COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

Mardi 18 novembre 2008

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

PJLF pour 2009 - Mission Immigration, asile et intégration - Audition de M. Jean-Marie Delarue, contrôleur général des lieux de privation de liberté

La commission a tout d'abord entendu M. Jean-Marie Delarue, contrôleur général des lieux de privation de liberté, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009 (mission « Immigration, asile et intégration »), sur les centres et locaux de rétention administrative et l'aide juridique aux étrangers.

M. Jean-Marie Delarue a indiqué que lui-même et ses délégués avaient déjà procédé à la visite de plusieurs centres et locaux de rétention, en prenant soin de cibler des établissements peu médiatisés.

Concernant les centres de rétention administrative, il a relevé qu'ils étaient gérés, pour la plupart, par des personnels expérimentés et qu'ils étaient soumis à un cadre réglementaire précis.

En revanche, il a jugé que l'isolement des centres de rétention, beaucoup étant situés en dehors des agglomérations, posait des problèmes pour la visite des familles ou au moment de la sortie de l'étranger.

Il a également préconisé que les policiers et gendarmes affectés dans ces centres reçoivent une formation particulière pour les sensibiliser aux particularités de cette mission et qu'ils la perçoivent moins comme peu valorisante.

Concernant la question de l'aide juridique aux étrangers dans les lieux de rétention, il a déclaré que ce principe n'était pas contestable au même titre que l'accès aux soins, le droit de visite des familles ou l'accompagnement social et matériel.

Il a constaté que la CIMADE avait toujours assuré cette mission.

Evoquant son expérience passée au ministère de l'intérieur, il a rappelé que le ministère des affaires sociales avait déjà eu la volonté, à la fin des années 90, de substituer l'Office des migrations internationales, dénommé désormais agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations, à la CIMADE -l'ANAEM assurant déjà la mission d'accompagnement social et matériel.

Il a jugé qu'une telle confusion des rôles eût été regrettable.

A propos des récents projets du Gouvernement, il a estimé que celui-ci avait une liberté d'appréciation pour organiser l'aide juridique comme il le souhaitait.

Il a néanmoins formulé plusieurs observations :

- l'ANAEM ne doit pas assurer cette mission pour les raisons précitées ;

- à ce jour, aucun organisme ne possède la compétence nécessaire pour reprendre sans rupture, au 1er janvier 2009, le rôle de la CIMADE.

Il a marqué la nécessité de prévoir une période de transition suffisante pour que la qualité de l'aide juridique offerte ne se dégrade pas et pour que les étrangers ne soient pas traités inégalement.

Mme Alima Boumediene-Thiery s'est inquiétée des conditions dans lesquelles les étrangers retenus peuvent demander l'asile.

M. Jean-Marie Delarue a jugé que la procédure de demande d'asile était la plus simple et obéissait à moins de formalisme que les procédures devant le juge des libertés et de la détention ou le juge administratif.

M. Jean-Jacques Hyest, président, en remplacement de M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis des crédits de la mission, a demandé s'il estimait, comme M. Bernard Chemin, ancien président de la commission de contrôle des centres de rétention administrative et des zones d'attente (CRAZA), que les nouveaux centres de rétention étaient de grande taille.

M. Jean-Marie Delarue a observé que la bonne tenue d'un centre dépendait souvent des contacts entretenus avec les détenus par le chef du centre. Citant l'exemple du centre de rétention de Metz, qui devrait passer prochainement de 30 à 90 places, il a jugé que son directeur aurait beaucoup de mal à maintenir la même relation compte tenu de l'accroissement de ses tâches de gestion et du nombre de retenus. Il a évalué à 70 le seuil à ne pas dépasser.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a déclaré que l'audition, par la commission des lois, d'associations s'étant portées candidates à l'appel d'offres avait suscité des interrogations sur la compétence de certaines. Il a demandé si la méthode choisie par le Gouvernement de diviser ce marché en huit lots ne risquait pas de remettre en cause l'homogénéité de l'aide juridique.

Tout en remarquant que ce risque pouvait exister également dans les préfectures ou à la CIMADE (les personnels pouvant être plus ou moins efficaces selon les centres), il a jugé précieux d'avoir l'éclairage d'une association nationale, quelle qu'elle soit, ayant le monopole de cette mission. Dans le cas où plusieurs opérateurs seraient retenus, un minimum de coordination serait indispensable.

M. Jean-René Lecerf a demandé si les différents lieux de privation de liberté en France -établissements pénitentiaires, lieux de rétention, établissements psychiatriques- présentaient des défaillances communes ou s'il s'agissait, au contraire, d'univers complètement distincts.

M. Jean-Marie Delarue a répondu qu'un point commun était la recherche de l'équilibre entre la sécurité et le respect du droit des personnes.

Il a ensuite annoncé que les premières recommandations du contrôleur général des lieux de privation de liberté devraient être publiées au Journal officiel cette semaine et porteraient précisément sur les lieux de rétention.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a déclaré qu'il conviendrait d'être particulièrement attentif à la période de transition entre la CIMADE et les futurs opérateurs.

Mme Alima Boumediene-Thiery a demandé si le contrôleur avait déjà pu se rendre en Belgique pour étudier les nouveaux centres de rétention.

M. Jean-Marie Delarue a expliqué qu'il avait d'abord souhaité se concentrer sur la situation française.

PJLF pour 2009 - Missions Relations avec les collectivités territoriales, Sécurité, Sécurité civile et Administration générale et territoriale de l'Etat - Audition de Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales

Puis la commission a entendu Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, sur le projet de loi de finances pour 2009 (missions « Relations avec les collectivités territoriales », « Sécurité », « Sécurité civile » et « Administration générale et territoriale de l'Etat »).

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a rappelé que le budget pour 2008 avait permis de lancer les réformes nécessaires à la modernisation de son ministère et que le budget pour 2009 avait l'ambition de conforter les orientations précédemment définies dans un contexte marqué par un certain nombre de défis.

La ministre a tout d'abord indiqué qu'à compter du 1er janvier 2009, la gendarmerie serait placée sous sa responsabilité, dans des conditions préservant la vocation militaire des gendarmes. Estimant que cette intégration représentait une opportunité fondamentale pour l'efficacité de la sécurité intérieure, elle s'est déclarée à l'écoute de toutes les inquiétudes que ce rapprochement pourrait susciter et prête à répondre à toutes les questions des élus sur ce sujet.

Elle a ensuite rappelé que le budget pour 2009 était doublement contraint par le contexte de crise économique que connaît actuellement notre pays et par l'objectif de suppression des déficits publics à l'horizon 2012. Elle a affirmé que, dans ce cadre, le ministère participerait pleinement aux efforts budgétaires nécessaires, dans les limites requises par la préservation de la sécurité des Français.

La ministre a rappelé que de réelles menaces pesaient à l'heure actuelle sur la sécurité de nos compatriotes. Soulignant le fait que les pays européens, dont la France, demeuraient une cible privilégiée pour des mouvements terroristes inspirés par Al-Qaïda (notamment pour Al-Qaïda au Maghreb), et que des actions avaient été menées par ces mêmes mouvements contre des intérêts et des ressortissants français dans plusieurs pays d'Asie et d'Afrique, elle s'est félicitée des nombreuses interpellations d'activistes islamistes réalisées récemment (89 en 2007, 65 depuis le début de l'année 2008) grâce à l'efficacité des services de renseignement français animés par l'unité de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT). Elle a attiré l'attention des membres de la commission sur le fait qu'il existait également une menace terroriste nationale appelant une vigilance constante, faisant notamment référence aux attentats commis en Corse et au Pays Basque, ainsi qu'aux faits commis récemment par une frange de l'ultra-gauche contre des installations de la SNCF. Abordant la question de la lutte contre la délinquance, elle a indiqué que la délinquance générale avait reculé de 2,3% au cours des douze derniers mois, en dépit d'une augmentation de 10% des délits révélés par l'initiative des services, notamment dans la lutte contre les stupéfiants. Elle a toutefois précisé que cette diminution générale de la délinquance cachait des disparités importantes : ainsi, au cours des douze derniers mois, la délinquance de proximité a diminué de 8,2 % (ce qui correspond à 140.000 victimes potentielles en moins), les violences dites « crapuleuses » ont chuté de 9,6% et les violences aux personnes ont modérément progressé de + 0,43% ; en revanche, les violences intrafamiliales et les escroqueries ont continué de progresser. Dans ce contexte, Elle s'est félicitée de l'amélioration substantielle du taux d'élucidation (passé de 35,7 % à 37,7 % en un an, alors qu'il n'était que de 25% en 2001), qui constitue un élément de dissuasion important pour les délinquants. De façon générale, elle a fait remarquer que ces violences étaient le reflet de notre société, et que la question de l'augmentation des violences « gratuites » dépassait le seul champ de compétences des services de police et de gendarmerie. Constatant l'augmentation des escroqueries (« classiques » ou sur internet), la ministre a annoncé son intention de présenter très prochainement un plan national d'action destiné à lutter contre ces dernières.

Dans ce contexte, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a expliqué que le budget de son ministère avait pour triple objectif de renforcer la protection des Français, de rapprocher l'Etat des citoyens et de valoriser les hommes et les territoires. Relevant que la protection des Français passait par une plus grande capacité d'anticipation des nouvelles menaces, elle s'est félicitée de la mise en place de la Délégation à la prospective et à la stratégie, chargée d'analyser les nouvelles formes de délinquance et de réfléchir aux moyens susceptibles d'y faire face. Insistant sur la nécessité de moderniser les moyens mis à la disposition des policiers et des gendarmes, elle a par ailleurs indiqué que 100 millions d'euros en autorisations d'engagement et 40 millions d'euros en crédits de paiement seraient consacrés, en 2009, à l'extension de la vidéoprotection (qui a fait ses preuves dans des villes telles que Strasbourg ou Mulhouse) et des moyens de la police technique et scientifique. Elle a également annoncé que 11 et 14 millions d'euros seraient respectivement attribués aux policiers et aux gendarmes dans le but d'améliorer leur équipement et de mieux les protéger contre les menaces auxquelles ils sont confrontés (lunettes de protection, gilets tactiques, nouvelles tenues de maintien de l'ordre). En outre, la ministre a insisté sur l'importance des risques liés aux évènements industriels et climatiques, faisant notamment référence aux précipitations très violentes et très localisées qui se sont abattues sur certaines parties du territoire récemment, ou encore à la tornade qui a dévasté plusieurs villes du nord de la France au cours de l'été. Précisant que la Délégation à la prospective et à la stratégie travaillait sur ces nouvelles menaces, elle a rappelé que le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale avait intégré la protection civile dans la mission de protection de l'Etat. Elle a ainsi indiqué que des crédits avaient été mobilisés afin de moderniser les systèmes d'alerte (sirènes, mais également téléphones portables, ordinateurs de poche, panneaux urbains, etc.) et, rappelant que le risque nucléaire, radiologique, bactériologique et chimique (NRBC) constitue un risque réel, elle a annoncé que des moyens de protection contre de telles menaces seraient mis à la disposition de la sécurité civile, dont les capacités de décontamination seront triplées afin de parvenir à 200 chaînes et 16 véhicules de détection, de prélèvement et d'identification biologique et chimique. Elle a également indiqué que les équipements des services opérationnels de la DSC (formations militaires et service du déminage) en matière de lutte contre la menace NRBC seraient renforcés. Enfin, dans le contexte du redéploiement des équipements militaires, elle a annoncé l'acquisition de trois hélicoptères destinés à la Martinique et à la Réunion, ainsi que deux hélicoptères Dauphin destinés à la Polynésie française ; la gendarmerie nationale disposera en outre de quatre hélicoptères de manoeuvre affectés en Guyane et en Nouvelle-Calédonie.

Abordant la question des relations entre l'Etat et ses usagers, la ministre a estimé qu'il était nécessaire de clarifier le fonctionnement de l'Etat et de rapprocher les services des usagers. Elle a ainsi rappelé que les préfectures contribuaient de façon essentielle à assurer la présence de l'Etat sur l'ensemble du territoire national et que la présence des sous-préfectures dans les territoires les plus en difficulté était plus que jamais une priorité. A ce sujet, elle s'est engagée à ce qu'aucune sous-préfecture située dans un territoire en difficulté ou dans un territoire isolé ne soit supprimée. En revanche, il conviendra selon elle de s'interroger sur le maintien de sous-préfectures situées dans des agglomérations à proximité des préfectures. Elle a par ailleurs souhaité que le rôle du préfet comme unique interlocuteur des conseils généraux et régionaux soit renforcé. Enfin, elle a souhaité voir les nouvelles technologies contribuer au rapprochement des services avec les usagers, prenant pour exemple les nouveaux modes de délivrance des titres : ainsi, le système d'immatriculation à vie des véhicules (SIV) permettra aux particuliers de formuler leurs demandes directement auprès de leur concessionnaire, ce qui représentera un gain de temps ; en outre, la délivrance des passeports et des cartes nationales d'identité pourra se faire en mairie, avec le concours de l'agence nationale des titres sécurisés (ANTS), ce qui permettra d'accroître la rapidité et la sécurité de la délivrance de ces titres.

Elle a ensuite abordé la question des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales : estimant qu'il était légitime que ces dernières soient pleinement associées à la maîtrise des dépenses publiques car les concours financiers aux collectivités territoriales représentent près de 20% du budget de l'Etat, elle a fait observer que l'ensemble de ces concours (dont la DGF) progresseraient en 2009 de + 2%, et ce alors même que le gouvernement a récemment revu à la baisse sa prévision d'inflation, désormais estimée à 1,5% en 2009. Elle a observé qu'une telle progression correspondait à une augmentation de 1,103 milliard d'euros des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales. Dans ce contexte, elle a estimé qu'un effort particulier devait être réalisé en faveur des collectivités les plus en difficulté, et, en particulier, que la dotation de solidarité urbaine (DSU) devait être mieux ciblée sur les villes pauvres accueillant une population pauvre. Relevant que le projet de réforme de cette dotation initialement retenu par le gouvernement avait suscité de nombreuses inquiétudes chez les élus locaux, elle a annoncé que l'année 2009 constituerait la première étape d'une réforme qui sera mise en oeuvre sur trois ou quatre années : ainsi, en 2009, les 70 millions d'euros d'augmentation de la DSU seront concentrés sur les 150 premières villes les plus pauvres ; les 327 communes suivantes verront leur dotation de DSU augmenter de 2% ; enfin, les villes appelées, à terme, à sortir du dispositif seront assurées de percevoir en 2009 la même dotation qu'en 2008, et leur sortie du dispositif sera étalée sur trois ou quatre années, à partir de critères qui seront définis par le Comité des finances locales au printemps prochain.

La ministre a ensuite tenu à aborder la question particulière de l'outre-mer, soulignant le fait qu'à l'heure de la mondialisation, les départements et les collectivités d'outre-mer constituaient un véritable atout pour la France. Elle a notamment rappelé que le développement durable avait contribué à faire prendre conscience de la richesse naturelle de ces territoires, envisagée notamment sous l'angle du développement durable (par exemple, le territoire de St-Pierre et Miquelon se prête au développement d'une énergie éolienne). De ce point de vue, le projet de loi d'orientation pour l'outre-mer, qui sera prochainement examiné par le Sénat, devra permettre de renforcer la mise en valeur des départements et collectivités d'outre-mer, en procédant aux ajustements nécessaires et en prévoyant d'abonder de 200 millions d'euros par an les dispositifs qui existent à l'heure actuelle. Il appartiendra ensuite aux élus et aux chambres de commerce et d'industrie de définir les territoires qui feront l'objet d'un effort prioritaire.

Enfin, elle a estimé que, pour l'exercice de l'ensemble des missions qu'elle venait d'évoquer, il était plus que nécessaire de valoriser les atouts des hommes et des femmes travaillant au sein de son ministère. Elle a notamment annoncé que des personnels administratifs supplémentaires seraient recrutés afin de permettre aux policiers et aux gendarmes de se recentrer sur le coeur de leur métier. Elle a également appelé de ses voeux la suppression des tâches mécaniques et répétitives, rendue possible par la dématérialisation des procédures et l'accroissement des possibilités de formation permanente offertes aux agents, lesquelles devront contribuer à l'évolution des plans de carrière de chacun.

La ministre a, dans ce cadre, précisé que les crédits des missions relevant de sa responsabilité progresseraient globalement en 2009 de 2% : les crédits des missions « sécurité » et « sécurité civile » augmenteront respectivement de 2,5% et 2,4%, tandis que ceux de la mission « administration générale et territoriale de l'Etat » diminueront de 0,7 % pour s'établir à 2,6 milliards d'euros ; toutefois cette diminution doit être mise en parallèle avec la diminution des tâches permise par la mise en oeuvre de la nouvelle procédure de délivrance des titres sécurisés et par la dématérialisation des procédures. Elle a par ailleurs fait observer que la règle du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux ne pouvait s'appliquer sans discernement aux personnels relevant de son ministère, compte tenu de la spécificité des missions qui y sont exercées : ainsi, en 2009, le non-remplacement représentera globalement 41% avec des ratios différents selon les missions et les possibilités de modernisation de l'activité ; dans le domaine de la sécurité, ce taux de non-renouvellement sera limité à 36%. Elle a précisé qu'en contrepartie de la mise en oeuvre de cette règle, les rémunérations des personnels bénéficieraient d'une amélioration.

Enfin, la ministre a affirmé, en ce qui concerne la police, que la mise en oeuvre du protocole « corps et carrière » serait poursuivie et que l'encadrement intermédiaire serait renforcé par la création de 2.300 postes de brigadiers, de 460 postes de brigadiers-majors et de 175 responsables locaux d'unités locales de police. Au-delà du protocole de 2004, elle a indiqué qu'un protocole additionnel signé en octobre avec un syndicat d'agents du corps d'encadrement et d'application (ACEA) permettrait d'augmenter sur trois ans l'allocation de maîtrise et l'indemnité de sujétion spéciale police (ISSP). En ce qui concerne la gendarmerie, la ministre a affirmé que les engagements de plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE) seraient tenus et qu'elle veillerait au respect du principe de parité entre policiers et gendarmes. Enfin, concernant l'administration territoriale et centrale, elle a indiqué que le ministère bénéficierait en 2009 d'une enveloppe de mesures salariales de 13,8 millions d'euros et que le plan de requalification serait poursuivi, avec 1.100 promotions supplémentaires. Elle a estimé que l'ensemble de ces mesures permettrait au ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales de remplir au mieux les missions qui lui sont confiées.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », satisfait des précisions que la ministre venait d'apporter concernant la réforme de la DSU, a souhaité attirer son attention sur le fait que l'inflation constatée par l'INSEE pour l'année 2008 devrait atteindre 2,7%. Il s'est inquiété des conséquences que l'éventuelle persistance d'un taux d'inflation aussi élevé pourrait engendrer pour les concours financiers de l'Etat aux collectivités locales, dont la progression sera strictement limitée à 2% en 2009. Faisant référence à l'exposition de certaines collectivités locales aux « emprunts toxiques », il a par ailleurs souhaité savoir si le gouvernement entendait proposer des mesures destinées à encadrer le recours des collectivités à ce type d'emprunts. Enfin, il a rappelé que le Comité des finances locales avait, lors de sa réunion du 25 septembre 2008, refusé de constituer un groupe de travail en son sein afin de réfléchir à une réforme du Fonds de compensation de la TVA (FCTVA) et a souhaité connaître les intentions du gouvernement concernant une telle réforme.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a confirmé que le taux d'inflation pour 2008 devrait tourner autour de 2,8% mais que, dans le contexte économique actuel, le Gouvernement venait de revoir à la baisse son estimation de l'inflation en 2009 : celle-ci ne serait désormais que de 1,5 %. La ministre a toutefois tenu à rappeler qu'elle avait obtenu du ministère du budget et des comptes publics que cette révision des prévisions d'inflation pour 2009 n'affecte pas les données essentielles du budget 2009, construit sur l'hypothèse d'une inflation à 2%, en ce qui concerne les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales : conformément aux prévisions initialement retenues, les concours financiers de l'Etat évolueront donc de 2%, ce qui, compte tenu du contexte actuel et des prévisions macroéconomiques pour 2009, constitue un effort financier substantiel en faveur des collectivités. S'agissant de la question des « emprunts toxiques », elle a tenu à rappeler que, d'une part, la plupart des collectivités ayant recours à l'emprunt choisissait en règle générale d'emprunter à taux fixes, et que, parmi les emprunts à taux variables contractés, la plupart n'étaient pas « toxiques ». Au total, elle a estimé que ces « emprunts toxiques » ne concernaient qu'une minorité de grandes collectivités et de villes moyennes, pour lesquelles ces produits financiers avaient constitué pendant plusieurs années une source d'économies appréciable. Conformément à l'accord passé entre le ministère de l'économie, les associations d'élus locaux, des représentants des banques et le ministère de l'intérieur, elle a annoncé que cette question ferait l'objet d'un examen au cas par cas. Elle a par ailleurs appelé à ne pas amalgamer la question des « emprunts toxiques » avec celle, plus générale, des difficultés auxquelles sont confrontées l'ensemble des collectivités locales en raison de la crise bancaire actuelle : de ce point de vue, le déblocage par le gouvernement d'une enveloppe de 5 milliards d'euros doit permettre de faire face au risque de manque de liquidités, en permettant aux banques de continuer à financer les investissements des collectivités territoriales. Enfin, au sujet du FCTVA, La ministre a souligné que de nombreuses incertitudes entouraient les conditions d'éligibilité des dépenses des collectivités à ce Fonds et a souhaité qu'un groupe de travail réfléchisse à une clarification de ces conditions. Elle a regretté le refus opposé par le Comité des finances locales à sa proposition de constituer un groupe de travail sur cette question, dans la mesure où son objectif n'était que d'inviter à une réflexion sur les conditions de fonctionnement de ce Fonds et non d'imposer quelque réforme que ce soit.

M. François Zocchetto a attiré l'attention de la ministre sur les conditions dans lesquelles serait réalisé le transfert aux communes de la délivrance des titres sécurisés. Il a souhaité savoir si un dispositif législatif était prévu pour encadrer cette procédure et a souligné le fait que les compensations prévues ne couvraient que partiellement les dépenses engagées par les collectivités.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a rappelé qu'aux termes du décret n° 2001-185 du 26 février 2001, les communes avaient été chargées, au nom de l'Etat, de recueillir les demandes de cartes nationales d'identité et de passeports et d'en assurer la délivrance, tandis que l'instruction des dossiers, la fabrication des titres et leur transmission aux communes continuaient de relever de la compétence des préfectures et de certaines sous-préfectures. Elle a rappelé que ce décret avait été annulé par le Conseil d'Etat au motif que seule une loi peut mettre une dépense de l'Etat à la charge des collectivités territoriales. Soucieuse de mettre un terme au contentieux indemnitaire qui avait résulté de cette annulation, elle a indiqué que le gouvernement, en accord avec l'Association des maires de France, entendait soumettre au Parlement, dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2008, un amendement visant, d'une part, à valider rétroactivement le décret de 2001, et d'autre part, à donner un fondement légal à la mission exercée par les communes en matière de gestion des cartes nationales d'identité et des passeports. En ce qui concerne le dispositif prévu pour 2009, la ministre a confirmé que les coûts d'installation de la station de délivrance des titres seraient intégralement pris en charge par l'Etat. En outre, une dotation, calculée forfaitairement sur la base d'une moyenne d'un quart d'heure par dossier traité, est inscrite au budget pour 2009 afin d'indemniser les frais induits par la délivrance de titres sécurisés aux personnes ne résidant pas sur le territoire des communes concernées. La ministre a conclu sur ce point en indiquant qu'un bilan de ce dispositif serait réalisé au terme d'un an afin de permettre d'éventuels ajustements.

Mme Jacqueline Gourault a souligné le fait que le dispositif de délivrance des titres sécurisés prévu posait également un problème d'espace pour un certain nombre de communes. En outre, abordant la question du FCTVA, elle a estimé que les conditions d'éligibilité à ce Fonds étaient désormais tout à fait claires, et que le réel désaccord entre les élus locaux et le gouvernement portait sur l'inclusion, prévue en 2009, de ce Fonds au sein de l'enveloppe normée des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales : de fait, ce Fonds fait désormais l'objet d'une limitation. Soulignant le fait que ce débat intervient par ailleurs dans un contexte budgétaire marqué par l'annonce d'une réforme de la DSU, par l'impact des restructurations du ministère de la défense sur un grand nombre de communes et par la transformation de nombreux remboursements en des dotations dont la progression est limitée, elle a insisté sur le fait que les collectivités territoriales ne sauraient être tenues pour responsables de leur dépendance financière à l'égard de l'Etat.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a tout d'abord précisé que le matériel nécessaire à la procédure de délivrance des titres sécurisés par les communes était relativement compact et ne nécessitait qu'une pièce de 15 m2. Quant à la question du FCTVA, elle a rappelé que celui-ci constituait une part très importante au sein de l'enveloppe normée et que sa progression était rapide. Elle a également souligné le fait qu'à l'heure actuelle, le fonctionnement de ce Fonds est indifférent à la nature des investissements réalisés par les collectivités territoriales et qu'il existait de grandes différences dans les politiques menées par chacune d'elles. Réagissant à la question de la dépendance financière des collectivités locales vis-à-vis de l'Etat, elle a appelé de ses voeux une réforme globale de la fiscalité locale, dont les deux premières étapes seraient une réforme d'ensemble de la taxe professionnelle et une révision des bases locatives. Elle a toutefois estimé qu'aucune réforme fiscale ne pourrait être envisagée avant l'achèvement des travaux en cours sur l'organisation territoriale de notre pays.

M. Hugues Portelli a attiré l'attention de la ministre sur le fonctionnement du Fonds de solidarité de la région Ile-de-France (FSRIF). Rappelant que celui-ci est assis sur des bases fiscales communales, il a regretté que ce Fonds soit progressivement en train de s'assécher, en raison du développement de l'intercommunalité à fiscalité propre en Ile-de-France : dans ce contexte, il a souhaité qu'un élargissement des bases de ce Fonds soit envisagé. Par ailleurs, il a rappelé que les collectivités territoriales éligibles à la DSU étaient tenues d'établir un rapport annuel sur la manière dont leur dotation avait été utilisée, mais que, dans les faits, l'établissement d'un tel rapport revêtait le plus fréquemment un caractère formel. Il a pour sa part estimé souhaitable que la DSU soit répartie sur la base d'évaluations concrètes des actions engagées par les collectivités éligibles.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a tout d'abord estimé que toute réforme du FSRIF devrait, pour être juste et efficace, être subordonnée à l'aboutissement des réflexions en cours sur le « grand Paris » et sur les liens entre les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale. Quant à la question de la DSU, elle s'est prononcée en faveur d'évaluations plus précises, regrettant à ce sujet que de nombreuses collectivités refusent de se prêter à de telles évaluations au nom de l'autonomie des collectivités locales. Une réflexion devra, selon elle, être engagée afin de déterminer l'organisme qui pourrait être chargé de réaliser de telles évaluations. Elle a rappelé qu'en revanche, la nouvelle dotation de développement urbain (DDU), créée par la loi de finances pour 2009, serait quant à elle répartie par les préfets en fonction de critères précisément définis.

M. Charles Gautier a souligné le fait que l'indice d'inflation retenu pour définir la progression des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, calculé à partir de l'évolution des prix à la consommation, n'était pas pertinent pour rendre compte de l'évolution des charges des collectivités territoriales, lesquelles évoluent principalement en fonction des coûts de la construction, du coût du crédit et de l'évolution des salaires. Il s'est prononcé en faveur de la construction d'un indice territorial qui permettrait de rendre compte de façon plus objective de l'évolution des dépenses des collectivités locales, et a invité la ministre à proposer un groupe de travail sur ce thème.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a observé que l'indice d'inflation calculé par l'Etat lui permettait de déterminer la progression de ses propres dépenses comme de celle des concours financiers qu'il attribue aux collectivités locales : ces dernières ne sont donc pas désavantagées par rapport aux contraintes que l'Etat s'impose en ce qui concerne ses propres dépenses. Appelant de nouveau de ses voeux une réforme globale des finances locales, elle a estimé que cette question pourrait très légitimement trouver sa place dans le cadre des travaux et réflexions entamés afin de renforcer l'autonomie financière des collectivités territoriales.

Mme Virginie Klès est revenue sur la question de la délivrance des titres sécurisés par les communes, soulignant le fait que la mise en oeuvre du nouveau dispositif nécessiterait, pour certaines petites communes, une réorganisation complète des services et souhaitant, au vu des difficultés qui ne manqueraient pas de survenir, qu'il soit procédé à une réelle évaluation préalablement à cette mise en oeuvre.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a rappelé que le nouveau dispositif de délivrance des titres sécurisés serait mis en place progressivement, 2.000 communes ayant dans un premier temps été retenues pour accueillir des stations d'enregistrement des données personnelles et biométriques. Elle a affirmé qu'une évaluation serait conduite afin de révéler et de corriger les problèmes éventuels, et que, sur la base du volontariat, le dispositif pourrait être progressivement étendu.

M. Jean-Pierre Vial a exprimé son inquiétude quant à l'avenir des pisteurs-secouristes, qui assurent la sécurité des personnes et les secours d'urgence sur le domaine skiable des stations de ski. Il a indiqué qu'il semblait y avoir un malentendu entre le ministère de l'intérieur, attaché à mieux encadrer cette activité et les communes de montagne, soucieuses de continuer à profiter de l'expérience des pisteurs-secouristes, ajoutant que la réponse de M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, à sa question orale du 28 octobre 2008 n'avait pas dissipé tous les doutes sur les intentions du Gouvernement.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a expliqué que le Gouvernement ne souhaitait pas remettre en cause l'activité des pisteurs-secouristes dans les stations de montagne mais que le ministère de l'intérieur devait s'assurer de la qualité de leur formation afin de garantir l'efficacité des secours.

Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis sur les crédits de la mission « sécurité civile », a souhaité connaître les intentions du Gouvernement sur l'évolution du fonds d'aide à l'investissement, destiné à accompagner les projets des services départementaux d'incendie et de secours.

Elle a rappelé que l'an dernier, après un rapport de la Cour des comptes ayant constaté le saupoudrage des crédits du fonds, le Gouvernement avait décidé de réserver une partie de ce dernier pour le financement du projet ANTARES, qui doit permettre une interconnexion des communications de tous les services chargés de la sécurité civile, et qu'un décret devrait cibler les projets structurants des services d'incendie et de secours financés en priorité par le fonds.

Elle s'est interrogée sur les raisons pour lesquelles ce décret n'avait toujours pas été publié, soulignant que la faible consommation des crédits du fonds, issue de cette absence de priorités et de la libération tardive des montants prévus, amenait le Gouvernement à réduire progressivement l'enveloppe prévue pour le fonds.

Elle a en outre regretté qu'une part des crédits en principe prévus pour le fonds aient été utilisés l'an dernier pour le financement des colonnes de renfort et les secours d'urgence.

Saluant la décision du Gouvernement de ne pas supprimer la participation des communes au financement des services départementaux d'incendie et de secours après plusieurs années d'hésitation, elle a souhaité connaître les motifs de cette décision annoncée lors du dernier congrès national des sapeurs-pompiers. Elle a estimé qu'une modification de dispositions législatives était nécessaire pour l'acter et s'est interrogée sur le calendrier d'une telle modification.

Insistant sur l'intérêt du référentiel commun élaboré par les représentants des sapeurs-pompiers et des médecins urgentistes en concertation avec les ministères de l'intérieur et de la santé, au terme d'une réflexion de sept mois, afin d'améliorer le secours d'urgence en France, elle a cependant constaté que les présidents de conseil d'administration des services d'incendie et de secours n'avaient pas été conviés à cette réflexion et a déclaré qu'il serait pertinent de les associer à sa mise en oeuvre.

Constatant que le problème de la permanence des soins médicaux demeurait entier dans les territoires malgré le référentiel commun et qu'il continuerait à peser sur les secours d'urgence, elle a demandé quelles étaient les pistes du Gouvernement pour remédier à cette situation.

Notant qu'il y avait eu une faible consommation et des reports de certains crédits du fonds d'aide à l'investissement, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a précisé que le décret précisant les projets prioritaires au titre de ce fonds serait examiné, le 19 novembre, par la Conférence nationale des services d'incendie et de secours. Elle a rappelé que cette dernière n'avait pu se réunir pendant de longs mois en raison des élections locales de 2008, empêchant de ce fait un examen et une publication plus rapides du décret.

Admettant qu'environ deux millions d'euros non utilisés du fonds avaient pu être mobilisés en 2007 pour le financement des colonnes de renfort et les secours d'urgence, elle a souligné que la réévaluation des montants affectés à ces activités dans le projet de loi de finances pour 2009 mettrait fin à ces pratiques.

Soulignant que le refus de supprimer les contingents communaux répondait avant tout au souhait de nombreux maires soucieux de conserver un lien de proximité avec les sapeurs-pompiers en activité sur leur commune, elle a indiqué que les modifications législatives nécessaires à la mise en oeuvre de cette décision feraient l'objet d'un amendement dans le présent budget.

Estimant que la réflexion sur le référentiel commun avait d'abord permis d'apaiser les tensions existant entre sapeurs-pompiers et médecins urgentistes, puis de mieux harmoniser leurs interventions en matière de secours d'urgence, elle a indiqué que le référentiel serait présenté lors de la prochaine Conférence nationale des services d'incendie et de secours tout comme le projet d'arrêté qui doit lui donner une base juridique solide.

Elle a ajouté que ce projet d'arrêté prévoyait la possibilité de réunions quadripartites avec les organismes financeurs des secours.

Concernant la carence de la permanence des soins, elle a souligné que les difficultés rencontrées étaient graves et concernaient surtout des zones touchées par un risque de désertification avec la fermeture de certains services de proximité.

Elle a ajouté que ces difficultés résultaient avant tout d'une évolution de la société amenant les jeunes médecins à refuser de s'installer dans certains territoires, ruraux en particulier. Elle a estimé que l'ampleur du problème nécessitait une réflexion pour inventer, aux côtés d'un service médical d'urgence rénové, de nouvelles formes de médecine de ville au quotidien.

M. Jean-Jacques Hyest, président, après avoir constaté que la direction de la défense et de la sécurité civiles du ministère de l'intérieur avait été récemment transformée en direction de la sécurité civile, a estimé que le ministère de l'intérieur devait veiller à maintenir une coordination permanente entre les services chargés de la sécurité civile et ceux responsables de la défense civile.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a expliqué que la distinction entre les missions de sécurité civile, assumées par la direction de la sécurité civile, et celles de la défense civile, assumées par la nouvelle direction de la défense civile rattachée auprès du secrétaire général à la défense nationale, était conforme aux préconisations du Livre Blanc sur la défense et la sécurité nationale et devait clarifier l'organisation des missions sans remettre en cause les liens entre les services qui en ont la charge.

Elle a rappelé que la notion de défense civile intervenait pour la protection des populations en cas de crise majeure tel qu'un attentat terroriste alors que la sécurité civile intervenait pour le secours aux personnes au quotidien.

Elle a estimé que les liens entre ces acteurs seraient confortés par la création d'un vrai centre de gestion des crises au ministère de l'intérieur.

En réponse à M. Alain Anziani, rapporteur pour avis du programme administration générale et territoriale de l'Etat, qui l'interrogeait, d'une part, sur les modalités de réforme du contrôle de légalité des actes des collectivités locales et, d'autre part, sur le rôle dévolu, dans le cadre de la réforme du réseau des sous-préfectures, aux sous-préfets d'arrondissement, lesquels pourraient désormais s'intéresser au développement économique, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a apporté les précisions suivantes :

- sur le premier point, elle a souligné que la pertinence du contrôle exercé n'était pas toujours avérée et exigeait donc sa modernisation. Par ailleurs, la dématérialisation de la procédure de transmission la simplifiait et permettait, donc, la formation des personnels préalablement affectés à ce travail, à des tâches plus gratifiantes comme le conseil aux collectivités locales ;

- le recentrage du contrôle en préfecture offrait un interlocuteur unique aux exécutifs locaux. La ministre a indiqué que le rôle des sous-préfectures serait recentré sur le conseil aux collectivités locales et des compétences comme la police des étrangers. Elle a ajouté que quel que soit le périmètre retenu pour les arrondissements, la présence de l'Etat devait y être affirmée.

La ministre a ensuite considéré que le management économique relevait plutôt de la compétence du préfet mais que des adaptations pouvaient être retenues selon les caractéristiques des territoires. Sur la question de la nomination d'un conseiller d'administration à un poste de sous-préfet d'arrondissement, elle a rappelé le précédent des nominations de conseillers dans les fonctions de directeurs de cabinet de préfet, dont ils constituent le quart de l'effectif total. Elle s'est demandée si les élus locaux ne préféraient pas de tels fonctionnaires, dotés d'une expérience professionnelle éprouvée.

Mme Anne-Marie Escoffier a insisté sur l'institution nécessaire de guichets uniques pour mutualiser les fonctions alors que le tissu social se délite dans les zones rurales et dans certaines zones urbaines. Elle a estimé que la suppression de sous-préfectures intervenant dans ces dernières zones pourrait être compensée par la mise en place d'un guichet unique. Elle a noté que la réorganisation des services déconcentrés en pôles de compétences relevait de cet esprit.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Sécurité », a demandé comment serait géré le décalage entre le rattachement budgétaire de la gendarmerie au ministère de l'intérieur dès le 1er janvier 2009 et le rattachement organique qui ne devrait intervenir que dans le courant du premier semestre 2009, le projet de loi relatif à la gendarmerie nationale n'ayant pu être inscrit à l'ordre du jour dans les délais prévus initialement.

Il a ensuite demandé s'il était envisagé de fusionner l'Institut national de police scientifique et l'Institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale (IRCGN) ou s'il n'était pas préférable de conserver deux organismes afin d'entretenir une saine émulation et permettre des contre-expertises.

Enfin, il a demandé quel était le degré d'avancement des projets tendant à réduire la charge des extractions et transfèrements judiciaires par les forces de police et de gendarmerie. Il a notamment souhaité savoir s'il était prévu de responsabiliser financièrement le ministère de la justice.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a considéré que le retard du projet de loi relatif à la gendarmerie nationale serait gênant, mais que cette période intermédiaire serait gérée par l'attribution au directeur général de la gendarmerie nationale, à titre provisoire, de compétences particulières.

S'agissant de l'avenir des deux principales structures de police scientifique, elle a déclaré que la fusion n'était pas envisagée et qu'il était important de conserver en l'espèce deux visions de la matière.

Enfin, à propos des transfèrements et extractions judicaires, tout en remarquant que des progrès avaient été accomplis ces dernières années, elle a jugé nécessaire de passer à la vitesse supérieure en responsabilisant financièrement le ministère de la justice.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé que des résultats significatifs pouvaient être obtenus grâce au développement de la visioconférence et à une meilleure répartition géographique des détenus. Il a cité l'exemple d'un détenu dont le coût des divers transfèrements avait été estimé à un million d'euros.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx a demandé s'il serait procédé à de nouveaux redéploiements police-gendarmerie.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a expliqué que des ajustements seraient réalisés chaque année pour suivre les évolutions démographiques.

Remarquant que l'observatoire national de la délinquance évaluait à deux-tiers le nombre des victimes ne portant pas plainte, M. Charles Gautier a demandé si cela ne remettait pas en cause la fiabilité des statistiques de la délinquance.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a admis que les statistiques du ministère reposaient par la force des choses sur les seuls faits constatés. Elle a toutefois relevé que certaines infractions comme les violences intrafamiliales faisaient certainement l'objet de plus de plaintes que par le passé grâce à un travail de sensibilisation et d'écoute des victimes.

Elle a aussi relativisé le décalage entre les faits constatés par les services de police et de gendarmerie et les faits recensés par les enquêtes de victimisation en estimant que les premiers n'évoluaient pas a priori plus ou moins vite que les seconds.

Elle a déclaré qu'au-delà du débat sur les chiffres à un moment donné, le plus important était d'étudier les tendances.

Elle a enfin attiré l'attention sur le fait que derrières deux infractions constatées similaires, comme un vol, il pouvait y avoir des réalités très différentes : dans un cas, un vol isolé et ponctuel, dans l'autre, un vol de grande importance commis par une bande organisée.

PJLF pour 2009 - Missions Justice et Pouvoirs publics - Examen du rapport pour avis

Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Yves Détraigne sur le projet de loi de finances pour 2009 (missions « Justice » et « Pouvoirs publics »).

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis des crédits destinés au programme « Justice judiciaire », « Accès au droit et à la justice », « Conduite et pilotage de la politique de la justice » de la mission « Justice » ainsi que des dotations allouées au Conseil constitutionnel, à la Haute Cour et à la Cour de justice de la République, dans la mission « Pouvoirs publics », a d'abord indiqué que l'architecture de la mission Justice ne comprenait plus la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) désormais placée dans le programme « Protection des droits et libertés », créé au sein de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

Indiquant que les trois programmes relatifs à la justice judiciaire regroupaient 42 % des crédits de la mission « Justice », il a précisé que les crédits destinés aux dépenses de personnel du programme « Justice judiciaire » devraient augmenter de 4,9 % en 2009, le plafond d'équivalents temps plein travaillé (ETPT) du programme devant s'établir à 29.295 en 2009, soit une diminution de 54 ETPT due notamment au transfert vers le Conseil d'Etat des dépenses relatives au personnel de la Cour nationale du droit d'asile.

Il a expliqué que le programme devait cependant bénéficier de la création de 59 emplois de magistrat prioritairement affectés aux missions d'application des peines et aux pôles de l'instruction, ainsi que de la création de 9 emplois de greffier en chef, de 50 emplois de greffier et de 150 emplois de secrétaire administratif.

Estimant que les objectifs et indicateurs de performance du programme « Justice judiciaire » donnaient une vision globale, parfois éloignée d'une appréciation fine de la qualité du travail des juridictions, il a considéré que leur définition s'était cependant améliorée depuis 2006.

Il a jugé que l'indicateur relatif au nombre d'utilisations de la visioconférence présentait un intérêt limité, le recours de la visioconférence ne pouvant devenir en soi un objectif de l'action judiciaire. La visioconférence doit demeurer un moyen que les magistrats décident d'utiliser en tenant compte des économies qu'elle peut engendrer, par exemple en se substituant à de coûteux transfèrements de détenus, mais elle ne saurait s'imposer de façon systématique en dehors de considérations d'opportunité dont l'appréciation relève du juge.

Evoquant ensuite les effets positifs de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) sur la maîtrise des frais de justice, il a rappelé que ceux-ci avaient connu une augmentation de 42,7 % entre 2003 et 2005 avant de diminuer de 22,3 % entre 2005 et 2006. Soulignant que leur augmentation ne devrait atteindre qu'1,6 % en 2008, il a expliqué que des efforts considérables avaient été réalisés pour enrayer la progression des frais liés aux réquisitions adressées aux opérateurs de télécommunications, pour rationner les dépenses d'analyse génétique et que les magistrats, après un véritable changement de culture, étaient désormais attentifs à la nécessité de réaliser des économies budgétaires.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, a cependant déclaré que les magistrats ne percevaient pas directement le bénéfice de ces efforts et considéraient souvent que l'application de la LOLF avait conduit à une reprise en main de la gestion des juridictions par l'administration centrale. Soulignant les risques d'un dévoiement de l'esprit de la LOLF, il a précisé que les mesures de fongibilité demeuraient la prérogative du responsable de programme et que les services administratifs régionaux (SAR) étaient accaparés par la production de données statistiques et financières liées à la LOLF. Les remplacements, à l'occasion par exemple d'un départ à la retraite, doivent désormais être justifiés comme s'il s'agissait de créations d'emplois et les juridictions sont amenées à recourir de plus en plus fréquemment à des emplois de vacataires pour pallier leur déficit de personnel.

Evoquant la réorganisation du ministère de la justice, il a indiqué que le secrétariat général du ministère était désormais responsable des ressources humaines, des affaires financières, de la coordination des responsables de programme de la mission justice et du pilotage de la réforme de la carte judiciaire. Il s'est félicité du lancement de la réforme de la formation des magistrats, généralisant l'obligation de formation continue à l'ensemble de la magistrature et prévoyant le recentrage du concours sur les fonctions du magistrat, suivant ainsi plusieurs recommandations de la mission d'information qu'avait conduite MM. Pierre Fauchon et Charles Gautier.

Il a expliqué qu'une sous-direction des ressources humaines avait été créée en février 2008 et proposait systématiquement un entretien de carrière aux magistrats ayant au moins deux ans de fonction.

Constatant que le ministère de la justice avait lancé le développement de nouvelles applications informatiques destinées aux juridictions, il a précisé que le logiciel Cassiopée, voué à remplacer des applications pénales vieillissantes dans les tribunaux de grande instance et les cours d'appel mobilisaient actuellement plusieurs juridictions pilote telles que le tribunal de grande instance de Rouen, dont le fonctionnement se trouvait en conséquence perturbé. Il a jugé indispensable que la mise en place de ces nouvelles applications n'intervienne que lorsque leur fiabilité paraitra suffisamment assurée. Il a expliqué que ses visites dans des juridictions lui avaient permis de constater que les cabinets d'instruction ne disposaient pas tous des équipements suffisants pour réaliser l'enregistrement audiovisuel des interrogatoires en matière criminelle.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, considérant que la réforme de la carte judiciaire apparaissait nécessaire depuis de nombreuses années en raison d'incohérences accumulées au fil de l'histoire, a regretté que celle-ci n'ait pas fait l'objet d'une concertation plus aboutie, les observations des chefs de cour n'ayant été que partiellement prises en compte et les réalités du terrain ayant parfois été négligées. Expliquant que la mise en oeuvre de la réforme était réalisée par un ensemble de textes réglementaires publiés en février-mars 2008 et complétés par un décret du 30 octobre 2008, il a indiqué qu'au total, la future carte judiciaire comprenait 863 juridictions, contre 1.190 aujourd'hui.

Rappelant que la réforme devait permettre aux magistrats de conserver le niveau de technicité nécessaire, assurer la collégialité dans les matières où elle est requise, garantir la continuité du service public de la justice et améliorer les durées de traitement des contentieux, il a souligné qu'elle ne devait pas constituer un alibi pour réduire les effectifs ou simplement transposer la pénurie de personnels des tribunaux supprimés vers les tribunaux d'accueil. Il a jugé que les 100.000 heures supplémentaires qui devaient être payées aux fonctionnaires des greffes illustraient le sous-effectif chronique de certaines juridictions. Relevant que le ministère de la justice évaluait le coût total de la réforme à 427 millions d'euros, dont une enveloppe de 375 millions d'euros sur 5 ans, pour financer les investissements immobiliers et 21,5 millions d'euros destinés à l'accompagnement des magistrats et des fonctionnaires, il a précisé que ces mesures devraient comporter la prise en charge des frais réels de déménagement, des frais de transport pour ceux qui choisiraient de ne pas déménager, une indemnité pour les conjoints obligés de quitter leur emploi, le recours au télétravail ou encore des facilités de détachement dans d'autres services publics.

Le rapporteur pour avis a souligné que la réforme de la carte judiciaire devait s'accompagner du développement de l'accès à la justice et au droit. Considérant que la suppression de plusieurs tribunaux d'instance pourrait constituer un problème pour l'accès à la justice d'une population vulnérable et démunie, il a relevé que la pénurie d'effectifs au sein des tribunaux d'instance rendait très difficile la mise en oeuvre de la loi du 5 mars 2007 prévoyant la révision des mesures de tutelle tous les cinq ans sous peine de caducité.

Il a expliqué que le rapport de la commission présidée par M. Serge Guinchard sur la répartition des contentieux comportait plusieurs propositions en matière d'accès à la justice, telle que la création d'un guichet universel de greffe permettant aux justiciables et aux auxiliaires de justice d'introduire l'instance judiciaire ou d'obtenir des informations concernant une procédure.

Rappelant qu'il existait actuellement 123 maisons de la justice et du droit (MJD), réparties au sein de 27 cours d'appel, il a précisé que 30 d'entre elles étaient dépourvues de greffiers et que 22 fonctionnaient uniquement avec des personnels mis à disposition par les collectivités territoriales. Il a indiqué que cette situation conduisait à l'ouverture à temps partiel de certains sites, tandis que d'autres étaient provisoirement fermés. Expliquant que la Chancellerie souhaitait créer des MJD de nouvelle génération, il a évoqué la crainte de plusieurs magistrats quant à la capacité des bornes interactives ou points visio-public à répondre aux situations les plus complexes.

Considérant que la justice française était engagée dans une mutation profonde, il a estimé qu'après un effort soutenu de création d'emplois de magistrats, il convenait désormais de renforcer les effectifs des greffes, dont le personnel se sentait souvent dévalorisé. Il a estimé que, si la réforme de la carte judicaire constituait une nécessité, le Parlement devait rester vigilant sur sa mise en oeuvre et veiller à ce qu'elle n'entraîne pas un resserrement des moyens de la justice.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a constaté que la réforme de la carte judiciaire n'avait pas entraîné la suppression de certaines cours d'appel.

M. Jean-René Lecerf a souhaité savoir si le programme « Justice judiciaire » comportait des éléments sur le recours à la réserve pénitentiaire pour la sécurisation des tribunaux.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, indiquant que plusieurs tribunaux faisaient déjà appel à d'anciens fonctionnaires de l'administration pénitentiaire pour assurer leur sécurité, a précisé qu'une telle solution devrait être généralisée, mais pouvait présenter des difficultés statutaires. Il a souligné que le programme « Justice judiciaire » faisait apparaître pour l'année 2009 des économies en matière de gardiennage des tribunaux grâce au recours aux réservistes de l'administration pénitentiaire.

Mme Anne-Marie Escoffier, relevant que les justiciables sollicitant les tribunaux d'instance pour des questions de tutelle et de curatelle, étaient souvent confrontés à de graves difficultés, s'est interrogée sur la capacité des maisons de la justice et du droit à répondre à de telles situations. M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, rappelant que les tribunaux d'instance étaient également compétents pour les questions de surendettement, a estimé que les maisons de la justice et du droit ne pourraient compenser la suppression de plusieurs d'entre eux et n'assureraient que l'orientation des justiciables. Il a jugé indispensable de rapprocher les centres départementaux d'accès au droit et les maisons de la justice et du droit.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a considéré que si la réforme de la carte judiciaire entraînait la suppression de tribunaux, des audiences foraines devraient cependant être maintenues afin de garantir l'accès à la justice des populations les plus démunies.

Expliquant que la commission présidée par M. Serge Guinchard proposait la déjudiciarisation des procédures de surendettement, il a jugé que ces modifications de procédures ne devaient intervenir qu'après une évaluation permettant d'assurer un caractère définitif au mode de règlement retenu.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la justice judiciaire et de l'accès au droit inscrits dans le projet de loi de finances pour 2009.

Mercredi 19 novembre 2008

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

PJLF pour 2009 - Mission Relations avec les collectivités territoriales - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une première séance qui s'est tenue le matin, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Bernard Saugey sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Relations avec les collectivités territoriales »).

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivité territoriales », a débuté sa présentation en rappelant que le projet de loi de finances pour 2009 s'inscrivait pour la première fois dans une perspective pluriannuelle axée sur l'objectif de retour à l'équilibre des finances publiques en 2012 : dès 2009, les collectivités territoriales sont pleinement associées à la réalisation de cet objectif puisque, désormais, la progression de l'ensemble des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales évolue en fonction de l'inflation prévisionnelle hors tabac. M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a estimé que, dans le contexte économique difficile que connaît à l'heure actuelle notre pays, la légitimité d'une telle association des collectivités à la maîtrise des dépenses publiques ne pouvait guère être contestée, à condition qu'elle soit mise en oeuvre en toute transparence et qu'elle préserve la capacité financière des collectivités les plus défavorisées.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a ensuite rappelé que les règles édictées par la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 ne permettaient pas de rendre compte de façon lisible de l'effort financier global de l'Etat en faveur des collectivités territoriales, dans la mesure où celui-ci regroupe les concours financiers de l'Etat stricto sensu (eux-mêmes partagés entre prélèvements sur recettes et crédits budgétaires, totalisant en 2009 56,478 milliards d'euros, auxquels s'ajoute 1,8 milliard d'euros de subventions versées par différents ministères), les transferts de fiscalité destinés à financer les transferts de compétences aux collectivités (21,4 milliards d'euros) et la compensation des dégrèvements législatifs et des exonérations d'impôts locaux (17,2 milliards d'euros). Il a également rappelé que le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » constituait une avance sur les recettes fiscales des collectivités, et non, à proprement parler, un concours financier de l'Etat.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a ensuite détaillé les mesures de changement de périmètre affectant en 2009 la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (création de trois nouvelles dotations, recentrage du secrétariat d'Etat à l'outre-mer sur une administration de mission, abondement de la DGD des régions d'outre-mer au titre des transferts de compétences et réduction de la DGD des régions pour prendre en compte l'évolution de la jurisprudence communautaire relative aux subventions d'exploitation versées par les régions à la SNCF). Il a souligné le fait que les crédits de cette mission ne représentent que 4 % des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, et que l'Etat ne dispose d'aucune marge de manoeuvre pour 70 % de ces crédits : comme l'an passé, faisant référence aux propositions du rapporteur spécial de la commission des finances, M. Michel Mercier, il s'est interrogé sur la pertinence du maintien de cette mission au sein de l'architecture budgétaire de l'Etat.

Après avoir rappelé que les subventions versées par différents ministères aux collectivités territoriales (1,8 milliard d'euros en 2009) étaient exclues du périmètre élargi de l'« enveloppe normée » des concours financiers de l'Etat, M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a insisté sur le fait que 93 % de ces concours financiers, soit 52,4 milliards d'euros, étaient désormais prélevés sur les recettes de l'Etat. Il a précisé que la dotation globale de fonctionnement et le fonds de compensation pour la TVA constituaient à eux seuls près de 89 % de ces prélèvements sur recettes.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a ensuite rappelé que les transferts de compétences aux collectivités territoriales étaient désormais financés à titre principal par des transferts de fiscalité, dont le montant devrait atteindre 21,4 milliards d'euros en 2009. Il a souligné, à cette occasion, que la poursuite des transferts de personnels prévus par la loi du 13 août 2004, financée par des transferts de fiscalité (TSCA et TIPP), n'était qu'en partie responsable de l'augmentation dynamique de la masse salariale globale des collectivités territoriales (+ 6 % en 2008, + 6 % prévus pour 2009).

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, est en outre revenu sur la décentralisation du revenu minimum d'insertion (RMI) et la création du revenu minimum d'activité (RMA), dont il a rappelé qu'elles avaient été financées par un transfert de TIPP complété par des crédits provenant du Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI). Il a expliqué que les charges nouvelles pour les départements résultant de la généralisation, à compter du 1er juin 2009, du revenu de solidarité active (RSA) seraient compensées par l'attribution d'une nouvelle fraction de TIPP à ces derniers ; en outre, les crédits du FMDI sont reconduits à hauteur de 500 millions d'euros en 2009. Il a précisé que cette nouvelle prestation viendrait remplacer le RMI, l'allocation de parent isolé et les mécanismes d'intéressement au retour à l'emploi qui existaient jusqu'alors, et que le complément du droit à compensation des départements résultant de la mise en oeuvre du RSA, estimé provisoirement à 322 millions d'euros, serait ajusté en loi de finances rectificative au regard des dépenses réellement constatées.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a par ailleurs souligné le fait que 17,2 milliards d'euros étaient inscrits au budget 2009 au titre des dégrèvements et admissions en non-valeur. En progression de 65 % depuis 1995, le montant de ces dégrèvements devrait augmenter de 7,2 % en 2009 en raison, notamment, du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée de la taxe professionnelle et du dégrèvement pour investissements nouveaux mis en oeuvre dans le cadre de la réforme de cette taxe décidée en 2007.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, est ensuite revenu sur le fait que, désormais, l'ensemble des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales était intégré dans une « enveloppe normée » progressant au rythme de l'inflation prévisionnelle hors tabac. Il a toutefois rappelé que le comité des finances locales, lors de sa réunion du 25 septembre dernier, s'était prononcé contre l'inclusion du FCTVA dans cette « enveloppe normée », estimant que celui-ci devait être regardé comme un remboursement, et non comme une dotation. M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a pour sa part exprimé le souhait que cet argument soit entendu à l'occasion de la redéfinition des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales.

Abordant la question de la nécessaire réforme d'ensemble de la fiscalité locale, M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a relevé que si le principe de celle-ci faisait l'objet d'un consensus général, l'absence d'accord sur les modalités qu'elle pourrait prendre n'avait jusqu'ici conduit qu'à des aménagements ponctuels qui n'avaient fait qu'accroître la complexité de l'ensemble. Il a indiqué que le Gouvernement entendait à l'heure actuelle se concentrer sur la question, d'une part, de l'actualisation des valeurs locatives, jugées obsolètes, et, d'autre part, de la réforme d'ensemble de la taxe professionnelle, qui sera toutefois subordonnée à l'aboutissement des réflexions en cours sur l'organisation territoriale.

Enfin, M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, soulignant que l'association des collectivités territoriales à la maîtrise des finances publiques se devait d'être accompagnée d'un renforcement des structures de dialogue entre l'Etat et les collectivités territoriales et d'une meilleure prise en compte des conditions dans lesquelles ces dernières exercent leurs compétences, s'est félicité de la mise en place, le 25 septembre dernier, de la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN).

Sous le bénéfice de ces observations, M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a proposé à la commission des lois de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » figurant dans le projet de loi de finances pour 2009.

M. Pierre-Yves Collombat, prenant pour exemple la dotation pour les titres sécurisés, a regretté que l'intégralité des concours financiers de l'Etat aux collectivités soit désormais intégrée au sein de l'« enveloppe normée », dont la progression est fortement contrainte. Il s'est également interrogé sur l'évolution, en 2009, de la dotation de solidarité rurale, et a souhaité connaître quelles marges de manoeuvre seraient dégagées en faveur de la péréquation.

A ces questions, M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a tout d'abord confirmé que la dotation « Titres sécurisés » était bien inscrite en crédit budgétaire au sein de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et qu'à ce titre, elle entrait bien dans le périmètre de l'« enveloppe normée », élargi en 2009 à l'intégralité des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales. Il a également précisé qu'un certain nombre de mesures techniques prévues par le projet de loi de finances pour 2009 permettaient de modérer la progression de la part forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement (DGF), dégageant ainsi des marges de manoeuvre en faveur des dotations consacrées à la péréquation. Il a rappelé qu'il appartiendrait alors au comité des finances locales de répartir la croissance de ces dotations entre la dotation de solidarité rurale (DSR), la dotation nationale de péréquation (DNP) et la dotation de solidarité urbaine (DSU), cette dernière bénéficiant toutefois d'une alimentation prioritaire, conformément à la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005. M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a également souligné qu'un effort particulier était effectué en faveur des communes urbaines les plus en difficulté, sur lesquelles seront concentrés les 70 millions d'euros d'augmentation de la DSU, ainsi que les 50 millions d'euros de crédits figurant au sein de la nouvelle dotation de développement urbain (DDU).

La commission a décidé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».

PJLF pour 2009 - Mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Jacqueline Gourault sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »).

Le rapporteur pour avis a souligné la diminution continue du nombre des agents de l'Etat. Elle a indiqué qu'en 2009, le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat était fixé à 2.123.517 ETPT et qu'après déduction des transferts, notamment dus à la décentralisation, la réduction des effectifs s'établissait, pour les ministères, à 30.529 ETPT soit 44 % des départs à la retraite prévus l'année prochaine. Ventilée par ministère, la variation des schémas d'emplois montrait que le seul bénéficiaire était le ministère de la justice alors que les plus gros contributeurs étaient, rapportés à leur effectif total, le ministère de la défense et celui de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. Elle a précisé que cette baisse des effectifs, initiée en 2003, s'était accélérée en 2008 : elle se poursuivra pour atteindre l'objectif annoncé du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite avec comme contrepartie, le retour aux fonctionnaires de la moitié des économies induites pour améliorer leur pouvoir d'achat consistant notamment dans la mise en place d'un dispositif de garantie du pouvoir d'achat. Le rapporteur pour avis a ajouté que les syndicats prônaient la revalorisation du point d'indice qui leur paraissait actuellement insuffisante.

Abordant le programme « Fonction publique », Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, s'est félicitée du rattachement budgétaire, administratif et juridique de la direction générale de l'administration et de la fonction publique au ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, comme l'avait demandé la commission lors du dernier exercice et qui sera effectif en 2009

Elle a précisé que la maquette budgétaire n'avait subi aucune modification pour 2009 et que les crédits inscrits au programme (222.750.000 euros) augmentaient de 0,4 %.

Présentant la première action du programme, portant sur la formation des fonctionnaires, qui regroupe les moyens destinés au financement de l'appareil de formation interministériel de l'Etat, le rapporteur pour avis a noté un ralentissement de la hausse des crédits.

Pour la seconde action consacrée à l'action sociale interministérielle, qui représente 81,75 % des crédits inscrits au programme, elle a souligné qu'elle offrait des prestations importantes, très appréciées des fonctionnaires, qui s'étaient beaucoup développées ces dernières années, les crédits ayant plus que doublé depuis trois ans : prestations individuelles comme l'allocation pour la garde d'enfant ou l'aide au logement, ou collectives, en proposant notamment la réservation de places en crèche et de logements sociaux. Cette action permettra également d'accompagner les restructurations en cours dans les administrations.

Elle a évoqué l'aide ménagère à domicile, qui bénéficie à des agents retraités de l'Etat faiblement dépendants. Cette prestation est alignée sur celle financée par la caisse nationale d'assurance vieillesse pour les attributaires du régime général. Elle a ajouté que ses allocataires présentaient des revenus plus élevés et une dépendance plus faible que ceux du régime général et a expliqué qu'en conséquence, le Gouvernement avait décidé de la suspendre en 2009 et de réévaluer ses conditions d'attribution, les dossiers enregistrés en 2008 étant néanmoins tous pris en charge. Le rapporteur pour avis, rejoint par M. Pierre-Yves Collombat, a craint que la suppression éventuelle de cette aide n'entraîne un transfert de charges vers les collectivités territoriales.

M. Jean-Jacques Hyest, président, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, Mme Josiane Mathon-Poinat et M. Jacques Gautier sont convenus qu'une évaluation de l'aide ménagère à domicile devait être conduite, mais que son principe devait être conservé.

La commission a décidé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de programme « Fonction publique » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

PJLF pour 2009 - Mission Conseil et contrôle de l'Etat - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Simon Sutour sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Conseil et contrôle de l'Etat », programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives »).

M. Simon Sutour, rapporteur pour avis des crédits du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », s'est félicité du sort budgétaire de ce programme, qui devrait bénéficier en 2009 d'une augmentation de 14,45 %, par rapport à 2008, de ses crédits de paiement. Il a expliqué que cette progression traduisait le rattachement effectif à ce programme, à compter du 1er janvier 2009, de la Cour nationale du droit d'asile et devait en outre permettre la création à l'automne 2009 d'un tribunal administratif en Seine-Saint-Denis, conformément aux préconisations avancées par la commission des lois en 2008. Précisant que la justice administrative bénéficiait également d'une exécution budgétaire privilégiée, il a indiqué que depuis 2006 le programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » n'était pas affecté par les mises en réserve et le gel de crédits.

Rappelant que le tribunal administratif de Nîmes avait été créé le 1er novembre 2006, il a indiqué que l'opération de ravalement des façades du bâtiment principal de ce tribunal serait réalisée en 2009 pour un coût estimé à 800.000 euros. L'ouverture de ce tribunal a eu, comme prévu, un impact positif sur les tribunaux administratifs de Marseille et de Montpellier, qui ont conservé leurs effectifs. Expliquant qu'un nouveau tribunal administratif avait été ouvert à Toulon le 1er septembre 2008 afin de répondre aux difficultés rencontrées par les tribunaux administratifs de Nice et de Marseille, il a précisé que ce tribunal était provisoirement installé dans un immeuble appartenant au conseil général du Var, dans l'attente de l'achèvement de la nouvelle cité judiciaire qui pourra l'accueillir.

Il a estimé que la situation particulièrement difficile de la région parisienne justifiait la création d'un nouveau tribunal administratif en Seine-Saint-Denis, afin de libérer du contentieux de ce département le tribunal administratif de Cergy-Pontoise, qui se verra affecter le contentieux des Hauts-de-Seine, actuellement pris en charge par le tribunal administratif de Versailles.

Soulignant que le délai moyen de jugement des juridictions administratives était en 2007 inférieur d'un jour par rapport à l'objectif d'un an un mois et quatre jours fixé par les contrats d'objectifs, il a indiqué que la progression du contentieux dans le sud de la France pourrait rendre nécessaire dans les prochaines années la création d'une nouvelle cour administrative d'appel, entre Bordeaux et Marseille. Il a précisé que l'activité des cours administratives d'appel connaissait une forte augmentation largement imputable aux contentieux de la nationalité et des étrangers.

Estimant qu'il convenait de rester attentif aux possibilités de développement du contentieux sous l'effet des réformes adoptées par le Parlement, il a rappelé que la loi du 5 mars 2007 instituant un droit au logement opposable confiait, à compter du 1er décembre 2008 aux tribunaux administratifs, le contentieux spécifique des demandes de logement déclarées urgentes et non satisfaites. Considérant que l'impact de ce contentieux sur l'activité des tribunaux administratifs restait difficile à évaluer, il a indiqué que la loi généralisant le revenu de solidarité active, entraînant le transfert du contentieux des commissions départementales d'aide sociale vers les tribunaux administratifs, devrait provoquer une croissance des entrées de près de 7 % dans ces juridictions en 2008.

M. Simon Sutour, rapporteur pour avis, expliquant que la justice administrative s'était engagée dans une réforme visant à améliorer ses fonctions consultatives et juridictionnelles, a indiqué que celle-ci pourrait entraîner des modifications du code de justice administrative afin :

- de prévoir la communication systématique du sens des conclusions du commissaire du Gouvernement aux parties avant l'audience ;

- d'autoriser les parties à reprendre la parole après les conclusions du commissaire au Gouvernement pour présenter de brèves observations ;

- d'abandonner l'appellation de commissaire du Gouvernement au profit de la dénomination de rapporteur public, pour dissiper toute ambiguïté sur le rôle qu'il joue dans la procédure.

Soulignant que le Conseil d'Etat avait réalisé, à la demande du Premier ministre, une étude sur les recours administratifs préalables obligatoires (RAPO), il a estimé que ces recours pouvaient favoriser la prévention et la diminution des contentieux et que leur développement apparaissait envisageable en matière d'invalidation des permis de conduire et de fonction publique.

Il a souligné que le recours au juge unique devait en revanche rester encadré, la collégialité constituant une garantie pour le justiciable.

Il a enfin expliqué que le décret du 14 décembre 2007 relatif au régime des indemnités de fonction revalorisait de façon substantielle le régime indemnitaire des magistrats administratifs, afin de le rapprocher de celui des magistrats des chambres régionales des comptes.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que l'article 39 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, prévoyait l'adoption d'une loi organique fixant les conditions de présentation des projets de loi devant le Parlement, si bien que l'évaluation de l'impact des textes législatifs devrait être placé sous le contrôle du Conseil constitutionnel. Cette évaluation devrait prendre en compte les effets de la loi sur le développement du contentieux.

M. Alain Anziani a rappelé que le commissaire du Gouvernement n'était pas partie au procès et que la communication de ses conclusions entraînerait une modification profonde de la procédure. Rappelant qu'il existait dans les tribunaux administratifs des prédélibérés, il a estimé que la possibilité pour les parties de répliquer aux conclusions du commissaire du Gouvernement n'entraînerait, dans une telle hypothèse, guère de modifications de la décision. Il a considéré que les RAPO consistaient essentiellement à retarder l'accès au contentieux en ajoutant un délai aux recours, mais ne faisaient guère progresser la procédure.

M. Patrice Gélard, exprimant son scepticisme quant au changement de dénomination et à l'évolution du rôle du commissaire du Gouvernement, a expliqué que la progression du contentieux n'était pas la même dans le sud et dans le nord de la France, et que l'appréciation de l'activité des juridictions ne devait pas s'appuyer seulement sur les délais de jugement.

Indiquant qu'en matière d'urbanisme certaines procédures pouvaient s'étendre, devant le tribunal administratif, sur plus de quatre années, il a estimé que les tribunaux administratifs connaissaient un sous-effectif comparable à celui des juridictions judiciaires. Il a expliqué qu'en matière d'urbanisme, les tribunaux administratifs s'érigeaient parfois en véritables législateurs, lorsqu'ils découvraient des lacunes dans la loi, compliquant alors gravement l'activité des collectivités territoriales.

M. Pierre-Yves Collombat, estimant que la plupart des textes relatifs à l'urbanisme étaient pris sous la forme d'ordonnance, a déclaré qu'il appartenait au Parlement de ne pas ratifier ces textes s'ils paraissaient erronés ou lacunaires.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a considéré que l'inflation législative et l'allongement des textes au fil des lectures successives des deux assemblées étaient propices à la complexification du droit et au développement du contentieux. Il a indiqué qu'en matière d'urbanisme, certaines associations s'étaient fait une spécialité des recours systématiques contre les plans locaux d'urbanisme, bloquant ainsi les projets des collectivités territoriales. Il a estimé que ces recours abusifs, étrangers à la satisfaction de l'intérêt général, devraient être davantage sanctionnés par le juge administratif.

M. François Zocchetto a souhaité connaître la répartition des contentieux les plus importants au sein des tribunaux administratifs.

M. Simon Sutour a expliqué qu'il avait tenu à présenter à la commission les projets de réforme de la justice administrative, dont la mise en oeuvre relève essentiellement du domaine réglementaire. Il a précisé que les évolutions proposées devaient permettre au fonctionnement de la justice administrative de satisfaire pleinement aux exigences du procès équitable définies par l'article 6 de la Convention européenne des Droits de l'Homme. Il a indiqué que les litiges relatifs à la notation des fonctionnaires et au permis de conduire pouvaient constituer un domaine privilégié de développement des recours administratifs préalables obligatoires.

Il a estimé que la création successive de deux tribunaux administratifs à Nîmes puis à Toulon s'expliquait également par la croissance démographique des départements situés sur la façade méditerranéenne de la France. Convenant que les statistiques demeuraient trop globales pour permettre une appréciation fine de l'activité des juridictions, il a précisé que le Conseil d'Etat s'efforçait désormais de distinguer le délai de jugement des affaires faisant l'objet de référés ou de procédures d'urgence, et celui des affaires ordinaires.

M. François Pillet a jugé que la procédure devant le tribunal administratif respectait déjà les exigences du débat contradictoire, dans des conditions parfois plus satisfaisantes que celles observées par la justice judiciaire, grâce au recours à la procédure écrite. Considérant que la réforme envisagée afin de permettre une intervention orale des parties après les conclusions du commissaire du Gouvernement n'améliorerait pas la procédure contradictoire, il a estimé que l'intervention du commissaire du Gouvernement pourrait éventuellement être supprimée dans certains contentieux.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a considéré que les projets de réformes de la justice administrative devraient conduire la commission des lois à entendre dans les mois à venir le vice-président du Conseil d'Etat. Il a rappelé que ces réformes visaient notamment à adapter le fonctionnement des juridictions administratives aux principes dégagés par la Cour européenne des Droits de l'Homme. Jugeant l'intervention du commissaire du Gouvernement généralement utile à la procédure, il a estimé qu'elle devait être conservée, mais que sa dénomination, mal comprise par le public, gagnerait à être modifiée.

M. Simon Sutour, répondant à M. François Zocchetto, a indiqué que devant les tribunaux administratifs, le contentieux de la police représentait en 2007 13,5 % des entrées avec 23.003 affaires, le contentieux fiscal constituant 12,2 % des entrées (20.705 affaires), le contentieux des étrangers, 27,3 % des entrées (46.377 affaires), tandis que le contentieux du permis de conduire avait connu une progression de 146 % depuis 2005.

M. François Zocchetto a jugé que ces statistiques étaient d'autant plus importantes que le contentieux des étrangers, en forte augmentation, se révélait très localisé sur certaines juridictions.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat ».

Déplacement à l'étranger - Report

Informée par M. Jean-Jacques Hyest, président, la commission a décidé de reporter le déplacement en Irlande d'une délégation de la commission, envisagé dans un premier temps les 15 et 16 décembre 2008.

PJLF pour 2009 - Mission Justice et accès au droit - Adoption d'amendements

En complément de son rapport présenté la veille, M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis des crédits de la justice et de l'accès au droit, a ensuite présenté deux amendements, établis en accord avec M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis des crédits pour l'administration pénitentiaire. Expliquant que ces amendements tendaient à réduire les crédits du programme administration pénitentiaire de cinq millions d'euros, il a exposé que cette réduction s'appliquerait à l'action 01 « Garde et contrôle des personnes placées sous main de justice » et porterait sur les dépenses liées à la sécurisation des établissements pénitentiaires. Précisant que le taux d'évasion de ces établissements était en France l'un des plus faibles d'Europe, il a indiqué qu'en outre, il n'était pas satisfaisant d'appliquer de façon indifférenciée aux détenus d'un établissement les règles de sécurité visant la minorité des détenus à risques. Soulignant que M. Jean-René Lecerf soumettrait à la commission des lois, lors de l'examen des crédits de l'administration pénitentiaire, un amendement tendant à constituer l'enveloppe nécessaire à la création d'un revenu minimum carcéral pour les détenus indigents, il a indiqué que cette création, susceptible d'intervenir dans le cadre de la discussion du projet de loi pénitentiaire, ne pourrait ainsi se voir opposer l'article 40 de la Constitution : il a précisé que cette enveloppe pourrait être constituée à partir d'une réduction de 5 millions d'euros des crédits du programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice ».

Il a indiqué que les deux amendements proposés à la commission avaient pour objet de permettre aux tribunaux d'instance de faire face à la mise en oeuvre de la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs et de donner aux maisons de la justice et du droit les effectifs dont elles ont besoin.

La commission a ensuite adopté un amendement à l'article 35 du projet de loi de finances pour 2009 (Etat B), visant à retirer 3.982.810 euros du programme « Administration pénitentiaire » et à attribuer le même montant de crédits au programme « Justice judiciaire » pour les imputer :

- à l'action 01 « Traitement et jugement des contentieux civils », afin de créer 20 emplois de magistrats (1.300.380 euros) et 45 emplois de greffiers (1.420.110 euros). Ces emplois sont destinés à renforcer les effectifs des tribunaux d'instance, qui devront réviser tous les cinq ans les mesures de tutelle ;

- à l'action 08 « Support à l'accès au droit et à la justice », afin de créer 40 emplois de greffiers (1.262.320 euros). Ces emplois sont destinés à compléter les effectifs des maisons de la justice et du droit (MJD) qui, selon les indications de la Chancellerie, sont actuellement déficitaires.

La commission a adopté un amendement au même article, tendant à retirer 1.017.190 euros du programme « Administration pénitentiaire », pour les imputer à l'action 02 « Développement de l'accès au droit et du réseau judiciaire de proximité » du programme « Accès au droit et à la justice », afin de permettre l'ouverture de nouvelles maisons de la justice et du droit et d'améliorer l'équipement des MJD existantes.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé que la réduction de 5 millions d'euros des crédits destinés à la sécurisation des établissements pénitentiaires pourrait être compensée par une meilleure gestion de la population carcérale qui n'implique pas de porter la sécurité au niveau le plus élevé dans l'ensemble des établissements.

M. François Pillet a souhaité savoir si le revenu minimum carcéral dont la création était envisagée pourrait faire l'objet d'une demande de saisie par les victimes.

M. Jean-Jacques Hyest, président, rappelant que l'amendement relatif à ce revenu minimum serait discuté lors de l'examen des crédits de l'administration pénitentiaire puis, sur le fond, lors de l'examen de la loi pénitentiaire, a souligné que la création d'un tel revenu visait à répondre aux difficultés posées par la situation des détenus les plus démunis, conformément à une recommandation de la commission d'enquête du Sénat sur les prisons. Il a rappelé que le fonctionnement des établissements pénitentiaires faisait apparaître des différences de traitement entre les détenus indigents et les détenus plus favorisés, en raison du système de la cantine et de la faible rémunération du travail relevant du service général.

M. François Zocchetto a souhaité savoir combien de MJD supplémentaires pourraient être créées grâce à l'amendement de la commission.

M. Yves Détraigne a indiqué que l'augmentation d'un million d'euros de l'action relative au développement de l'accès au droit porterait de 2 à 3 millions d'euros les crédits destinés à la création des MJD en 2009.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la justice judiciaire et de l'accès au droit inscrits dans le projet de loi de finances pour 2009.

PJLF pour 2009 - Mission Direction de l'action du Gouvernement - Audition de M. Jean-Paul Delevoye, médiateur de la République

La commission a ensuite entendu M. Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République, dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2009 (mission « Direction de l'action du Gouvernement »).

M. Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République, a indiqué avoir constaté, lors de sa nomination en 2004 comme Médiateur de la République, que l'institution était essentiellement tournée vers le traitement des réclamations. Il avait alors souhaité faire un usage actif de certains pouvoirs non utilisés, aux premiers rangs desquels les demandes d'enquêtes à la Cour des comptes, d'études au Conseil d'Etat et les injonctions à l'égard de l'administration.

Il a mis en avant les efforts de l'institution pour renforcer, à budget constant, son efficacité, grâce à une mobilisation importante du personnel, une réorganisation des services permettant des gains de productivité et des négociations aboutissant à une amélioration du rapport qualité/prix des prestataires de la Médiature.

Il a souligné que le rôle de l'institution consistait souvent à guider l'usager dans les méandres des circuits administratifs, relevant que près de la moitié des affaires traitées étaient des demandes d'information et d'orientation et soulignant ainsi l'importance des points d'accès au droit.

Il a indiqué que le traitement des dossiers révélait parfois que certains élus locaux confondaient « l'exercice du pouvoir » avec la « jouissance du pouvoir », en particulier dans le domaine de l'urbanisme.

Il a également signalé que son rôle consistait parfois à dénoncer l'application trop rigide de certains textes et à formuler ainsi des recommandations en équité.

Notant que les agents qui suivaient ses recommandations se mettaient parfois en difficulté vis-à-vis de leur administration ou de la Cour des comptes, il a souhaité un cantonnement de leur responsabilité en pareil cas.

Abordant l'organisation territoriale de l'institution, il a souligné le rôle essentiel joué par les délégués, ajoutant qu'en dépit des réticences initiales de l'administration pénitentiaire, avaient été expérimentées, à partir de 2005, des permanences de délégués en milieu carcéral. Cette expérimentation s'étant révélée très positive, il a été décidé de la généraliser, avec pour objectif de couvrir la totalité de la population carcérale d'ici à 2010.

Il a également précisé qu'afin de faciliter la mise en oeuvre de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, il avait décidé de désigner, à partir de 2005, un délégué dans chaque Maison départementale des personnes handicapées.

Présentant l'activité de l'institution en matière de promotion des droits de l'homme à l'étranger, il a mis en avant des échanges réguliers avec le commissaire européen des droits de l'homme, des réunions, dans le cadre de l'association des ombudsmans et médiateurs francophones, dont il est le secrétaire général, portant sur des thèmes tels que la « bonne gouvernance », « les lieux d'enfermement » et les « droits des enfants » et l'organisation à Rabat, du 8 au 10 novembre 2007, de la première rencontre des médiateurs et ombudsmans méditerranéens.

En conclusion, s'il a regretté que l'administration ne tienne pas suffisamment compte de ses propositions de réforme, il a salué, en revanche, le travail de collaboration mené avec les commissions des lois des deux assemblées, citant la loi sur les contrats d'assurance vie non réclamés et celle portant réforme des tutelles.

M. Jean-Claude Peyronnet, rapporteur pour avis des crédits du programme « Modernisation de l'Etat », a tout d'abord interrogé le Médiateur sur la création prochaine du Défenseur des droits.

En premier lieu, après avoir déclaré que le Médiateur, en réponse à des questions posées dans le cadre de la préparation du rapport, lui avait fait savoir que la constitutionnalisation de son institution n'était pas une fin en soi et qu'elle n'avait de sens que si elle s'inscrivait dans une démarche d'approfondissement de ses attributions, citant un « véritable pouvoir d'inspection », un « véritable pouvoir de sanction administrative », « le renforcement du pouvoir d'injonction », « le renforcement de la recommandation en équité » et la « capacité de demande d'avis du Conseil d'Etat et du Conseil constitutionnel », il a souhaité que le Médiateur explique plus avant pourquoi il appelait de ses voeux ces nouvelles prérogatives.

En second lieu, soulignant que de nombreuses autorités administratives indépendantes redoutaient que la création du Défenseur des droits leur fasse perdre leur spécificité, il a demandé au Médiateur s'il estimait que la création, prévue par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, de collèges, chargés d'assister le Défenseur des droits dans l'exercice de certaines attributions, était de nature à apaiser ces craintes.

Enfin, il s'est demandé s'il était réaliste d'imaginer, dans l'hypothèse où le Défenseur des droits comprendrait plusieurs autorités administratives indépendantes à réseaux, qu'une même personne, déléguée du Défenseur des droits, puisse, seule, exercer les compétences actuellement dévolues à plusieurs.

Après s'être félicité que le rapporteur se soit déplacé dans les Yvelines pour y rencontrer deux de ses délégués, M. Jean-Paul Delevoye a rappelé qu'il avait été favorable à la création du Défenseur des droits et qu'il escomptait de la réforme, outre la possibilité d'une saisine directe de son institution, une extension de ses pouvoirs. Il a toutefois marqué sa préférence pour des pouvoirs de recommandation, d'interpellation de l'administration, et en cas de résistance de cette dernière, de saisine des autorités politiques ou juridictionnelles, plutôt qu'à la faculté de prendre des décisions, nécessairement susceptibles de recours.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que le fait de doter le Médiateur d'un pouvoir de décision ou de sanction risquerait de changer sa nature et rappelé que le Parlement avait refusé de conférer de tels pouvoirs à la Haute autorité de lutte contre les discriminations lors de sa création en 2004.

M. Jean-Paul Delevoye s'est déclaré hostile à la fusion des différentes autorités administratives indépendantes (AAI) au sein du futur Défenseur des droits, jugeant préférable de mutualiser leurs moyens et de coordonner leur action au sein d'une « maison commune », organisée autour de plusieurs collèges spécialisés. Il a noté que l'indépendance et la spécificité des AAI ne devaient conduire, ni à de trop fortes divergences dans les politiques de communication ou les rémunérations versées aux membres, ni à l'absence de contrôle parlementaire sur ces autorités.

Au plan local, il s'est déclaré défavorable à une fusion des différents délégués, jugeant qu'ils ne pouvaient pas être omniscients, compte tenu de la complexité du droit et des procédures.

En réponse à M. Jean-Claude Peyronnet, rapporteur pour avis des crédits du programme « Modernisation de l'Etat », qui s'étonnait du montant particulièrement élevé du loyer annuel de l'institution - 2,4 millions d'euros -, M. Jean-Paul Delevoye a souligné qu'il avait lui-même été surpris que le service des domaines de l'Etat ait pu, en 2002, autoriser la signature d'un bail d'un tel montant, qui plus est d'une durée de neuf ans. Après avoir rappelé que le bail lui interdisait de quitter les lieux tant qu'il n'avait pas trouvé de repreneur, il a fait valoir qu'il avait obtenu du propriétaire des lieux la prise en charge de travaux d'installation d'un ascenseur desservant tous les étages ainsi que la réalisation conjointe de travaux permettant de disposer de surfaces complémentaires, notamment une salle de formation, pour un montant de loyer inchangé.

Notant l'existence de nombreux médiateurs, notamment dans les ministères, M. François Zocchetto s'est interrogé sur leur rôle et leurs relations avec le Médiateur de la République.

M. Jean-Paul Delevoye a indiqué que ces médiateurs étaient des correspondants utiles pour son institution, mais qu'ils n'étaient pas toujours aussi efficaces que le médiateur du ministère de l'économie et des finances, compétent pour les réclamations fiscales.

PJLF pour 2009 - Mission Direction de l'action du Gouvernement - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une seconde séance qui s'est tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Claude Peyronnet sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Direction de l'action du Gouvernement »).

M. Jean-Claude Peyronnet, rapporteur pour avis des crédits du programme « Protection des droits et libertés », a indiqué que la création du programme résultait des efforts conjugués du Président de la commission des lois, M. Jean-Jacques Hyest, de M. Patrice Gélard, auteur d'un rapport, au nom de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation, sur les autorités administratives indépendantes, et de Mme Jacqueline Gourault, ancien rapporteur pour avis des crédits de ces autorités, alors inscrits dans le programme « Coordination du travail gouvernemental ».

Il a souligné que le programme comprenait les autorités suivantes :

- le Médiateur de la République ;

- la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) ;

- le Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE) ;

-le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) ;

- la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS) ;

- la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN) ;

- la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) ;

- la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) ;

- la Commission nationale consultative des droits de l'Homme (CNCDH), qui n'est pas stricto sensu une autorité administrative indépendante.

Le programme, a-t-il précisé, regroupe également opportunément la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Il a indiqué avoir plus particulièrement examiné, dans le cadre du rapport, deux questions essentielles : le périmètre d'intervention du futur Défenseur des droits, créé par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et la pertinence de la déconcentration des actions des autorités administratives indépendantes (AAI).

Sur le premier point, il a indiqué s'être posé une double question : est-il pertinent, opérationnel et efficace de concevoir une structure unique qui regrouperait tout ou partie des AAI du programme ? Ces dernières pourraient-elles conserver leur spécificité au sein de cet ensemble ?

Pour répondre à ces interrogations, il a déclaré s'être appuyé sur un questionnaire adressé à toutes les autorités concernées ainsi que sur trois auditions, organisées par la commission : celle du Président de la CNIL, de la Défenseure des enfants et du Médiateur de la République.

Il a jugé cette démarche d'autant plus nécessaire que les intentions du Gouvernement quant au champ de compétences du futur Défenseur des droits lui semblaient encore floues, comme l'illustraient le temps de réponse aux questions qui lui avaient été adressées et le manque de précision des réponses apportées.

En ce qui concerne les AAI elles-mêmes, il a précisé que, seul, le Médiateur avait une position très favorable à la création du Défenseur des droits et qu'il escomptait de la réforme un élargissement de ses attributions.

Il a signalé que certaines AAI avaient, à juste titre, répondu qu'elles n'avaient pas vocation à cette intégration : la commission consultative du secret de la Défense nationale, le comité consultatif national d'éthique, la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité, le CSA et la commission nationale consultative des Droits de l'Homme.

Concernant le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, il a rappelé qu'un large consensus s'était fait jour pour attendre l'expiration de son premier mandat avant d'envisager un éventuel rattachement au Défenseur des droits.

Les autres autorités, a-t-il précisé, ont marqué une vive opposition fondée sur des arguments similaires :

- la crainte de la perte d'indépendance ;

- la crainte de perte de visibilité et de notoriété à l'égard des usagers comme de leurs homologues européens avec lesquels elles ont noué des liens ;

- la crainte d'un alourdissement de la procédure ;

- la crainte de la dilution de leur savoir-faire et de leur compétence dans un ensemble généraliste, ajoutant que la CNIL, la HALDE et la CADA avaient mis en avant la nature quasi juridictionnelle de certaines procédures applicables devant elles ;

- enfin, le scepticisme au sujet des économies budgétaires que la réforme est censée apporter.

S'il regrettait la profusion des AAI, quelque peu déroutante pour le citoyen, il a indiqué, en conséquence, qu'il serait très difficile de procéder à leur regroupement compte tenu de la diversité de leurs missions. Il a dit partager le scepticisme des autorités sur les économies budgétaires escomptées. Il a également déclaré que l'objectif, poursuivi par la création du Défenseur des droits, d'améliorer la protection des droits des usagers, risquait de n'être pleinement satisfait que si la réforme s'accompagnait d'un renforcement des moyens juridiques, humains et financiers des autorités regroupées.

Il a mis en avant la nécessité que le regroupement envisagé préserve la spécificité de fonctionnement de chaque instance. Après avoir souligné que la loi constitutionnelle instituant le Défenseur des droits prévoyait la possibilité que ce dernier fût « assisté d'un collège pour l'exercice de certaines attributions », il a marqué sa préférence pour plusieurs collèges spécialisés, ou, à tout le moins, pour un collège à géométrie variable.

Abordant le second thème du rapport, à savoir la pertinence de la déconcentration des actions des AAI, il a expliqué qu'il avait conduit sa réflexion au moyen d'un questionnaire, adressé à toutes les autorités du programme ainsi qu'à la Défenseure des enfants, complété par un déplacement dans les Yvelines pour y rencontrer deux délégués du Médiateur de la République.

Quatre autorités, a-t-il précisé, disposent d'un réseau de délégués : le Médiateur de la République, la HALDE, le Défenseur des droits et le CSA. La CNIL et la CADA bénéficient de la collaboration de correspondants externes exerçant des fonctions dans les administrations locales et, en ce qui concerne la CNIL, dans les entreprises. Il a rappelé que lors de son audition par la commission, M. Alex Türk, président de la CNIL, avait regretté que les collectivités territoriales, sans doute mal informées, n'aient pas désigné plus de correspondants et qu'il avait espéré franchir une étape supplémentaire en créant une dizaine d'antennes régionales intégrées à l'institution, financées par une redevance acquittée par les collectivités et entreprises. Le rapporteur a approuvé une telle perspective.

Il a également signalé que le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, hostile pour l'heure à l'institution de contrôleurs régionaux, avait fait valoir que l'efficacité et la pérennité de l'institution reposaient sur l'élaboration centralisée d'une méthode de contrôle et d'une déontologie propres à l'institution.

Revenant sur son déplacement dans les Yvelines, il a expliqué qu'il avait rencontré deux délégués du Médiateur, l'un pour l'ensemble des usagers, l'autre pour le milieu carcéral. Il a déclaré en être revenu avec une très bonne impression, fondée sur les points suivants :

- des conditions de travail satisfaisantes ;

- une formation régulière et approfondie ;

- une évaluation continue des délégués au travers d'études de cas transmises par Intranet à l'ensemble du réseau ;

- une mutualisation des savoir-faire et des expériences ;

-  une grande qualité des délégués, apparus comme disponibles et compétents ;

- une proximité qui favorise le contact avec les usagers et facilite le traitement des dossiers ;

- un faible impact budgétaire pour l'institution.

Il a déclaré que cette expérience, qu'il a reconnue limitée et dont l'analyse devait être poursuivie dans les années à venir, lui permettait de conclure provisoirement au fonctionnement très positif de ce réseau.

Par ailleurs, il a jugé peu réaliste d'imaginer, dans l'hypothèse où le Défenseur des droits comprendrait plusieurs autorités administratives indépendantes à réseaux, qu'une même personne, déléguée du Défenseur des droits, puisse, seule, exercer les compétences actuellement dévolues à plusieurs.

Sur un plan budgétaire général, il a formulé trois observations.

En premier lieu, après s'être étonné du montant particulièrement élevé des loyers acquittés par certaines AAI, citant le Médiateur de la République, la Halde et le CSA, il a souhaité que ces autorités acceptent, à l'avenir, de quitter les beaux quartiers parisiens pour s'installer, par exemple, en périphérie de Paris.

En deuxième lieu, il a indiqué avoir obtenu du ministère du budget la revalorisation des indemnités des membres de la CNDS et a souhaité, au-delà, que le Gouvernement harmonise dans les meilleurs délais les indemnités versées aux membres des différentes AAI.

Il a indiqué s'être longuement interrogé sur le bien-fondé de la réduction des crédits de certaines AAI, votée, à l'initiative de M. Jean-Luc Warsmann, par les députés lors de la première lecture du projet de loi de finances pour 2009. Soucieux, dans le contexte actuel, de contenir les déficits publics et dans l'attente de la position de la commission des finances du Sénat, il a jugé acceptable cette réduction des crédits dès lors, en premier lieu, qu'elle n'amputait les crédits du programme, proposés par le gouvernement pour 2009, que d'environ 1 % et que, en second lieu, ceux-ci poursuivaient globalement leur progression (de 24 % pour les autorisations d'engagement et de 4,7 % pour les crédits de paiement en tenant compte de la réduction votée par les députés). Enfin, prise isolément, aucune autorité administrative indépendante ne voyait son budget réduit en 2009. Il a toutefois souligné que la HALDE, à laquelle l'amendement retirait plus de 500.000 euros, avait considéré que cette moindre progression de son budget retarderait le déploiement de son réseau territorial et contrarierait l'exercice de la compétence, acquise en 2006, de sanction transactionnelle.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a mis en avant la grande hétérogénéité des AAI, tant en ce qui concerne leur mission que leurs moyens humains et financiers.

M. Jacques Mahéas a regretté l'adoption de l'amendement Warsmann, en ce qu'il réduit, en particulier, sensiblement les crédits de la HALDE.

Mme Eliane Assassi a souligné l'importance du rôle joué par la Halde dans le département de la Seine-Saint-Denis.

Sous réserve d'un amendement de coordination avec la création de ce nouveau programme, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Protection des droits et libertés ».

PJLF pour 2009 - Mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Eliane Assassi sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »).

Mme Eliane Assassi, rapporteur pour avis des crédits du programme « Modernisation de l'Etat », a tout d'abord indiqué que si la commission avait, l'an passé, examiné, dans un même avis, les crédits affectés aux programmes « Fonction publique » et « Modernisation de l'État », il était cependant apparu plus pertinent d'analyser, dans deux avis distincts, les crédits de ces deux programmes, tant ils procèdent de logiques différentes.

Après avoir précisé que les crédits affectés au programme « Modernisation de l'État » constituaient la traduction budgétaire d'une politique, fondée en particulier sur la révision générale des politiques publiques, qu'elle désapprouvait à titre personnel, elle a présenté l'état d'avancement de deux chantiers prioritaires de modernisation de l'Etat : le portail personnalisé « Mon Service Public » et l'accueil téléphonique dans l'administration.

Sur le premier dossier, elle a déclaré avoir assisté, en avant-première, à une démonstration très convaincante de l'outil, dont le lancement est prévu le 15 décembre 2008, lors d'un déplacement à la direction générale de la modernisation de l'Etat (DGME). Elle a expliqué que la plateforme offrait quatre fonctionnalités nouvelles, sources de simplification pour l'usager :

- en premier lieu, son principal attrait est la possibilité, offerte par l'espace personnel de stockage en ligne, d'utiliser des documents dématérialisés et de faciliter les démarches par le préremplissage de formulaires. L'internaute pourra ainsi déposer et conserver des informations (nom/prénom/date de naissance/adresse/téléphone...) ainsi que des documents personnels numériques dans cet espace (extrait d'acte de naissance/pièce d'identité/passeport...). Les informations pourront être automatiquement réutilisées au cours des démarches en ligne lorsque le renseignement de certains champs récurrents est requis (principe du préremplissage). Des échanges de pièces sous forme dématérialisée entre l'usager et les administrations pourront s'instaurer ;

- en second lieu, « Mon Service Public » offrira un mécanisme d'authentification unique permettant à un utilisateur d'accéder aux différentes démarches en ligne de son choix, quelle que soit l'administration concernée, sans avoir besoin de saisir les identifiants et mots de passe propres à chacune de ces démarches. Il s'agit d'une mesure de simplification importante, les usagers ayant souvent du mal à retenir l'ensemble de ces données de connexion ;

- par ailleurs, la plateforme permettra à l'internaute de personnaliser son espace de navigation grâce à des « favoris » mettant en évidence, par exemple, des organismes locaux ou certaines informations particulières (démarches administratives, contacts administratifs...) ;

- enfin, le site offrira un suivi de l'ensemble des démarches garantissant à l'usager une vision d'ensemble de l'avancement de toutes ses démarches administratives en cours et des messages envoyés par l'administration.

Mme Eliane Assassi, rapporteur pour avis des crédits du programme « modernisation de l'État », a insisté sur le fait que la plateforme « Mon Service Public » avait été opportunément construite selon une logique très fonctionnelle pour l'usager, dite d'« événements de vie » (mariage, naissance, changement de nom d'usage, déménagement...) qui met l'accent sur les besoins concrets des usagers et non sur les structures administratives concernées.

Elle a indiqué que la DGME, interrogée sur les garanties offertes par le système en termes de protection des données personnelles, avait fait valoir que la Commission nationale de l'informatique et les libertés (CNIL) avait été, dès le départ, étroitement associée au projet. En effet, deux services offerts requièrent un niveau de sécurité élevé : d'une part, la gestion d'une identité partagée entre « Mon Service Public » et les sites partenaires, d'autre part l'espace de stockage des informations et des données personnelles des usagers.

Sur le premier point, le site s'appuie sur la technologie « Liberty Alliance » qui garantit à l'utilisateur un accès unifié à des services requérant normalement une identification propre, sans que la plateforme « Mon Service Public » ait connaissance de l'ensemble des différents identifiants sectoriels de l'usager. Cette technologie, mise au point par le consortium international éponyme, réunissant des acteurs des mondes industriel, informatique, bancaire et gouvernemental, dont la CNIL, a pour objectif de « définir des protocoles de fédération d'identités dans le respect de la protection des données ».

Sur le second point, le site garantit la confidentialité des données enregistrées dans l'espace de stockage en prévoyant qu'aucune autorité administrative ne peut consulter toutes les informations de l'usager. D'une part, les administrations ont seulement accès aux informations et documents dont elles ont à connaître, ceci afin d'exclure un regroupement des données, d'autre part, et en tout état de cause, seul l'usager décide de transmettre à l'administration les données de son espace personnel, autrement dit l'administration ne peut pas « se servir » dans l'espace de l'usager.

Quant à la protection des données vis-à-vis de personnes privées malveillantes, elle a indiqué que, selon la DGME, elle était assurée par un ensemble de mesures de sécurité qui avaient passé avec succès des « tests d'intrusion » et qu'en tout état de cause, tous les accès, y compris ceux des responsables du site, étaient « tracés » et faisaient l'objet d'un historique consultable par l'utilisateur.

Elle a ensuite proposé à la commission d'adopter les recommandations suivantes :

- évaluer l'impact du projet sur la nature du travail des fonctionnaires : espérant que la mise en place du portail « Mon Service Public » et, d'une manière générale, le développement de l'administration électronique, ne s'accompagne pas de suppressions de postes dans la fonction publique, elle a estimé que ce mouvement conduisait, en tout état de cause, à des évolutions de métier qu'il appartenait à l'Etat d'évaluer et d'accompagner ;

- créer un espace pour les entreprises : elle s'est étonné que le site ne propose pas encore d'« espace entreprises » alors que ces dernières expriment régulièrement le besoin de simplification et d'interactivité dans leurs relations avec l'administration ;

- développer les partenariats : elle a insisté sur le fait que le site « Mon Service Public » s'analysait comme un « téléservice multipartenaires » et qu'en conséquence son succès était étroitement lié au nombre de partenaires raccordés au dispositif, aux démarches en ligne qu'ils proposent et au niveau d'intégration retenu. Après avoir signalé qu'au cours du premier semestre 2009, une première série de partenaires issus de la sphère sociale intégrerait le dispositif, citant la Caisse nationale d'assurance vieillesse, la Caisse nationale d'assurance maladie, la protection sociale des métiers agricoles, elle a salué le volontarisme de deux acteurs locaux qui rejoindront le site « Mon Service Public » dès son lancement : la commune de Vandoeuvre-lès-Nancy (Meurthe-et-Moselle) et la communauté de communes de Parthenay (Deux-Sèvres). Elle a incité toutes les autorités administratives à examiner l'opportunité de rejoindre le site le plus rapidement possible et d'y offrir la palette la plus étendue possible de démarches en ligne ;

- évaluer régulièrement l'outil du point de vue de sa fonctionnalité et de sa sécurisation, soulignant que le lancement d'une application révélait parfois des failles auxquelles les concepteurs n'avaient pas songé lors de la phase d'expérimentation.

Abordant le second dossier thématique de son rapport, à savoir l'amélioration de l'accueil téléphonique de l'administration, elle a souligné que le service « 39-39 Allô service public » était géré par un groupement de prestataires privés, retenu en novembre 2006 pour une durée de trois ans, à l'issue d'un appel d'offres organisé selon la procédure du dialogue compétitif. Si elle s'est réjouie que le fonctionnement actuel du service présente un ratio qualité de réponse/temps d'attente satisfaisant, elle s'est demandé si l'administration ne pourrait pas, à l'avenir, assurer elle-même cette prestation en régie directe.

Elle a ensuite présenté les améliorations récemment apportées à l'accueil téléphonique de l'administration :

- l'abaissement du coût d'appel vers les administrations, facteur d'égalité d'accès aux services publics ;

- l'élargissement des horaires d'ouverture du « 39-39 » et l'extension de ses services ;

- le regroupement des neuf Centres interministériels de renseignement administratif (CIRA) dans un centre unique, qui devrait être installé à Metz et ouvrir fin 2009. Elle a déclaré qu'elle suivrait avec attention la question du devenir des fonctionnaires affectés aux actuels CIRA et souhaité en particulier qu'ils ne soient pas contraints d'effectuer une mobilité vers le nouveau CIRA.

Elle a conclu en soulignant que ces premiers résultats positifs devaient encore se prolonger dans deux directions :

- faire du « 39-39 » le guichet unique de l'accueil téléphonique de l'administration de l'Etat, sous réserve que l'administration s'assure que les opérateurs qui répondent aux usagers soient toujours compétents et bien formés. Elle a salué l'initiative prise par la Documentation Française et le ministère de l'Intérieur de rediriger une partie des appels des standards des préfectures vers le « 39-39 » et souligné que l'expérimentation, qui concerne les services préfectoraux des départements du Doubs et de l'Hérault, semblait concluante : le savoir-faire des téléopérateurs dans le domaine de l'accueil téléphonique a permis d'absorber ces nouveaux flux et les préfectures ont pu davantage se consacrer au traitement des dossiers ;

- veiller à ce que la totalité des centres d'appels de l'Etat abandonne la pratique des numéros surtaxés au profit d'une tarification locale. Elle a souhaité, en particulier, que soit étudiée la baisse de tarification des appels effectués depuis un téléphone mobile, qui représentent un tiers des appels au « 39-39 ».

Mme Nicole Bonnefoy a noté que l'intérêt de la plateforme « Mon Service Public » devait être relativisé, en raison de la fracture numérique, de nombreuses personnes n'ayant pas techniquement accès au haut débit sur notre territoire, mais aussi de la « facture » numérique, une part encore plus grande de la population ne pouvant s'offrir les équipements informatiques et les abonnements nécessaires à l'établissement d'une connexion à internet.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la loi pour la confiance dans l'économie numérique du 21 juin 2004 avait permis aux élus locaux de devenir acteurs à part entière de la couverture numérique du territoire, en particulier par la construction ou l'acquisition de réseaux de communications électroniques.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » figurant dans le projet de loi de finances pour 2009.

PJLF pour 2009 - Mission Immigration, asile et intégration- Audition de M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire

Enfin la commission a entendu M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Immigration, asile et intégration »).

M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, a rappelé que l'administration de son ministère avait été créée le 1er janvier 2008 et qu'elle se composait de 609 agents, dont 42 % en province.

Il l'a qualifiée d'administration d'état-major, aucun service déconcentré n'étant rattaché à son ministère. Il a précisé que son ministère travaillait avec deux opérateurs partenaires :

- l'agence nationale d'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM), qui n'a reçu en 2008 aucune subvention de l'Etat, puisqu'elle dispose d'importantes ressources propres (80 millions d'euros) et d'un fonds de roulement de l'ordre de 50 millions d'euros ;

- l'office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), qui bénéficie d'une subvention d'un peu plus de 40 millions d'euros.

Faisant un premier bilan de l'action de son ministère, il a relevé le début d'un rééquilibrage entre l'immigration professionnelle et l'immigration familiale.

Sur les huit premiers mois de 2008, les visas de long séjour accordés pour motif « professionnel » ont enregistré une progression de 20,6 % par rapport à la même période en 2007. Dans le même temps, l'immigration familiale a baissé de 3,1 %, d'après les visites médicales de l'ANAEM.

Il a rappelé que selon l'objectif fixé par le Président de la République, l'immigration professionnelle devait représenter, en 2012, 50 % du flux total des entrées à fin d'installation durable en France. Il a indiqué que sa part atteignait désormais 17 % sur les huit premiers mois de l'année 2008, contre 7 % en 2006. Toutefois, la détérioration de la conjoncture économique pourrait avoir un impact sur ces premiers résultats.

A propos de la lutte contre l'immigration irrégulière, il a souligné que sur les huit premiers mois de 2008, un tiers des 21.236 étrangers reconduits l'avait été volontairement.

Parallèlement, il a indiqué que sur la même période, 2.171 employeurs d'étrangers en situation irrégulière avaient été interpellés, soit une augmentation de 26,8 %. Il a insisté sur la vertu de l'exemple et la nécessité d'être intransigeant avec ces employeurs.

S'agissant de l'asile, il a relevé que le nombre de demandes tendait à augmenter en 2008 après plusieurs années de baisse -sur les huit premiers mois, près de 7.000 demandeurs se sont vus reconnaitre le statut de réfugié, soit une hausse de 20 % par rapport à la même période de 2007, le nombre de demandeurs augmentant lui de 7,4 %.

S'agissant du volet intégration de son action, il a indiqué que le nombre de « diplômes initiaux de langue française » délivrés avait progressé de 400 % en un an.

Enfin, il a indiqué que six accords de gestion concertée des flux migratoires et de développement solidaire avaient été signés ces quinze derniers mois, mais un seul ratifié. Il a déclaré espérer conclure prochainement un accord avec le Mali, qui représente la première communauté subsaharienne en France.

Il a ensuite présenté les principaux axes du budget pour 2009.

Après avoir détaillé l'évolution des crédits, il a expliqué que le périmètre de la mission était modifié par le transfert :

- de 17,5 millions d'euros au programme du Conseil d'Etat pour garantir l'indépendance fonctionnelle et budgétaire de la Cour nationale du droit d'asile ;

- de 40 millions d'euros au programme « Politique de la ville », celui-ci regroupant désormais tous les crédits relatifs à l'intégration des étrangers résidant depuis plus de cinq ans en France.

M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, a aussi expliqué que la subvention à l'ANAEM serait fortement réduite, celle-ci disposant de ressources propres importantes provenant en particulier des taxes acquittées par les étrangers à l'occasion de la délivrance des titres de séjour et par les employeurs d'étrangers.

Il a ensuite présenté les enjeux pour l'année 2009 :

- mobiliser le réseau diplomatique et préfectoral pour promouvoir l'immigration professionnelle ;

- améliorer l'efficacité de la politique d'éloignement, le nombre de places en centre de rétention administrative passant de 1.725 en 2008 à 2.326 en 2010 (un premier module de 60 places ouvrira la semaine prochaine à Vincennes, deux autres étant encore prévus) ;

- financer le développement de l'application « Réseau mondial visas » et l'acquisition du matériel nécessaire au déploiement des visas biométriques par les consulats -tous devant être équipés dans le courant de l'année 2010.

Il a poursuivi en insistant sur la nécessité de réussir le parcours d'intégration des primo-arrivants.

Evoquant les travaux et les résultats concrets de la conférence européenne sur l'intégration qui s'est tenue à Vichy les 3 et 4 novembre dernier, il a mis en avant l'expérimentation dans douze départements de l'« Ecole ouverte aux parents » en partenariat avec le ministère de l'éducation nationale. Il a expliqué que l'objet de cette expérience était d'aider les parents d'origine étrangère à mieux exercer leur rôle dans l'intérêt des enfants, mais aussi à apprendre le français si nécessaire. 700 parents sont déjà inscrits.

Il a ensuite annoncé la création d'un nouvel opérateur unique responsable de l'intégration des primo-arrivants, l'office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), issu de l'ANAEM et reprenant les missions qui ne relèvent pas de la politique de la ville de l'ACSE (agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances).

A propos de l'asile, il a déclaré que l'enjeu principal consistait à réduire les délais d'instruction des demandes, de dix-sept mois à neuf mois. La réforme de la Cour nationale du droit d'asile sera essentielle à cet égard.

Enfin, il a indiqué qu'un dernier enjeu était de poursuivre la modernisation des structures et des procédures :

- en regroupant les services centraux parisiens sur un seul site ;

- en mettant en place les visas de long séjour valant titre de séjour ;

- en supprimant la double instruction des décisions de naturalisation par les préfectures et les services centraux, seules les décisions défavorables étant examinées par ces derniers.

M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration », a demandé :

- les raisons de la hausse des retours volontaires ;

- les solutions envisagées pour assurer, au-delà du 31 décembre 2008, la mission d'aide juridique aux étrangers dans les lieux de rétention administrative, le marché de la CIMADE expirant à cette date ;

- l'utilisation faite de la salle d'audience construite à proximité de la zone d'attente de Roissy ;

- un bilan plus précis des accords de gestion concertée des flux migratoires.

M. Richard Yung a estimé que la limitation à 60 du nombre de places dans chacun des trois modules du centre de rétention de Vincennes était une bonne chose.

A la suite du rapporteur pour avis, il s'est inquiété de l'aide juridique après le 31 décembre 2008.

Il a ensuite demandé si le ministère de l'immigration bénéficierait du reversement d'une partie de la taxe acquittée lors de la délivrance des visas aux fins de financer le déploiement des visas biométriques.

Il a enfin souhaité avoir des précisions sur l'OFII et sur une rumeur préoccupante de coopération entre le ministère de l'immigration et le secrétariat d'Etat à la famille en matière d'adoption internationale.

Après avoir indiqué qu'elle s'associait aux questions sur l'aide juridique aux étrangers et sur la salle d'audience de Roissy, Mme Eliane Assassi a demandé :

-  le coût d'un éloignement ;

- si l'accord franco-roumain relatif au retour des mineurs isolés allait être renouvelé ;

- combien de tests ADN avaient été réalisés en application de la loi du 20 novembre 2007.

M. Hugues Portelli a demandé si des mesures spécifiques étaient prévues en faveur des foyers gérés par l'ADOMA (ex SONACOTRA), beaucoup étant mal gérés et posant des problèmes de sécurité.

Mme Catherine Troendle a souhaité avoir des précisions sur l'enseignement dispensé dans le cadre des « Ecoles ouvertes aux parents ». Elle a précisé que les maisons de l'emploi fournissaient déjà des cours d'alphabétisation en faveur de ces publics.

Répondant à M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration », M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, a tout d'abord expliqué l'augmentation du nombre de retours volontaires par le fermeté de la politique d'éloignement menée depuis plusieurs années, cette politique finissant par dissuader certains de rester. En outre, il s'est félicité de ce que les aides au retour permettent à leurs bénéficiaires de développer dans leur pays leur propre activité.

A propos du rôle de la CIMADE dans les centres de rétention administrative, s'il a jugé normal et nécessaire qu'une aide juridique soit fournie aux étrangers retenus, il s'est en revanche étonné que l'on puisse défendre l'idée que seule une association en situation de monopole serait en capacité de fournir une aide juridique de qualité. Au contraire, il a estimé que la diversité était le gage d'une meilleure qualité. A cet égard, il a relevé que plusieurs associations avaient soumissionné à l'appel d'offres, parmi lesquelles des associations peu suspectes d'indulgence envers l'action du Gouvernement et reconnues par leur professionnalisme.

S'agissant des conséquences de l'annulation de l'appel d'offres, il a déclaré que le marché en cours serait prolongé au-delà du 31 décembre 2008 jusqu'au nouvel appel d'offres qui pourrait intervenir vers le mois d'avril 2009. Incidemment, il a observé que la demande par le juge des référés d'une meilleure prise en compte de l'expertise juridique pourrait conduire à exiger des personnels un certain niveau d'étude en droit que n'ont pas forcément tous les intervenants de la CIMADE.

Enfin, il a tenu à rassurer les associations en affirmant que la clause de confidentialité figurant dans l'appel d'offres était une clause habituelle qui n'avait pas pour effet d'interdire aux associations de communiquer sur les conditions de la rétention administrative ou des cas individuels.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que les auditions de certaines associations par la commission avaient montré l'importance d'une bonne expertise juridique.

Il a déclaré que le monopole de la CIMADE résultait avant tout des circonstances historiques, mais qu'il faudrait s'assurer, lorsque plusieurs associations seront compétentes, de l'homogénéité du service rendu aux étrangers dans l'ensemble des centres.

M. Richard Yung s'est interrogé sur les préventions du ministère à l'encontre de la CIMADE, celle-ci ayant déclaré devant la commission qu'elle souhaitait désormais travailler en partenariat, notamment avec le Secours catholique.

M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, a répondu qu'il pouvait y avoir un décalage entre les déclarations et les actes.

A propos de la salle d'audience de Roissy, il a rappelé qu'elle avait été construite en 2001, avant de faire l'objet d'aménagements successifs à la demande des avocats et des magistrats. En 2007, une seconde salle d'audience mitoyenne a même été construite, pour un montant de 2,8 millions d'euros.

Comprenant l'agacement que cette situation bloquée pouvait susciter et confirmant à Mme Marie-Hélène des Esgaulx que le récent arrêt de la Cour de cassation ne s'appliquait pas à la zone d'attente de Roissy, il a déclaré que la décision d'utiliser la salle dépendait désormais du ministre de la justice.

Concernant les six accords de gestion concertée des flux migratoires déjà signés, il a indiqué que seul l'accord avec le Gabon avait été ratifié, les accords avec le Bénin et la République du Congo étant transmis au Sénat.

Concernant les visas biométriques, il a précisé que son ministère ne bénéficierait pas du reversement d'une partie de la taxe sur les visas. Il a ajouté que l'externalisation du relevé des empreintes digitales et de la photo serait expérimentée.

Enfin, partageant le sentiment de M. Richard Yung, il a expliqué que son ministère n'avait jamais eu l'intention de s'associer au secrétariat d'Etat chargé de la famille pour développer l'adoption internationale. Il a déclaré que l'immigration et l'adoption étaient deux sujets bien distincts.

Répondant à Mme Eliane Assassi, M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, a indiqué ne pas partager complètement l'analyse de la commission des finances du Sénat sur le coût des reconduites. Au-delà des questions sur le mode de calcul de ce coût, il a déclaré que la vraie question était le coût net de l'immigration clandestine. Il a rappelé notamment que l'aide médicale d'Etat coûtait 490 millions d'euros par an.

Sur l'accord franco-roumain relatif aux mineurs isolés, il a indiqué qu'il avait été renouvelé en 2007.

Enfin, sur la mise en oeuvre des tests ADN dans le cadre d'une procédure de regroupement familial, il a précisé que le décret devrait être publié au début de l'année 2009. Il a simplement observé que plusieurs de nos partenaires européens, notamment le Royaume-Uni et l'Espagne, y recouraient et obtenaient des résultats significatifs pour déjouer les fraudes à l'identité.

Répondant à M. Hugues Portelli, il a indiqué que 160 millions d'euros de travaux étaient prévus dans les foyers de l'ADOMA, dont douze millions proviennent de son ministère.

Enfin, répondant à Mme Catherine Troendle, il a précisé qu'à la différence des maisons de l'emploi, les écoles des parents mettaient l'accent sur la connaissance du système scolaire français et sur son rôle d'ascenseur social. Sans tirer de bilan définitif à ce stade, il a jugé que les premiers retours montraient l'utilité et le succès de cette expérience. Il a toutefois demandé à bénéficier du droit à l'erreur, en reconnaissant que certains dispositifs ne fonctionnaient pas, comme le compte-épargne développement.