Mission "Sécurité"

M. Jean-Vincent PLACÉ, rapporteur spécial

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
  • I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE
    
    • A. LE CHANGEMENT DE PÉRIMÈTRE DE LA MISSION « SÉCURITÉ »
      
    • B. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS SUR LA PÉRIODE 2013-2015
      
    • C. DEUX FORCES AU SEIN D'UN MÊME MINISTÈRE
      
    • D. UNE DOTATION DE 17,4 MILLIARDS D'EUROS EN CRÉDITS DE PAIEMENT (CP), RÉPARTIE ENTRE LA POLICE NATIONALE (54,4 %) ET LA GENDARMERIE NATIONALE (45,6 %)
      
    • E. LA DERNIÈRE ANNUITÉ DE LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION POUR LA PERFORMANCE DE LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE (LOPPSI 2)
      
      • 1. La LOPPSI 2 pour le programme « Police nationale »
        
        • a) La modernisation technologique
          
        • b) L'amélioration de l'équipement des fonctionnaires
          
        • c) Les projets immobiliers
          
      • 2. La LOPPSI 2 pour le programme « Gendarmerie nationale »
        
        • a) Le saut technologique
          
        • b) Le fonctionnement courant
          
        • c) Les projets immobiliers
          
    • F. LA PERFORMANCE EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ
      
      • 1. Des indicateurs de performance en voie d'amélioration ?
        
        • a) Une réflexion en cours sur la maquette
          
        • b) Des indicateurs et des statistiques biaisés
          
        • c) Les propositions d'amélioration de la mesure de la performance
          
      • 2. La lutte contre la délinquance : les atteintes aux biens et à l'intégrité physique des personnes reculent
        
      • 3. Le bilan de la lutte contre l'insécurité routière
        
• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LES ENJEUX BUDGÉTAIRES AU SEIN DE LA MISSION
  
  • II. LES PRINCIPAUX ENJEUX BUDGÉTAIRES DES FORCES DE POLICE ET DE GENDARMERIE EN 2013
    
    • A. LA RUPTURE AVEC LA RÉVISION GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES (RGPP) : DES CRÉATIONS NETTES D'EMPLOIS
      
      • 1. Les suppressions d'effectifs entre 2009 et 2012
        
      • 2. Les limites de cette politique
        
      • 3. Les forces de sécurité mieux dotées en emplois en 2013
        
    • B. L'ORGANISATION DES FORCES DE SÉCURITÉ SUR LE TERRITOIRE
      
      • 1. La répartition problématique des effectifs
        
      • 2. L'évaluation nécessaire des « polices d'agglomération »
        
    • C. LA POLICE DE PROXIMITÉ : REPENSER LE LIEN AVEC LA POPULATION
      
      • 1. Des fluctuations préjudiciables au cours des dernières années
        
      • 2. Une nouvelle stratégie basée sur la création de « zones de sécurité prioritaires » (ZSP)
        
    • D. LE TRANSFÈREMENTS DES DÉTENUS : UNE DÉCISION À PRENDRE
      
      • 1. Le principe du transfert à l'administration pénitentiaire
        
      • 2. L'expérimentation depuis 2011
        
      • 3. L'attente des résultats d'un audit
        
      • 4. La nécessaire vigilance sur les conditions de transfèrements et la visioconférence
        
    • E. LA VIDÉOSURVEILLANCE : UN INVESTISSEMENT À FONDS PERDUS
      
      • 1. Le développement de ce système de surveillance : 133,6 millions d'euros depuis 2007 (hors Paris)
        
      • 2. Le cas particulier de Paris
        
      • 3. La demande d'un moratoire sur ce type d'investissement
        
    • F. LA LUTTE CONTRE LA CYBERCRIMINALITÉ
      
      • 1. L'articulation de plusieurs composantes opérationnelles
        
      • 2. La formation et les outils des enquêteurs
        
    • G. LA POLICE TECHNIQUE ET SCIENTIFIQUE
      
      • 1. De nouveaux moyens au service de la preuve
        
      • 2. La vigilance dans le recours aux nouvelles technologies
        
    • H. LA DÉFENSE ET LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT
      
      • 1. Par une politique d'achats éco-responsables
        
      • 2. Par le développement d'une véritable police de l'environnement
        
• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 176 « POLICE NATIONALE »
  
  • III. LE PROGRAMME 176 « POLICE NATIONALE »
    
    • A. LES ACTIONS DU PROGRAMME « POLICE NATIONALE »
      
    • B. LE RENFORCEMENT DES EFFECTIFS
      
    • C. LE RECUL DE 1,4 % DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT À PÉRIMÈTRE CONSTANT
      
    • D. LA POURSUITE DU « STOP AND GO » DANS LA POLITIQUE D'INVESTISSEMENT
      
• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 152 « GENDARMERIE NATIONALE »
  
  • IV. LE PROGRAMME 152 « GENDARMERIE NATIONALE »
    
    • A. LES ACTIONS DU PROGRAMME « GENDARMERIE NATIONALE »
      
    • B. LES CRÉATIONS D'EMPLOIS
      
    • C. LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT  COURANT « SANCTUARISÉES »
      
    • D. L'INVESTISSEMENT TRÈS CONTRAINT
      
      • 1. Une enveloppe totale de 253,9 millions d'euros, quasi stable par rapport à 2012
        
      • 2. Les principaux programmes en 2013
        
    • E. LA MOBILISATION DE LA GENDARMERIE POUR LES MISSIONS MILITAIRES : UN SURCOÛT PRÉVISIONNEL DE 10,7 MILLIONS D'EUROS POUR LES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES (OPEX) EN 2012
      
• CONCLUSION
  

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

A. LE CHANGEMENT DE PÉRIMÈTRE DE LA MISSION « SÉCURITÉ »

Depuis l'entrée en application de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2011 relative aux lois de finances (LOLF) , la mission « Sécurité » comprenait deux programmes : le programme 176 « Police nationale » et le programme 152 « Gendarmerie nationale ».

Le projet de loi de finances pour 2013 marque une étape importante dans l'architecture de la mission puisqu'elle s'enrichit d'un nouveau programme : le programme 207 « Sécurité et éducation routières » . Celui-ci était auparavant situé au sein de la mission « Ecologie, aménagement et développement durables » sous le libellé « Sécurité et circulation routières ».

Les crédits de la mission « Sécurité » se répartissent donc désormais comme suit.

Les crédits de la mission par programme

(en millions euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

B. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS SUR LA PÉRIODE 2013-2015

Les plafonds alloués à la présente mission dans le cadre de l'article 10 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, hors contribution directe au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », sont fixés à 11,61 milliards d'euros en 2013, 11,78 milliards d'euros en 2014 et 11,96 milliards d'euros en 2015.

Pour 2013, les crédits demandés pour la mission sont de 17,547 milliards d'euros, dont 5,94 milliards au titre de la contribution d'équilibre au CAS « Pensions » ^{1 ( * )} . Votre rapporteur spécial observe donc que le plafond fixé par le projet de loi de programmation des finances publiques précité est respecté .

La programmation triennale fait apparaître une augmentation continue des crédits hors CAS « Pensions » : + 1,5 % en 2014 et à nouveau en 2015.

Cette évolution à la hausse pour les trois années à venir marque bien la priorité accordée au secteur de la sécurité, ce dont se félicite votre rapporteur spécial .

Dans la suite de ce rapport, votre rapporteur spécial s'intéressera exclusivement aux programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » ^{2 ( * )} . Ces deux programmes représentent 99,3 % des autorisations d'engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) de la mission .

C. DEUX FORCES AU SEIN D'UN MÊME MINISTÈRE

Depuis 2009, la mission « Sécurité » est marquée par une évolution notable : le rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l'intérieur.

Une première étape a été franchie le 1 ^er janvier 2009 par le rattachement du budget de la gendarmerie nationale au budget du ministère au sein de la présente mission ^{3 ( * )} .

Une deuxième étape a été franchie par l'adoption de la loi n° 2009-971 du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale qui consacre le rattachement effectif de la gendarmerie au ministère de l'intérieur et précise l'étendue de ce rattachement ainsi que son articulation avec le ministère de la défense. La loi précise notamment que « sans préjudice des attributions de l'autorité judiciaire pour l'exercice de ses missions judiciaires, la gendarmerie est placée sous l'autorité du ministre de l'intérieur, responsable de son organisation, de sa gestion, de sa mise en condition d'emploi et de l'infrastructure militaire qui lui est nécessaire », tandis que « le ministère de la défense participe (...) à la gestion des ressources humaines et exerce à l'égard des personnels militaires de la gendarmerie nationale les attributions en matière de discipline » ^{4 ( * )} .

En outre, cette loi réaffirme la nature militaire de la gendarmerie nationale et son ancrage au sein des forces armées, avec les valeurs propres à cette institution. Le dualisme entre les deux forces de sécurité relevant de l'Etat (la police et la gendarmerie nationales) est donc maintenu , chacune conservant son identité et son statut ^{5 ( * )} .

Depuis sa mise en oeuvre, le rapprochement des deux forces de sécurité a notamment permis d'avancer sur la voie de la mutualisation des achats . Dans le domaine de la logistique par exemple, cinquante-trois contrats mutualisés étaient en cours de validité au 1 ^er août 2012. Trois nouveaux accords-cadres communs sont en cours de passation Ils concernent les masques à gaz, les cinémomètres laser et les munitions para-marquantes.

D. UNE DOTATION DE 17,4 MILLIARDS D'EUROS EN CRÉDITS DE PAIEMENT (CP), RÉPARTIE ENTRE LA POLICE NATIONALE (54,4 %) ET LA GENDARMERIE NATIONALE (45,6 %)

Dans sa dimension « police et gendarmerie » , la mission « Sécurité » est dotée de 17,418 milliards d'euros en AE (+ 1,6 % par rapport à 2012) et de 17,063 milliards d'euros de CP (hors fonds de concours), soit une augmentation de 2,2 % par rapport à l'exercice précédent.

Avec 9,476 milliards d'euros de CP (hors fonds de concours), le programme « Police nationale » comporte 54,4 % des moyens financiers consacrés aux forces de sécurité intérieure. Son plafond d'emploi est fixé pour 2012 à 142 317 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT), soit 59,4 % des emplois mobilisés par la police et de la gendarmerie ^{6 ( * )} .

Pour sa part, le programme « Gendarmerie nationale » est doté (hors fonds de concours) de 7,941 milliards d'euros de crédits de paiement (soit 45,6 % des crédits consacrés aux forces de sécurité intérieure) et de 97 093 ETPT , soit 40,6 % des ETPT de la mission dans sa dimension « police et gendarmerie ».

Les dépenses en personnel constituent l'essentiel des moyens de la mission dédiés à la police et à la gendarmerie, soit 15,348 milliards d'euros ( 88,1 % des crédits ). Elles représentent 90,6 % du programme « Police nationale » et 85,1 % du programme « Gendarmerie nationale ».

L'évolution des crédits de la mission est récapitulée dans le tableau ci-dessous.

Les crédits des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale

E. LA DERNIÈRE ANNUITÉ DE LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION POUR LA PERFORMANCE DE LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE (LOPPSI 2)

Le budget de la mission « Sécurité » est conforme aux grands axes tracés par la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI 2) .

L'année 2013 sera d'ailleurs la dernière annuité de mise en oeuvre de cette loi.

Du point de vue budgétaire, la LOPPSI 2 impacte la police et de la gendarmerie avec deux objectifs principaux :

- améliorer la performance de la sécurité intérieure par une modernisation technologique favorisant les capacités d'investigation, un renforcement de l'équipement ainsi que de la protection des personnels, et une approche valorisant l'accompagnement social ;

- financer les projets de mutualisation favorisés par le rapprochement entre la police et la gendarmerie .

1. La LOPPSI 2 pour le programme « Police nationale »

Pour la police, les crédits dédiés à l'application de la LOPPSI 2 s'élèvent en 2013 à 164,6 millions d'euros en AE (contre 134,1 millions d'euros en 2012) et à 113,6 millions d'euros en CP (contre 99,6 millions d'euros en 2012).

a) La modernisation technologique

La modernisation technologique se voit consacrer, au titre de la LOPPSI 2 en 2013, 78,2 millions d'euros en AE et 71,5 millions d'euros en CP, affectés à la poursuite, à l'entretien ou à la maintenance des projets suivants :

- la modernisation des centres d'information et de commandement (afin de mieux gérer la gestion des appels au « 17, police secours ») ainsi que la radiolocalisation des véhicules (permettant un suivi en temps réel des fonctionnaires intervenant sur la voie publique) ;

- le développement de la vidéosurveillance ( cf. infra ) ;

- l'affirmation d'une police scientifique et technique qui passe, d'une part, par un effort particulier pour assurer la maintenance du fichier national automatisé des empreintes digitales (FNAED) et du fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG), et, d'autre part, par le renforcement des moyens de recueil des traces sur les scènes de crime ;

- l'amélioration des systèmes d'investigation que sont le fichier des antécédents judiciaires, le fichier des objets et des véhicules volés, le fichier des personnes recherchées, ainsi que les plateformes de traitement des données d'interception, de traitement des données illicite sur internet et de lutte contre les escroqueries ;

- la dématérialisation et l'optimisation des ressources de la police en tirant profit des nouvelles technologies de l'information et de la communication. Il s'agit là en particulier de trois projets majeurs : la nouvelle main-courante informatisée, la généralisation du dispositif de pré-plainte en ligne et la mise en place d'un système de déclaration sur internet pour les opérations « tranquillité vacances ».

A cet égard, votre rapporteur spécial alerte toutefois votre commission sur les limites et, même, les dangers potentiels d'une utilisation qui ne serait pas strictement encadrée des fichiers de police, en particulier le FNAED et le FNAEG (cf. infra) .

b) L'amélioration de l'équipement des fonctionnaires

L'amélioration de l'équipement des fonctionnaires pourra compter, en 2013, sur 21,9 millions d'euros en AE et en CP.

Un montant de 15,8 millions d'euros sera consacré au renouvellement d'une partie du parc de véhicules légers . Ainsi, 716 véhicules pourront être renouvelés.

Parallèlement, 6,1 millions d'euros seront utilisés pour le renouvellement d'une partie du parc automobile lourd , soit 135 fourgons de reconnaissance pour les compagnies républicaines de sécurité (CRS). Ces matériels, acquis pour la plupart sur les crédits de la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI 1), feront ainsi l'objet d'un remplacement.

c) Les projets immobiliers

Les projets immobiliers de la LOPPSI 2 reposent sur 64,6 millions d'euros en AE et 20,2 millions d'euros en CP.

Cette ouverture de crédits doit permettre :

- la rénovation du patrimoine immobilier des CRS , dans le cadre d'une rationalisation de l'implantation des structures correspondant aux besoins opérationnels, ainsi que la construction de nouveaux cantonnements en Ile-de-France afin de réduire les coûts d'hébergement des unités ;

- la modernisation et le développement des capacités des laboratoires de police technique et scientifique ;

- l'amélioration de l'immobilier de la préfecture de police de Paris et de la sécurité publique dans les circonscriptions couvrant des zones sensibles ;

- la poursuite de la modernisation des locaux de garde à vue ;

- la réorganisation des filières « logistiques » de la police, notamment au travers des travaux sur les sites du secrétariat général pour l'administration de la police (SGAP) de Lille Five ;

- la poursuite ou le lancement de travaux dans plusieurs commissariats.

Prenant acte de cet effort financier, votre rapporteur spécial souligne toutefois la nécessité de l'entretien, du maintien en l'état et également de la modernisation du parc immobilier de la police ^{7 ( * )} . Les commissariats souffrent en effet trop souvent d'un état de vétusté avancé ainsi que de l'exiguïté de leurs locaux. Ce dernier point pose d'ailleurs problème dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi n° 2011-392 du 14 avril 2011 relative à la garde à vue ^{8 ( * )} .

Lors de son audition par votre rapporteur spécial, le directeur général de la police nationale, Claude Balland, a mentionné l'« immobilier » comme l'un des « gros retards » du programme dont il est responsable. Il a précisé qu'une fois déduction faîte des projets déjà lancés, le montant des AE restantes sur la période allant de 2013 à 2015 ne se monte qu'à 63,2 millions d'euros. Pour 2013 , l'enveloppe disponible pour les opérations nouvelles est de 13,9 millions d'euros et ne permet d'envisager que l'équivalent d' un seul nouveau commissariat .

S'agissant de l'état des commissariats, votre rapporteur spécial insiste sur la nécessité d'en faire un sujet de préoccupation essentiel, dans la mesure où cette question conditionne grandement non seulement les conditions de travail des personnels mais aussi la qualité de l'accueil des usagers et des victimes . Ce thème fait d'ailleurs l'objet de considérations récurrentes dans les rapports annuels du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, Jean-Marie Delarue.

2. La LOPPSI 2 pour le programme « Gendarmerie nationale »

Au titre de la LOPPSI 2, le programme « Gendarmerie nationale » disposera en 2013 de 52,4 millions d'euros en AE (contre 134,1 millions d'euros en 2012) et de 81,4 millions d'euros en CP (contre 99,6 millions d'euros en 2012).

a) Le saut technologique

Le saut technologique sera financé à hauteur de 2,4 millions d'euros en AE et de 2,5 millions d'euros en CP.

Ces crédits seront consacré à la sécurité des militaires via l'acquisition de nouvelles tenues motocyclistes et de maintien de l'ordre.

b) Le fonctionnement courant

La LOPPSI 2 finance également un effort de mise à niveau des dépenses de fonctionnement courant de la gendarmerie pour une enveloppe totale de 50 millions d'euros en AE et en CP.

Cette enveloppe vise, notamment, à couvrir des loyers, des dépenses de fluides et d'entretien courant de l'immobilier, des équipements individuels, le carburant et l'entretien de certains matériels de transport, le fonctionnement de systèmes d'information, et du fonctionnement courant des unités liées à l'homme (alimentation, formation, documentation, communication, fournitures de bureau, changements de résidence, transports, déplacements, soutien du service).

c) Les projets immobiliers

Cette enveloppe comprend 28,9 millions d'euros en CP (contre 34,5 millions d'euros en 2012).

Elle sera utilisée pour couvrir des engagements antérieurs à 2013 dans le cadre de la construction de la nouvelle caserne du groupement de gendarmerie départementale du Val d'Oise et du pôle judiciaire de la gendarmerie nationale sur le site de Pontoise (Val d'Oise).

Comme dans le cas de la police, votre rapporteur spécial prend acte de cet effort financier. Il souligne toutefois les retards pris dans la rénovation des gendarmeries et dans la construction de nouveaux bâtiments. Il reviendra plus en détail sur cet enjeu du programme « Gendarmerie nationale » infra ( cf . Partie IV).

F. LA PERFORMANCE EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ

1. Des indicateurs de performance en voie d'amélioration ?

Alors que le volet « performance » du programme « Gendarmerie nationale » comportait 21 indicateurs jusqu'en 2012, Le projet annuel de performances (PAP) comprend désormais 5 objectifs et 17 indicateurs pour la police, 7 objectifs et 20 indicateurs pour la gendarmerie. Pour 2013, l'indicateur portant sur l'évolution du nombre d'infractions révélées par l'action des services a en effet été supprimé.

a) Une réflexion en cours sur la maquette

Une réflexion est actuellement en cours sur les objectifs et les indicateurs de performance de la mission « Sécurité » et elle devrait aboutir à une révision de la maquette de performance actuelle.

Le ministre de l'intérieur, Manuel Valls, a ainsi annoncé la constitution d'un groupe de travail autour de l'Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP) ^{9 ( * )} et de personnalités qualifiées afin de définir de nouveaux indicateurs .

Les conclusions du groupe de travail sont attendues pour la fin de l'année 2012. Les premières mesures devraient donc intervenir dès 2013 .

D'ores et déjà , la maquette pour 2013 intègre quelques évolutions. En effet, un nouvel indicateur (indicateur 1.6), de qualité de service rendu aux usagers, relatif au délai moyen d'intervention de nuit est mis en place conjointement pour la police et de la gendarmerie nationales.

En outre, pour la grande majorité des indicateurs, des tendances, à la hausse ou à la baisse, se sont substituées aux valeurs cibles chiffrées , laissant place ainsi à une logique de qualité et d'exigence de sécurité.

Votre rapporteur spécial se félicite de cette avancée qui correspond à une rupture salutaire avec la « politique du chiffre » à marche forcée, conduite depuis plusieurs années au sein du ministère de l'intérieur. Il estime toutefois que ce progrès en appelle d'autres .

b) Des indicateurs et des statistiques biaisés

Il convient en effet de regretter que le volet « performance » du PAP de la présente mission continue actuellement de s'appuyer sur des indicateurs et des statistiques biaisés .

A cet égard, la critique de votre rapporteur spécial porte sur la méthodologie même retenue pour bâtir le PAP. Ainsi, les indicateurs relatifs à l'objectif 1 « Réduire l'insécurité » et à l'objectif 4 « Améliorer le taux d'élucidation des crimes et délits » souffrent du mélange de faits, certes tous qualifiés de crimes ou de délits, mais en réalité de nature très différente .

Par exemple, l'indicateur 1.2 « Evolution du nombre de crimes et délits en matière d'atteintes volontaires à l'intégrité physique des personnes constatées [en zone police ou gendarmerie] » traite de façon identique les violences sexuelles et les simples menaces de violence.

De même, l'indicateur 1.3 « Evolution du nombre de crimes et délits en matière d'escroqueries et d'infractions économiques et financières constatées [en zone police ou gendarmerie] » opère un amalgame entre les différentes infractions financières et l'emploi d'étrangers sans titre de séjour. En revanche, cet indicateur ne tient pas précisément compte de la cybercriminalité.

Enfin, l'intérêt pour le contribuable de connaître le « taux d'engagement des effectifs sur le terrain » (indicateur 1.5) paraît relativement intéressant, mais là encore ce ratio est biaisé. En effet, ainsi que l'indique le PAP, « le système d'information ne permet pas de distinguer le type des emplois », « tous les personnels sont pris en compte » (administratifs, scientifiques, techniques) et la part du travail administratif que doit effectuer un policier n'apparaît pas du tout.

Les indicateurs gagneraient donc à être revus, afin de s'aligner sur la volonté d'une démarche plus qualitative dans l'appréciation des résultats des forces de police et de gendarmerie qu'appelle le ministre de ses voeux.

c) Les propositions d'amélioration de la mesure de la performance

Afin de remédier aux lacunes décrites supra et de fournir un tableau réellement représentatif de la performance de la police et de la gendarmerie, votre rapporteur spécial propose la création de plusieurs nouveaux indicateurs, ces créations pouvant être compensées par la suppression de certains indicateurs actuels .

Tout d'abord, un indicateur rendant compte du sentiment d'insécurité pourrait utilement venir enrichir le volet « performance » de la mission. Il serait mesuré par un organisme indépendant et se déclinerait par secteurs (par exemple, les transports publics, les espaces publics, les zones de sécurité prioritaires, les zones rurales, les zones urbaines ou les zones périurbaines).

En outre, un indicateur évaluant la part de l'action des agents consacrée à la prévention et celle dédiée à la répression apporterait un éclairage utile sur la politique menée.

Par ailleurs, le nombre de gardes à vue entrainant une condamnation devrait également figurer dans le PAP.

En matière de vidéosurveillance , un indicateur pourrait aussi utilement venir enrichir le volet « performance » de la présente mission, en mesurant par exemple le nombre d'affaires élucidées grâce à ce type de dispositif.

S'agissant de l'utilisation des fichiers de police judiciaire , la performance pourrait être mesurée par le « taux d'exactitude » des fiches du système de traitement des infractions constatées (STIC) et du système judiciaire de documentation et d'exploitation (JUDEX). La Commission nationale informatique et libertés (CNIL) procède d'ores et déjà à cette mesure à partir des vérifications qu'elle effectue chaque année.

Alors que la cybercriminalité revêt une importance croissante, aucun indicateur ne permet de mesurer les actions engagées. Les résultats de la lutte contre la fraude et l'usurpation d'identité sur internet pourraient utilement être portés à l'appréciation du Parlement.

Concernant la sécurité routière , il serait nécessaire de recenser le nombre d'accidents de la route pour cause d'ivresse, de vitesse ou de drogue (notamment) afin d'observer l'évolution dans le temps de ces types d'accidents ainsi que l'impact des choix politiques en la matière.

La politique du ministère en faveur d'un Etat exemplaire en matière de protection de l'environnement et de développement durable pourrait également trouver une traduction concrète dans le PAP de la police et de la gendarmerie. Un indicateur évaluant la prise en compte de la démarche environnementale dans la politique d'achats courants, la gestion énergétique des bâtiments et le renouvellement du parc de véhicules serait ainsi le bienvenu.

En contrepartie de ces créations, certaines suppressions paraissent possible sans dommage pour la lecture du tableau de la performance des deux forces de sécurité. C'est le cas de l'indicateur 1.4 « Indice d'évolution de l'efficacité de la surveillance générale sur les atteintes aux biens », qui n'apporte aucun élément d'information pertinent, ou de l'indicateur 1.5 relatif au « taux d'engagement des effectifs sur le terrain » pour les raisons exposées supra . La suppression de ces indicateurs, tels qu'ils sont présentés, semble s'imposer ou, à tout le moins, ces statistiques appellent-elles une modification dans la méthodologie de leur calcul.

De même, en matière de renforcement de l'efficacité dans la lutte contre l'insécurité routière (objectif 3), les indicateurs 3.2 « Indice d'efficacité du dépistage d'alcoolémie sur les accidents corporels dus à l'alcool » et 3.3 « Indice d'efficacité du dépistage des stupéfiants sur les accidents mortels impliquant l'usage de stupéfiants » ne permettent pas d'observer l'impact réel de la politique menée. En outre, les chiffres présentés en prévision pour 2012 et en cible pour 2013 (soit un indice « supérieur à un ») se prêtent très mal à l'analyse. Au total, ces indicateurs pourraient sans préjudice être également retirés du PAP pour l'avenir.

S'agissant précisément de la méthodologie utilisée pour bâtir les indicateurs actuellement présents dans le PAP, votre rapporteur spécial préconise l'emploi de statistiques judiciaires , qui permettent une meilleure vision de la chaîne pénale ( via la chaîne d'application pénale Cassiopée).

Au total, votre rapporteur spécial se félicite du choix du Gouvernement pour une approche plus qualitative dans la mesure de l'action des forces de sécurité. Dès lors que l'action sur le terrain est indissociable de la prévention, celle-ci doit également être bien prise en compte dans l'évaluation de la performance. Car l'un des objectifs de la police et de la gendarmerie est de renouer le lien avec la population et travailler dans un climat de confiance et de respect avec elle.

2. La lutte contre la délinquance : les atteintes aux biens et à l'intégrité physique des personnes reculent

La baisse de la délinquance, sous toutes ses formes, est le premier objectif de la mission des forces de police et de gendarmerie . La performance en l'espèce est mesurée par l'évolution du nombre de crimes et délits constatés, tant en zone police qu'en zone gendarmerie.

En 2012, la délinquance constatée en matière d'atteintes aux biens aura reculé de 2 % en zone police comme en zone gendarmerie (prévision actualisée pour 2012). Au total, le nombre de crimes et délits constatés devrait passer de 2 146 479 en 2011 à 2 103 549 en 2012 (prévision actualisée), soit une baisse de 42 930 faits constatés .

Dans le domaine des atteintes volontaires à l'intégrité physique des personnes , la délinquance constatée diminue de 0,5 % en zone police et de 1 % en zone gendarmerie (prévisions actualisées). Au total, le nombre de crimes et délits constatés est passé de 468 012 à 465 188 (prévision actualisée), soit une baisse de 2 824 faits constatés .

L'évolution du nombre de crimes et délits en matière d'escroqueries et d'infractions économiques et financières, aussi bien en zone de police qu'en zone gendarmerie (indicateur 1.3), est satisfaisante : la prévision actualisée pour 2012 (- 1,5 %) est en effet conforme à la prévision initiale.

Parallèlement, le taux d'élucidation a connu une évolution différenciée selon les zones. En zone police, il atteint 15 % (prévision actualisée) pour les atteintes aux biens (contre 14,21 % en 2011), 58 % (prévision actualisée) pour les atteintes à l'intégrité physique des personnes (contre 53,92 % en 2011) et 47 % (prévision actualisée) pour les escroqueries et les infractions économiques et financières (contre 45,35 % en 2011). En revanche, en zone gendarmerie, les résultats sont les suivants : 17 % (prévision actualisée) pour les atteintes aux biens (contre 17,13 % en 2011), 80 % (prévision actualisée) pour les atteintes à l'intégrité physique des personnes (contre 84,74 % en 2011) et 68,5 % (prévision actualisée) pour les escroqueries et les infractions économiques et financières (contre 72,63 % en 2011).

Menée au cours des dernières années, la politique du chiffre et de l'interpellation a trouvé ses limites , comme en attestent les statistiques en matière de stupéfiants. Alors qu'en 2005 on dénombrait 106 773 usages de stupéfiants et 6 057 interpellations pour fait de trafic, on en relève respectivement 156 625 et 5 721 entre les mois d'octobre 2011 et de septembre 2012 (c'est-à-dire sur les douze derniers mois écoulés), soit une hausse de 46,7 % et une baisse de 5,5 % ^{10 ( * )} .

3. Le bilan de la lutte contre l'insécurité routière

L'exercice 2012 enregistre des résultats satisfaisants en matière de sécurité routière. En zone police , le nombre d'accidents a reculé de 4 % en prévision actualisée (48 912 accidents), tandis que le nombre de tués a fléchi de 2 % en prévision actualisée (1 106 tués).

En zone gendarmerie , le nombre d'accidents a lui aussi baissé : - 4 % en prévision actualisée (pour un nombre total de 16 452 accidents). Les accidents y sont également moins mortels qu'en 2011, avec un nombre de tués passant de 3 070 en 2011 à 2 855 en prévision actualisée (- 7 %).

En réponse aux bilans de l'accidentalité dans sa zone de compétence, la gendarmerie concentre ses efforts sur trois principaux leviers : la lutte contre les conduites addictives (alcool et stupéfiants) , le respect des limitations de vitesse ainsi que le comportement des jeunes conducteurs et des utilisateurs de deux-roues motorisées.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LES ENJEUX BUDGÉTAIRES AU SEIN DE LA MISSION

II. LES PRINCIPAUX ENJEUX BUDGÉTAIRES DES FORCES DE POLICE ET DE GENDARMERIE EN 2013

A. LA RUPTURE AVEC LA RÉVISION GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES (RGPP) : DES CRÉATIONS NETTES D'EMPLOIS

1. Les suppressions d'effectifs entre 2009 et 2012

La police et la gendarmerie ont subi au cours des dernières années de très importantes suppressions d'emplois dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) . Le tableau ci-dessous rend compte du bilan de cette politique en matière d'effectifs sur la période allant de 2009 à 2012.

Les mandats « RGPP » en matière de suppressions d'effectifs

(en ETP)

Source : ministère de l'intérieur

Ainsi, au total, la police et la gendarmerie ont perdu 9 269 ETP entre 2009 et 2012. L'effort a été supporté à 56,1 % par la police (- 5 202 ETP) et à 43,9 % par la gendarmerie (- 4 067 ETP).

Pendant la même période, l'évolution réelle des effectifs policiers, au titre des schémas d'emplois exécutés, s'est traduite par une diminution de - 3 004 ETP , notamment en raison de recrutements exceptionnels en 2010 et en 2011 : 1 500 adjoints de sécurité (ADS) en 2010 et 1 000 à nouveau en 2011.

2. Les limites de cette politique

La RGPP s'est donc principalement résumée à une politique de réduction et de rationalisation de l'emploi public, via notamment la réalisation de gains de productivité grâce aux nouvelles technologies. Cette politique a montré ses limites au sein de la mission « Sécurité » .

Tout d'abord, votre rapporteur spécial souligne la « dégradation qualitative » des emplois induite par la logique de recrutement d'ADS en nombre . En effet, une substitution de fait a eu lieu entre des « policiers-fonctionnaires », avec un statut stable relevant de la fonction publique, et des agents contractuels, au statut beaucoup plus précaire. Il faut dans cette perspective rappeler que les ADS sont des agents recrutés par contrat, pour une période de trois ans, renouvelable une fois, et rémunéré au SMIC. Le résultat de la politique menée conduit donc à une précarisation des agents et à une perte, pour ceux-ci, des avantages liés au statut de la fonction publique.

Au-delà du statut, cette précarisation touche également le métier même des policiers et des gendarmes . Avec son corollaire de suppressions d'emplois, la RGPP a généré un surcroît de tensions professionnelles et la multiplication des heures supplémentaires pour compenser les manques.

Les heures supplémentaires effectuées posent d'ailleurs la question de leur paiement et/ou de leur accumulation permettant à terme de partir plus tôt en retraite pour les fonctionnaires concernés. Tant Claude Balland que les représentants syndicaux auditionnés par votre rapporteur spécial ont insisté sur ce point, en mettant en évidence les problèmes de management et de gestion des effectifs sur le terrain qui y sont liés ^{11 ( * )} .

Le recours croissant au cours des dernières années aux réservistes, tant dans la police que dans la gendarmerie, témoigne d'un déficit en emplois et de la difficulté désormais bien réelle d'assurer une présence effective des forces de sécurité partout sur le territoire.

De même, l'essor des agences de sécurité privées signe le recul de l'Etat sur l'une de ses fonctions régaliennes par excellence : assurer la sécurité des citoyens.

3. Les forces de sécurité mieux dotées en emplois en 2013

En 2011 ^{12 ( * )} , votre rapporteur spécial avait fait part à votre commission de son inquiétude quant aux conséquences de la RGPP sur la mission « Sécurité » . Il avait indiqué qu'« un seuil a été atteint, au-delà duquel l'efficacité de la politique de lutte contre l'insécurité n'est plus garantie ». Il avait en outre souligné que « le risque consiste désormais en une « privatisation rampante » de la sécurité, faute d'un Etat ayant les moyens de répondre par lui-même aux attentes légitimes de nos concitoyens ».

C'est pourquoi votre rapporteur spécial se félicite que le projet de loi de finances pour 2013 soit l'occasion de rompre avec la RGPP et son corollaire de suppressions d'emplois .

En 2013 , les forces de sécurité seront en effet mieux dotées en emplois. La mission « Sécurité » enregistre la création nette de 480 ETP , la police bénéficiant de 288 ETP supplémentaires et la gendarmerie de 192 ETP .

Votre rapporteur spécial reviendra sur ces créations dans les parties plus particulièrement consacrées à la police (Partie III) et à la gendarmerie (Partie IV). Il veut toutefois à ce stade, et d'ores et déjà, insister sur cet effort conséquent .

Au regard de cet effort conséquent, votre rapporteur spécial souligne toutefois que, si ces créations d'emplois constituent un signal positif, une attention particulière doit être porté sur leurs affectations . L'arrivée de nouveaux effectifs doit correspondre à une présence accrue des forces de l'ordre sur le terrain. Elle doit aussi s'inscrire dans une politique qui accorde au contraire une importance renouvelée à la prévention. Votre rapporteur se félicite, à cet égard, du déploiement des « zones de sécurité prioritaires » (ZSP), qui semble aller dans ce sens.

B. L'ORGANISATION DES FORCES DE SÉCURITÉ SUR LE TERRITOIRE

1. La répartition problématique des effectifs

Au cours des dernières années et dans le cadre de la RGPP, un processus de redéploiement police-gendarmerie a progressivement été mis en oeuvre. Cette évolution territoriale prévoyait un transfert de 17 circonscriptions de sécurité publique vers la gendarmerie et un transfert de 29 communes situées en zone gendarmerie vers la police.

Toutefois, dans son rapport sur « L'organisation et la gestion des forces de sécurité publique » ^{13 ( * )} , la Cour des comptes a souligné qu'« en ce qui concerne la police nationale, en dépit d'un mouvement correctif introduit à compter de 2007, la répartition territoriale des effectifs de sécurité publique laisse subsister des inégalités importantes entre les circonscriptions, révélatrices de situations de sur-dotation ou sous-dotation au regard des niveaux de délinquance . En particulier, la présence des services de la DCSP [direction centrale de la sécurité publique], plutôt que des unités de la gendarmerie départementale, dans des circonscriptions de moins de vingt mille habitants où la loi ne l'impose pas, est un facteur de déséquilibre au détriment des villes les plus exposées à la délinquance ».

Dans le prolongement des observations de la Cour des comptes, votre rapporteur spécial attire l'attention sur les critères de répartition des effectifs sur le territoire, non seulement entre les policiers et les gendarmes mais aussi concernant la concentration de ces deux forces dans leurs zones de compétence respectives. Il estime que ces critères doivent plus clairement apparaître que ce n'est le cas actuellement. Les clefs de répartition doivent évidemment se fonder sur la prise en compte des taux de délinquance sur les différents territoires, mais aussi faire l'objet d'une prise de décision concertée au niveau le plus adapté, c'est-à-dire le niveau déconcentré .

Enfin, votre rapporteur spécial estime nécessaire de recentrer l'activité des policiers et des gendarmes sur leur coeur de métier et en faveur d'une présence encore accrue sur le terrain . Des marges de progression existent encore : 10 767 ETPT n'exercent pas directement de fonctions de sécurité dans la gendarmerie ^{14 ( * )} , tandis que 2 017 effectifs policiers (soit un peu plus de 3 % du total) de la direction centrale de la sécurité publique (DCSP) ne sont pas non plus employés sur ce type de mission ^{15 ( * )} .

2. L'évaluation nécessaire des « polices d'agglomération »

Le redéploiement police-gendarmerie s'accompagne en outre d'une nouvelle organisation territoriale autour de « polices d'agglomération » , centrées sur des « bassins de criminalité ».

Par son intervention à un niveau pertinent (l'agglomération), la police d'agglomération est censée être en mesure de permettre une meilleure adaptation du dispositif de sécurité (sécurisation, ordre public et collecte du renseignement) aux réalités du terrain, tout en dégageant des économies d'échelle sur les moyens mis en oeuvre. Les frontières administratives, qui faisaient jusqu'alors barrière aux objectifs opérationnels de la police, sont supprimées.

Entrée en application le 14 septembre 2009 à Paris et dans les trois départements limitrophes de la petite couronne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne) ^{16 ( * )} , la police d'agglomération a été étendue en 2011 sur les plaques urbaines de Lyon , Lille , Marseille et Bordeaux ^{17 ( * )} .

En 2011 et donc après déjà plus de deux ans de mise en oeuvre de cette nouvelle organisation territoriale au sein de l'agglomération parisienne, votre rapporteur spécial avait estimé souhaitable « le lancement d'un audit en vue d'évaluer précisément l'efficacité de ces nouveaux dispositifs, leurs retombées en termes d'économies et leur retour en « sécurité intérieure » » ^{18 ( * )} .

Dans ses réponses au questionnaire parlementaire de votre rapporteur spécial, le ministère indique cette année que « de nouvelles évolutions de compétence territoriale sont aujourd'hui nécessaires, dans une logique de prise en compte de l'urbanisation croissante et d'approfondissement du concept de police d'agglomération. Elles n'interviendront qu'après une concertation approfondie avec les élus, comme avec les personnels, et à condition qu'elles accroissent l'efficacité de chacune des deux forces. Afin que les prochaines opérations soient prochainement lancées, le ministre de l'intérieur a demandé aux directeurs généraux de la police nationale et de la gendarmerie nationale de lui faire rapidement des propositions ».

Votre rapporteur spécial se félicite donc de la constitution d'un groupe de travail entre la police et la gendarmerie nationales en vue d'approfondir la réflexion relative à l'extension de ce dispositif de « police d'agglomération » à de nouveaux départements. Il suivra avec attention les conclusions qui sortiront de ce travail .

C. LA POLICE DE PROXIMITÉ : REPENSER LE LIEN AVEC LA POPULATION

1. Des fluctuations préjudiciables au cours des dernières années

Au cours des dernières années, l'approche des Gouvernements en matière de police de proximité a beaucoup fluctué . Plusieurs « outils » ont été créés, ont perduré, ont été modifiés ou ont disparu.

Ainsi, créées en septembre 2008, les Unités Territoriales de Quartier (UTeQ) avaient été mises en place avec pour objectif la lutte contre la délinquance et les violences urbaines, la recherche du renseignement opérationnel ainsi que le développement du lien de confiance entre la police et la population.

Toutefois, à partir des conclusions d'un audit commun de l'Inspection générale de l'administration (IGA), de l'Inspection générale de la police nationale (IGPN) et de l'Inspection générale des services (IGS) ^{19 ( * )} , il a été décidé, en septembre 2010, de faire évoluer les UTeQ en Brigades Spécialisées de Terrain (BST) . Cette décision constituait d'ailleurs un spectaculaire revirement au regard de l'annonce faite par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, alors Brice Hortefeux, peu de temps avant ^{20 ( * )} de créer vingt-six nouvelles UTeQ.

La police nationale compte désormais quarante-trois BST. Ces brigades sont déployées dans des zones sensibles au périmètre circonscrit (pouvant comporter un ou plusieurs quartiers au sein d'une agglomération), mais évolutif en fonction de la délinquance. Elles ont des missions ciblées de prévention, de dissuasion et de répression , avec pour objectifs de lutter contre la délinquance et les violences urbaines, de rechercher le renseignement opérationnel, tout en développant le lien de confiance avec la population.

Les BST s'intègrent dans le dispositif des patrouilleurs de la police nationale (dont elles remplissent les missions sur leurs secteurs de compétence), expérimenté au printemps 2011 et généralisé en juillet 2011. Le but consiste à accroître la présence des forces de l'ordre en tenue d'uniforme sur le terrain, dans le cadre d'un schéma rénové de couverture des circonscriptions de sécurité publique établi en fonction des spécificités locales. Les patrouilleurs exercent leurs missions sur un périmètre défini et signalé en raison de sa sensibilité et des difficultés recensées. La mission du patrouilleur est une mission de police générale, avec des objectifs traditionnels de prévention, de dissuasion et de répression.

Votre rapporteur spécial estime que les mutations successives des dispositifs de police de proximité, au cours des dernières années, ont traduit en réalité le malaise des anciens Gouvernements en la matière. Il considère qu'il est désormais temps de réinventer cette police en l'axant sur le lien de confiance à nouer réellement avec la population, l'action de prévention (qui doit nécessairement précéder la répression) et l'ancrage dans le temps (seul garant du succès de cette politique) .

2. Une nouvelle stratégie basée sur la création de « zones de sécurité prioritaires » (ZSP)

A la suite de son installation, le nouveau Gouvernement a cherché à ouvrir un nouveau chapitre dans le domaine des relations entre la police et la gendarmerie, d'une part, et la population, d'autre part. Cette volonté s'est traduite par la création de quinze « zones de sécurité prioritaires » (ZSP) dès septembre 2012 .

Selon la circulaire NOR INTK 1229197 J du 30 juillet 2012 du ministre de l'intérieur, Manuel Valls, ces ZSP ont vocation à « répondre, au plus près, aux préoccupations de nos concitoyens, souvent parmi les plus démunis, confrontés dans des quartiers urbains ou des territoires ruraux à la délinquance, à la violence et aux trafics de toutes sortes qui sapent les fondements même de notre société et mettent en péril le lien social ». L'ambition est de notamment de juguler « l'économie souterraine, les trafics de stupéfiants et d'armes, les violences, les cambriolages, les regroupements dans les parties communes d'immeubles d'habitation, les nuisances de voie publique et autres incivilités ».

Le PAP pour 2013 précise l'organisation des ZSP :

« Dispositif souple et adaptable, les zones de sécurité prioritaires s'organiseront autour :

« - d'un accroissement de la présence policière : patrouilles spécifiques, associées, le cas échéant, au renfort, en sécurisation, des forces mobiles de la police nationale ;

« - d'une coordination renforcée de l'ensemble des forces de sécurité compétentes sur le territoire concerné : services de voie publique, services d'investigation et de renseignement ;

« - de la désignation d'interlocuteurs privilégiés auprès de la population, les délégués police-population, et d'un référent pour chaque ZSP s'impliquant dans le dialogue avec les partenaires de l'action de sécurité publique ;

« - d'actions de prévention de la délinquance ciblées autour de la prévention de la récidive grâce à l'emploi du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD).

« Le pilotage du dispositif sera réalisé en lien étroit avec l'autorité judicaire, les élus locaux et la population . ».

Votre rapporteur spécial se félicite de l'approche retenue pour la mise en place des ZSP. Il est en effet favorable à une meilleure gouvernance de la sécurité, territorialisée et plurielle (c'est-à-dire associant les élus, les citoyens, la police, la gendarmerie, les partenaires institutionnels...) .

En termes d' organisation , deux structures locales sont mises en place : une « cellule de coordination opérationnelle des forces de sécurité intérieure » et une « cellule de coordination opérationnelle du partenariat ».

En outre, certaines actions relevant de la politique de la ville « pourront utilement être harmonisées ou coordonnées pour compléter l'action menée dans les ZSP, notamment en matière de prévention de la délinquance » .

Une cinquantaine de ZSP devrait, au total, voir le jour. Elles concerneront les territoires particulièrement concernés par les problèmes d'insécurité. Leur liste définitive devrait être connue en décembre 2012 .

Votre rapporteur spécial se félicite de la mise en place de ce dispositif, qui représente un progrès notable et attendu. Les ZSP sont un des outils pour répondre au défi d'une police de proximité revisitée. Il sera attentif aux résultats obtenus au niveau de ces zones. Il rappelle que le succès de cette politique dépendra, pour une part, du bon dimensionnement des effectifs affectés sur ces missions (avec le cas échéant des créations de postes à la clef).

D. LE TRANSFÈREMENTS DES DÉTENUS : UNE DÉCISION À PRENDRE

Depuis plusieurs années, la question du transfèrement des détenus et du transfert éventuel de cette mission à l'administration pénitentiaire constitue un « serpent de mer » de la mission « Sécurité ». Votre rapporteur spécial renvoie à son précédent rapport pour un exposé précis des enjeux de ce dossier ^{21 ( * )} . Il souhaite en revanche ici faire le point sur l'avancement de l'expérimentation engagée et sur le relatif statu quo qui en découle en cette fin d'année 2012.

1. Le principe du transfert à l'administration pénitentiaire

La réunion interministérielle du 30 septembre 2010 a acté la prise en compte par l'administration pénitentiaire de l'intégralité des missions de transfèrements et d'extractions judiciaires, ainsi que d'escorte et de garde des détenus hospitalisés en unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI) ^{22 ( * )} . Ce transfert devait s'effectuer progressivement par région sur trois ans, entre 2011 et 2013 ^{23 ( * )} .

Il a alors été décidé que le transfert de la mission au ministère de la justice correspondait à 800 ETP .

La gendarmerie est majoritairement concernée par ce transfert d'emplois, à hauteur de 65 % du volume total des effectifs (soit 519 ETP), selon la programmation suivante :

- en 2011 : le transfert de 25 % des effectifs, soit 130 ETP ;

- en 2012 : le transfert de 31 % des effectifs, soit 162 ETP ;

- en 2013 : le transfert de 44 % des effectifs, soit 227 ETP.

Parallèlement, une bascule des crédits de fonctionnement associés à ces effectifs (tenue, équipement, armement) ainsi que des crédits d'équipement en véhicules est opérée au prorata des ETP transférés. Des véhicules de transport de détenus (VTD) ont aussi été cédés à l'administration pénitentiaire en fonction des besoins exprimés.

2. L'expérimentation depuis 2011

En 2011 , la gendarmerie a transféré 130 ETP à l'administration pénitentiaire. Celle-ci a tout d'abord repris les régions Auvergne et Lorraine (au 5 septembre 2011), puis la Basse-Normandie (au 5 décembre 2011).

Au 31 décembre 2012, avec le transfert effectif des 162 ETP prévus en provenance de la gendarmerie, l'administration pénitentiaire n'aura repris que les régions de Picardie et Franche-Comté (10 avril 2012), de Champagne-Ardenne (8 octobre 2012) et de Midi-Pyrénées (26 novembre 2012) ^{24 ( * )} . La reprise des missions sur la Cour d'appel de Versailles (soit les départements des Yvelines, des Hauts-de-Seine et du Val d'Oise), prévue avant la fin de l'année 2012, a été reportée unilatéralement par le ministère de la justice au 7 janvier 2013.

Les premiers mois de la reprise ont été marqués par des difficultés liées à l'apprentissage de cette nouvelle mission par l'administration pénitentiaire. Cette situation a eu pour conséquence un décalage du calendrier de reprise, du fait de délais de recrutement et de formation importants et du taux d'inexécution longtemps resté élevé par l'administration pénitentiaire (30 % au début de la reprise).

La gendarmerie et la police accompagnent la réforme , en prenant à leur charge les missions non exécutées par l'administration pénitentiaire et en fournissant, durant les quinze premiers jours de la reprise de chaque région, des accompagnateurs aux escortes pour faciliter la transmission des savoir-faire. En outre, un protocole d'utilisation de moyens de transmission communs et de renfort en cas d'incident a été conclu.

Deux facteurs ont permis de faire évoluer favorablement la situation, sans toutefois permettre à ce jour une véritable rationalisation :

- un renforcement des effectifs de l'administration pénitentiaire dans les régions reprises ;

- une circulaire conjointe entre le ministère de l'intérieur et celui de la justice, en date du 2 septembre 2011, qui a fixé des directives précises aux services judiciaires afin de réduire le nombre des extractions et de rationaliser leur organisation (visioconférence, lissage des audiences sur la semaine...). Dans certains ressorts, les juridictions ont conduit une politique volontariste qui a abouti à des améliorations significatives. Mais cette démarche demeure très inégalement suivie et largement subordonnée à l'adhésion des magistrats. L'administration pénitentiaire a également amélioré ses processus, bien que ceux-ci demeurent perfectibles. La bonne volonté des instances de direction de l'administration pénitentiaire se heurte notamment aux contraintes statutaires et organisationnelles propres à cette institution.

3. L'attente des résultats d'un audit

Au mois de juin 2012, l'administration pénitentiaire n'a exécuté que 86,7 % des transfèrements internes aux régions qui lui incombaient et 74,3 % du total des transfèrements (en incluant les transfèrements hors région).

Il apparait donc manifeste que le respect de l'arbitrage et du calendrier initial est impossible .

Au vu de ces évolutions et du chemin restant à parcourir, le processus de transfert a été suspendu en 2013 à la demande de l'administration pénitentiaire .

Une mission d'inspection interministérielle , réunissant l'Inspection générale de l'administration (IGA), l'Inspection générale des services judiciaires (IGSJ) et l'Inspection générale des finances (IGF), doit évaluer les choix organisationnels effectués par le ministère de la justice et leur impact sur la performance attendue.

Les conclusions de cette mission, dont dépend notamment la renégociation du calendrier des reprises, sont attendues pour la fin de l'année 2012 .

Avant de rendre un arbitrage s'agissant de la poursuite (ou pas) du transfert du transfèrement de détenus à l'administration pénitentiaire, votre rapporteur spécial estime nécessaire de disposer d'une vision claire des difficultés rencontrées et des moyens à consentir pour y remédier .

4. La nécessaire vigilance sur les conditions de transfèrements et la visioconférence

Sans préjuger de la décision qui sera finalement prise, votre rapporteur spécial souhaite toutefois rappeler un certain nombre de principes fondamentaux en matière de transfèrements. Leur respect doit aussi orienter les choix qui seront faits.

En premier lieu, la France doit avoir pour objectif premier d'assurer les transfèrements dans des conditions conformes au droit européen et aux exigences élémentaires en matière de dignité et de santé des détenus. Notre pays a été condamné, à plusieurs reprises, par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) s'agissant des conditions dans lesquelles se déroulent les extractions médicales de détenus ^{25 ( * )} .

En deuxième lieu, le niveau de sécurisation des transfèrements ne doit pas pâtir d'un transfert de responsabilité de la police et la gendarmerie vers l'administration pénitentiaire.

Cette observation renvoie à une troisième condition : l'accompagnement et la formation des personnels pénitentiaires affectés à cette nouvelle tache .

Enfin, le recours accru à la visioconférence ^{26 ( * )} entre les magistrats et les détenus ou prévenus incarcérés est souvent présenté comme une solution permettant de réduire le nombre de transfèrements ^{27 ( * )} .

Toutefois, dans son avis du 14 octobre 2011 relatif à l'emploi de la visioconférence à l'égard de personnes privées de liberté ^{28 ( * )} , le Contrôleur général des lieux de privation de liberté , Jean-Marie Delarue, souligne que « le développement inconsidéré d'une telle technique emporte le risque de porter atteinte aux droits de la défense ». Si dans certains cas la visioconférence peut faciliter la mise en oeuvre des droits de la défense, « dans de nombreux autres cas toutefois, la visioconférence constitue un affaiblissement des droits de la défense en ce qu'elle met fin à la présence physique du comparant qui est aussi un moyen d'expression (d'autant plus que bon nombre de prévenus ont de grandes difficultés à s'exprimer oralement) ».

Aussi, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté estime-t-il nécessaire un encadrement très strict du recours à cette technique (consentement du justiciable, présence d'un conseil auprès de lui...). Il considère en outre que « les économies réalisées sur les coûts des extractions ou les difficultés de réunir les escortes nécessaires ne constituent pas, en principe, des motifs suffisants pour recourir à la visioconférence » .

E. LA VIDÉOSURVEILLANCE : UN INVESTISSEMENT À FONDS PERDUS

1. Le développement de ce système de surveillance : 133,6 millions d'euros depuis 2007 (hors Paris)

Au cours des dernières années, la vidéosurveillance est apparue comme un axe privilégié dans la politique de sécurité. Outre des réserves de fonds sur lesquelles reviendra infra votre rapporteur spécial, ce type de dispositif se révèle d'un coût particulièrement élevé .

Pour que les collectivités locales ainsi que les bailleurs sociaux ou les établissements scolaires puissent faire face à ce coût, une aide de l'Etat a été mise en oeuvre par le biais du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) ^{29 ( * )} . Une partie de l'enveloppe de ce fonds a été dédiée spécifiquement au développement de la vidéosurveillance ^{30 ( * )} . Se sont, par ailleurs, ajoutés à cette enveloppe 4 millions d'euros de crédits en provenance du « Plan de relance », initié en 2009.

Les données dont dispose le ministère de l'intérieur aujourd'hui sur les aides et leurs bénéficiaires depuis la mise en place du FIPD en 2007 restent incomplètes pour les trois premières années de mise en oeuvre. Elles sont en revanche plus précises pour les années 2010 et 2011 ainsi que pour l'année en cours.

Le bilan de l'aide accordée par le FIPD au développement de la vidéosurveillance

Source : ministère de l'intérieur

En 2012 , le FIPD est doté de 51,7 millions d'euros. Sur ce montant, 29,7 millions d'euros sont consacrés au financement de la vidéosurveillance (soit 57,4 % des crédits du fonds).

Entre 2007 et 2012, l'ensemble des crédits FIPD consacrés à des projets de vidéosurveillance a donc représenté 133,6 millions d'euros .

Sur ce montant, 111,9 millions d'euros ont été consacrés à :

- 2 500 projets, portés par des collectivités territoriales ou les groupements de communes, concernant l'implantation de 21 742 caméras (recensées de 2010 à 2012) ;

- 66 centres de supervision urbain (CSU) ou extension de CSU ;

- 106 déports d'images vers les services de police ou de gendarmerie.

Par ailleurs, 21,7 millions d'euros ont permis d'aider l'installation de dispositifs de vidéosurveillance chez des bailleurs sociaux, dans des établissements scolaires et des organismes de transports (pour des projets considérés comme innovants).

2. Le cas particulier de Paris

A ces montants déjà conséquents s'ajoute le cas particulier de Paris . Le plan de déploiement le plus massif de caméras se trouve en effet dans la capitale , avec 1 106 caméras de voie publique ainsi qu'environ 10 000 caméras de réseaux partenaires dépendants de la RATP, de la SNCF, de grands magasins ou de musées.

Compte tenu de la complexité du projet, il a été décidé de le conduire sous la forme d'un partenariat public-privé (PPP). Le coût total du contrat s'élève, sur quinze ans, à 251,9 millions d'euros , sous la forme du versement d'un loyer annuel ^{31 ( * )} .

En 2013 , le loyer du contrat représentera 16,5 millions d'euros . Le financement de ce projet est entièrement porté par l'action n° 6 « Commandement, ressources humaines et soutien » du programme « Police nationale ».

3. La demande d'un moratoire sur ce type d'investissement

Dans son rapport précité sur « L'organisation et la gestion des forces de sécurité publique », la Cour des comptes regrette qu'« aucune étude d'impact, réalisée selon une méthode scientifiquement reconnue, [n'ait] encore été publiée. Contrairement au Royaume-Uni, la France n'a pas encore engagé un programme de recherche destiné à mesurer l'apport de la vidéosurveillance dans les politiques de sécurité publique ».

De même, votre rapporteur spécial déplore cet investissement d'un coût élevé dans des systèmes de surveillance potentiellement attentatoires aux libertés publiques ^{32 ( * )} et dont aucune étude sérieuse (ni en France, ni à l'étranger) n'a prouvé l'efficacité en termes de sécurité publique .

A l'assemblée nationale, à l'initiative de la commission des finances, un amendement à l'article 33 du présent projet de loi de finances a été adopté. Il vise notamment à affecter 10 millions d'euros à l'Acsé afin d'« abonder le FIPD et de  permettre à celui-ci de financer les projets de vidéoprotection déjà engagés dans les communes de Cergy, Pontault-Combault, Les Mureaux, Asnières-sur-Seine, Angers, Dijon (extension), Aubervilliers, Gennevilliers ou Saint-Denis de la Réunion ». Pour mémoire, cet abondement correspond, par exemple, au budget nécessaire à la construction d'un nouveau commissariat.

Votre rapporteur spécial demande au contraire un moratoire sur ce type d'investissement dans l'attente d'une étude scientifique indépendante sur les apports véritables de la vidéosurveillance en termes de sécurité (en termes de taux d'élucidation, de lutte contre la délinquance, de prévention, de sentiment de sécurité, d'aspects psycho-sociaux, de suppression de la présence humaine, de garantie des libertés publiques...).

Dans cette perspective, il prend acte de l'appel d'offres lancé récemment par la mission pour le développement de la vidéoprotection (MDVP) du ministère de l'intérieur pour permettre la réalisation d'une étude quantitative et qualitative sur l'efficacité de ces dispositifs. Les conclusions de cette étude devraient être rendues à la fin de l'année 2012, selon le ministère de l'intérieur.

Votre rapporteur spécial rappelle également sa proposition concernant un indicateur de performance portant sur ce type de dispositif ( cf . supra Partie I.F.1.).

En conclusion de ces développements sur la vidéosurveillance, il ajoute toutefois que les échanges sur cette question au sein de votre commission des finances ont fait apparaître des points de vue contrastés ^{33 ( * )} .

F. LA LUTTE CONTRE LA CYBERCRIMINALITÉ

1. L'articulation de plusieurs composantes opérationnelles

Face aux développements d'internet, des réseaux sociaux et des fraudes via l'usurpation d'identité , la lutte contre la cybercriminalité est progressivement devenue une priorité pour la police et la gendarmerie. Elle requière un dispositif opérationnel intégré spécifique, avec des personnels particulièrement formés et des outils adaptés.

Actuellement, le dispositif de lutte contre la cybercriminalité s'appuie sur plusieurs composantes :

- au niveau ministériel : la composante mixte « police-gendarmerie » participe à la plateforme nationale des signalements Internet (PHAROS) , implantée à l'Office central de lutte contre la criminalité liée aux technologies de l'information et de la communication (OCLCTIC) ;

- au niveau central : une composante d'expertise (avec 14 militaires du département informatique de l'Institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale ) se combine à une composante d'investigations et de coordination (reposant sur 23 militaires de la division de lutte contre la cybercriminalité du service technique de recherches judiciaires et de documentation, abritant le centre national d'analyse des images de pédopornographie ) ;

- au niveau local : 200 enquêteurs (départementaux et régionaux) en nouvelles technologies numériques (NTECH) et 400 correspondants locaux (C-NTECH).

2. La formation et les outils des enquêteurs

Les formations des enquêteurs sont dispensées par des acteurs aussi divers que le Centre national de formation de police judiciaire (CNFPJ), l'université de technologie de Troyes (UTT) ou le service technique de recherches judiciaires et de documentation (STRJD).

En outre, les outils doivent s'adapter aux caractéristiques de cette nouvelle forme de délinquance :

- les « cyberpatrouilles » renvoient à des enquêtes sous pseudonymes permettant de lutter contre la traite des êtres humains et le proxénétisme, les atteintes aux mineurs sur Internet, les jeux illégaux en ligne, la provocation et l'apologie des actes de terrorisme sur Internet ;

- la captation de données numériques (autorisée par l'article 36 de la LOPPSI 2) donne la capacité, dans un cadre de criminalité organisée, d'appréhender les données telles qu'elles s'affichent à l'écran d'un utilisateur ou telles que celui-ci les saisit sur le clavier. Elle permet en outre de parer le recours à la cryptographie.

G. LA POLICE TECHNIQUE ET SCIENTIFIQUE

1. De nouveaux moyens au service de la preuve

L'évolution des sciences et des techniques induit de nombreuses mutations au sein de la police et de la gendarmerie nationales. Les outils changent, les pratiques professionnelles s'adaptent et « la culture de l'aveu cède la place à la culture de la preuve » .

En 2013 , certaines dépenses sont spécifiquement orientées vers le développement de la police technique et scientifique.

Le programme « Police nationale » se voit ainsi doté de 6 millions d'euros en CP dans ce but. Cette enveloppe permettra le financement du déploiement des fichiers d'identification que sont le fichier automatisé des empreintes digitales (FAED) et le fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG) . Ces fichiers sont modernisés et rendus interopérables avec les autres fichiers européens (dans le cadre de l'application du traité de Prüm).

Compte tenu du nombre de profils contenus dans ces deux bases, un effort de renforcement des plateformes est nécessaire. De même, certaines évolutions applicatives sont rendues inéluctables pour que ces fichiers soient conformes aux règles juridiques.

Parallèlement, il s'agit de maintenir à niveau les moyens de recueil des traces sur les scènes de crimes et d'infractions afin de garantir la qualité des relevés.

Pour le programme « Gendarmerie nationale », une enveloppe de 3,6 millions d'euros en CP est ouverte. Elle vise à couvrir les dépenses d'acquisition de kits salivaires ADN, de maintenance des outils d'analyse, d'externalisation des examens, d'acquisition de consommables et d'entretien de matériel de laboratoire pour les investigations de l'Institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale (IRCGN) .

Avec l'IRCGN, l'Institut national de la police scientifique (INPS) complète le pole technique et scientifique sur lequel peuvent s'appuyer les officiers de police judiciaire dans leurs investigations. Opérateur du programme « Police nationale », l'institut s'appuie en 2012 sur une subvention de 9,3 millions d'euros ^{34 ( * )} .

Etablissement public administratif (expert agréé par la Cour de cassation), l'INPS a pour mission d'effectuer tous les examens, les recherches et les analyses d'ordre scientifique et technique demandés par les autorités judiciaires et les services de police ou de gendarmerie, aux fins de constatation des infractions pénales et d'identification de leurs auteurs. Il couvre la totalité du champ de la criminalistique, avec des compétences développées en génétique , en empreintes papillaires , en documents, en traces , en balistique, en nouvelles technologies, en stupéfiants, en toxicologie, en incendies-explosions et en physico-chimie (verres, peintures, encres, fibres, résidus de tir...).

Composé d'un service central, de cinq laboratoires de police scientifique (LPS) localisés à Lille, Lyon, Marseille, Paris, Toulouse et du laboratoire de toxicologie de la préfecture de police de Paris (LTPP), l'INPS compte 310 ETP , majoritairement scientifiques.

2. La vigilance dans le recours aux nouvelles technologies

Les avancées techniques et scientifiques permettent assurément d'améliorer les taux d'élucidation des crimes et délits. Mais elles présentent aussi certaines limites.

D'une part, la police technique et scientifique a un coût. Le 2 octobre 2012, votre commission a entendu la Cour des comptes dans le cadre d'une « audition pour suite à donner » à son enquête sur les frais de justice . Cette enquête a été réalisée par la Cour à la demande de votre commission en application de l'article 58-2° de la LOLF. Pointant les facteurs de dérive de ce poste de dépenses depuis plusieurs années, elle fait ressortir l'impact des décisions prises par les officiers de police judiciaire sur la dynamique constatée.

Eu égard au coût de certaines recherches ^{35 ( * )} , la question se pose de savoir si n'importe quelle infraction doit donner lieu au déploiement de tout l'arsenal technique et scientifique potentiellement à disposition. En d'autres termes, la police technique et scientifique a-t-elle vocation à devenir une « police de masse » ? Ou doit-elle être réservée aux affaires d'une certaine gravité ?

Par ailleurs, les possibilités offertes par les nouvelles technologies doivent aussi être conciliées avec la préservation des libertés individuelles et publiques en ne débouchant pas sur un « fichage » intrusif. Tel est notamment le sens de la décision rendue par le Conseil constitutionnel sur la loi n° 2012-410 du 27 mars 2012 relative à la protection de l'identité ^{36 ( * )} .

Enfin, votre rapporteur spécial souligne la vigilance nécessaire dans l'emploi des fichiers existants, au premier rang desquels le fichier de police relatif au système de traitement des infractions constatées (STIC) et le fichier de gendarmerie constituant le système judiciaire de documentation et d'exploitation (JUDEX) .

Dans son rapport d'activité pour 2011, la Commission nationale informatique et libertés (CNIL) indique avoir procédé à 3 374 vérifications en 2011, dont « plus de 60 % (...) ont porté sur les fichiers de police judiciaire » .

Les résultats de ces vérifications sont recensés dans le tableau suivant.

Les vérifications de la CNIL sur les fichiers de police judiciaire en 2011

Source : d'après le rapport d'activité pour 2011 de la CNIL

Votre rapporteur spécial relève le nombre important d'« anomalies » ou d'erreurs dans les fichiers STIC et JUDEX, seulement (respectivement) 28 % et 38 % des fiches vérifiées étant exactes. En conséquence, il estime impératif que des progrès soient réalisés dans ce domaine . L'interconnexion prévue entre la chaîne d'application pénale Cassiopée du ministère de la justice, d'une part, et les fichiers STIC et JUDEX (prochainement regroupés au sein de l'application « Traitement des procédures judiciaires » ^{37 ( * )} ), d'autre part, doit être l'occasion d'obtenir des améliorations.

En outre, votre rapporteur spécial rappelle sa proposition d'introduire dans le projet annuel de performances des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » un indicateur mesurant le « taux d'exactitude » de ces fichiers (Cf. supra Partie I.F).

H. LA DÉFENSE ET LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT

1. Par une politique d'achats éco-responsables

A la suite de la circulaire du Premier ministre n° 5351/SG du 3 décembre 2008 relative à l'exemplarité de l'Etat au regard du développement durable dans le fonctionnement de ses services et de ses établissements publics, la police et la gendarmerie ont établi un « Plan administration exemplaire » (PAE) afin d'adopter une attitude plus éco-responsable dans le domaine de leurs achats. Ce plan couvre plusieurs actions : la politique des achats courants, la gestion énergétique, le nettoyage des locaux, les déplacements et les véhicules, les clauses sociales.

Concernant les achats courants , les services de police, par exemple, mènent une politique de réduction de la consommation de papier. Ainsi, en administration centrale, le nombre annuel de ramettes de papier par agent est passé de 11 en 2009 à 7,65 en 2011, soit une baisse de 30 %. Ces performances ont été obtenues grâce à la diffusion de notes de bonnes pratiques et à la mise en oeuvre progressive de la dématérialisation de certains documents administratifs. De plus, les services de police s'approvisionnent principalement sur le marché de papier éco-responsable proposé par l'Union des groupements d'achats publics (UGAP).

S'agissant du renouvellement du parc automobile , la politique d'achat intègre les nouvelles normes antipollution. Ces dispositions sont intégrées dans les appels d'offres de l'UGAP. La gendarmerie, par exemple, a ainsi pour objectif d'acquérir des véhicules se situant en-deçà du seuil de l'écotaxe (soit 140 grammes de dioxyde de carbone au kilomètre). En cas de dépassement du seuil, elle est soumise au paiement d'un malus. De même, la gendarmerie a mené un vaste plan de formation à l'éco-conduite entre 2011 et 2012. Près de 9 000 personnels ont ainsi été formés, en ciblant prioritairement les conducteurs professionnels et personnels effectuant plus de 5 000 kilomètres par an. Par ailleurs, afin de limiter les déplacements, le nombre de sites équipés en visioconférence est passé de 30 en 2009 à plus de 400 en 2012.

En matière de gestion énergétique des bâtiments publics , la politique engagée par la gendarmerie a conduit à la réalisation d'audits énergétiques des bâtiments et l'application du label « Haute qualité environnementale » (HQE) et de la démarche « Haute performance énergétique » (HPE) pour toute construction ou rénovation de bâtiments. Outre la « Réglementation thermique » (RT) 2012, les constructions neuves s'orientent désormais vers la norme RT 2020 (correspondant à des bâtiments à énergie positive). Toutefois, dans un contexte budgétaire immobilier très contraint, ce type de démarche exemplaire peine à se développer.

Votre rapporteur spécial salue l'effort de la police et de la gendarmerie en faveur d'achats plus éco-responsables. Il souligne toutefois que cette démarche doit s'accentuer et s'inscrire dans le temps et qu'elle pourrait s'accompagner d'une véritable mesure de la performance en la matière ( cf . supra Partie I.F).

2. Par le développement d'une véritable police de l'environnement

Entre 2007 et 2011, le nombre de faits constatés par l'ensemble des services de police et des unités de la gendarmerie pour atteinte à l'environnement a fortement augmenté : + 48,9 % . Le nombre de faits est ainsi passé de 2 036 à 3 031 . Cette tendance est toutefois en recul sur les neuf premiers mois de l'année (- 18,72 %).

Compétente sur 95 % du territoire national, la gendarmerie nationale occupe une position privilégiée s'agissant de la protection des espaces naturels et de la lutte contre les pollutions et les atteintes à l'environnement. Elle s'appuie sur des unités spécialisées et sur son maillage territorial.

Créé par le décret n° 2004-612 du 24 juin 2004, l'Office central de lutte contre les atteintes à l'environnement et à la santé publique (OCLAESP) a vocation à s'intéresser à l'ensemble du contentieux découlant des atteintes portées à l'environnement et à la santé publique.

A cette fin, cet office a pour missions principales :

- d'animer et coordonner, à l'échelon national et au plan opérationnel, les investigations de police judiciaire relatives aux infractions entrant dans son domaine de compétence ;

- d'observer et d'étudier les comportements les plus caractéristiques des auteurs et des complices ;

- de centraliser les informations relatives à cette forme de délinquance en favorisant leur meilleure circulation ;

- d'assister les unités de la gendarmerie et de la police, ainsi que tous les autres ministères intéressés ;

- de participer dans son domaine de compétence à des actions de formation et d'information.

Pour mener à bien ses missions, l'OCLAESP  dispose de 47 gendarmes, 4 policiers et 4 conseillers techniques .

En 2013, la gendarmerie va augmenter ses effectifs au sein de cet office de 15 militaires .

Par ailleurs, les unités territoriales de la gendarmerie constituent des capteurs essentiels des différentes atteintes à l'environnement. Chaque gendarme peut ainsi constater les infractions au code de l'environnement, qu'il s'agisse de nuisances ou d'atteintes aux milieux, comme les incendies ou les rejets de déchets et polluants.

Sur le terrain, deux réseaux spécialisés interviennent également dans la protection de l'environnement :

- les « référents aux atteintes à l'environnement et à la santé publique » (RAESP), au nombre 465 et qui s'intéressent à la lutte contre les atteintes à l'environnement (faune, flore, espaces, pollutions eau / air / sol, déchets, risques industriels) et à la santé publique (amiante, agroalimentaire, phytosanitaires, médicaments, dopage), ainsi qu'aux risques Nucléaire, radiologique, biologique et chimique (NRBC) ;

- les « enquêteurs aux atteintes à l'environnement et à la santé publique » (EASP), qui sont 136 et ont vocation à intervenir dans le domaine des atteintes à l'environnement et à la santé publique, ainsi qu'en matière de risque NRBC. Ils dirigent nombre d'enquêtes et apportent leur concours lors d'investigations.

Votre rapporteur spécial considère que la lutte contre la délinquance environnementale représente un axe à valoriser de l'action de la police et de la gendarmerie. Il souhaite donc que les forces de sécurité puissent s'appuyer sur des moyens et des compétences à la hauteur des enjeux de ce type d'affaires .

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 176 « POLICE NATIONALE »

III. LE PROGRAMME 176 « POLICE NATIONALE »

A. LES ACTIONS DU PROGRAMME « POLICE NATIONALE »

Le tableau ci-après récapitule la part de chacune des actions au sein du programme « Police nationale » ^{38 ( * )} . Une distinction est faite avant et après ventilation des crédits de l'action n° 6 « Commandement, ressources humaines et logistique » entre les autres pôles du programme. Cette action comporte, notamment, les moyens logistiques nécessaires au présent programme. La ventilation reprend également les crédits de pilotage et de soutien issus ou en provenance d'autres programmes.

Les crédits du programme « Police nationale » par action

(en millions d'euros)

+ 230,8 millions d'euros*

* Crédits en provenance (+) ou en direction (-) des missions :

- « Administration générale et territoriale de l'Etat » :

-  programme « Administration territoriale » : - 5,7 millions d'euros ;

- programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » : + 223,8 millions d'euros ;

- « Sécurité civile » :

- programme « Intervention des services opérationnels » : - 0,5 million d'euros ;

- « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » :

-  programme « Entretien des bâtiments de l'Etat » : + 13,2 millions d'euros.

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Au total, le programme « Police nationale » comporte 9,566 milliards d'euros en AE, soit une hausse de 3,2 % par rapport à 2012, et 9,503 milliards d'euros en CP ^{39 ( * )} , soit une augmentation de 3,3 % .

B. LE RENFORCEMENT DES EFFECTIFS

Le plafond d'emplois du programme « Police nationale » enregistre en 2013 une baisse de 1 372 ETPT et s'établit désormais à 142 317 ETPT .

Cette évolution résulte de l'impact prévu des schémas d'emploi pour 2012 et pour 2013 sur l'année 2013 et du solde des transferts vers d'autres programmes (- 154 ETPT). Ces transferts se décomposent de la manière suivante :

- un transfert interne au programme de - 183 ETPT vers le nouvel opérateur issu de la fusion de l'Ecole nationale supérieure de la police (ENSP) et de l'Ecole nationale supérieure des officiers de police (ENSOP) ;

- des transferts externes vers ou en provenance d'autres programmes pour un total de + 29 ETPT.

A périmètre constant , il est cependant mis un terme à la tendance à la baisse des effectifs subie depuis plusieurs années. En 2013, la police nationale verra ainsi ses emplois croître de 288 ETP .

Parmi les évolutions notables de l'emploi au sein du programme, on peut notamment relever la baisse des emplois de « Hauts fonctionnaires, corps de conception et de direction et corps de commandement » (- 286 ETP). S'agissant des commissaires et des officiers , ces emplois avait déjà connu au cours des années précédentes une réduction à mettre en relation avec les transformations d'emplois prévues par la réforme des « corps et carrières » de la police nationale ^{40 ( * )} , impliquant une déflation des effectifs du corps de conception et de direction ainsi que de celui de commandement.

En contrepartie, les emplois de « Personnels administratifs » et d' « Adjoints de sécurité » (ADS) augmentent respectivement de 224 ETP et de 216 ETP.

En termes de dépenses de personnel , ces tendances se traduisent par une hausse de 4,1 % , le poste budgétaire passant de 8,245 milliards d'euros en 2012 à 8,586 milliards d'euros en 2013.

Outre les créations d'emplois, cette augmentation trouve également largement son explication dans la progression des contributions aux charges de pensions : 2,836 milliards d'euros en 2013 au lieu de 2,593 milliards d'euros en 2012 (+ 9,4 %) .

En 2013, 29,3 millions d'euros seront consacrés aux revalorisations indiciaires et indemnitaires des différents corps composant le programme permettant :

- la poursuite de la revalorisation indiciaire du corps d'encadrement et d'application (CEA) dans le cadre de son adaptation à la nouvelle grille de la catégorie B ;

- la poursuite du dispositif visant à mieux fidéliser les personnels dans la région Ile-de-France ;

- la création de postes de responsable d'unité locale de police (RULP) supplémentaires ;

- la poursuite de la convergence des taux de l'indemnité de sujétions spéciales de police des officiers dans le cadre de la parité police / gendarmerie ;

- la rénovation du régime indemnitaire des officiers ;

- la revalorisation du régime indemnitaire des personnels de la police technique et scientifique et le passage au nouvel espace statutaire de la catégorie B des techniciens ;

- la poursuite du repyramidage des commissaires et la création d'un grade d'accès fonctionnel ;

- la revalorisation transversale des régimes indemnitaires et indiciaires des personnels administratifs, techniques et spécialisés mise en oeuvre au sein du ministère de l'intérieur ;

- la revalorisation des médecins et des psychologues de la police.

Du point de vue des mesures en direction des personnels, votre rapporteur spécial s'interroge sur les effets de la prime au mérite instituée par le décret n° 2004-731 du 21 juillet 2004 portant création d'une prime de résultats exceptionnels dans la police nationale. Au titre de l'année 2013, une dotation de 25 millions d'euros est prévue pour cette mesure. Lors des auditions conduites par votre rapporteur spécial avec les organisations représentatives de la police nationale ^{41 ( * )} , il est apparu que les conditions d'attribution de cette prime contribuent paradoxalement moins à stimuler les initiatives qu'à démotiver les personnels .

En conséquence, votre rapporteur spécial estime nécessaire une réévaluation de l'économie générale de cette prime pour résultats exceptionnels .

C. LE RECUL DE 1,4 % DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT À PÉRIMÈTRE CONSTANT

En 2013, les crédits de fonctionnement du présent programme enregistreront une nouvelle baisse de 7,2 % , en passant de 743,1 millions d'euros en 2012 à 689,9 millions d'euros l'année prochaine.

Afin de bien apprécier la trajectoire du budget de fonctionnement de la police, il convient de rappeler que ses crédits de fonctionnement (CP) ont subi un recul au cours des quatre dernières années : - 3,6 % en 2009, - 5,7 % en 2010, - 0,6 % en 2011 et - 2,3 % en 2012.

L'année 2013 poursuit donc cette tendance en l'accentuant. Toutefois, la baisse prévue pour l'exercice à venir résulte de deux facteurs très différents l'un de l'autre. Expliciter ces deux causes permet de nuancer quelque peu le constat d'une diminution des crédits de fonctionnement qui, sinon, pourrait apparaître en première analyse comme trop forte (- 7,2 %).

Une part de l'effort de réduction des moyens de fonctionnement du programme « Police nationale » renvoie certes à la contribution de celui-ci à l'objectif de réduction des dépenses de fonctionnement fixé par le Gouvernement .

Toutefois, une autre raison explique la contraction des crédits de fonctionnement du programme en 2013. En effet, les dépenses de fonctionnement, de maintenance et de mise à niveau de l'infrastructure nationale partageable des transmissions (INPT) ^{42 ( * )} s'élèvent à 42,8 millions d'euros. Or, cette charge sera désormais inscrites sur le programme 763 créé au sein du compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunication de l'Etat » ^{43 ( * )} . Elle ne pèse donc plus sur les crédits de fonctionnement de la police nationale ^{44 ( * )} .

A périmètre constant, les crédits de fonctionnement du programme « Police national » ne reculent donc que de 1,4 % (10,4 millions d'euros) .

Une fois ces précisions apportées, votre rapporteur spécial souligne néanmoins que la baisse continue des moyens consacrés au fonctionnement de la police ne va pas sans créer des tensions en gestion .

Ainsi, la réserve pour 2012 du programme 176 (soit 64,6 millions d'euros) a été partiellement levée (46,3 millions d'euros) dès le début de la gestion en cours. Ce dégel de la réserve a ainsi permis de couvrir un certain nombre d'impasses budgétaires apparues dès le début de l'année ^{45 ( * )} .

Au regard de la tendance à la baisse continue des crédits de fonctionnement (CP) de la police, votre rapporteur spécial estime qu'un seuil a probablement été atteint et qu'aller au-delà de ce plancher ferait peser un fort risque sur le potentiel opérationnel de cette force .

D. LA POURSUITE DU « STOP AND GO » DANS LA POLITIQUE D'INVESTISSEMENT

Depuis plusieurs années, le programme « Police nationale » subit une évolution plutôt heurtée de ses crédits d'investissement.

En 2009 , ses CP baissaient de 3,6 % et ses AE chutaient de 22,2 %. Rappelant le bilan de l'application de la LOPSI 1, le rapporteur spécial de votre commission des finances, alors notre collègue Aymeri de Montesquiou, avait déploré un déséquilibre dans la mise en oeuvre de cette loi, le fonctionnement ayant été privilégié par rapport à l'investissement au cours de l'exécution de la programmation ^{46 ( * )} . Il avait souhaité que les arbitrages nécessaires entre le fonctionnement et l'investissement ne mettent pas en péril la dynamique de modernisation de la police nationale ^{47 ( * )} .

En 2010, l'effort d'investissement au sein du présent programme repartait avec une majoration de 5,8 % des CP et une très forte hausse de 88,2 % ^{48 ( * )} des AE. Ce bond résultait de l'ouverture de la tranche de la LOPPSI 2 pour l'exercice 2010 et favorisait notamment les dépenses relatives à la modernisation technologique de la police.

En 2011 , les dépenses d'investissement ont connu à nouveau un recul, avec une chute de 28,3 % pour les CP et de 77,5 % pour les AE . Votre commission des finances s'était donc à nouveau inquiétée des arbitrages rendus au détriment de l'effort d'investissement ^{49 ( * )} . Au sein du programme, les marges de manoeuvre en matière d'investissement sont d'ailleurs d'autant plus limitées que la LOPPSI 2 « flèche » de manière impérative un certain nombre de dépenses, contribuant à restreindre encore un peu plus le champ des possibles offert au responsable de programme.

En 2012 , l'investissement enregistrait un redémarrage à la hausse. Alors que les CP augmentaient de 9,1 % (174,5 millions d'euros), les AE bondissaient de 207,9 % (279,9 millions d'euros) ^{50 ( * )} .

L'année 2013 représente un nouvel épisode de ce « stop and go » puisque les AE diminuent de 46,8 % pour s'établir à 148,9 millions d'euros et les CP baissent de 10,3 % (156,5 millions d'euros en 2013).

Votre rapporteur spécial s'interroge sur le pilotage de l'effort d'investissement au sein du programme « Police national » et estime que les à-coups successifs ne peuvent que placer dans une situation de grande incertitude les gestionnaires de ce programme. Une programmation mieux lissée apparaît nécessaire .

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 152 « GENDARMERIE NATIONALE »

IV. LE PROGRAMME 152 « GENDARMERIE NATIONALE »

A. LES ACTIONS DU PROGRAMME « GENDARMERIE NATIONALE »

Le tableau ci-après récapitule la part de chacune des actions au sein du programme « Gendarmerie nationale » ^{51 ( * )} . Une distinction est faite avant et après ventilation de l'action n° 4 « Commandement, ressources humaines et logistique ». Cette action comporte les moyens logistiques nécessaires au présent programme. La ventilation reprend également les crédits de pilotage et de soutien issus ou en provenance d'autres programmes.

Les crédits du programme « Gendarmerie nationale » par action

(en millions d'euros)

+ 171,8 millions d'euros*

* Crédits en provenance des missions :

- « Défense » :

-  programme « Préparation et emploi des forces » : 4,5 millions d'euros ;

- programme « Soutien de la politique de la défense » : 136,6 millions d'euros ;

- « Administration générale et territoriale de l'Etat » :

-  programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » : 25,8 millions d'euros ;

- « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » :

-  programme « Entretien des bâtiments de l'Etat » : 4,9 millions d'euros.

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Au total, le programme « Gendarmerie nationale » comporte 7,851 milliards d'euros en AE, soit une baisse de 4,3 %, et 8,049 milliards d'euros en CP ^{52 ( * )} , soit une légère progression de 1,2 % hors fonds de concours .

B. LES CRÉATIONS D'EMPLOIS

Le programme « Gendarmerie nationale » connaît une hausse de 1 235 ETPT de son plafond d'emploi , qui s'établira en 2013 à 97 093 ETPT .

Cette augmentation traduit les mouvements suivants :

- l'impact en ETPT des schémas d'emplois pour 2012 et 2013 sur l'année 2013 (+ 193 ETPT) ;

- l'intégration dans le plafond d'emplois du programme des effectifs mis à la disposition de divers organismes (EDF, Banque de France, SNCF...), soit un impact de + 1 045 ETPT ;

- la taxation interministérielle pour la création de l'agence nationale de la sécurité et des systèmes d'information (ANSSI), soit - 2 ETPT ;

- la « taxation » interministérielle pour le financement du réseau interministériel de l'Etat (soit - 1 ETPT).

Par ailleurs, sans avoir d'incidence sur le plafond d'emplois, le recentrage des gendarmes sur leur coeur de métier entraînera des transformations de postes en 2013 . Ainsi, 71 postes de gendarmes adjoints volontaires (GAV) sont transformés en 71 postes de civils.

La poursuite du plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE) rénové fera lui aussi évoluer la répartition des personnels entre les catégories d'emplois, tout en restant sans impact sur le plafond d'emplois. En effet, suite au rapport « Police - gendarmerie : vers la parité globale au sein d'un même ministère » réalisé par un groupe de travail « intérieur - défense » entre janvier et mars 2008 ^{53 ( * )} , le PAGRE a été revu. Ainsi, le volume du corps des officiers a été redimensionné à la baisse avec 6 887 militaires (au lieu de 9 200) et le repyramidage du corps des sous-officiers a été renforcé au sommet (3 300 majors au lieu de 1 900, et 6 950 adjudants-chefs au lieu de 5 500).

Par ces modifications visant à la mise en place de « carrières types » comparables, il s'agit de permettre un même déroulement de carrière pour les sous-officiers et les officiers de gendarmerie que celui des fonctionnaires des corps actifs de la police nationale. L'année 2013 correspond à l'aboutissement définitif du PAGRE rénové devant déboucher sur un équilibre « police-gendarmerie », parallèlement à la mise en oeuvre complète du protocole « corps et carrières » de la police nationale.

La rénovation du PAGRE absorbera 22 millions d'euros en 2013.

A périmètre constant , le programme « Gendarmerie nationale » enregistrera l'année prochaine une hausse de 192 ETP . Il est ainsi mis un terme à la tendance à la baisse des effectifs subie depuis plusieurs années.

Au total, le présent programme enregistre une augmentation modérée de ses dépenses de personnel en 2013 : + 1,7 % pour un montant total de 6,761 milliards d'euros.

Cette augmentation trouve une grande part de son explication dans la progression des contributions aux charges de pensions : 3,078 milliards d'euros en 2013 au lieu de 2,982 milliards d'euros en 2012 (+ 3,2 %) . Cette enveloppe comprend, en 2013, 3,04 milliards d'euros pour les personnels militaires et 37,8 millions d'euros pour les personnels civils.

C. LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT  COURANT « SANCTUARISÉES »

Les dépenses de fonctionnement du programme « Gendarmerie nationale » passent de 1,061 milliard d'euros en 2012 à 1,031 milliard d'euros en 2013, soit un fléchissement de 2,8 % .

Depuis 2010, le projet annuel de performances (PAP) distingue, au sein des dépenses de fonctionnement (titre 3), les dépenses de fonctionnement courant (dites « titre 3 FC ») et les dépenses hors fonctionnement courant (dites « titre 3 HFC ») . Ces dépenses hors fonctionnement courant correspondent en fait à des investissements budgétés en titre 3 : le maintien en condition opérationnelle des systèmes d'information et de communication et des hélicoptères, les terminaux informatiques, l'habillement, l'armement, les matériels de protection, les munitions, les matériels techniques et divers, le mobilier, la maintenance courante immobilière ainsi que les véhicules de brigade et de police « route ».

Dans un contexte de réduction des crédits et afin de préserver la continuité du service ainsi que la performance des unités, le choix a, à nouveau, été fait de « sanctuariser » les dépenses de fonctionnement courant (« titre 3 FC ») au détriment des investissements (dont les dépenses dites « titre 3 HFC »).

Dès lors, les dotations de fonctionnement courant s'élèvent à 925,2 millions d'euros . La gendarmerie bénéficiera en outre de 21 millions d'euros sur le CAS « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunication de l'Etat » (Cf. supra ). Au total, le fonctionnement courant s'appuiera sur une enveloppe de 946,2 millions d'euros , soit un montant quasi identique à 2012 (945,9 millions d'euros).

L'évolution de ces dotations est marquée par une hausse des loyers , qui relèvent eux aussi du fonctionnement courant (« titre 3 FC ») et pour lesquels une hausse mécanique a dû être intégrée. Cette augmentation est inéluctable en raison de l'évolution des indices immobiliers et des livraisons de casernes, construites en majorité dans le cadre de baux emphytéotiques administratifs (BEA). L'optimisation de l'occupation des logements, la réduction du plafond d'emploi et les transformations de postes ne compensent que partiellement l'augmentation des indices de revalorisation ainsi que la livraison de nouveaux casernements locatifs.

D'une manière plus générale, les dépenses de fonctionnement recouvrent les systèmes d'information et de communication, le fonctionnement courant lié à l'homme, la mobilité, l'équipement individuel et l'immobilier.

S'agissant des systèmes d'information et de communication , le besoin s'élève à 21 millions d'euros en CP. Il sera pris en charge sur le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunication de l'Etat ». Ce poste concerne l'entretien courant, les menues fournitures ainsi que les liaisons louées.

Le fonctionnement courant « lié à l'homme » se voit consacrer 221 millions d'euros en CP. Il renvoie aux dépenses liées à l'alimentation, à la formation, à la documentation, aux relations publiques, aux fournitures de bureau, aux changements de résidence, aux transports et aux déplacements, ainsi qu'à la correspondance.

Les dépenses dites de « mobilité » correspondent à la consommation de carburant, ainsi qu'à l'entretien et à la réparation des véhicules notamment. Leur budget est de 97,5 millions d'euros en CP.

L'équipement individuel (achat, location et entretien de matériels, y compris pour la police technique et scientifique) repose sur un budget de 14,9 millions d'euros en CP.

En matière d' immobilier , une enveloppe totale de 588,4 millions d'euros est arrêtée afin de couvrir les dépenses de loyers, les loyers budgétaires, l'entretien courant et les dépenses d'énergie. Ce poste de dépense présente une grande importance pour le programme car le logement du personnel en caserne conditionne le fonctionnement du service .

Votre rapporteur spécial rappelle que, dans le cadre de la LOPSI 1, le fonctionnement courant avait été privilégié au détriment de l'investissement. Un tel arbitrage résultait, notamment, de la nécessité d'apurer, sur la période de programmation 2003-2007, un stock de dettes relatives au paiement des loyers pour les casernes , le poids de ce poste de dépense s'étant par ailleurs trouvé mécaniquement alourdi par la dynamique à la hausse des prix de l'immobilier au cours des dernières années.

Le budget de la gendarmerie pour 2013 relève d'une même logique en privilégiant le fonctionnement courant (« titre 3 FC ») au détriment des investissements .

Votre rapporteur spécial s'inquiète de cette tendance de fond consistant à privilégier le court terme sur une réflexion de plus long terme .

D. L'INVESTISSEMENT TRÈS CONTRAINT

1. Une enveloppe totale de 253,9 millions d'euros, quasi stable par rapport à 2012

En préambule de l'analyse de l'évolution des crédits d'investissement du présent programme, votre rapporteur spécial veut déplorer les changements de convention opérés au sein de ce programme en 2010 en matière d'affectation comptable des dépenses (Cf . supra , la distinction entre les dépenses de fonctionnement courant dites « titre 3 FC » et les dépenses hors fonctionnement courant dites « titre 3 HFC »). En effet, ces modifications nuisent à la bonne lisibilité de la trajectoire budgétaire du programme dans le temps. Par ailleurs, en tendant à assimiler des dépenses de fonctionnement (hors fonctionnement courant) à de l'effort d'investissement, ils induisent un fort risque de confusion et d'altération de la sincérité du budget de ce programme .

Le titre 5 censé retracer l'ensemble des dépenses d'investissement progresse de 11,6 % en CP, en passant de 122,3 millions d'euros en 2012 à 136,5 millions d'euros en 2013. En revanche, les AE chutent à 48,1 millions d'euros , contre 161,9 millions d'euros en 2012 ( - 70,3 % ) ;

Le périmètre du titre 5 comprend les gros équipements et les moyens mobiles divers (véhicules lourds, véhicules de transport, hélicoptères, motocyclettes, moyens nautiques...), les programmes relatifs aux systèmes d'information et de communication (dont la vidéosurveillance en LOPPSI 2) et les opérations immobilières domaniales.

Pour autant, la seule analyse de ce titre 5 ne permet pas de rendre compte avec pertinence de la totalité de l'effort d'investissement réalisé au sein du programme. Les dépenses hors fonctionnement courant dites « titre 3 HFC » ainsi que les dépenses relevant du titre 6 (dépenses d'intervention) doivent également être considérées pour donner une image fidèle de cet effort.

Les crédits alloués aux dépenses hors fonctionnement courant dites « titre 3 HFC » se montent à 105,9 millions d'euros en 2013 (contre 115 millions d'euros en 2012).

Les crédits de titre 6 relatifs aux dépenses d'intervention sont destinés à subventionner les collectivités territoriales finançant la construction de casernes locatives ^{54 ( * )} . Ils sont nuls en AE et s'élèvent à 11,5 millions d'euros en CP pour 2013.

L'absence d'AE pour 2013 en titre 6 signifie donc qu' aucun nouveau projet ne pourra intervenir avec une collectivité territoriale en 2013 en matière de construction de caserne. Seuls les engagements antérieurs pourront être assumés via les CP ouverts.

Votre rapporteur spécial s'inquiète de cette situation qui signifie, notamment, que certains projets montés depuis plusieurs mois, voire plusieurs années, avec des collectivités territoriales sont donc condamnés à prendre (au moins) un an de retard .

Au total, la dotation en CP consacrée à l'ensemble de l'effort d'investissement (titre 5 auquel s'ajoutent les dépenses dites « titre 3 HFC » et le titre 6) s'élève à 253,9 millions d'euros et se situe donc à un niveau quasi identique à 2012 (249,2 millions d'euros).

2. Les principaux programmes en 2013

Parmi les principaux postes de dépenses d'investissement en 2013, les systèmes d'information et de communication se voient accorder une dotation de 44,56 millions d'euros en CP.

Les dépenses dites de « mobilité » absorbent, quant à elles, 59,3 millions d'euros de CP. Elles correspondent au maintien en condition opérationnelle (MCO) des hélicoptères (19,3 millions d'euros) et au renouvellement du parc de véhicules (40 millions d'euros).

Enfin, les crédits d'investissement dédiés aux dépenses immobilières s'élèvent à 88,9 millions d'euros de CP. Ils visent à couvrir :

- la construction d'ensembles immobiliers neufs réalisée soit sous procédure de financement innovant correspondant à une autorisation d'occupation temporaire (AOT) / location avec option d'achat (LOA), soit selon le mode classique de construction domaniale ;

- les travaux d'entretien des casernes existantes, revêtant la forme d'opérations lourdes de réhabilitation ou d'opérations de maintenance.

En matière de financement des opérations immobilières, votre rapporteur spécial rappelle que le financement du développement et de la modernisation du parc immobilier de la gendarmerie nationale s'est largement appuyé au cours des dernières années sur les partenariats public-privé (PPP) , via le recours à des opérations de type BEA ^{55 ( * )} .

Ce type de montage vise à accélérer la mise à niveau du parc immobilier en lissant les investissements , en garantissant un bon niveau de maintenance, en faisant appel aux meilleures pratiques du marché et en s'inscrivant dans une logique de développement durable par la certification « Haute qualité environnementale » (HQE).

Si le BEA présente, pour la collectivité territoriale propriétaire du terrain, un intérêt financier potentiel (grâce à un meilleur étalement et à une plus grande prévisibilité de la dépense), des retards sont néanmoins à déplorer. Par ailleurs, ce mode de financement a pour conséquence un renchérissement du coût de ces opérations pour la gendarmerie (coût du capital plus élevé lié, d'une part, à la prime de risque de l'opérateur privé, et, d'autre part, à une concurrence relativement limitée sur ce type d'offre).

En outre, il convient de souligner que le parc domanial souffre d' un niveau de vétusté en décalage avec le parc des collectivités territoriales ou le parc locatif hors caserne. Le parc locatif hors caserne permet certes ponctuellement de pallier des situations d'insalubrité avérée, mais l'assainissement structurel de la situation passe par la remise à niveau du parc domanial.

E. LA MOBILISATION DE LA GENDARMERIE POUR LES MISSIONS MILITAIRES : UN SURCOÛT PRÉVISIONNEL DE 10,7 MILLIONS D'EUROS POUR LES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES (OPEX) EN 2012

L'action n° 5 relative à l'« Exercice des missions militaires » est l'une des principales spécificités du présent programme . Aux termes du PAP, elle englobe « l'ensemble des missions de nature militaire, accomplies par la gendarmerie en tant que force armée, tant sur le territoire national qu'à l'étranger sur les théâtres d'opérations extérieures ».

Elle répond à deux objectifs :

- assurer les missions militaires de protection et de contrôle . Dans ce cadre, la gendarmerie nationale est en charge de la protection des institutions assurant la continuité de l'Etat (garde et défense des palais nationaux) ainsi que des intérêts français dans le domaine de la sécurité des installations et matériels militaires (notamment nucléaires) ;

- contribuer à l'action civile et militaire de la France à l'étranger. A cet égard, l'action de la gendarmerie nationale dans les opérations de maintien de la paix s'inscrit dans une logique de continuité au sein du dispositif mis en place par la communauté internationale. Au 1 ^er juillet 2012, la gendarmerie nationale déployait 310 militaires (contre 460 au 1 ^er juillet 2011) en opérations extérieures (OPEX) ^{56 ( * )} . Près de la moitié des personnels projetés le sont en Afghanistan (154 gendarmes).

Si le poids budgétaire de cette action reste relativement modeste au regard de l'ensemble des crédits du présent programme (193,4 millions d'euros en CP, soit 2,4 % des CP du programme) et si les effectifs concernés présentent également une taille limitée, il n'en reste pas moins que les missions hors du territoire national pèsent significativement sur la disponibilité de la gendarmerie mobile .

Le PAP pour 2013 prévoit un « nombre de jours OPEX » à 175 000 jours-gendarme (contre une réalisation pour 2010 de 269 760 et pour 2011 de 257 063, ainsi qu'une prévision actualisée pour 2012 de 200 000).

Si votre rapporteur spécial considère ce niveau comme satisfaisant, il estime toutefois que cet indicateur mesure plus une activité qu'une performance .

Il remarque, en outre, que cette activité est fortement corrélée à la conjoncture internationale et échappe donc largement au champ de décision du responsable de programme .

Pour financer les OPEX, la gendarmerie est dotée depuis 2007 de 15 millions d'euros par an (11 millions d'euros en titre 2 et 4 millions d'euros hors titre 2). Or, notamment du fait de l'engagement de la France en Afghanistan, la dotation est devenue insuffisante ^{57 ( * )} . En 2012, le surcoût lié à ces opérations s'élèvera à 10,7 millions d'euros (contre 15,4 millions d'euros en 2011).

A elle seule, l'OPEX en Afghanistan représente 6,3 millions d'euros en dépenses de personnel et 9,3 million d'euros en hors titre 2, soit un budget total de 15,6 millions d'euros (contre 17,4 millions d'euros en 2011).

Ce surcoût, comme d'ailleurs l'ensemble des autres dépenses de fonctionnement et d'investissement relatives aux OPEX, est supporté par l'action n° 4 « Commandement, ressources humaines et logistique » du présent programme. L'action n° 5 « Exercice des missions militaires » ne comprend en effet que les dépenses de personnel des OPEX (y compris les primes) et son budget progresse de 18,2 % par rapport à 2012 (193,4 millions d'euros en 2013 contre 163,6 millions d'euros en 2012).

CONCLUSION

Pour la police et la gendarmerie, la période ouverte depuis mai 2012 et qui trouvera sa pleine application budgétaire en 2013 est à la fois celle des « fins » et des « commencements » .

La fin de la RGPP menée au cours du précédent quinquennat marque un nouveau chapitre pour nos forces de sécurité. A une politique essentiellement orientée vers la suppression des effectifs et dont on mesure les dégâts sur le fonctionnement des services comme sur l'efficacité de la lutte contre la délinquance, succède une politique de création d'emplois répondant aux besoins de la population et au malaise des personnels, trop longtemps négligé.

L'esprit même de cette réforme s'inscrit en rupture avec la politique précédente. D'une culture fondée sur l'oppression, voire l'obsession, du « chiffre à tout prix » et le « tout répressif », la police et la gendarmerie se tournent désormais vers une action mieux équilibrée, qui doit notamment être guidée par le souci constant de la prévention .

La création des « zones de sécurité prioritaires » (ZSP) illustre cette nouvelle philosophie de l'action de nos forces de sécurité. Elle trace le chemin vers une gouvernance renouvelée, associant plus étroitement les élus, les partenaires institutionnels et les citoyens, ce dont votre rapporteur spécial se félicite également.

L'héritage n'en demeure pas moins encore loin d'être soldé. Ce constat est particulièrement vrai en matière immobilière, où l'on doit déplorer la vétusté de nombre de nos commissariats et de nos casernes de gendarmes . Les exercices budgétaires à venir devront permettre de remédier à cette situation matérielle préjudiciable à l'idée même que nous nous faisons de la sécurité dans notre République (accueil des victimes, moral des troupes, image de l'Etat...).

Enfin, parmi les défis à relever par la police et la gendarmerie, la défense et la protection de l'environnement occupent une place particulière. Un Etat exemplaire se définit aussi par une attitude éco-responsable, notamment dans ses achats. Il se caractérise en outre par les moyens consacrés à la lutte contre la délinquance environnementale, qui doivent être à la hauteur des enjeux de ce type d'affaires.

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* ¹ Le montant total de la somme affectée au CAS « Pensions » se décompose de la manière suivante : 2,837 milliards d'euros au titre du programme « Police nationale », 3,078 milliards d'euros pour le programme « Gendarmerie nationale » et 25 millions d'euros sur le programme « Sécurité et éducation routières ».

* ² Pour le programme « Sécurité et éducation routières », votre rapporteur spécial renvoie au rapport spécial de notre collègue Vincent Delahaye.

* ³ Concrètement, la préparation du budget de la gendarmerie s'effectue désormais au ministère de l'intérieur. De même, le recrutement des personnels civils est, depuis cette date, assuré par le ministère.

* ⁴ Le ministre de la défense conserve certaines attributions, notamment celles qui s'attachent au statut et aux missions militaires (en particulier extérieures) de la gendarmerie. Il continue d'assurer certains soutiens, comme la solde, le service social ou le maintien en condition de certains équipements.

* ⁵ La loi prévoit, tous les deux ans, un rapport évaluant les modalités concrètes du rattachement et les éléments relatifs à l'obtention d'une parité globale entre les personnels de la police et de la gendarmerie nationales.

* ⁶ Le total des emplois de la police et de la gendarmerie s'élève à 239 410 ETPT.

* ⁷ Audition du 6 novembre 2012.

* ⁸ En vigueur depuis le 1 ^er juin 2011, cette réforme prévoit notamment la présence de l'avocat dès la première heure de détention.

* ⁹ Dans son bulletin d'août 2012, l'ONDRP rappelait que « confondre la délinquance enregistrée avec la délinquance commise (...) est une erreur ». Le taux de plaintes varie en effet de moins de 10 % pour les actes de vandalisme ou les violences sexuelles, à près de 100 % pour les vols de voiture. L'ONDRP souligne aussi l'existence de mois « atypiques ». Lorsqu'un mois s'achève par un week-end ou un jour férié, la collecte se termine le dernier jour ouvrable. Cela donne des mois à 27 ou 28 jours qui jettent un doute sur la fiabilité des comptes .

* ¹⁰ ONDRP, bulletins mensuel de janvier 2006 et d'octobre 2012.

* ¹¹ Audition de l'Union SGP-Unité police, d'Alliance Police nationale et de l'UNSA Police, le 25 octobre 2012 .

* ¹² Cf . Sénat, rapport spécial n° 107 (2011-2012), tome III - annexe 26 : « Sécurité ».

* ¹³ Rapport thématique de juillet 2011.

* ¹⁴ Ces effectifs sont dédiés à des fonctions supports ou à des missions de formation. Ils concernent aussi plus de 5 000 élèves tous corps confondus.

* ¹⁵ Ces effectifs sont dédiés à des fonctions supports ou à des missions de formation. Ils sont mentionnés à titre indicatif afin de donner un ordre de grandeur et d'autres directions et services de la police nationale présentent des statisques comparables dans ce domaine.

* ¹⁶ Avec 46 000 hommes et femmes (dont 30 000 policiers) pour 6,4 millions d'habitants, la police d'agglomération couvre les deux tiers de la population d'Ile-de-France et de la délinquance régionale.

* ¹⁷ Ainsi, les communes de Feyzin, Chassieu, Ecully et Rillieux-la-Pape ont-elles été rattachées à la circonscription de sécurité publique de Lyon. De même, dans le département du Nord (où la circonscription de Lille-agglomération existe depuis février 2009), la mise en place de la police d'agglomération s'est traduite en janvier 2011 par l'intégration de la circonscription de sécurité publique de Bailleul à celle de Lille-agglomération, par la création de quatre circonscriptions de sécurité publique d'agglomération (Dunkerque agglomération, Maubeuge agglomération, Valenciennes agglomération et Douai agglomération) et par le transfert (en avril 2011) de la circonscription de sécurité publique de Fourmies en zone de gendarmerie nationale. Parallèlement, la commune de Marck a été transférée sous le régime de la police.

* ¹⁸ Cf . Sénat, rapport spécial n° 107 (2011-2012), tome III - annexe 26 : « Sécurité ».

* ¹⁹ Rapport de janvier 2010.

* ²⁰ Annonce du 24 juin 2010.

* ²¹ Cf . Sénat, rapport spécial n° 107 (2011-2012), tome III - annexe 26 : « Sécurité ».

* ²² Jusqu'en 2010, les principales règles de répartition des compétences en matière d'escortes et de gardes des détenus étaient complexes et, au final, elles faisaient peser une charge importante sur la police et la gendarmerie. Les transfèrements administratifs , qui consistent en la conduite d'un détenu d'un établissement pénitentiaire à un autre, étaient réalisés par l'administration pénitentiaire . Dans des cas exceptionnels, lorsqu'un détenu était réputé dangereux, le concours des forces de l'ordre (police ou gendarmerie) pouvait être sollicité. Les extractions consistent à conduire les détenus de l'établissement dans lequel ils sont incarcérés jusqu'au palais de justice où ils doivent être présentés ou comparaître, et à en assurer la garde. Les translations judiciaires sont effectuées à la demande de l'autorité judiciaire. Elles résident dans le transfert des détenus d'un établissement pénitentiaire vers un autre. Les extractions et les translations judiciaires étaient intégralement assurées par la police et la gendarmerie . Le conseil de sécurité intérieur du 6 décembre 1999 avait, par ailleurs, décidé la prise en charge à 100 % par l'administration pénitentiaire des escortes médicales pour consultations . A l'instar des transfèrements administratifs, le concours des forces de l'ordre pouvait être sollicité lorsque le détenu extrait était réputé dangereux.

* ²³ L'applicabilité de cet arbitrage à l'outre-mer n'a toutefois pas été formellement tranchée jusqu'à présent.

* ²⁴ Au fur et à mesure des reprises, l'administration pénitentiaire, qui exécute dans un premier temps uniquement les transfèrements internes aux régions, prend progressivement à son compte les transfèrements entre régions limitrophes.

* ²⁵ Cf . par exemple, arrêt Duval c. France (requête n° 19868/08) , CEDH.

* ²⁶ Il s'agissait d'ailleurs d'une mesure recommandée par la RGPP.

* ²⁷ L'article 706-71 du code de procédure pénale, modifié par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 dite « loi Perben II », autorise l'usage de la visioconférence en matière pénale pour l'audition ou l'interrogatoire de personnes en cours d'enquête ou d'instruction. La visioconférence peut aussi être utilisée avant la prolongation d'une garde à vue, lorsque la présentation de la personne devant le magistrat est obligatoire. La visioconférence est enfin possible dans le cadre de l'examen d'un contentieux en matière de détention provisoire, dans certaines conditions limitativement énumérées par le texte. A cet égard, il convient de relever que la mise en oeuvre de la loi n° 2011-392 du 14 avril 2011 relative à la garde à vue a, par exemple, contribué à accélérer le processus d'équipement des services de la direction de la sécurité de proximité de l'agglomération parisienne.

* ²⁸ Journal officiel du 9 novembre 2011.

* ²⁹ Adossé à l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé), le FIPD relevait, en 2012, du programme 147 « Politique de la ville et Grand Paris » de la mission « Ville et logement ». Il vise à financer la réalisation d'actions de prévention de la délinquance via , en particulier, le cofinancement de dispositifs de vidéosurveillance à la charge des collectivités territoriales.

* ³⁰ Depuis sa création en 2007, et jusqu'en 2009, l'enveloppe du FIPD était attribuée aux préfectures, selon une répartition départementale proportionnée à la population et au niveau de délinquance observée. Les préfets décidaient ainsi des subventions à accorder aux dispositifs de vidéosurveillance ainsi qu'aux autres projets de prévention. En 2010, une décision visant à centraliser au niveau du ministère de l'intérieur les attributions des crédits a été prise, afin de cibler les dossiers de vidéosurveillance, de garantir leur financement dans le cadre d'une enveloppe réservée et de permettre un suivi précis du déploiement des caméras.

* ³¹ Ce loyer englobe l'amortissement de l'investissement initial, les frais financiers, la maintenance, le renouvellement des équipements et l'exploitation du dispositif.

* ³² La CNIL (Commission nationale de l'informatique et des libertés), qui a procédé à 150 contrôles de dispositifs de vidéosurveillance en 2011, a révélé des lacunes et des manquements, notamment concernant la clarification du régime juridique et l'information des personnes.

* ³³ Cf . Sénat, rapport spécial n° 107 (2011-2012), tome III - annexe 26 : « Sécurité », compte rendu de l'examen en commission.

* ³⁴ L'institut dispose également du paiement de frais de justice, ainsi que de la rémunération d'analyses au bénéfice de partenaires publics conventionnés. En 2011, le total des titres émis auprès de la justice et de partenaires publics s'élevait à 2,6 millions d'euros, dont 1,3 million d'euros pour les seules analyses biologiques (soit 49 %).

* ³⁵ L'enquête de la Cour des comptes relève que « le rôle décisif de l'ADN dans l'élucidation des affaires pénales explique le recours accru à des expertises coûteuses en frais de justice pour répondre à l'impératif de performance des services enquêteurs » .

* ³⁶ La loi n° 2012-410 du 27 mars 2012 relative à la protection de l'identité est parue au Journal officiel du 28 mars 2012 après une censure partielle de ses dispositions par le Conseil constitutionnel.

Dans sa décision DC n° 2012-652 du 22 mars 2012, celui-ci a notamment censuré l'article 5 qui prévoyait la mise en place d'un fichier commun aux CNIe et aux passeports, comportant des données biométriques. Ce fichier unique, principalement conçu pour garantir la fiabilité des documents délivrés et simplifier l'instruction des demandes, pouvait être consulté, à titre subsidiaire, à des fins policières ou judiciaires.

Le Conseil constitutionnel a considéré qu'eu égard à la nature des données enregistrées (données biométriques traçantes), à l'ampleur du traitement regroupant potentiellement la quasi totalité des nationaux, à ses caractéristiques techniques (identification possible à partir des seules empreintes) et aux conditions de sa consultation, la création de la base unique envisagée portait une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée par rapport au but poursuivi.

La loi promulguée ne comprend donc désormais que :

- l'insertion d'un composant dans la carte nationale d'identité, comportant notamment l'image de deux empreintes digitales du titulaire ;

- la transmission directe des données d'état civil de la commune de naissance à la commune qui a enregistré la demande de titre d'identité.

* ³⁷ Une phase de tests est actuellement conduite dans onze départements pilotes. Le déploiement à l'ensemble des unités devrait être amorcé au début de l'année 2013.

* ³⁸ Y compris fonds de concours et attributions de produits.

* ³⁹ Dont 27 millions d'euros de fonds de concours, provenant essentiellement de « services d'ordre indemnisés », c'est-à-dire d'interventions « hors service public » facturées à des entreprises privées, notamment à l'occasion de compétitions sportives.

* ⁴⁰ La réforme des « corps et carrières » de la police nationale a été lancée en 2003 et s'est traduite dans un protocole d'accord signé, le 17 juin 2004, entre le ministre de l'intérieur et la quasi-totalité des organisations représentatives des personnels. Ce protocole fixe cinq objectifs : rendre plus efficace l'organisation hiérarchique, renforcer les compétences et l'encadrement quotidien, mieux motiver les personnels en reconnaissant les professionnalismes, les mérites et en redonnant des perspectives de carrière, récupérer du potentiel par une gestion du temps plus rigoureuse, et moderniser la gestion des ressources humaines.

* ⁴¹ Audition de l'Union SGP-Unité police, d'Alliance Police nationale et de l'UNSA Police, le 25 octobre 2012 .

* ⁴² Depuis la fin de l'année 2006, le déploiement du réseau INPT est achevé. Cette infrastructure sert de support au réseau ACROPOL pour la police nationale et au réseau ANTARES pour les sapeurs-pompiers et la sécurité civile. Ces réseaux doivent être accessibles partout et tout le temps par les services concernés en cas d'interventions sur l'ensemble du territoire français.

* ⁴³ Ce CAS sera alimenté par la valorisation de ce réseau.

* ⁴⁴ Le programme « Police nationale » prendra toutefois en charge un reste-à-payer de 3,6 millions d'euros et la maintenance du logiciel de transmission de données pour 0,12 million d'euros.

* ⁴⁵ Le dégel d'une partie de la réserve de précaution a permis de couvrir certaines dépenses inéluctables :

- l'indemnisation des gardiens de fourrière (10 millions d'euros) ;

- des projets informatiques structurants pour la sécurité intérieure (5,5 millions d'euros) ;

- l'acquisition de matériels technologiques indispensables pour l'activité opérationnelle des services de police (8,4 millions d'euros) ;

- un abondement exceptionnel au profit des budgets de fonctionnement des services de police soumis à une forte tension après plusieurs années de baisse (13,5 millions d'euros).

* ⁴⁶ Rapport spécial n° 91 (2007-2008), tome III - annexe 28 : « Sécurité ».

* ⁴⁷ Rapport spécial n° 99 (2008-2009), tome III - annexe 27 : « Sécurité ».

* ⁴⁸ Rapport spécial n° 101 (2009-2010), tome III - annexe 28 : « Sécurité ».

* ⁴⁹ Rapport spécial n° 111 (2010-2011), tome III - annexe 27 : « Sécurité ».

* ⁵⁰ Cette évolution des AE s'expliquait par la nécessité de couvrir plusieurs projets immobiliers en faveur de la police, et notamment celui relatif au relogement de la direction régionale de la police judiciaire de la préfecture de police (DRPJ) sur le site de la zone d'aménagement concertée (ZAC) des Batignolles à Paris (17 ^ème arrondissement). L'installation des services de la DRPJ de la préfecture de police sur le site des Batignolles s'inscrivait, d'une part, dans la dynamique du « Grand Paris » et, d'autre part, dans la mise en oeuvre de la RGPP (en rationalisant les transfèrements des personnes gardées à vue et en recherchant les synergies entre les services de police et de justice). A lui seul, ce projet mobilisait 131 millions d'euros en AE.

* ⁵¹ Y compris fonds de concours et attribution de produits.

* ⁵² Dont 108,6 millions d'euros de fonds de concours, provenant essentiellement du produit de cessions de biens immobiliers et de « services d'ordre indemnisés », c'est-à-dire d'interventions « hors service public » facturées à des entreprises privées, notamment à l'occasion de compétitions sportives.

* ⁵³ Les conclusions de ce rapport ont fait l'objet d'un avis, rendu par Eric Gissler, inspecteur général des finances, et Pierre Séguin, contrôleur général des armées (mai 2008). Tout en mettant en garde contre les limites d'une telle comparaison, l'avis indique que la parité globale entre les militaires de la gendarmerie et les fonctionnaires de la police est une réalité, à partir du moment où une nouvelle grille indiciaire est mise en place dans la gendarmerie et où le plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE) est rénové afin de proposer aux gendarmes des carrières comparables à celles rendues possibles par l'application de la réforme des  « corps et carrières » de la police nationale.

* ⁵⁴ En application du décret n° 93-130 du 28 janvier 1993, une subvention d'investissement peut être accordée aux collectivités territoriales qui financent, entre autres, des opérations immobilières de construction de casernements de gendarmerie.

* ⁵⁵ La LOPSI 1 a permis à une collectivité territoriale, propriétaire d'un terrain, de conclure un BEA de 18 à 99 ans avec un investisseur privé qui construit les bâtiments nécessaires aux besoins de la gendarmerie. Au terme de ce bail, en contrepartie d'une redevance versée à l'investisseur, la collectivité devient propriétaire des immeubles, qu'elle peut sous-louer à la gendarmerie dès leur livraison, par contrat de bail classique. La collectivité ne peut alors prétendre à aucune subvention de l'Etat.

* ⁵⁶ Ces OPEX sont sous mandat de l'Organisation des nations unies (ONU) au Liban, à Haïti, en République démocratique du Congo et en République de Côte d'Ivoire, sous engagement international hors ONU (Kosovo, Afghanistan) ou sous commandement national (Tchad, République Centrafricaine, Irak, République de Côte d'Ivoire).

* ⁵⁷ L'article 148 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 impose que les surcoûts occasionnés par l'engagement de la gendarmerie nationale en opérations extérieures, y compris les dépenses de personnel, fassent l'objet d'un rapport remis chaque année par le Gouvernement au Parlement. Ce rapport doit comprendre une évaluation chiffrée de ces surcoûts, une description des mesures prises pour assurer leur financement et l'examen des modalités d'un financement de ces surcoûts par la réserve interministérielle, à l'image des armées.