Mission "Culture"

MM. Yann GAILLARD et Aymeri de MONTESQUIOU, rapporteurs spéciaux

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. LA MISSION « CULTURE » EN 2013

2,6 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) sont demandés , au titre de la mission « Culture », au sein du projet de loi de finances pour 2013.

En mai 2012, dans son analyse de l'exécution du budget de l'Etat par missions et programmes, la Cour des comptes avait souligné que la gestion des crédits de la mission « Culture » n'avait « pas encore été affectée de manière significative par les contraintes fortes pesant sur le budget de l'Etat ». Ce traitement assez favorable a désormais pris fin et la mission contribue pleinement à l'effort de redressement des comptes publics.

A. LA MISSION « CULTURE » CONTRIBUE AU REDRESSEMENT DES COMPTES PUBLICS

• Cette relative faveur a désormais pris fin. Les crédits de la mission « Culture » diminuent de 0,8 % en autorisations d'engagement et de 3,7 % en crédits de paiement. Hors crédits du titre 2, en progression de 2,7 %, la baisse est de 1,9 % en autorisations d'engagement et de 5,65 % en crédits de paiement.

Par ailleurs, trois modifications dans la « configuration budgétaire » sont de nature à accroitre la sincérité des crédits :

- la budgétisation, dès le projet de loi de finances, de la compensation de la mesure de gratuité de l'entrée dans les musées pour les 18-25 ans . Comme l'avaient souhaité vos rapporteurs spéciaux, désormais mieux évaluée, elle ne viendra plus abonder les comptes des opérateurs concernés en cours d'exercice ;

- le financement de l'intégralité des bourses versées aux étudiants de l'enseignement supérieur culturel : le dixième mois de bourse ainsi que les crédits correspondant à sa revalorisation annuelle ne seront plus assurés par des opérations internes de gestion ;

- les subventions d'investissements, auparavant versées sous forme de subventions pour charges de service public, le seront désormais sous forme de dotations en fonds propres, ce qui est plus conforme à leur objet. Cette décision, retardée par des difficultés techniques, est conforme aux recommandations formulées par la Cour des comptes.

• La contribution de la mission au redressement des comptes publics s'inscrit dans la durée. Si l'on rapproche les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2012 à ceux du présent projet de loi, la baisse atteint 4,33 %, hors contributions au CAS Pensions. D'une année sur l'autre, les crédits de la mission passent de 2,54 milliards d'euros en 2012 (format 2013) à 2,43 milliards en 2013. La baisse des crédits est appelée à se poursuivre en 2014, à 2,38 milliards d'euros (soit - 2,06 %) puis 2,35 milliards en 2015 (soit - 1,26 %). Sur la période 2013-2015, les crédits demeureront donc de 2,55 % à comparer à une moyenne de + 0,02 % pour l'ensemble des missions du budget général. Si l'on ajoute la baisse des crédits de la mission « Médias, livre et industries culturelles » (- 11,71 %), la culture dans son ensemble apportera la contribution la plus élevée, en proportion, au redressement des comptes publics.

Evolution des autorisations d'engagement et des crédits de paiement de la mission « Culture » entre 2012 et 2013

(en euros, à structure 2013 et avant transferts, hors fonds de concours et attributions de produits)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances 2013

1. Les opérateurs nationaux : un réel effort de maîtrise des dépenses

La mission « Culture » est caractérisée par le grand nombre de ses opérateurs, surtout en comparaison du montant - relativement faible dans le total des dépenses publiques - des crédits de la mission. En 2013, ceux-ci subiront l'effet de la politique de maîtrise des dépenses publiques. Outre une réfaction appliquée à la subvention pour charges de service public, égale à 1% ou 2,5% selon les établissements, certains devront également supporter une « baisse supplémentaire non pérenne , dont le niveau réel autorisé sera laissé à l'appréciation des tutelles », selon la présentation adoptée dans le projet annuel de performances.

Hors achèvement de la construction du Musée des Civilisations de l'Europe et de la Méditerranée (MuCEM), les subventions pour charges de service public des opérateurs du programme 175 « Patrimoines » diminuent de 10,46 millions d'euros. La baisse de ceux qui relèvent du programme 131 « Création » s'élève à 8,63 millions d'euros. Complétée par la réfaction sur les opérateurs de la mission 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » (pour 1,11 million d'euros), la diminution atteint 20,2 millions d'euros.

L'effort « exceptionnel non reconductible » représente 30,5 millions d'euros, dont 24,4 millions supportés par les opérateurs relevant du programme 175 « Patrimoines ».

Diminution des crédits des opérateurs de la mission en 2013

Source : Commission des finances d'après les documents budgétaires

2. Quelle soutenabilité budgétaire pour les politiques culturelles ?

Vos rapporteurs spéciaux s'attachent à évaluer annuellement la soutenabilité budgétaire des politiques culturelles au moyen de deux indicateurs que sont les restes à payer (soit les engagements juridiques non couverts par des paiements) et les charges à payer , qui correspondent à des opérations pour lesquelles la dette de l'Etat est constituée ^{1 ( * )} mais qui n'ont pas encore donné lieu à paiement ^{2 ( * )} .

Le tableau qui suit indique qu'après une année 2011 marquée par un fort rebond des restes à payer, qui affectait l'ensemble des programmes de la mission, 2012 marque leur reflux , à raison de l'achèvement de plusieurs grands chantiers.

Evolution des restes à payer (RAP) et des charges à payer (CAP)

(en M€)

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire

a) L'achèvement de plusieurs grands chantiers entraîne une décrue des restes à payer

Les restes à payer de la mission s'imputent principalement sur les opérations d'investissement qui, en raison de leur caractère souvent pluriannuel , donnent inévitablement lieu à des décalages entre les engagements juridiques et les paiements. Ils sont, de fait, un indicateur du niveau d'investissement du ministère et concernent avant tout le programme 175 « Patrimoines ».

Evolution des restes à payer de la mission « Culture »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire

Les restes à payer portent sur des opérations d'investissement pluriannuelles. Au sein du programme 175 « Patrimoines », leur accroissement au cours des trois dernières années reflète la poursuite de plusieurs grands chantiers : construction du nouveau centre des archives nationales de Pierrefitte-sur-Seine, travaux d'aménagement intérieurs du quadrilatère Richelieu, chantier du Musée des civilisations de l'Europe et de la Méditerranée ainsi que les différentes opérations en cours dans les musées nationaux (Port-Royal, Cluny, Saint Germain et Compiègne).

A l'inverse, la prévision du solde des engagements non couverts par des crédits de paiement à la fin 2012 est en nette diminution au titre du programme 131 « Création ». Cette baisse de 26,6 % est pour l'essentiel imputable aux crédits de paiement consommés pour la construction de la Philharmonie de Paris (45 millions d'euros).

b) Une meilleure connaissance des charges à payer

Les charges à payer représentent, au sein des restes à payer, les engagements juridiques non couverts par des paiements alors même que ces derniers sont exigibles en vertu de la règle du service fait . Cette absence de paiement peut-être imputable à différentes raisons, telles que la réception hors délai des factures, le refus du comptable ou plus simplement le manque de crédits disponibles.

Sur l'ensemble de la mission, les charges à payer sont passées de près de 100 millions d'euros en 2007 à une quinzaine de millions d'euros fin 2010 et portent essentiellement sur des dépenses déconcentrées d'intervention et d'investissement. Les charges à payer des programmes 131 et 224 sont désormais stabilisées à un niveau très faible (respectivement 2,35 et 2,61 millions d'euros, contre 3,25 et 2,24 millions en 2011). En revanche, les charges à payer du programme 175, essentiellement des dépenses d'intervention en régions, retrouvent leur niveau de 2009, à 34,51 millions d'euros, contre 13,03 millions d'euros en 2011. Cette augmentation ne remet toutefois pas en cause l'effort pour les résorber mené à compter de 2008 car il s'explique principalement par des raisons techniques. A la fin de 2011, la mise en production de l'application Chorus a permis d'améliorer la fiabilité de l'évaluation des charges à payer, qui reposait jusqu'alors sur un recensement de fin d'année.

B. UN EFFORT FINANCIER GLOBAL MAINTENU

Les crédits de la mission « Culture » ne retracent pas à eux seuls l'effort global consenti par l'Etat dans le domaine culturel entendu au sens large. Y contribuent également les crédits d'autres missions du budget général ou de comptes spéciaux consacrés à la presse, à l'audiovisuel et à l'animation, ainsi que les taxes affectées aux opérateurs culturels et les dépenses fiscales intervenant dans ces domaines.

1. La mission « Culture » ne retrace qu'un cinquième de l'effort de l'Etat en matière culturelle

a) 13,4 milliards d'euros sont consacrés à la culture et à la communication en 2013

Le jaune budgétaire « Effort financier de l'Etat dans le domaine de la culture et de la communication » enseigne que l'effort financier total en matière de culture et de communication avoisine 13,4 milliards d'euros chaque année. En 2013, le total des différentes sources de financement de la culture évolue peu par rapport aux années précédentes. Il se décompose entre crédits budgétaires à hauteur de 11,1 milliards d'euros, taxes affectées, pour 877 millions d'euros, et 1,4 milliard d'euros de dépenses fiscales.

Effort financier dans le domaine culturel

(en millions d'euros)

ASTP : Association pour le soutien du théâtre privé ; CNJV : Centre national de la chanson, des variétés et du jazz ; CNC : Centre national du cinéma et de l'image animée ; CNL : Centre national du livre ; INRAP : Institut national de recherche en archéologie préventive ; CMN : Centre des monuments nationaux.

Source : commission des finances, d'après le jaune « Effort financier de l'Etat dans le domaine de la culture et de la communication »

Source : commission des finances, d'après le jaune « Effort financier de l'Etat dans le domaine de la culture et de la communication »

b) Trois missions contribuent fortement à l'effort financier de l'Etat dans le domaine de la culture

Si les crédits budgétaires représentent 83 % de l'effort financier global de l'Etat dans le domaine culturel, seuls un cinquième de cet effort est imputé sur la mission « Culture » et un dixième sur la mission « Médias, livre et industries culturelles ». En augmentation de plus de 100 millions d'euros d'une année sur l'autre, les avances à l'audiovisuel public représentent plus du quart du total (26 % contre 25 % en 2012).

Parmi les autres crédits budgétaires, trois missions se distinguent plus particulièrement :

- le ministère des affaires étrangères consacre plus de 817 millions d'euros à la culture. L'essentiel de cette somme (733 millions d'euros) s'impute sur le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence », qui regroupe l'ensemble des politiques de coopération (culturelle, linguistique, universitaire, scientifique), quelle que soit la zone géographique à laquelle elles s'appliquent. C'est sur ce programme que s'imputent notamment les subventions pour charges de service public versées aux 238 établissements d'enseignement du réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), qui représentent 427 millions d'euros en 2013 ;

- la quasi-totalité des crédits affectés à la culture au sein des dotations du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche relève du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » . Ce ministère exerce la tutelle ou la co-tutelle sur les musées scientifiques nationaux, et un contrôle scientifique et technique sur les collections des muséums d'histoire naturelle en région, qui bénéficient, pour la plupart de l'appellation « musée de France ». A ce titre, en 2012, il a notamment alloué 1,2 million d'euros à la Cité nationale de l'histoire de l'immigration (CHNI), 9,7 millions d'euros au Muséum national d'histoire naturelle et 24 millions d'euros au Musée du quai Branly. Les crédits alloués par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche sur l'action 5 « Bibliothèques et documentation » du même programme couvrent essentiellement des subventions pour charges de service public versées aux établissements d'enseignement supérieur. Plus de 112 millions d'euros leur sont attribués pour le fonctionnement de plus de 140 bibliothèques. Par ailleurs, en 2012, 3 millions d'euros ont été versées à l'Institut national d'histoire de l'art (INHA), dans le cadre du contrat d'établissement, afin de soutenir la constitution de sa bibliothèque de référence en histoire de l'art et archéologie ;

- après la mission « Culture », la mission « Enseignement scolaire » est celle qui contribue le plus fortement à l'effort en faveur de la culture . L'action culturelle du ministère de l'éducation nationale couvre trois fonctions principales : l'enseignement des disciplines artistiques, le soutien des activités artistiques et les activités de sensibilisation culturelle . Ces crédits dépassent 2 milliards d'euros et sont en augmentation (2,2 milliards en 2013, contre 2,1 en 2012). L'évolution des crédits prévus résulte de l'augmentation des dépenses de personnel, y compris le CAS Pensions. La mise en oeuvre progressive de l'enseignement des arts appliqués et des cultures artistiques dans les lycées professionnels ainsi que des enseignements d'exploration « Création et activités artistiques » et « Création et culture design » en classes de secondes générale et technologique contribue également à cette augmentation, de même que la nomination d'enseignants « référents culture » dans l'ensemble des lycées.

2. Des dépenses fiscales généralement jugées peu efficaces

a) Une multitude de dispositifs d'un montant très faible voire marginal

En 2011, 28 dispositifs fiscaux évalués à un coût de 339 millions d'euros dans le projet annuel de performances, montant réajusté à 349 millions d'euros dans le PAP 2012, étaient rattachés, à titre principal, à la mission culture. Cette dernière n'occupe toutefois qu'une place relativement faible dans les dépenses fiscales rattachées au budget général de l'Etat puisqu'elle regroupe 5 % des dépenses fiscales, tant en nombre de dispositifs qu'en volume financier. La part relative de la mission « Culture » dans les dépenses fiscale demeure néanmoins supérieure à son poids parmi les crédits budgétaires (0,73 % des crédits de paiement du budget général de l'Etat en 2011).

Ces multiples « petites » dépenses fiscales au coût le plus souvent inférieur à 5 millions d'euros, sont réparties entre les trois programmes de la mission et poursuivent des objectifs variés :

- les quatorze dispositifs rattachés au programme 175 « Patrimoines » ont pour vocation, pour la plupart, à aider les propriétaires à protéger le patrimoine privé et de soutenir l'acquisition d'oeuvres d'art ;

- les huit dispositifs qui relèvent du programme 131 « Création » visent à aider le secteur artistique, notamment l'application d'un taux de TVA de 2,1 % aux droits d'entrée des 140 premières représentations de certains spectacles, chiffrée à 90 millions d'euros pour 2013 (selon le fascicule voies et moyens annexé au projet de loi de finances) ;

- les six dispositifs rattachés au programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » sont principalement destinés à soutenir les secteurs audiovisuel et cinématographique. Après le taux réduit de TVA sur les représentations théâtrales, les crédits d'impôt pour dépenses de production d'oeuvres cinématographiques et d'oeuvres audiovisuelles sont les dépenses fiscales rattachées à la mission « Culture » les plus coûteuses (respectivement 59 et 50 millions d'euros). D'un coût moins élevé (22 millions d'euros), la réduction d'impôt au titre des souscriptions en numéraire réalisées entre le 1 ^er janvier 2006 et le 31 décembre 2014, au capital de sociétés anonymes agréées ayant pour seule activité le financement d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles (SOFICA) était la seule niche fiscale rattachée à la mission culture considérée comme pertinente par le rapport Guillaume.

Cette situation parait d'autant plus étonnante que 10 dispositifs sur les 28 rattachés à la mission ont été instaurés depuis 2005. Comme le souligne la Cour des comptes, dans son analyse de l'exécution du budget de l'Etat par missions et programmes pour l'exercice 2011, « il y a lieu de s'interroger sur l'utilité de conserver autant de dispositifs fiscaux d'un apport aussi faible à la politique culturelle ».

Trois d'entre eux avaient d'ailleurs fait l'objet d'une réduction de 10 % de l'avantage fiscal accordé dans la loi de finances pour 2011, au titre du « coup de rabot » sur les niches fiscales relatives à l'impôt sur le revenu : les souscriptions au capital des SOFICA, les dépenses de restauration d'immeubles dans les secteurs sauvegardés, les quartiers anciens dégradés ou les ZPPAUP (dit « Malraux II ») et les travaux sur les objets mobiliers classés monuments historiques. La Direction de la législation fiscale a estimé l'économie pour le budget de l'Etat, en 2011, à 3 millions d'euros pour le premier dispositif et à 0,4 million d'euros pour le deuxième.

D'un impact très limité sur l'équilibre des finances publiques, ce coup de rabot risquait de limiter l'intérêt de ces dispositifs dès lors qu'il était accentué, comme le prévoit le projet de loi de finances pour 2013 (article 56 - « Abaissement du plafonnement global de certains avantages fiscaux à l'impôt sur le revenu »). Au contraire, la sortie de ces deux dispositifs du plafonnement global des niches fiscales, abaissé à 10 000 euros par foyer fiscal, permet de préserver leur caractère incitatif. L'évaluation complète du dispositif Malraux devrait constituer l'un des volets de la loi sur le patrimoine que la ministre entend soumettre à concertation en 2013 (les deux autres étant consacrés à l'archéologie et à la politique des archives).

b) Une évaluation dont la fiabilité reste à établir

Au demeurant, comme le souligne la Cour, « la fiabilité des évaluations des dépenses fiscales données dans le PAP de la mission Culture est assez contrastée ». Elle estime notamment que « la présentation des dépenses fiscales est très certainement sous-évaluée, s'agissant des dépenses fiscales destinées à soutenir le mécénat culturel ». Seuls trois dispositifs (la réduction de l'impôt au titre des sommes consacrées par les entreprises à l'achat d'un trésor national, la réduction d'impôt sur les sociétés pour les entreprises ayant effectué des versements en faveur de l'achat de trésors nationaux et autres biens culturels spécifiques et la déduction sur cinq ans du prix d'acquisition des oeuvres originales d'artistes vivants) sont mentionnés dans le projet annuel de performances pour 2013. La réduction au titre du versement en faveur de l'achat de trésors nationaux présente un coût significatif, soit 16 millions d'euros.

Mais ces trois dispositifs sont loin de représenter l'intégralité des dépenses fiscales au titre du mécénat culturel. La réduction d'impôt au titre des dons et la réduction d'impôt au titre des dons faits par les entreprises à des oeuvres ou organismes d'intérêt général sont intégralement rattachées à la mission « Sport, jeunesse et vie associative » (programme 163 « Jeunesse et vie associative ») et chiffrés respectivement à 1 300 et 800 millions d'euros pour 2013. En l'état actuel de la documentation fiscale, la partie de ces dons qui concerne des actions culturelles ne peut être évaluée. La Cour des comptes recommande donc au ministère de la Culture « de se doter des moyens de quantifier et d'évaluer le mécénat culturel ». Bien que sans doute difficile à mettre en oeuvre, cette recommandation paraît d'autant plus justifiée que les opérateurs de la mission « Culture » sont appelés à développer les ressources procurées par le mécénat ^{3 ( * )} .

3. Des objectifs qui manquent d'ambition ?

Afin de caractériser la mission « Culture », le ministère a mis en relief plus particulièrement quatre indicateurs , tenus pour les plus représentatifs de la mission, dans la programmation 2009-2011. Ces indicateurs ont été repris dans le cadre de la programmation triennale 2011-2013. Pour chaque programme concerné, ils mesurent des résultats plus que des moyens :

- fréquentation des institutions patrimoniales et architecturales (programme 175 « Patrimoines ») ;

- renouvellement des bénéficiaires des dispositifs de soutien à la création (programme 131 « Création ») ;

- taux d'insertion professionnelle des diplômés de l'enseignement supérieur culturel et part des enfants et adolescents ayant bénéficié d'une action d'éducation artistique et culturelle (programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture »).

La Cour observe que s'ils « ne sauraient couvrir à eux seuls l'ensemble des objectifs de la mission », ces « objectifs paraissent néanmoins peu ambitieux ».

Ainsi, s'agissant de l'objectif de fréquentation des institutions patrimoniales et architecturales , la cible retenue n'est que légèrement différente des résultats observés en 2011 (39 millions de visiteurs à comparer à 38,42 millions en 2011 et une prévision actualisée supérieure à 38 millions pour 2012). Seule la fréquentation par les moins de 25 ans présente des objectifs marquant un fort accroissement de la part des entrées qui leur soit imputable. Mais, paradoxalement, ces deux indicateurs peuvent diverger : entre 2010 et 2011, la part des moins de 18 ans dans la fréquentation totale a légèrement diminué (16,18 % contre 16,53 % un an auparavant), en raison de la forte croissance de la fréquentation totale (38,42 millions de visiteurs contre 35,94). Le nombre de visiteurs âgés de moins de 18 ans augmente, mais moins vite que le nombre total de visiteurs. A l'inverse, l'accroissement de la part des 18-25 ans semble valider les effets de la mesure de gratuité décidée par le précédent gouvernement.

L'objectif défini en matière de taux de renouvellement des bénéficiaires des dispositifs de soutien à la création est encore plus surprenant. Les deux sous-indicateurs retenus - la part des artistes bénéficiant pour la première fois de commandes, d'acquisitions et d'aides à la création par l'Etat et le taux d'entrée des équipes artistiques dans les dispositifs de conventionnement et d'aides à projet - sont associés à des objectifs en baisse par rapport à la situation observée en 2010 (49 % à comparer à un objectif supérieur à 45 % et 37 % à comparer à une cible de 33 %). Sauf à ce que, pour des raisons particulières, le simple maintien du niveau atteint constitue en soi une perspective forte ^{4 ( * )} , le caractère incitatif d'une cible fixée en deçà d'un objectif déjà dépassé n'apparaît pas clairement.

Il en est de même pour le taux d'insertion professionnelle des diplômés de l'enseignement supérieur Culture , les niveaux atteints en 2010 (82,6 %) ainsi qu'en 2011 (82,3 %) étant supérieurs à la prévision actualisée pour 2012, comme à la prévision pour 2013 et la cible pour 2015.

Seul l'indicateur évaluant la part des enfants et adolescents ayant bénéficié d'une action d'éducation artistique et culturelle semble traduire un véritable volontarisme : la progression de cet indicateur est réelle entre 2010 (19,7 %) et 2011 (22,4 %). La prévision pour 2012 (22,5 %) est inférieure à celle de 2013 (23 %) et à la cible retenue pour 2015 (24 %).

Comme la Cour des comptes l'a relevé à plusieurs reprises, « si les résultats de l'exécution budgétaire nourrissent la démarche de fiabilisation des indicateurs de performance, l'impact de ces résultats sur la budgétisation des crédits dans les projets de loi de finances est nul ». D'une manière générale, l'analyse des résultats de la performance n'est actuellement pas prise en compte au moment des négociations budgétaires.

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* ¹ En cas de service fait notamment.

* ² Les charges à payer constituent donc un sous-ensemble des restes à payer.

* ³ Le projet annuel de performances indique, par exemple, que dans le cadre du financement du projet de « Centre Pompidou virtuel », le Centre national d'art et de culture - Georges Pompidou « s'engage à obtenir annuellement 572 k€ de mécénat pendant 7 ans, ce qui, au total, correspond à un tiers des 12 M€ de coût total du projet ».

* ⁴ Ainsi, scinder en deux sous-indicateurs la mesure de l'avancement du récolement décennal dans les musées nationaux ne parait pas poser de difficulté dans la mesure où il résulte du « caractère singulier ... (volumétrie d'objets sans commune mesure) pour les deux musées de la préhistoire (musée d'archéologie nationale de Saint-Germain-en-Laye et musée de préhistoire des Eyzies-de-Tayac) ». Ces deux musées exclus, l'objectif retenu par le ministère reste bien de terminer le récolement des oeuvres d'ici à la fin de 2014.