat qu'à la fin de l'année 2015 ;

- au plan national, le principe même de la cession a été contesté par les chaînes de télévision, qui y voient une limite forte au développement de la télévision numérique terrestre, notamment pour le passage à la haute définition.

Si le Premier ministre a bien lancé le processus d'attribution en septembre dernier, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) ne devrait lancer l'appel d'offre qu'au milieu de l'année prochaine, compte tenu des délais de consultation et de rédaction du cahier des charges, et l'attribution des fréquences ne sera pas possible, selon toute vraisemblance, avant la fin de cette même année .

Ces doutes semblent partagés par le Président de la République et par le ministre de la défense, Jean-Yves Le Drian, qui a ainsi expliqué devant l'Assemblée nationale, lors de l'examen en première lecture du projet de loi de finances pour 2015, que compte tenu de la « complexité » de la procédure de cession de fréquences et « pour se prémunir contre tout glissement de calendrier, le Président de la République a demandé au Gouvernement de mettre en oeuvre en parallèle, dès 2015, des solutions innovantes d'acquisition de matériels militaires utilisant les cessions de participations de l'État dans des entreprises publiques et garantissant que les ressources attendues seront disponibles à temps. C'est le cas notamment de la société de projet [...]. Avec mon collègue Emmanuel Macron, nous mettons en oeuvre la volonté du Président de la République de respecter ainsi la trajectoire financière de la LPM. ».

On peut à ce sujet regretter que le Gouvernement ait souhaité faire reposer l'équilibre de la loi de programmation militaire 2014-2019 sur la mécanique des recettes exceptionnelles. Son caractère aléatoire conduit en effet à d'incessants débats et à une forte mobilisation du ministère de la défense, au moment où celui-ci subit de difficiles restructurations, et amène à imaginer des solutions complexes, plus artificielles que réellement « innovantes » (voir infra ), aux seules fins de bouclage d'une équation financière irréaliste.

Il faut enfin relever que même si elles étaient au rendez-vous les recettes tirées de la cession de la bande des 700 MHz ne répondrait qu'imparfaitement aux besoins du ministère de la défense. L'article 21 de la LOLF exige en effet qu'il y ait, par nature, une relation directe entre les recettes particulières enregistrées sur un CAS et les dépenses qu'elles financent.

Ces recettes exceptionnelles sont « fléchées » et ne peuvent servir à financer n'importe quel type de dépense du ministère de la défense. Le CAS « Fréquences » n'admet ainsi en dépenses que :

- les dépenses d'investissement et de fonctionnement liées aux services de télécommunications utilisant le spectre hertzien ou visant à en améliorer l'utilisation, y compris le transfert de services vers des supports non hertziens ;

- les dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à l'interception ou au traitement des émissions électromagnétiques, à des fins de surveillance ou de renseignement.

Or le ministère de la défense a bien d'autres besoins à financer que ceux-là.

C. DES SOLUTIONS ALTERNATIVES AVENTUREUSES

1. La « société de projet »

Malgré les prévisions du projet de loi de finances pour 2015, le ministère de la défense travaille ouvertement à un moyen de pallier le très probable retard dans la perception du produit de la vente de la bande des 700 MHz.

L'objectif est couvrir les besoins en financement de la défense en attendant la perception du produit de la cession de la bande des 700 MHz .

L'idée est de mettre en place un mécanisme transitoire de sale and lease back :

- une société détenue par l'État serait créée , à laquelle le CAS « Participations financières de l'État » apporterait deux milliards d'euros de dotation en capital ;

- avec cette somme, la société rachèterait au ministère de la défense des équipements dont celui-ci vient de faire l'acquisition ;

- le produit de cette vente viendrait abonder le programme 146 « Équipement des forces » de la mission défense, permettant au ministère de la défense de réaliser deux milliards d'euros de dépenses d'équipement en 2015.

- la société mettrait à disposition du ministère les équipements rachetés, contre la perception d'un loyer ;

- à la perception des recettes hertziennes, l'État rachèterait les équipements et liquiderait la société , son capital étant reversé au CAS « Participation financière de l'État », pour un montant équivalent à l'apport initial (la moins-value sur la revente étant compensée par les loyers versés).

Ce montage, purement financier, permettrait ainsi de maintenir le niveau de dépense et le calendrier d'investissement prévus par la LPM sans aggraver le déficit public et ni dégrader la situation patrimoniale de l'État.

Les équipements concernés n'ont pas encore été définis , mais il pourrait s'agir des A400M, des MRTT (appareils de transport et de ravitaillement en vol), des hélicoptères NH90 et de frégates multi-missions (FREMM).

Par rapport une détention patrimoniale directe, cette solution entraîne des surcoûts liés à la mise en place et au fonctionnement de la société ainsi qu'à la rémunération du capital (au profit de l'État).

En tout état de cause, l'ensemble des opérations nécessaires à la mise en oeuvre du montage proposé par le ministre de la défense semble difficilement pouvoir intervenir en temps utile, c'est-à-dire au plus tard avant la fin du premier semestre 2015, alors même que d'importantes interrogations sur la faisabilité même du projet demeurent.

De manière encore plus improbable, le ministre de la défense évoque la participation éventuelle d'entreprises privées.

Dans cette hypothèse, les sociétés de projet, majoritairement détenues par l'État, ouvriraient leur capital à des partenaires industriels de la défense et recourraient à l'endettement bancaire. Ce type de financement autorise moins de risque sur le chiffre d'affaires et les actifs détenus, ce qui limite le périmètre des équipements concernés : matériels de soutien plutôt que matériels de combat.

Le modèle économique est ici plutôt celui d'une location longue durée , ce qui présenterait un coût certain et ne répondrait pas à l'objectif principal du ministère, c'est-à-dire un débouclage rapide de l'opération, à l'horizon de deux ou trois ans.

2. Une solution qui soulève de sérieux doutes

Les deux schémas envisagés constituent des solutions peu satisfaisantes :

- les expériences françaises (notamment la location avec option d'achat d'avions de transport dans l'attente des MRTT, qui s'est révélé beaucoup plus couteuse qu'une acquisition directe) et étrangères ^{11 ( * )} de leasing de matériel militaire incitent à la plus grande prudence ;

- ce type de montage, destiné à contourner un obstacle budgétaire plutôt qu'à réaliser des économies ou à rationaliser la gestion du matériel militaire, est vivement critiqué par la Cour des comptes. De fait, il constitue un artifice budgétaire, source d'opacité et de surcoûts, dont tous les risques, opérationnels comme financiers, ne sont pas maîtrisés ;

- de sérieuses questions quant à leur faisabilité technique et juridique et au calendrier de mise en oeuvre se posent encore.

Sur ce dernier point on signalera qu'une mission a été confiée à l'Inspection générale des finances (IGF) afin de proposer des scénarios alternatifs pour dégager les ressources suffisantes à l'exécution de loi de programmation militaire, en attendant que le produit des cessions hertziennes puisse être encaissé, tout en veillant à ménager l'état de nos comptes publics.

Cette mission aurait, selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, émis un avis fortement défavorable au montage proposé par le ministère de la défense, pour des raisons juridiques, comptables et économiques.

Votre rapporteur spécial n'a pu avoir communication du rapport final rendu par cette mission le 15 juillet dernier.

Il apparaît en outre que l'équilibre de l'opération du point de vue de la comptabilité nationale comme de celui des normes maastrichtiennes serait très contestable :

- la cession de participations ne constitue pas une recette mais une opération financière ;

- s'agissant de la revente de matériel militaire entre le ministère de la défense et une société entrant dans le champ des administrations publiques, car contrôlée par l'État et non marchande, l'opération serait neutre d'un point de vue comptable, alors que les dépenses d'équipement réalisées par le ministère de la défense seraient considérées comme une charge ;

- les opérations de leasing de matériel militaire ont fait l'objet d'une décision spécifique d'Eurostat, en raison justement du développement de montages tels que celui envisagé par le ministère de la défense, qui conduit à comptabiliser non les loyers au fil de la vie du contrat mais une acquisition de matériel pour le montant intégral des loyers à verser et une dette du même montant à l'égard du bailleur.

La société de projet perdrait dès lors une grande partie de son intérêt, alors qu'elle occasionnerait par ailleurs un coût certain et risquerait d'entraîner des restrictions d'emploi des matériels concernés.

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* ⁵ L'article 22 du projet de loi de finances pour 2015 vise, d'une part, à confirmer l'affectation de 30 % des recettes de cessions immobilières de l'État au désendettement et, d'autre part, à proroger jusqu'en 2019 l'exemption dont bénéficient les cessions du ministère de la défense et jusqu'en 2017, celle dont bénéficient les cessions de biens situés à l'étranger, sous réserve qu'ils soient occupés par le ministère des affaires étrangères.

* ⁶ Source : compte-rendu des débats de la commission des finances, 4 novembre 2014.

* ⁷ Le produit de la cession de la bande des 800 MHz s'est élevé au total à 2,6 milliards d'euros. Le ministère de la défense n'en a perçu que la moitié, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) étant attributaire de 50 % des fréquences.

* ⁸ On rappellera que l'article 22 du projet de loi de finances pour 2015 vise, d'une part, à affecter au compte d'affectation spéciale « Fréquences » le produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences comprises entre 694 MHz et 790 MHz et, d'autre part, à proroger le régime de retour intégral du produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences libérées par le ministère de la défense jusqu'au 31 décembre 2019.

* ⁹ En effet, ces fréquences basses ont des caractéristiques physiques de propagation plus robustes que celles des fréquences plus hautes, ce qui offre de nombreux avantages, notamment une bonne pénétration dans les édifices et une grande couverture. Les réseaux nécessitent ainsi un nombre plus faible d'émetteurs, d'où l'intérêt marqué des opérateurs télécoms.

* ¹⁰ Délivrées par arrêté du ministre chargé des communications électroniques pris avant le 1 ^er janvier 1997 ou accordées par décision de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes.

* ¹¹ La Royal Air Force (RAF) a lancé, en 2005 un appel d'offres qui a abouti à la conclusion, en 2008, d'un contrat d'une valeur de près de 14 milliards d'euros avec AirTanker, un consortium privé ad hoc . Ce contrat, d'une durée de 27 années, organise l'externalisation de la capacité opérationnelle de ravitaillement aérien et de transport aérien. AirTanker doit fournir entre 2011 et 2016 une flotte de 14 Airbus A330 en version ravitailleurs et transporteurs (passager ou fret). La société doit les entretenir, les réparer et former les équipages. Ce projet connaît des problèmes opérationnels et a occasionné d'importants surcoûts.