Mission "Régimes sociaux et de retraite" - Compte d'affectation spéciale "Pensions" et articles rattachés 65 et 66

M. Francis Delattre, rapporteur spécial

II. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PENSIONS »

A. L'ÉVOLUTION DU POIDS DES PENSIONS DANS LE BUDGET DE L'ÉTAT

1. La programmation pluriannuelle 2011-2014

a) L'augmentation des charges de pensions

Depuis 1990, les dépenses de pensions ont progressé de 177 %, soit à un rythme plus de trois fois plus élevé que la progression des dépenses du budget général.

La part des dépenses de pension dans le budget général a ainsi pratiquement doublé entre 1990 et 2012, passant de 9  % à 17 % des dépenses du budget général au cours de cette période.

Le constat récurrent selon lequel les pensions de la fonction publique sont le principal facteur de progression des dépenses de l'Etat demeure d'actualité et est confirmé par les projections faites par le Gouvernement sur la période 2011-2014, ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous.

Evolution des crédits, à champ constant, sur le périmètre de la norme

Source : ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, rapport sur la programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014

Les économies indispensables pour compenser la dynamique spontanée de la dépense de pensions doivent donc être dégagées sur les autres dépenses, dont la valeur est stabilisée, pour financer les politiques jugées prioritaires. En effet, les normes « zéro volume » et « zéro valeur » ne peuvent s'appliquer stricto sensu aux charges de la dette et des pensions. A cet égard, il faut retenir que l'article 5 de la loi de programmation pluriannuelle retient comme principe de maîtrise des dépenses la norme dite « zéro valeur hors dette et pensions ».

b) L'évolution des crédits sur la période 2011-2014

L'évolution des crédits budgétaires affectés à la couverture des régimes spéciaux et de la fonction publique est très dynamique, suivant une progression comparable, de l'ordre de 8 % sur la période 2011-2013, pour la contribution de l'Etat au CAS pension et pour les dotations de la mission « Régimes sociaux et de retraite ». La cause commune et essentielle repose sur les déséquilibres structurels et démographiques propres à ces régimes.

Programmation pluriannuelle à périmètre constant 2010

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances d'après le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2013

Dans le présent projet de loi de finances, la contribution du budget général au compte d'affectation spéciale « Pensions » s'établit à 37,8 milliards d'euros, soit un dépassement de 600 millions d'euros par rapport à la loi de programmation des finances publiques, à périmètre constant 2011.

A périmètre courant , cette contribution s'élève à 37,6 milliards d'euros. Selon les réponses fournies au rapporteur spécial de votre commission des finances dans son questionnaire budgétaire, la différence de périmètre correspond à « un transfert supplémentaire d'assiette de cotisations visant à achever l'accession des universités au régime des responsabilités et compétences élargies en matière de gestion de leurs ressources humaines ».

Le dépassement de 600 millions d'euros du projet de loi de finances pour 2012 par rapport à la prévision de la loi de programmation pour les finances publiques s'explique par :

- les révisions des prévisions d'inflation : la révision à la hausse de l'inflation 2010 (fixée à 1,5 % au lieu de 1,2 %) et de la prévision d'inflation pour 2011 (2,1 % au lieu de 1,5 %) entraîne, compte tenu de l'indexation des pensions sur l'inflation, une croissance mécanique des dépenses estimée à 400 millions d'euros ;

- l'extinction des possibilités de départ anticipé en retraite de parents de trois enfants, prévue par la réforme des retraites : cette mesure n'est que progressivement mise en oeuvre par le recul des limites d'âge ; le pic de départs de parents de trois enfants durant l'année 2011 contribue, en 2012, pour 200 millions d'euros à l'augmentation de la contribution de l'Etat aux charges de pensions.

2. L'actualisation des données relatives au besoin de financement et aux engagements de l'Etat au titre des retraites

a) Le besoin de financement à long terme

Le « besoin de financement actualisé » mesure les réserves qui seraient en théorie nécessaires aujourd'hui, en étant placées au taux d'intérêt du marché, pour faire face à l'ensemble des décaissements nécessaires pour combler les déficits anticipés. Les hypothèses de calcul se fondent sur la masse des prestations et des cotisations anticipées à législation constante, sur la base de taux de cotisations inchangés. Néanmoins, l'exercice de projection impose de choisir un ensemble d'hypothèses démographiques (évolution de la population active, tables de mortalité, taux de fécondité, etc.) et macroéconomiques (croissance, évolution des salaires, etc.) nécessairement sujettes à incertitude.

La valeur du « besoin de financement actualisé » du régime des fonctionnaires de l'Etat est très sensible au taux d'actualisation retenu, comme le montre le tableau ci-après.

Evaluation du besoin de financement actualisé
du régime de la fonction publique d'Etat

(en milliards d'euros 2008)

Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, annexé au projet de loi de finances pour 2012

Sur la base d'un taux d'actualisation médian de 1,53 %, le besoin de financement, actualisé à 100 ans ^{5 ( * )} , s'élève à 490 milliards d'euros au 31 décembre 2010, en baisse de 66 milliards d'euros par rapport au besoin de financement actualisé au 31 décembre 2009, lequel s'élevait à 556 milliards d'euros. La révision à la baisse du besoin de financement s'explique par une diminution du taux d'actualisation retenu (1,53 % au lieu de 1,63 %) et par la hausse des cotisations employeur entre 2009 et 2010.

Le graphique ci-après illustre l'évolution annuelle de la masse des prestations du régime et décompose son financement entre les cotisations salariales et contributions des employeurs à droit constant ainsi que le besoin supplémentaire de financement annuel. Il indique également le besoin de financement actualisé cumulé sur la période de projection 2011-2110.

Financement des retraites du régime des fonctionnaires de l'Etat et des militaires

Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, annexé au projet de loi de finances pour 2012

b) Les engagements de l'Etat au titre des retraites

Le calcul des engagements de l'Etat consiste à évaluer, à législation constante, la valeur actualisée des pensions qui seront versées aux retraités et aux actifs présents à la date d'évaluation. Les pensions futures des actifs, évaluées sur la base de leur évolution de carrière probable à l'aide des paramètres actuels du régime, sont prises en compte au prorata des années de services effectuées à la date d'évaluation sur le nombre d'années de services au moment du départ à la retraite.

Les engagements de retraites des fonctionnaires civils de l'Etat et des militaires se situaient, au 31 décembre 2010, dans une fourchette de 1 100 à 1 267 milliards d'euros, selon le taux d'actualisation retenu. Avec le taux d'actualisation moyen de 1,53 % réel, net d'inflation, le montant total des engagements directs de l'Etat en matière de retraite, qui s'élevait à 1 143 milliards d'euros au 31 décembre 2009, est estimé à 1 200 milliards d'euros au 31 décembre 2010, soit une hausse de 57 milliards d'euros par rapport à fin 2009, en raison notamment de la baisse du taux d'actualisation mentionnée plus haut (1,53 % au lieu de 1,63 %).

A taux d'actualisation inchangé, le montant des engagements de retraites des fonctionnaires civils de l'Etat et des militaires progresse, entre fin 2009 et fin 2010, de 35 milliards d'euros, sous l'effet de la révision des tables de mortalité pour la période 2007-2060 effectuées par l'lNSEE et de l'impact des modifications réglementaires issues de la réforme des retraites du 9 novembre 2010.

Cette évaluation n'intègre pas les engagements de retraite des fonctionnaires de La Poste. Dans l'attente de l'adossement au régime général de l'établissement public national de financement des retraites de La Poste (EPNFRLP), un calcul d'engagements au titre des fonctionnaires de la Poste a été effectué par le Gouvernement de manière isolée : l'utilisation de la méthode des unités de crédit projetées conduit à un niveau des engagements d'environ 105 milliards d'euros, toujours au taux d'actualisation de 1,53 %.

Montant des engagements en fonction du taux d'actualisation retenu

(en milliards d'euros)

Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, annexé au projet de loi de finances pour 2012

Il convient de souligner que ces montants doivent être considérés, avant tout, comme des ordres de grandeur.

B. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PENSIONS » RETRACE LE FINANCEMENT DES PENSIONS DES FONCTIONNAIRES DE L'ETAT

1. La création du compte d'affectation spéciale : un facteur de lisibilité introduit par la LOLF

Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » a été institué par l'article 21 de la LOLF qui a prévu la mise en place, au 1 ^er janvier 2006, d'un compte distinct du budget général de l'Etat pour retracer les opérations relatives aux pensions civiles et militaires de retraite des agents de l'Etat et avantages accessoires .

Le CAS retrace également la contribution employeur invalidité et le versement des allocations temporaires d'invalidité (ATI).

Les dépenses doivent être strictement équilibrées par des recettes provenant des cotisations des salariés et des ministères employeurs, des transferts entre administrations publiques et entre régimes de retraite, ainsi que des versements réalisés par les agents au titre des validations de services, de la prise en compte des périodes d'études et des récupérations des indus sur pensions.

Auparavant, les dépenses afférentes au financement des pensions étant disséminées dans le budget de l'Etat, le financement des pensions n'était pas identifié en raison du principe de non-affectation des recettes. L'ambition d'assurer une lisibilité complète des flux financiers relatifs aux pensions, en recettes comme en dépenses, trouve ainsi sa traduction dans un document comptable unique.

La mise en place du CAS « Pensions » a permis de faire apparaître de manière explicite le coût complet des agents. En particulier, l'évolution des taux de cotisation employeur conduit à responsabiliser les ministères employeurs dans leurs décisions de recrutement, même s'il est difficile d'estimer l'effet quantitatif de ce levier.

Les tableaux ci-après détaillent la répartition par ministère :

- du nombre de pensionnés de l'Etat, lequel atteignait 1,71 million de personnes au 31 décembre 2010 ;

- des nouvelles pensions civiles et militaires en 2010, soit 70 000 retraites entrées en paiement.

Evolution du nombre de pensionnés de l'Etat par administration

Source : DGFiP - Service des retraites de l'Etat, base des pensions au 31/12/2010 (base provisoire)

* Affaires étrangères et européennes, culture et communication, travail - emploi - santé, services du Premier ministre, établissements publics de recherche

Ventilation des pensions civiles de retraites par ministère

(entrées en paiement en 2010)

Source : SDGFiP - Service des retraites de l'Etat - Base des pensions au 31/12/2010 (base provisoire)

* Affaires étrangères et européennes, culture et communication, travail - emploi - santé, services du Premier ministre

Afin de couvrir les aléas de prévision sur le comportement des agents pour leur départ en retraite, ainsi que le décalage des encaissements et des décaissements, le CAS « Pensions » dispose d'une réserve de trésorerie dont le montant, initialement fixé à 1 milliard d'euros dans la loi de finances initiale pour 2006, s'établissait à 1,253 milliard d'euros en fin d'exercice 2010. Elle devrait s'établir à un montant estimé à 937 millions d'euros en fin d'exercice 2011. Cette réserve permet aussi de couvrir le déséquilibre entre les recettes et les dépenses du CAS , lequel s'élève à 400 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances.

La Caisse des dépôts et consignations est gestionnaire de certains fonds dont les opérations sont retracées dans le CAS « Pensions » : le Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat, et les fonds relatifs aux rentes d'accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires, aux pensions des anciens agents de la compagnie du chemin de fer franco-éthiopien, ainsi que des sapeurs-pompiers et anciens agents de la défense passive victimes d'accidents.

2. Des dépenses en progression de 3,9 %

Le CAS est structuré en trois programmes , représentant chacun une section du compte spécial. Il rassemble l'ensemble des crédits que l'Etat consacre au paiement des pensions relatives :

- aux pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité (programme 741) pour un montant de 50,35 milliards d'euros , répartis entre 40,32 milliards d'euros de pensions civiles, 9,89 milliards d'euros de pensions militaires et 143 millions d'euros d'allocations temporaires d'invalidité ;

- aux ouvriers des établissements industriels de l'Etat (programme 742) pour un montant de 1,83 milliard d'euros ;

- aux pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions (programme 743) pour un montant de 2,45 milliards d'euros .

Au total, les crédits du CAS « Pensions » augmentent en 2012 de 2 milliards d'euros pour s'établir à 54,6 milliards d'euros, soit une hausse de 3,9 %.

Les pensions civiles et militaires (dont les crédits sont en hausse de 4,4 %) représentent 92,2 % des crédits du CAS.

Evolution du coût des pensions civiles et militaires de retraite et montant des crédits
du compte spécial « Pensions »

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2012

3. La gestion par le service des retraites de l'Etat

Hors CAS « Pensions », un compte spécial ne devant pas comporter de dépenses de moyens, les coûts de gestion du service des retraites de l'Etat sont retracés dans l'action « Gestion des pensions » du programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » du budget général.

En 2009, le service des retraites de l'Etat (SRE) a été créé en réunissant le service des pensions, à Nantes, et les centres régionaux des pensions (CRP) chargés, au sein des trésoreries, de la liquidation des retraites. La décision de mettre en place un service à compétence nationale dans le cadre de la modernisation de la gestion des pensions répondait aux recommandations de votre commission des finances ^{6 ( * )} suite à l'enquête demandée à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF sur la gestion des pensions de l'Etat.

C. LA JUSTIFICATION DES CRÉDITS PAR PROGRAMME

1. Le programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité »

a) Une prise en compte de l'impact de la réforme des retraites représentant une économie estimée à 1,3 milliard d'euros en 2014

La difficulté principale en matière de prévision de l'évolution des recettes et des dépenses du CAS « Pensions » concerne essentiellement le programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité », en raison de l'importance du volume des pensions à servir (50,35 milliards d'euros en 2012) et des incertitudes pesant sur les comportements individuels de départ en retraite.

Par ailleurs, l'évaluation des flux concerne les demandes individuelles traitées par le service des retraites de l'Etat qui recouvre les fonctionnaires des différents ministères, mais aussi de La Poste, de France Télécom, des établissements publics ou encore des ex-fonctionnaires qui ont conservé un droit à pension du fait d'une durée de service effectif égale ou supérieure à quinze ans et demandent la liquidation de leur pension publique.

La réforme des retraites a provoqué, dès 2010, une augmentation des départs en retraite , qui ont concerné 83 172 ayants droit en 2010, selon des données provisoires, alors que les prévisions fournies dans les réponses aux questionnaires budgétaires l'an dernier tablaient sur un niveau identique à celui de l'année 2009, s'établissant à 80 000 ayants droit, ce qui correspond à une différence de 3 172 ayants droit par rapport aux données provisoires pour l'année 2010.

Les prévisions pour 2011 ont ainsi été nettement revues à la hausse par le Gouvernement : 88 500 ayants droit selon les données fournies cette année à votre rapporteur spécial, au lieu de 80 000 ayants droit d'après les réponses au questionnaire budgétaire de l'an dernier.

Il s'agirait d'une anticipation de départs en retraite, puisque la prévision pour l'année 2012 correspond, cette année, à 68 400 ayants droit (contre une prévision de 79 800 ayants droit). Pour l'année 2013, le gouvernement, toujours sur la base des travaux du Conseil d'orientation des retraites, prévoit 69 500 ayants droit (contre 78 600 dans ses prévisions établies il y a un an). En revanche, les prévisions à long terme - en 2020 et en 2030 - n'ont pas été modifiées par rapport à l'an dernier.

Les prévisions du Gouvernement cette année ont pris en compte l'impact de la réforme des retraites , qui s'est traduite par des départs supplémentaires dès 2010.

Par ailleurs, les révisions à la hausse du nombre d'ayants droit en 2010 et 2011 (11 672) sont inférieures de moitié aux révisions à la baisse du nombre d'ayants droit en 2012 et 2013 (20 500) , tandis que les prévisions du nombre d'ayants cause sont, elles aussi, revues à la baisse. Sur quatre ans (2010-2013), les prévisions du nombre global d'ayants droit diminuent ainsi de près de 3 % , ce qui est la conséquence du recul de l'âge d'ouverture des droits à la retraite .

Le recul de l'âge d'ouverture des droits à la retraite et de l'âge d'annulation de la décote a un impact qui, selon le Gouvernement, augmentera progressivement sur la période 2011-2014 pour représenter à terme une économie de l'ordre de 800 millions d'euros en 2014.

Par ailleurs, le relèvement progressif du taux de cotisation salariale des fonctionnaires permet de réduire la charge de l'Etat de l'ordre de 600 millions d'euros en 2014.

Le rendement de la réforme est toutefois réduit de 100 millions d'euros en 2014, par le coût de l'extinction progressive du dispositif de départ anticipé de parents de trois enfants, qui disparaît en 2015.

L'effet combiné de ces mesures provenant de la réforme des retraites représente une économie estimée par le Gouvernement à 1,3 milliard d'euros en 2014 .

Evolution et prévision des flux de départs en retraite ^{7 ( * )}

(en effectifs)

Champ : pensions civiles et de militaires de retraite ayants droit et ayants cause (premier droit) mises en paiement durant l'année, hors pensions temporaires d'orphelins et allocations temporaires d'invalidité.

Source : DGFiP - Service des retraites de l'Etat et direction du Budget (projections à long terme) sur la base des travaux du COR 2010

b) Une progression dynamique des dépenses sous le double effet des départs en retraite et de la revalorisation des pensions

La progression en 2012 de 2,1 milliards d'euros des dépenses de pensions civiles et militaires par rapport à la prévision pour 2011 représente une augmentation de 4,4 % .

Cette évolution est proche de la moyenne annuelle constatée depuis 1990 (+ 4,7 %) et près de trois fois supérieure à celle des prix à la consommation (+ 1,6 %). Elle provient d'abord de la revalorisation annuelle des pensions en paiement (+ 2,9 %), puis de la croissance du nombre de pensionnés (+ 1,8 %).

Afin d'assurer l'équilibre du programme 741, le projet de loi de finances pour 2012 prévoit des augmentations des taux de contribution employeur de l'Etat de 65,39 % à 68,59 % (soit + 4,9 % ) pour les pensions de retraite des civils , et de 114,14 % à 121,55 % (soit + 6,5 % ) pour les pensions militaires .

Comparées aux taux annuels de progression depuis 2006, ces évolutions sont dans la moyenne pour les civils (+ 5,4 %), supérieures à la moyenne pour les militaires (+ 3,3 %).

S'agissant du taux de cotisation salariale , celui-ci s'établira à 8,39 % en 2012, en application de l'article 42 de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites et du décret n° 2010-1749 du 30 décembre 2010, qui a prévu un relèvement de ce taux de 0,27 point chaque année pour atteindre en 2020 le taux en vigueur pour les régimes de droit commun (10,55 %). La prévision de recette correspondante pour les agents de l'Etat et détachés s'élève à 4,075 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2012, en hausse de 88 millions d'euros (soit + 2,2 %) par rapport à la prévision de la loi de finances initiale pour 2011.

c) La mise en oeuvre de la décristallisation des pensions civiles et militaires de retraite

Par ailleurs, votre rapporteur spécial rappelle que l'article 211 de la loi de finances initiale pour 2011 a abrogé l'ensemble des dispositions législatives qui ont conduit à la « cristallisation » des pensions des ressortissants des pays ou territoires ayant appartenu à l'ancien empire colonial français, conformément à la décisions du Conseil constitutionnel n° 2010-1 QPC du 28 mai 2010. Cette décristallisation concerne des pensions civiles et militaires de retraite mais également des pensions militaires d'invalidité.

Un amendement au projet de loi de finances pour 2011, adopté sur l'initiative du rapporteur spécial au nom de votre commission des finances, avait demandé que le rapport sur les pensions de retraite, annexé au projet de loi de finances de l'année, présente chaque année un bilan de la mise en oeuvre de ce dispositif.

Il y a tout lieu de se féliciter que le rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2012 comporte un bilan détaillé de ces dispositions, à la date de fin août 2011.

La décristallisation est devenue effective début août 2011, avec effet rétroactif au 1 ^er janvier. Par ailleurs, le nombre de dossiers traités est en phase avec les prévisions, mais leur traitement a nécessité le recrutement d'agents supplémentaires par le ministère de la défense, comme l'a souligné le rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique :

« Au 31 août 2011, la sous-direction des pensions du ministère de la défense a reçu 5 209 demandes de décristallisation ou de nouveaux droits rentrant dans le cadre de l'article 211. Ce volume est tout à fait cohérent avec l'ordre de grandeur retenu lors des prévisions. En effet, l'hypothèse qui avait été retenue était que 20 % des pensionnés concernés (soit environ 6 000 personnes) feraient une demande de décristallisation de leur indice au cours de l'année 2011.

« Toutefois, de nombreux dossiers sont incomplets et doivent encore faire l'objet d'échanges avec les intéressés. Le ministère de la défense est actuellement en train de recruter cinq agents pour accélérer le traitement de ces dossiers. Au 31 août 2011, sur l'ensemble des demandes reçues, 1 499 ont été traitées par le ministère de la défense et 579 ont été transmises au service des retraites de l'Etat pour décristallisation ou concession d'un nouveau droit. D'ici à la fin de l'année, un total de 850 dossiers supplémentaires devrait être transmis au service des retraites de l'Etat » ^{8 ( * )} .

2. Le programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'Etat »

Le programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'Etat » retrace les dépenses et recettes du Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE) et du fonds des Rentes d'accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM).

Le FSPOEIE est caractérisé par un déficit démographique important, (44 511 cotisants pour 105 088 pensionnés, soit un ratio de 2,36 pensionnés pour un actif) qui explique que les cotisations des salariés et des employeurs ne suffisent pas à équilibrer les charges de pensions.

Le montant des dépenses du FSPOEIE, soit 1,76 milliard d'euros, diminue légèrement (- 0,5 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2011, sous le double effet de l'évolution démographique et du montant des pensions servies.

Dès l'examen du projet de loi de finances pour 2008, le rapporteur spécial de votre commission des finances faisait observer que le « taux employeur » de 24 % applicable aux établissements industriels de l'Etat demeurait très en deçà du niveau de celui en vigueur pour les fonctionnaires civils, ce qui n'était pas de nature à guider les gestionnaires vers une plus grande responsabilisation de l'emploi des ressources humaines.

Depuis lors, cette observation a été entendue et le Gouvernement a régulièrement augmenté le taux de la cotisation employeur afin de contenir la hausse de la subvention de l'Etat sans toutefois l'enrayer . Le taux a ainsi été porté à 27 % en 2009, 30 % en 2010 et 33 % à compter du 1 ^er janvier 2011, ce taux étant inchangé l'an prochain.

Pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat

(en millions d'euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire

(1) Le montant des pensions intègre les pensions vieillesse et invalidité, ainsi que les allocations versées au titre des cessations anticipées d'activité.

(2) Les autres charges comprennent les frais de gestion des régimes (FSPOEIE et RATOCEM), ainsi que les versements dus aux affiliations rétroactives au régime général et à l'IRCANTEC.

(3) Depuis la mise en oeuvre du CAS « Pensions », la subvention d'équilibre versée par l'Etat au fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE) est nette du montant des compensations démographiques désormais versées directement au régime.

Dans le projet de loi de finances pour 2012, le montant des contributions patronales s'élève à 440,1 millions d'euros et les retenues salariales atteignent 107,9 millions d'euros.

La subvention d'équilibre de l'Etat à ce régime continuera d'en constituer la principale ressource. Elle s'élèvera à 1,183 milliard d'euros en 2012 , soit une hausse de 48 millions d'euros (4,3 %) par rapport au montant (1,135 milliard d'euros) inscrit dans la loi de finances initiale pour 2011.

Le ministère employant le plus grand nombre d'ouvriers d'Etat est celui de la Défense (34 345 cotisants, 89 960 pensionnés).

La gestion de ces personnels a donné lieu à un référé ^{9 ( * )} de la Cour des comptes, qui a souligné les marges de progression existantes, compte tenu de l'incidence budgétaire des dépenses :

- la rémunération moyenne des ouvriers de l'Etat est supérieure à celle des fonctionnaires du ministère de la défense, y compris à fonctions similaires, et, selon la Cour des comptes, cette différence « a été accentuée par la politique de promotion professionnelle pratiquée » ; la grille des salaires, liée à celle de la métallurgie parisienne du secteur privé, est plus favorable que celle de la fonction publique ;

- dans ce contexte, la Cour des comptes plaide pour un arrêt des recrutements sous ce statut, tout en reconnaissant la spécificité industrielle des métiers concernés, qui maintiennent en condition opérationnelle les matériels militaires des armées ;

- certaines rémunérations accessoires doivent être consolidées, en l'absence de fondement réglementaire : il s'agit de la rémunération dont bénéficient les chefs d'équipe, ainsi que la prime de rendement perçue par tous les ouvriers d'Etat ;

- enfin, une politique des ressources humaines plus active doit mieux prendre en compte l'évolution des métiers.

Si ces observations concernent plus largement la gestion des ouvriers d'Etat du ministère de la défense, elles ont également une incidence sur les pensions retracées dans le programme 742 :

- alors que le nombre d'actifs est un des déterminants du régime, il existe une distorsion entre le nombre de cotisants (34 345) et le nombre d'ouvriers d'Etat mentionné par la Cour des comptes (25 000) ; si cette différence s'explique probablement par une différence de périmètre (la Cour des comptes mesure le nombre d'équivalents temps plein), des précisions semblent nécessaires ;

- alors que la Cour des comptes souligne « la charge financière des pensions » qui s'alourdit mécaniquement en raison d'un rapport démographique dégradé, il a été relevé que « les dépenses relatives au paiement des heures supplémentaires ne sont pas suivies au niveau central, alors même que la rémunération de ces heures supplémentaires est incluse dans le calcul des droits à pension ».

Votre rapporteur spécial entend obtenir du Gouvernement des clarifications et des garanties sur ces deux points.

Enfin, il convient d'observer que le suivi de l'exécution du programme 742 « Ouvriers des établissements industriel de l'Etat » s'effectue aujourd'hui en dehors des circuits d'information budgétaire et comptable de l'Etat. En effet, les systèmes informatiques mis en place ne permettent pas une extraction automatique des données à partir de la comptabilité de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), gestionnaire du régime.

Cette difficulté est toutefois en passe d'être résolue, comme cela a été indiqué au rapporteur spécial de votre commission des finances dans la réponse à son questionnaire budgétaire : « Un important travail de passage de la nomenclature comptable suivie en gestion par la CDC à celle de l'Etat a ainsi été entrepris par la direction générale des finances publiques afin de permettre la réintégration ex post sur le CAS « Pensions » des dépenses et des recettes du FSPOEIE. Cette réintégration est opérée en plusieurs étapes en cours d'année. En 2012, ces étapes se feront plus fréquemment afin de mieux refléter l'équilibre du FSPOEIE et, in fine , donner une image plus fidèle de l'équilibre du CAS Pensions ».

3. Le programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions »

La particularité de ce programme est que les dépenses ne sont équilibrées par aucune cotisation dans la mesure où il finance soit des régimes « éteints » sur le plan démographique, aucun actif n'apportant sa contribution (pensions des ministres des cultes d'Alsace-Moselle, chemin de fer franco-éthiopien, ORTF), soit des prestations ne donnant pas lieu à cotisation (anciens combattants, traitement attachés à la Légion d'honneur et à la médaille militaire, victimes de guerre ou d'actes de terrorisme).

Ainsi, les dépenses prévues pour 2012 sont intégralement compensées par la subvention d'équilibre de l'Etat qui s'élève à 2,45 milliards d'euros , en baisse de 90 millions d'euros par rapport à 2011.

Le financement de ces pensions et allocations provient de versements de programmes du budget général concernés par ces dépenses : « Coordination des moyens de secours », « Coordination du travail gouvernemental », « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant », « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », « Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers », « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » et « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ». Ces actions sont décrites plus en détail dans l'examen des crédits de ces programmes ^{10 ( * )} .

L'action la plus importante concerne les réparations relatives aux pensions militaires d'invalidité et victimes de guerre pour un montant de 1,6 milliard d'euros répartis entre plus de 309 000 pensionnés, dont l'évolution démographique doit conduire à une diminution de 102 millions d'euros des dépenses en 2012.

Au regard de la nature exacte des crédits qu'elle retrace, l'action n° 3 du programme « Pensions d'Alsace-Lorraine » devrait être renommée « Pensions des ministres des cultes d'Alsace-Moselle ».

Pensions militaires d'invalidité des victimes de guerre et autres pensions

(en euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire

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* ⁵ Par hypothèse, l'horizon de l'évaluation découle de la date maximale présumée au décès du plus jeune ayant cause participant au système actuel (100 ans).

* ⁶ Rapport d'information n° 27 (2007-2008) « La gestion des pensions de l'Etat : une réforme à relancer d'urgence », publié le 11 octobre 2007.

* ⁷ Le tableau fait apparaître le nombre de départs en retraite enregistrés de 2000 à 2010, les prévisions pour 2011-2014 et les projections aux horizons 2020 et 2030.

* ⁸ Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, annexé au projet de loi de finances pour 2012.

* ⁹ Référé n° 61 192 concernant la gestion des ouvriers de l'Etat au ministère de la défense et dans les industries d'armement, adressé le 9 août 2011 au ministre de la défense et au ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, porte-parole du gouvernement, transmis au président de votre commission des finances le 18 octobre 2011.

* ¹⁰ Il s'agit du programme 128 « Coordination des moyens de secours » de la mission « Sécurité civile », du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du gouvernement », du programme 169 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » de la mission « Anciens combattants, mémoire et lien avec la nation », du programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Ville et logement », des programmes 195 « Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers » et 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».