Maîtriser les émissions de gaz à effet de serre : quels instruments économiques?

MAÎTRISER LES ÉMISSIONS DE GAZ À EFFET DE SERRE : QUELS INSTRUMENTS ÉCONOMIQUES ?

LEPELTIER (Serge)

RAPPORT D'INFORMATION 346 (98-99) - Délégation du Sénat pour la planification

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Table des matières

• SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS
• INTRODUCTION
• CHAPITRE I
  
  DÉSORMAIS SCIENTIFIQUEMENT ÉTABLIE,
  LA NÉCESSITÉ DE MAÎTRISER LES ÉMISSIONS
  DE GAZ À EFFET DE SERRE A ÉTÉ UNANIMEMENT RECONNUE LORS DES SOMMETS
  DE RIO (1992) ET DE KYOTO (1997)
  • I. POURQUOI LUTTER CONTRE L'ACCUMULATION DE GAZ À EFFET DE SERRE DANS L'ATMOSPHÈRE ?
    • 1. L'effet de serre est un phénomène naturel, mais qui est amplifié par le développement des activités humaines
    • 2. L'accumulation des gaz à effet de serre dans l'atmosphère tend à changer le climat
    • 3. Ce changement climatique sera vraisemblablement préjudiciable à l'humanité
  • II. POURQUOI S'EFFORCER DE RÉDUIRE LES ÉMISSIONS DÈS MAINTENANT ?
    • 1. Le principe de précaution commande de freiner le changement climatique dès aujourd'hui
    • 2. Le coût des dommages liés au changement climatique est très difficile à évaluer
    • 3. Il convient donc de privilégier les mesures " sans regrets " et les instruments souples, graduels et lisibles
  • III. POURQUOI LES PAYS INDUSTRIALISÉS DOIVENT-ILS S'ENGAGER LES PREMIERS DANS LA MAÎTRISE DES ÉMISSIONS DE GAZ À EFFET DE SERRE ?
    • 1. Les pays en développement seront à l'avenir les principales victimes et les principaux responsables de l'accroissement des émissions de gaz à effet de serre
    • 2. Les pays industrialisés ont toutefois une responsabilité historique en matière d'effet de serre
    • 3. Les pays industrialisés doivent donc s'engager les premiers dans la maîtrise des émissions, de manière suffisamment crédible pour rallier les pays en développement
  • IV. POURQUOI ACCORDER LA PRIORITÉ À LA MAÎTRISE DES ÉMISSIONS DE CO2 ?
    • 1. Les émissions de CO2 constituent la cause principale du changement climatique
    • 2. Il est également possible de maîtriser à faible coût les émissions des autres gaz à effet de serre
• CHAPITRE II
  
  
  LA THÉORIE ÉCONOMIQUE PROPOSE DES INSTRUMENTS POUR RÉDUIRE LES ÉMISSIONS DE GAZ À EFFET DE SERRE AU MOINDRE COÛT
  • I. LA MAÎTRISE DES ÉMISSIONS DE GAZ À EFFET DE SERRE N'IRA PAS SANS COÛTS NI EFFETS REDISTRIBUTIFS
    • 1. La maîtrise des émissions de gaz à effet de serre n'ira pas sans coûts pour certains secteurs économiques
    • 2. La maîtrise des émissions de gaz à effet de serre s'accompagnera également d'effets redistributifs
  • II. LA TAXATION DES ÉMISSIONS DE CO2 : UN INSTRUMENT SIMPLE ET EFFICIENT, MAIS QUI POURRAIT PÉNALISER LA COMPÉTITIVITÉ DES PAYS QUI Y RECOURRAIENT ISOLÉMENT.
    • 1. La taxation est un instrument simple et efficient, qui satisfait au principe pollueur-payeur
    • 2. Pour être efficace, la taxation doit toutefois s'accompagner de politiques publiques d'incitation à la maîtrise de l'énergie
    • 3. Sous certaines conditions strictes, la taxation des émissions de CO2 pourrait conduire à un " double dividende "
    • 4. La taxation des émissions de CO2 doit être coordonnée à l'échelle internationale
    • 5. La coordination internationale des taxes sur le CO2 est néanmoins délicate
  • III. LES MARCHÉS DE PERMIS D'ÉMISSION CONSTITUENT UN INSTRUMENT EFFICIENT, MAIS DE MISE EN oeUVRE DIFFICILE
    • 1. Le principe des marchés de permis d'émission n'est aucunement immoral
    • 2. Les marchés de permis constituent un instrument efficient sous certains conditions
    • 3. Cette intuition théorique est validée par les expériences de marchés de permis conduites aux États-Unis
    • 4. L'allocation initiale des permis soulève toutefois des difficultés considérables
  • IV. LA RÉGLEMENTATION EST NÉCESSAIRE, À TITRE COMPLÉMENTAIRE
    • 1. La maîtrise des émissions de gaz à effet de serre ne saurait entièrement reposer sur la réglementation
    • 2. La maîtrise des émissions de gaz à effet de serre requiert toutefois le renforcement de certaines réglementations
  • V. BIEN CIBLÉES, LES SUBVENTIONS SONT EFFICACES
    • 1. Les subventions peuvent présenter des inconvénients
    • 2. Des subventions ciblées sont toutefois nécessaires pour remédier aux imperfections des marchés
• CHAPITRE III
  
  ENJEUX ET MODALITÉS DE LA COOPÉRATION INTERNATIONALE EN MATIÈRE DE CHANGEMENT CLIMATIQUE
  • I. UNE COOPÉRATION DIFFICILE
    • 1. Le changement climatique : un problème global, d'ampleur sans précédent
    • 2. Comment déterminer le niveau d'effort optimal ?
    • 3. Comment répartir les efforts entre les pays ?
    • 4. Le problème des " fuites de carbone "
  • II. POURTANT SIMPLE ET EFFICIENTE, LA CRÉATION D'UNE TAXE COORDONNÉE SUR LE CO2 N'A PAS ENCORE FAIT L'OBJET D'UN ACCORD INTERNATIONAL
    • 1. L'instauration d'une taxe coordonnée sur le CO2 constituerait un instrument simple et efficient, ainsi qu'un " signal " politique fort
    • 2. Le principe d'une taxe coordonnée n'a pas pour l'heure surmonté les réticences de certains pays
  • III. LE SOMMET DE KYOTO S'EST CONCLU PAR UN ACCORD SUR LE PRINCIPE DE QUOTAS D'ÉMISSIONS POUR LES PAYS INDUSTRIALISÉS À PARTIR DE 2008, C'EST-À-DIRE D'UNE APPROCHE PAR LES QUANTITÉS ET NON PAS PAR LES PRIX
    • 1. Les acquis du Sommet de Rio5353 Cf. " La fiscalité environnementale ", Conseil d'analyses économiques, 1998, p. 98.
    • 2. Les engagements du protocole de Kyoto
    • 3. Les zones d'ombre du protocole de Kyoto
  • IV. LES PAYS SIGNATAIRES DU PROTOCOLE DE KYOTO SE SONT ÉGALEMENT ACCORDÉS SUR LE PRINCIPE DE MÉCANISMES D'ÉCHANGE DE LEURS QUOTAS
    • 1. Le principe commun de ces mécanisme de flexibilité : plusieurs pays peuvent s'accorder pour répartir leurs efforts de manière plus efficiente
    • 2. L'Union européenne a ainsi obtenu la possibilité de former une " bulle " au regard du protocole de Kyoto
    • 3. Le protocole de Kyoto reconnaît également la possibilité de marchés internationaux de permis d'émissions, et le principe de la " mise en oeuvre conjointe "
    • 4. Le protocole de Kyoto reconnaît deux mécanismes de flexibilité intertemporelle
    • 5. Le protocole de Kyoto reconnaît le " mécanisme de développement propre "
  • V. LE FONCTIONNEMENT CONCRET DE CES MÉCANISMES D'ÉCHANGE, QUI SOULÈVENT DES DIFFICULTÉS CONSIDÉRABLES, DEVRA ÊTRE NÉGOCIÉ AVANT LA FIN DE L'AN 2000
    • 1. Le " calendrier de Buenos Aires "
    • 2. Le fonctionnement pratique de ces échanges soulève des difficultés considérables
    • 3. Les difficultés pratiques soulevées par les mécanismes de flexibilité sont liées au principe même des quotas, et non pas aux instruments d'échange
    • 4. Le mécanisme de développement propre présente des risques spécifiques
  • VI. LE DÉVELOPPEMENT DES ÉCHANGES DE PERMIS D'ÉMISSION SOULÈVE DES INQUIÉTUDES LÉGITIMES
    • 1. Les marchés de permis pourraient constituer une désincitation à la maîtrise des émissions pour les pays industrialisés
    • 2. La mise en place de marchés internationaux de permis d'émissions pourrait s'accompagner de conflits et de distorsions de concurrence
    • 3. L'Union européenne souhaite donc limiter le rôle des mécanismes de flexibilité
  • VII. LA FRANCE ET L'UNION EUROPÉENNE SERAIENT TOUTEFOIS LES PRINCIPAUX BÉNÉFICIAIRES DES ÉCHANGES DE PERMIS, ET NE POURRONT SANS DOUTE PAS RESPECTER LEURS ENGAGEMENTS DE KYOTO SANS ACHETER DES PERMIS
    • 1. La France aura besoin d'acheter des permis pour respecter ses engagements de Kyoto
    • 2. Rationner les échanges des permis serait peu efficient, et pénaliserait surtout l'Union européenne
  • VIII. L'UNION EUROPÉENNE DOIT DONC ENVISAGER AVEC PLUS D'OUVERTURE LES ÉCHANGES DE PERMIS D'ÉMISSION
    • 1. Les échanges de permis d'émission pourraient être importants
    • 2. Les mécanismes d'échanges seront imparfaits
    • 3. L'Union européenne doit s'investir étroitement dans la définition des règles de fonctionnement des mécanismes d'échange
• CHAPITRE IV
  
  A L'ÉCHELLE NATIONALE, ASSOCIER
  VOLONTARISME POLITIQUE ET UTILISATION PRAGMATIQUE DES INSTRUMENTS ÉCONOMIQUES
  • I. COMBINER LES INSTRUMENTS ÉCONOMIQUES AVEC PRAGMATISME
    • 1. Pour des politiques graduelles, prévisibles et crédibles
    • 2. Pour des politiques coordonnées à l'échelle européenne
    • 3. Réduire les distorsions fiscales et réglementaires
    • 4. Différencier les politiques de maîtrise des émissions selon les secteurs d'activité
    • 5. Privilégier la vérité des prix dans le secteur des transports
    • 6. Privilégier les incitations publiques et la réglementation pour le secteur résidentiel-tertiaire
    • 7. Privilégier les engagements volontaires et l'accès aux marchés de permis pour les industries à haut contenu énergétique
  • II. INFLÉCHIR LES CHOIX COLLECTIFS
    • 1. Informer les citoyens
    • 2. Rétablir la notion de maîtrise de l'énergie
    • 3. Donner l'exemple dans les administrations
    • 4. Prendre en compte l'effet de serre dans les choix publics
    • 5. Evaluer et coordonner les choix publics
    • 6. Associer les collectivités locales
    • 7. Débattre au Parlement des Plans nationaux de lutte contre l'effet de serre
• CONCLUSION