Mission "Recherche et enseignement supérieur"

MM. Michel BERSON et Philippe ADNOT, rapporteurs spéciaux

II. LE PROGRAMME 231 « VIE ÉTUDIANTE » : UN BUDGET RENFORCÉ POUR ASSURER L'ÉGALITÉ D'ACCÈS À L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Le programme 231 finance les actions permettant d'offrir à chaque étudiant un égal accès aux études supérieures et une même chance de réussite : aides sociales, logement, suivi sanitaire et développement des activités sportives, culturelles et associatives.

A. LES PRINCIPAUX CHIFFRES : UNE HAUSSE DE 6 % DES CRÉDITS

Pour 2014, le programme 231 bénéficie de 2,456 milliards d'euros d'autorisations d'engagement et 2,466 milliards d'euros de crédits de paiements, correspondant à une hausse de 6 % par rapport à 2013. Il convient d'y ajouter 2,3 millions d'euros en AE et 3,160 millions d'euros en CP issus de fonds de concours.

Les crédits de paiements augmentent ainsi de 140,5 millions d'euros par rapport au budget de 2013 qui avait déjà connu une hausse plus de 7 % par rapport à 2012. En deux ans, les crédits consacrés à la vie étudiante dans le budget de l'enseignement supérieur et de la recherche ont ainsi augmenté de près de 300 millions d'euros, soit 13,7 %.

Dans le contexte budgétaire contraint que connaît actuellement la France, cet effort mérite d'être souligné. Il correspond principalement à la hausse des crédits relatifs au titre des aides sociales directes qui connaissent une sous-budgétisation chronique comparé aux besoins réels.

Le programme se scinde en quatre actions dont les crédits sont ainsi répartis :

Présentation par action des crédits demandés pour 2014

Source : d'après les données du projet annuel de performances pour 2014

B. LA JUSTIFICATION DES CRÉDITS : UN SOUTIEN FINANCIER AUX ÉTUDIANTS

A titre liminaire, il convient de rappeler que les crédits de personnel relevant du titre 2 du présent programme, ainsi que les emplois rattachés , sont transférés au programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » depuis la loi de finances n° 2009-1673 du 31 décembre 2009 pour 2010.

1. Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement s'élèvent à 319,2 millions d'euros, contre 325,8 millions d'euros en 2013. L'essentiel d'entre elles est consacré aux subventions pour charges de service public qui dispose de 316,07 millions d'euros pour le financement alloué par l'Etat :

- au réseau des oeuvres universitaires et scolaires pour la couverture de la rémunération et des charges connexes des personnels administratifs chargés de la gestion des aides directes dans les vingt-huit centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS), à hauteur de 26,82 millions d'euros (AE=CP), comme en 2013 ;

- pour les dépenses relatives à la gestion du logement et la restauration universitaires , soit les aides indirectes apportées aux étudiants, pour 150,46 millions d'euros en AE et CP (fonctionnement et rémunérations des personnels des CROUS : 148,68 millions d'euros ; informatique du réseau des oeuvres universitaires et scolaires et formation des personnels : 1,78 millions d'euros), contre 157 millions d'euros en 2013. 7 millions d'économies sont portés par la restauration universitaire qui devrait pouvoir réduire ses dépenses compte tenu de l'évolution de son modèle de restauration.

- pour les dépenses relatives aux secteurs de la santé et des activités sportives, socioculturelles ainsi que pour le financement des mesures en faveur des étudiants handicapés , représentant un montant total de 50,89 millions d'euros (AE=CP). Ces crédits correspondent à 82 % de l'enveloppe allouée à l'action 3 « Santé des étudiants et activités associatives, culturelles et sportives » et qui, avec 62,27 millions d'euros, sont relativement stables par rapport à 2013 (- 0,57 %) ;

- pour les dépenses liées au fonctionnement du centre national des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS), à la rémunération de ses personnels administratifs et au financement d'actions spécifiques menées en direction du réseau des oeuvres universitaires et scolaires (informatisation, formation des personnels), correspondant à une enveloppe totale de 87,9 millions d'euros. Un transfert de 10 postes d'assistantes sociales pour les CROUS a également été opéré depuis le programme 150.

2. Les dépenses d'intervention : un budget en hausse pour les aides sociales directes

Les dépenses d'intervention correspondent à 83 % des crédits de paiements inscrits au programme 231, avec 2,041 milliards d'euros en 2014 (AE=CP), contre 1,883 milliard d'euros en 2013.

La quasi-totalité des dépenses d'intervention couvrent les dépenses liées aux dispositifs d'aides sociales directes en faveur des étudiants. 2 024,4 millions d'euros en AE et CP sont ainsi répartis :

- 1 864,7 millions d'euros pour les bourses sur critères sociaux, soit 102,4 millions d'euros de plus que dans le PLF 2013 ;

- 42,3 millions d'euros pour les aides au mérite, soit une hausse de 3,1 millions d'euros (+ 8 %) par rapport au PLF 2013 ^{14 ( * )} ;

- 25,7 millions d'euros pour les aides à la mobilité internationale, comme en 2013 ;

- 44,4 millions d'euros, correspondant à une hausse de 11 % par rapport au PLF 2013, pour le fonds national d'aide d'urgence qui permet de financer des aides ponctuelles ou annuelles à des étudiants rencontrant des difficultés. En 2014, sont également créées 1 000 nouvelles allocations pour des jeunes en situation d'autonomie avérée.

Une réforme des aides sociales directes, menée en 2013, conduit à expliquer l'augmentation des crédits alloués à l'essentiel de ces dispositifs. En outre, environ 47 millions d'euros sont également budgétés en prévision de la seconde étape de la réforme des bourses, souhaitée par le Gouvernement pour la rentrée 2014 et portant sur l'aide au mérite.

Votre rapporteur spécial y reviendra plus longuement dans la suite du présent rapport ^{15 ( * )} .

3. Les dépenses d'investissement : des crédits pour les opérations des CPER 2007-2013

Les dépenses d'investissement du programme 231 s'élèvent à 9,6 millions d'euros en crédits de paiement, auxquels s'ajoutent 860 000 euros de fonds de concours, tandis qu'aucun montant n'est prévu en autorisations d'engagement. Cette enveloppe est uniquement consacrée aux opérations programmées dans le cadre des CPER 2007-2013 pour le logement étudiant.

C. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Une réforme attendue des aides sociales directes

Depuis 2008, les crédits relatifs aux bourses sur critères sociaux ont fait l'objet de sous-budgétisations importantes, rendant indispensable un recalibrage de ces aides sociales directes.

En outre, lors de la campagne présidentielle de 2012, le Président de la République s'était engagé à réformer ces aides allouées sous conditions de ressources.

Pour l'année universitaire 2013-2014, le Gouvernement a engagé sa réforme en commençant par le régime des bourses sur critères sociaux.

a) Les bourses sur critères sociaux, socle du régime des aides sociales directes

A titre liminaire, il convient de rappeler que le dispositif des aides est construit autour des bourses sur critères sociaux , attribuées selon, d'une part, les ressources et les charges des parents, appréciées au regard d'un barème national, et, d'autre part, des « points de charge », que constituent notamment l'éloignement entre le domicile et le lieu d'études et le nombre d'enfants à charge dans la famille.

Depuis 2008 et jusqu'à la réforme adoptée cette année, les bourses sur critères sociaux comprenaient 7 échelons, de 0 à 6.

Ces bourses sur critères sociaux constituent ainsi le fondement des aides sociales directes aux étudiants, sur lequel se greffent ensuite les bourses sur conditions de mérite ^{16 ( * )} ou accordées dans le cadre d'une mobilité internationale ^{17 ( * )} . Ces dernières ne peuvent être octroyées qu'aux bénéficiaires de bourses sur critères sociaux.

En outre, il existe un dispositif d'aides d'urgence constitué par le Fonds national d'aide d'urgence (FNAU) , géré par les CROUS. Les étudiants rencontrant des difficultés graves peuvent ainsi se voir accorder une aide ponctuelle ^{18 ( * )} voire, lorsque les difficultés sont plus durables et que les bénéficiaires ne sont pas déjà boursiers sur critères sociaux, une aide annuelle ^{19 ( * )} .

b) La nécessité d'un meilleur calibrage des crédits : une sous-budgétisation chronique

Depuis 2008, une insuffisance des crédits consacrés aux aides sociales directes accordées aux étudiants est constatée. Dès l'examen de la loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de cette année, votre rapporteur spécial avait mis en évidence cette impasse budgétaire structurelle.

Les difficultés de financement ont ainsi conduit à des reports de charges année après année, malgré l'adoption de décrets de virement et le dégel de la réserve de précaution.

Lors de l'examen de la loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2012 ^{20 ( * )} , votre rapporteur spécial a pu constater, pour cette année encore, une sous-budgétisation persistante de l'enveloppe allouée au versement des aides sociales directes ^{21 ( * )} . Le montant des dotations en loi de finances initiale était, en effet, déjà inférieur à la consommation observée en 2011. De plus, outre le report de charges subi de 2011, le nombre de boursiers sur critères sociaux avait été sous-évalué et les bourses avaient fait l'objet d'une revalorisation de 2,1 % en juillet 2012.

Un décret d'avance du 30 novembre 2012 ^{22 ( * )} a permis l'ouverture de 128 millions d'euros en AE et CP.

La loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 a tenu compte de cette impasse budgétaire et votre rapporteur spécial avait estimé que la budgétisation des crédits attribués pour le paiement des bourses sur critères sociaux semblait plus sincère.

Ainsi, afin de sécuriser le paiement de ces bourses, environ 140 millions d'euros supplémentaires ont été prévus en 2013, compte tenu des mesures suivantes :

- un rebasage de 75,5 millions d'euros pour compenser la sous-budgétisation ;

- un rebasage de 29,9 millions d'euros afin de prendre en compte l'augmentation prévue de boursiers (alors que, jusqu'à présent, la dépense prévisionnelle était notamment fondée sur un nombre constant de boursiers)  ;

- une mesure nouvelle de 48 millions d'euros pour financer la revalorisation des taux de bourses intervenue lors des rentrées 2012 et 2013 ;

- une diminution de 12,5 millions d'euros des crédits dédiés aux aides au mérite.

Toutefois, comme le craignait également votre rapporteur spécial dès l'examen de la loi de finances pour 2013 ^{23 ( * )} , une fois encore cette année les dépenses liées aux bourses sur critères sociaux devraient connaître un dépassement. Selon la Cour des comptes ^{24 ( * )} , le programme 231 enregistre « dès le départ un déficit prévisionnel de 110 millions d'euros, qui devra être comblé par un dégel quasi-complet de la réserve de précaution ».

En outre, la réforme des bourses sur critères sociaux est entrée en vigueur dès septembre 2013 et il est permis de penser qu'elle risque de favoriser le dépassement des dépenses enregistrées cette année.

Votre rapporteur spécial rappelle que les prévisions sur ce type de dépense à « guichet ouvert » s'avèrent délicates, tant s'agissant du nombre de boursiers attendus que de leur positionnement sur les échelons, notamment lié à la situation économique des foyers.

Pour 2014, les crédits prévisionnels ont été évalués en tenant compte du financement de la réforme des bourses sur critères sociaux ainsi que l'augmentation attendue des effectifs de boursiers :

- augmentation d'1,5 % pour le premier semestre 2014, conforme à la prévision du nombre total des effectifs étudiants ;

- hausse de 0,5 % pour la rentrée universitaire 2014-2015.

Il a également été tenu compte de la revalorisation effectuée à la rentrée 2013 (+0,8 %) et attendue à la rentrée 2014 (+1,3 %).

La prévision a également été faite au regard des dossiers de demandes de bourses dont l'instruction n'étant pas achevée à l'issue de l'année civile, décale la mise en paiement au second trimestre, c'est-à-dire sur l'exercice budgétaire suivant.

Votre rapporteur espère que l'augmentation de 150 millions d'euros des crédits consacrés aux aides sociales directes permettra, cette fois, de couvrir les besoins réels.

c) La réforme des aides sociales directes : création de deux nouveaux échelons aux bourses sur critères sociaux et de 1000 allocations nouvelles

Corollaire de l'adoption de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche, la réforme des aides sociales dédiées aux étudiants tend à contribuer à la démocratisation des études supérieures l'objectif du Gouvernement étant d'atteindre 50 % de diplômés du supérieur dans chaque classe d'âge.

A compter de la rentrée universitaire 2013-2014, les bourses sur critères sociaux comprennent deux nouveaux échelons :

- l' échelon « 0 bis » , destiné à permettre à environ 50 000 boursiers de l'échelon « 0 » de percevoir une aide de 1 000 euros annuels. Il s'agit ainsi d'aider les étudiants qui étaient jusqu'à présent exonérés de frais de scolarité et de cotisations au régime de sécurité sociale mais ne disposaient d'aucune bourse ;

- l' échelon « 7 » pour que plus de 30 000 boursiers bénéficient d'une aide annuelle de 5 500 euros.

Il s'agit ainsi d'aider les étudiants contraints de travailler pendant leurs études, au point de voir leurs chances de réussite réduites.

Comparaison des montants annuels des bourses sur critères sociaux*

(en euros)

* Y compris la revalorisation des bourses intervenue à la rentrée 2013 (+ 0,8 %).

** Exonération des droits d'inscription et de cotisations de sécurité sociale.

Source : ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche

Cette réforme des bourses sur critères sociaux participe à la réussite des étudiants les plus modestes . Votre rapporteur spécial ne peut donc que soutenir ces mesures.

Il souhaite, toutefois, rappeler qu'il convient d'éviter que l'amélioration du statut social des étudiants ne favorise l'inscription de personnes plus attirées par ce statut que par la réussite dans leurs études.

Il souhaite interroger la ministre sur ce sujet. Par exemple, le suivi de l'assiduité des étudiants boursiers pourrait être renforcé, parallèlement au versement de ces aides. Selon les chiffres fournis par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, 7 000 à 10 000 étudiants feraient chaque année l'objet d'une exclusion du système des bourses, mais le taux de récupération des sommes allouées au titre de ces aides serait plus bas.

Dans le cadre du dispositif d'aides d'urgence constitué par le FNAU, un contingent de 1 000 allocations nouvelles est également mis en place pour les « jeunes en situation d'autonomie avérée ». Le montant de ces allocations individuelles annuelles s'élève entre 4 000 et 5 500 euros.

Là encore, votre rapporteur spécial comprend la démarche du Gouvernement et juge nécessaire d'assurer l'égalité des étudiants en leur permettant de suivre leurs études sans devoir subvenir intégralement à leurs besoins. Pour autant, il estime que la responsabilité des parents, qui disposent des ressources nécessaires, devrait également être mise en cause.

d) Une réforme qui se poursuit en 2014

La réforme des aides sociales directes se poursuit en 2014, concernant, en particulier, la bourse au mérite et la création annoncée, pour la rentrée 2014-2015, en conformité avec l'engagement du Président de la République, d'une « allocation d'études et de formation sous conditions de ressources dans le cadre d'un parcours d'autonomie . »

Une nouvelle allocation d'études et de formation se substituant à la bourse au mérite devrait être créée au regard « des conclusions et des recommandations de la mission d'évaluation de la politique de la vie étudiante constituée par le Premier ministre en 2013 dans le cadre de la modernisation de l'action publique. » (projet annuel de performances de la mission pour 2014).

2. La difficile réponse aux besoins du logement étudiant

Le logement constitue le premier poste de dépense d'un étudiant. D'après les informations fournies à votre rapporteur, il représenterait ainsi 48 % de son budget, ce taux passant même à 55 % pour un étudiant en Ile-de-France.

Les besoins estimés en termes de constructions tendent à s'accroître puisqu'entre 2012 et 2013, l'évaluation fournie par les CROUS est passé de 25 865 à 29 699 nouveaux logements, ainsi répartis par académie :

Répartition géographique des besoins estimés par académie

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Il convient de noter que l'indicateur de performance relatif à la répartition de la couverture des besoins en logements reste, par ailleurs, insuffisant.

Alors que le projet annuel de performance du PLF 2013 prévoyait 28,5 places en logement social étudiant pour 100 étudiants boursiers, la prévision actualisée pour 2013 est finalement fixée à 27,8 places. Le même nombre est retenu en prévision pour 2014 et pour cible en 2015. Pour rappel, il avait pu atteindre jusqu'à 30,2 places en 2009 avant de diminuer à 28,4 en 2010, 27,9 en 2011 et 27,2 en 2012. La progression du taux de couverture des besoins en logement social géré par les CROUS est, toutefois, également dépendant du nombre d'étudiants boursiers.

Faisant suite au « plan Anciaux », établi après le rapport remis au Premier ministre, en 2004, par le député Jean-Paul Anciaux, sur le logement étudiant ^{25 ( * )} , un programme de construction de 40 000 logements étudiants sur cinq ans a été annoncé par le Président de la République. Il s'inscrit dans le programme de construction de 150 000 logements sociaux par an. Ces constructions nouvelles doivent être prioritairement situées dans les académies déficitaires.

Le parc des résidences universitaires est sollicité pour 30 000 de ces nouveaux logements, dont 13 000 en Ile-de-France, le reste étant réparti entre les régions Aquitaine, Provence-Alpes-Côte-D'azur, Midi-Pyrénées, Rhône-Alpes et Nord-Pas-de-Calais. Une première liste de 19 000 logements a été arrêtée, avec une livraison prévue pour 2015.

Les 10 000 logements restants, dont la moitié devra nécessairement être construite en Ile-de-France, seront identifiés dans le cadre d'une mission mise en place par le ministère de l'enseignement supérieur et la recherche et le ministère de l'égalité des territoires et du logement.

Le financement repose notamment sur le plan Campus, dont il a déjà été question dans le présent rapport ^{26 ( * )} . Les collectivités territoriales sont également sollicitées dans le cadre des CPER 2007-2013 et devraient l'être également dans les prochains.

Par ailleurs, une première convention « Campus d'@venir » a été signée avec la Caisse des dépôts et consignations le 11 avril 2013 et recouvre parmi ses quatre priorités stratégiques le développement de l'offre sociale de logements étudiants à proximité des campus ^{27 ( * )} .

Enfin, les moyens mis à disposition par loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 pour mobiliser le foncier public en faveur du logement social pourront également être utilisés ^{28 ( * )} .

Votre rapporteur spécial tient à rappeler que le logement étudiant doit pouvoir bénéficier d' autres moyens de financement , en particulier des collectivités territoriales qui, notamment dans le cadre de la construction de logements sociaux, peuvent développer l'offre en la matière. Il considère que l'attractivité de certaines zones géographiques et la réussite des établissements d'enseignement supérieur qui y sont installés passent par le développement de logements universitaires, notamment en région. L'implication des organismes HLM lui semble également utile au regard de leur savoir-faire.

En 2013, 4 034 nouveaux logements étudiants ont été construits et 4 242 sont prévus pour 2014. Par ailleurs, la réhabilitation a porté sur 4 096 logements en 2013, avec une prévision de 5 499 pour 2014.

Réhabilitation et construction de logements étudiants

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Votre rapporteur spécial constate que nous sommes encore loin des 40 000 nouveaux logements attendus sur cinq ans.

Il convient de noter qu'afin de répondre également aux difficultés rencontrées par les étudiants de disposer d'une caution lors de la location d'un bien, un dispositif de caution locative étudiante a été mise en place, à titre expérimental, à la rentrée 2013.

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

---

* ¹⁴ Il convient d'y ajouter une dotation de 100 000 euros consacrée aux bourses au mérite relevant de l'ancien dispositif qui, en voie d'extinction depuis 2008-2009, ne concerne plus que 22 étudiants pour la rentrée 2013-2014.

* ¹⁵ Cf. 1 du C du présent II.

* ¹⁶ L'aide au mérite vise à promouvoir l'excellence tout au long des études, quel que soit le domaine dans lequel elle s'exerce. Elle constitue un complément de bourse équivalent à un montant annuel de 1 800 euros.

* ¹⁷ L'aide à la mobilité internationale est attribuée aux étudiants qui souhaitent suivre une formation supérieure à l'étranger, dans le cadre d'un programme d'échanges, ou effectuer un stage international et qui sont affectés dans un établissement d'enseignement supérieur inscrit dans une démarche de contractualisation avec l'Etat. Sélectionnés par l'établissement dont ils dépendent, les bénéficiaires se voient accorder, pour une période comprise entre 2 et 9 mois, un montant mensuel de 400 euros.

* ¹⁸ Cumulable avec la bourse sur critères sociaux ou l'aide annuelle, elle est plafonnée à 1 653 euros.

* ¹⁹ Elle est versée sur le même calendrier que les bourses sur critères sociaux, selon l'un des échelons de ces dernières.

* ²⁰ Loi n° 2013-712 du 7 août 2013.

* ²¹ Cf . Rapport n° 711 (2012-2013) de M. François Marc, au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2012, tome II : contributions des rapporteurs spéciaux.

* ²² Décret n° 2012-1333 du 30 novembre 2012 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* ²³ Sur ce point, cf le rapport de votre rapporteur spécial n° 148(2012-2013) - tome III - Annexe 22

* ²⁴ Cour des comptes, rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, exercice 2012 - mai 2013.

* ²⁵ Ce plan prévoyait 7 000 réhabilitations et 5 000 constructions nouvelles par an.

* ²⁶ Cf . le 2 du C du II de la présente deuxième partie.

* ²⁷ Les trois autres priorités stratégiques de cette convention sont : la rénovation des campus et leur transition vers des campus intégrant les enjeux du développement durable, la promotion de l'université numérique et la montée en gamme des infrastructures numériques des universités et des contenus et le soutien à l'innovation et au transfert.

Les premières conventions d'application devraient être signées au début de l'année 2014 et les établissements d'enseignement supérieur ont d'ores et déjà accès au 20 milliards d'euros de prêts sur fonds d'épargne destinés à financer les projets structurants des collectivités territoriales et des universités.

* ²⁸ Loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social.

* ²⁹ Concernant les constructions, il ne s'agit que des constructions de logements sociaux gérés par les CROUS.