EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 16 mars 2022, la commission d'enquête a examiné le rapport présenté par Mme Éliane Assassi, rapporteure .
M. Arnaud Bazin , président . - Nous sommes ravis de vous retrouver pour l'examen du rapport de notre commission d'enquête sur l'influence croissante des cabinets de conseil sur les politiques publiques. C'est l'aboutissement de quatre mois de travaux dans le cadre du droit de tirage du groupe communiste républicain citoyen et écologiste (CRCE).
Je souhaite avant toute chose vous remercier pour nos échanges constructifs tout au long de nos investigations. Je ne doute pas qu'il en sera de même aujourd'hui. Notre enquête s'inscrit pleinement dans la mission de contrôle de l'action du Gouvernement, que nous confie l'article 24 de la Constitution.
Depuis décembre dernier, nous avons organisé 40 auditions et entendu 47 personnes sous serment. Nos auditions publiques ont démontré l'importance de ce débat dans la société civile. Au-delà de la gestion de la crise sanitaire, le recours aux cabinets de conseil dit quelque chose de notre vision de l'État, qui donne parfois l'impression qu'il « ne sait plus faire ».
La rapporteure a également mobilisé les outils d'investigation des commissions d'enquête : elle a recueilli 7 300 documents et a procédé à trois contrôles sur pièces et sur place au ministère de l'économie et des finances.
Je vous rappelle le caractère strictement confidentiel de notre réunion. Conformément à l'ordonnance du 17 novembre 1958, nous devons attendre vingt-quatre heures pour publier notre rapport, délai pendant lequel le Sénat peut se constituer en comité secret. Le respect de ce devoir de confidentialité est impératif.
Les collègues en visioconférence doivent activer leur caméra et être seuls dans la pièce, pour garantir la confidentialité de nos échanges. Ils ne peuvent pas voter à distance, conformément aux règles applicables au Sénat, mais peuvent donner une délégation de vote.
Vous avez pu prendre connaissance du projet de rapport depuis lundi dernier. Il figure dans votre dossier, accompagné des propositions de modification transmises par les collègues.
Avant de passer la parole à notre rapporteure, je dois vous consulter sur la publication du compte rendu de notre réunion d'aujourd'hui.
Y a-t-il des objections ?... Je n'en vois pas. Le compte rendu sera donc publié.
Mme Éliane Assassi , rapporteure . - J'adresserai tout d'abord des remerciements aux membres du groupe CRCE, qui a utilisé son droit de tirage pour la mise en place de cette commission d'enquête sur un sujet qui a fait irruption dans le débat public à l'aune de la crise sanitaire.
Je remercie particulièrement le président Arnaud Bazin : sa présence à toutes les étapes de nos travaux et la pertinence de ses remarques lors des différentes auditions doivent être saluées. Je remercie également tous les membres de la commission d'enquête, qui ont trouvé de l'intérêt pour ce sujet et l'ont déjà manifesté à plusieurs reprises.
Ces semaines de travail ont été passionnantes, pleines de rebondissements.
Notre commission d'enquête a pu bénéficier d'une résonance médiatique grâce au sérieux de notre démarche. Les auditions du cabinet McKinsey et du ministre Olivier Véran ont été vues 7 millions de fois ! Le rapport devra être à la hauteur des attentes.
Ce travail collégial, pluraliste, effectué dans le respect de chacune et de chacun, c'est aussi la marque de fabrique du Sénat. Croyez bien que je m'en félicite.
J'en viens aux principaux axes de mon rapport.
Le recours aux cabinets de conseil privés durant la crise sanitaire ne recouvre que très partiellement l'ensemble de leurs interventions pour le compte de l'État. L'objectif a donc été de faire la lumière sur leur influence croissante sur les politiques publiques.
Depuis plusieurs années, l'État est régulièrement conseillé sur sa stratégie, son organisation et ses infrastructures informatiques. Les cabinets de conseil les plus connus sont Accenture, Boston Consulting Group (BCG), Ernst & Young (EY), McKinsey, Roland Berger ou encore Wavestone. Ensemble, ils emploient près de 40 000 consultants en France.
Force est de constater que le recours à ces cabinets a relativement augmenté ces dernières années, particulièrement entre 2018 et 2021, année où toutes les dépenses de conseil de l'État ont dépassé le milliard d'euros, dont 893,9 millions pour les ministères et 171,9 millions pour un échantillon de 40 opérateurs. Et ces sommes considérables sont sous-estimées, car notre commission d'enquête n'a interrogé que les opérateurs dont le budget était le plus important.
Selon les données qui nous ont été fournies par la direction du budget, les dépenses de conseil des ministères sont passées de 379,1 millions d'euros en 2018 à 893,9 millions d'euros en 2021, avec une multiplication par 3,7 pour les conseils en stratégie et organisation, et par 5,8 pour les conseils en stratégie des systèmes d'information. Cinq ministères concentrent les dépenses les plus stratégiques : l'intérieur, les finances, les Armées, la transition écologique et les affaires sociales.
Quelle est la porte d'entrée pour ces cabinets ? Ce sont les accords-cadres, dont ceux de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP) et de l'Union des groupements d'achats publics (UGAP). Ces accords-cadres mettent à disposition des ministères un vivier de cabinets dans lequel ils peuvent « piocher » en fonction de leurs besoins pour des missions dont ils jugent a priori qu'elles ne peuvent pas être réalisées en interne.
Dans les faits, le recours aux consultants privés pour leur expertise technique et leur capacité à apporter un regard extérieur à l'administration est devenu un réflexe, d'autant qu'ils disposent d'une certaine force de frappe et font preuve de facultés d'adaptation aux diverses situations. C'est par exemple le cas des cabinets internationaux, qui peuvent faire du copier-coller avec des rapports réalisés à l'étranger.
Les cabinets de conseil sont également appelés quand le Gouvernement est en difficulté sur un sujet donné. Pour ne pas réitérer le fiasco de la distribution de la propagande électorale qui a eu lieu lors des dernières élections régionales et départementales, le cabinet Sémaphores a été appelé à la rescousse. Cette mission, dont le coût s'élève à 289 785 euros, est destinée à accompagner les préfectures dans la mise sous pli et la distribution des professions de foi pour l'élection présidentielle et les élections législatives. Espérons qu'il n'y aura pas d'incident cette fois-ci...
S'installe progressivement une relation de dépendance entre l'administration et ses consultants. Cela se vérifie particulièrement dans le domaine de l'informatique. Dans l'exemple des radars routiers, l'État a recours à des prestations de Sopra Steria et de Egis, pour un montant prévisionnel de 82 millions d'euros sur neuf ans - de 2017 à 2026 -, soit environ 9 millions d'euros par an. De même, la réforme de l'aide personnalisée au logement (APL) ayant été reportée à plusieurs reprises, l'État a sollicité les services de McKinsey pour revoir les systèmes d'information de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF). Les nouvelles mesures sont entrées en vigueur le 1 er janvier 2021 et ont coûté 3,88 millions d'euros en prestations de conseil !
Si la gestion de la crise sanitaire a été sous-traitée à des cabinets de conseil, c'est parce que l'État n'y était pas préparé. 68 commandes ont été passées à des consultants, pour un montant total de 41,05 millions d'euros. Parmi les cabinets sollicités, McKinsey, Citwell et Accenture ont mobilisé à eux trois 11 128 jours de consultants pendant la crise, sachant que l'intervention d'un consultant a été facturée en moyenne 2 168,38 euros par jour. Chacune et chacun se remémore l'épisode des masques : le cabinet Citwell a été chargé de leur approvisionnement, de leur stockage et de leur distribution, tout en accompagnant le ministère lors d'interviews à la presse ; les missions de Citwell se sont ensuite étendues aux autres équipements de protection individuelle, tels que les blouses et les gants, aux médicaments de réanimation et aux vaccins.
En résumé, les cabinets de conseil ont été chèrement présents tout au long de la crise sanitaire. Quels étaient alors le rôle et la place de notre administration, particulièrement de nos agences ? Les personnels de Santé publique France ont dû subir la présence d'un consultant de McKinsey entre décembre 2020 et février 2021, pour un montant de 169 440 euros. Ils l'ont mal vécu et ont demandé, je cite, que « le cabinet arrête de leur demander l'état d'avancement, à quinze heures, sur des actions prises le matin à neuf heures lorsqu'elles prennent du temps » ou encore « de réduire la taille des comptes rendus de réunion ». C'est tout simplement de la pression exercée par des consultants sur des agents publics !
On parle beaucoup aujourd'hui de concepts « disruptifs ». Ils trouvent ici toute leur signification : les cabinets de conseil sont appelés à répondre à une urgence en démontrant qu'il est possible de faire vite et bien. Quelles sont les méthodes utilisées ? Post-it , gommettes de différentes couleurs, bateaux pirates, lego serious play ...
Au sein de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra), ces méthodes n'ont pas du tout été appréciées par les agents qui ont subi la présence de consultants de la DITP et du cabinet Wavestone chargés de leur expliquer comment réduire le délai de traitement des dossiers. Ils se sont sentis infantilisés par un vocabulaire peu approprié à leurs missions de service public et développé au détriment de leur travail. Or, le coût de cette mission s'est élevé à près de 10 millions d'euros entre 2018 et 2021.
Ces dispositifs ont également été déployés pour différentes concertations, telles que la Conférence sur l'avenir de l'Europe ou la Convention citoyenne pour le climat. Quant aux États généraux de la justice, ils ont nécessité le recours à deux cabinets, Inop's et Capgemini, pour la création d'une plateforme en ligne et l'animation d'ateliers participatifs. Coût de la mission : 957 241,97 euros.
Les « livrables » rendus par les cabinets de conseil sont de qualité inégale. Les évaluations de la DITP sont souvent critiques. À titre d'exemple, l'une d'entre elles déplore « l'absence de rigueur sur le fond comme sur la forme » ou encore « un manque de culture juridique et, plus largement, du secteur public », de la part du cabinet.
Dans certains cas, les suites données aux livrables restent mystérieuses, quand elles existent.
McKinsey est intervenu entre 2019 et 2020 auprès de la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) pour préparer la réforme des retraites qui, chacun le sait, a été interrompue. Cette mission, outre qu'elle ait été confiée à un cabinet privé, a coûté la bagatelle de 957 664,20 euros, avec comme seules traces tangibles un power point et un carnet de 50 pages. Nous sommes loin d'un rapport circonstancié à la hauteur de cet objectif difficile et commandé par l'actualité !
À ce stade, comment ne pas évoquer la fameuse mission confiée à McKinsey sur l'avenir du métier d'enseignant ? Le colloque de l'Organisation des Nations unies pour l'éducation, la science et la culture (Unesco) a finalement été annulé en raison de la crise sanitaire, mais facturé 496 000 euros.
Autre exemple : la mission confiée au cabinet Boston Consulting Group (BCG) et à Ernst & Young (EY) pour participer à l'organisation de la Convention managériale de l'État, qui devait réunir plus de 1 800 hauts fonctionnaires en décembre 2018. Il s'agissait « d'embarquer les fonctionnaires dans un élan de transformation », alors incarné par le programme Action publique 2022. Cette initiative a été annulée en raison de la crise des « Gilets jaunes ». Coût de l'opération : 558 900 euros.
Ces exemples, outre ceux qui jalonnent notre rapport, nous conduisent à affirmer qu'il est nécessaire de renforcer les règles déontologiques. Comme l'a rappelé le président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), Didier Migaud : « l'intervention des cabinets peut légitimement susciter des inquiétudes en matière de déontologie. »
Plusieurs risques peuvent ainsi être identifiés : quand des cabinets de conseil sont missionnés par plusieurs clients, quand on y trouve des traces de « pantouflage » ou de pro bono , ces travaux réalisés gracieusement par des cabinets à but lucratif.
L'influence avérée des cabinets de conseil sur la prise de décision publique mérite toute notre attention. Un mot règne : la « discrétion ». Nous l'avons vérifié lors des auditions, et M. le ministre des solidarités et de la santé, Olivier Véran, nous l'a implicitement dit : « si vous aviez voulu [les] documents estampillés McKinsey présents dans le dossier, vous auriez trouvé une feuille blanche ».
Par ailleurs, des consultants intègrent les équipes de leurs clients et sont quasiment assimilés à des agents publics. Certains ont même rédigé des notes sous le sceau de l'administration et disposent d'une adresse électronique du ministère.
Ces méthodes renforcent ce que notre commission d'enquête a ressenti dès le début de ses travaux : un manque flagrant de transparence dans le rôle et la place des cabinets de conseil dans notre administration. Cette opacité alimente un sentiment de défiance chez les agents et interroge tant sur leurs capacités à réaliser eux-mêmes des travaux que sur l'absence de concertation en amont pour juger de l'utilité ou non d'avoir recours à un cabinet privé.
Notre commission d'enquête a été d'emblée interpellée sur les contenus des documents que ces cabinets proposent à leurs clients. Jusqu'où vont-ils dans leurs préconisations ?
Selon le Gouvernement, l'autorité publique décide en responsabilité, et les cabinets de conseil n'ont aucune influence sur la décision. Or certains soumettent plusieurs scénarii de conseil en stratégie et mettent en évidence celui qui leur semble le plus adapté à la commande, mais surtout au contexte politique. Les consultants apportent des solutions clefs en main aux décideurs publics. Ces derniers peuvent les accepter ou non, mais leur marge de manoeuvre ne peut qu'être réduite.
Les cabinets de conseil sont intervenus sur des réformes majeures de ce quinquennat : Ernst & Young a participé à la réforme juridictionnelle, pour un coût de 592 380 euros ; McKinsey a été sollicité sur le processus de gestion d'un bonus-malus sur les cotisations patronales d'assurance chômage, pour un montant de 327 060 euros ; Capgemini s'est investi dans la simplification de l'accès aux droits des personnes handicapées, à hauteur de 370 608 euros ; Roland Berger s'est penché sur la réforme de la formation professionnelle, pour 2,6 millions d'euros. Sans oublier la rédaction par un cabinet d'avocats de l'étude d'impact sur le projet de loi d'orientation des mobilités (LOM).
L'objectif premier de cette commission d'enquête était d'examiner si les cabinets de conseil influençaient les politiques publiques. L'exemple de la gestion de la crise sanitaire confirme cette hypothèse. Est apparue au fur et à mesure de nos travaux une dimension tentaculaire, soulignant l'intervention des cabinets dans de très nombreux secteurs d'activité de la puissance publique.
De nombreuses pistes restent encore à exploiter. Chaque jour, l'intrusion en profondeur du secteur privé dans la sphère de la décision publique apparaît plus diversifiée, plus importante. L'accélération de ce phénomène dans le présent quinquennat est patente au regard des seuls exemples et des chiffres que j'ai cités.
Face aux révélations successives, le Gouvernement a souhaité donner l'impression de réagir. Le matin même de son audition, Mme Amélie de Montchalin a annoncé une réduction de 15 % du recours aux cabinets de conseil, hors informatique. Dans la foulée, le Premier ministre a envoyé une circulaire aux membres du Gouvernement. Faut-il rappeler qu'elle est non contraignante ? Mieux vaut tard que jamais, mais un long chemin reste à parcourir pour mettre un terme à cette dérive. Tel est le sens des propositions que je vous propose au nom de la commission d'enquête.
Avant de conclure, j'évoquerai une affirmation portée sous serment devant notre commission d'enquête par le représentant d'un cabinet. Des investigations in situ nous ont révélé des faits qui semblent contredire ses déclarations. Nous allons donc devoir prendre des initiatives judiciaires sur lesquelles Monsieur le président Arnaud Bazin reviendra.
À un moment où nombre de nos concitoyens doutent de l'action publique, nos travaux sont une modeste participation à la volonté de reprise en main de la sphère publique par la politique. Ce qui fonde la légitimité de l'action de l'État, de ses administrations ou établissements administratifs, c'est la démocratie. Le sens de l'action de l'État doit être porté par les citoyens, qui s'expriment au travers de leur vote.
L'intervention des cabinets de conseil n'est pas à rejeter, car leur apport peut être utile, mais dans des conditions bien déterminées et transparentes. J'espère que nos travaux permettront d'ouvrir le débat et d'agir.
M. Arnaud Bazin , président . - Je remercie Madame la rapporteure pour son travail de grande ampleur, qui met en lumière le caractère tentaculaire, et à vrai dire peu maîtrisé, du recours par l'État aux cabinets de conseil.
L'idée n'est pas de supprimer tout recours aux prestations de conseil mais d'inciter l'État à réinternaliser des compétences stratégiques et à éviter toute situation de dépendance vis-à-vis des cabinets. Notre commission d'enquête n'est pas une fin en soi : le dépôt d'une proposition de loi permettra de poursuivre le débat.
Je souhaite vous faire part de deux précisions liminaires avant de donner la parole aux collègues qui souhaiteront intervenir.
En premier lieu, les déclarations de M. Karim Tadjeddine, directeur associé du cabinet McKinsey, lors de son audition du 18 janvier 2022 semblent soulever une difficulté au regard de l'obligation de dire « toute la vérité, rien que la vérité » devant les commissions d'enquête parlementaires.
La phrase suivante de M. Tadjeddine est particulièrement concernée : « je le dis très nettement : nous payons l'impôt sur les sociétés en France ». Ces déclarations impliquent de signaler les faits au Procureur de la République, en application de l'article 40 du code de procédure pénale, pour que les investigations puissent se poursuivre.
Y a-t-il une opposition ?... Je n'en vois pas.
En second lieu, il est proposé de publier avec le rapport la liste des prestations de conseil des ministères depuis 2018, pour celles dont le montant excède 150 000 euros. Ces données seraient publiées de manière ouverte, pour faciliter leur analyse par la société civile.
Je ne vois pas non plus d'opposition.
Mme Nathalie Goulet . - Monsieur le président, Madame la rapporteure, je tiens à vous féliciter pour la qualité des travaux et du rapport, ainsi que pour le choix du sujet et le climat très constructif dans lequel se sont déroulées les réunions. Ces investigations contribueront au renforcement du contrôle parlementaire, notamment sénatorial.
Contrairement à ce qui peut se produire dans d'autres instances temporaires, je ne vois pas la nécessité de déposer une contribution divergente à ce rapport. C'est pourquoi nous le voterons.
De tels travaux sont d'autant plus importants en cette période budgétaire particulièrement difficile. À la lecture du rapport et des documents fournis, on se rend compte à quel point l'État a jeté à plusieurs reprises l'argent par les fenêtres !
M. Jérôme Bascher . - Ce fut un plaisir de participer aux travaux de cette commission d'enquête dans une excellente ambiance. Si je peux ne pas partager certains présupposés, Madame la rapporteure, vos constats factuels et vos conclusions me satisfont. J'avais été frappé par les déclarations des directeurs d'administration : ils reconnaissaient s'en tenir au cahier des charges de la prestation de conseil, quitte à ce que le résultat final ne soit pas contrôlé.
Grâce au rapport, nous nous orienterons vers une meilleure utilisation des cabinets de conseil et une plus grande transparence. Les membres du groupe Les Républicains le voteront. Merci pour ce travail de bénédictin !
M. Franck Montaugé . - Je salue à mon tour le travail de fond réalisé par la commission d'enquête, lequel - je l'espère - sera utile, ainsi que l'excellente ambiance qui a présidé à nos échanges.
Je n'ai, à titre personnel, jamais cru à la neutralité axiologique des cabinets de conseil : le fait de les solliciter les amène à prendre des décisions de nature politique ; nous devons être lucides et en tirer les conséquences.
Je défends, pour ma part, une évaluation systématique et structurée des politiques publiques. Peut-être convient-il d'ajouter que cette évaluation, à développer, doit également prendre en compte les recommandations des cabinets de conseil et leurs conséquences sur les politiques publiques.
M. Arnaud Bazin , président . - Une des propositions du rapport concerne l'évaluation systématique des prestations de conseil.
M. Franck Montaugé . - Ma proposition porte davantage sur une évaluation des politiques menées à la suite des recommandations des cabinets de conseil.
M. Arnaud Bazin , président . - Nos travaux seront suivis d'une proposition de loi, que j'espère transpartisane, dans laquelle ce point pourra être inscrit.
M. Patrice Joly . - Je salue le contenu, la méthode et l'état d'esprit des travaux de la commission d'enquête. Il ne fut pas aisé de les mener, face à des interlocuteurs à l'argumentaire rodé sur le sujet de leur neutralité et de la place de l'État dans les services publics.
Historiquement, dans le pays du colbertisme, l'État joue un rôle majeur, y compris dans le domaine économique, mais cette philosophie est contestée depuis les années 1970. La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de 2001, dont je conteste la neutralité idéologique, en témoigne.
Les cabinets de conseil prennent rarement en considération les besoins des usagers et le ressenti des agents publics. Ils font, en outre, preuve d'un véritable entrisme avec la pratique du pro bono et la confusion constatée entre les responsables politiques et les instances dirigeantes de ces cabinets. Leur rôle croissant renvoie à la défiance vis-à-vis des fonctionnaires et particulièrement des grands corps.
À niveau de formation équivalent, les rémunérations offertes dans le secteur privé apparaissent nettement plus élevées que dans le secteur public, ce qui pose la question de l'équité et interroge le fonctionnement de l'État et de notre société. Cet état de fait conduit à dévaloriser le politique, comme nous le constatons à chaque élection, et met en danger notre démocratie. Il nous faut, plus que jamais, proposer une alternative pour que le politique retrouve la place qu'il mérite.
Je voterai en faveur de ce rapport.
Mme Valérie Boyer . - Je remercie notre rapporteure pour la clarté de sa présentation, qui résume bien un excellent travail collectif.
J'ai été surprise par le caractère répétitif de nos auditions : il semble exister un mouvement naturel conduisant les administrations à avoir recours à des cabinets de conseil, sans concertation ni intervention d'une quelconque directive en ce sens, ce qui conduit à un recul du rôle du service public et de l'administration. Nous avons pourtant déploré un triple manque : de transparence, d'évaluation et de moyens offerts aux administrations pour mener des missions confiées aux cabinets. Cela crée, s'agissant d'argent public, un sentiment de malaise...
Notre commission d'enquête a également mis en lumière la mise à l'écart de l'administration et du Parlement en matière de politiques publiques. Heureusement que le Parlement continue d'exercer sa mission de contrôle de l'administration et des décisions politiques !
Avec reconnaissance pour le travail réalisé, je voterai ce rapport. J'espère qu'il ne conduira pas à d'inutiles polémiques dans la presse à propos du travail des administrations et qu'il permettra de revenir à un équilibre.
Mme Sophie Taillé-Polian . - Je salue à mon tour un rapport fourni et un travail remarquable qui met en exergue le phénomène tentaculaire que nous pressentions, véritable menace pour la souveraineté de l'État et sa capacité à agir.
De fait, l'État se dessaisit de compétences et sous-utilise ses services au profit des cabinets de conseil. Nos administrations sont pourtant capables de réaliser ces tâches.
Au nom du groupe Écologiste - Solidarité et Territoires, je voterai également les conclusions de ce rapport. Nous devons exiger davantage de moyens et de réglementation en matière de déontologie, enjeu majeur de démocratie, comme le demandait déjà la commission d'enquête du Sénat sur le pantouflage, dont le rapporteur était notre ancien collègue Pierre-Yves Collombat.
M. Arnaud Bazin , président . - Le rapport comporte un développement fourni sur la déontologie des cabinets de conseil et sur le pantouflage.
Mme Sophie Taillé-Polian . - Certes, mais il convient de coordonner nos préconisations avec celles précédemment émises par le Sénat.
M. Stéphane Sautarel . - Je partage l'analyse de mes collègues sur la richesse du travail réalisé par la commission d'enquête. La dimension déontologique du sujet et la question de l'accès aux données me semblent particulièrement importantes.
L'audition de M. Cédric O illustre parfaitement, selon moi, l'acceptation des passerelles entre le secteur public et les cabinets de conseil, qui dépassent largement le phénomène du pantouflage. Il semble désormais naturel d'accepter le démembrement de l'État au profit d'une « start-up nation » . Aussi, je souhaite que nos travaux contribuent à redonner à l'État tout son rôle.
Mme Nicole Duranton . - Je félicite notre rapporteure et notre président pour l'état d'esprit dans lequel s'est déroulée la commission d'enquête et pour la qualité du rapport, riche en informations et chiffres vertigineux. Il était urgent de faire la lumière sur ces dérives ! Le recours aux cabinets de conseil ne doit pas être systématique.
Je voterai également en faveur du rapport.
M. Arnaud Bazin , président . - Nous passons désormais à l'examen de propositions de modification déposées par nos collègues.
Mme Éliane Assassi , rapporteure . - La proposition de modification n° 1 de Mme Nathalie Goulet précise que la proposition de loi qui fera suite à nos travaux associera tous les partis politiques ou sera transpartisane.
Cela me semble judicieux, sous réserve de ne conserver que le terme « transpartisane ». De fait, si la demande de création de cette commission d'enquête émane de mon groupe politique, le rapport appartient désormais à tous ses membres. Avis favorable.
La proposition de modification n° 1, ainsi modifiée, est adoptée.
Mme Éliane Assassi , rapporteure . - Mme Christine Lavarde, auteure de la proposition de modification n ° 2, estime que les informations relatives aux contrats passés par l'État avec les cabinets de conseil doivent figurer dans un document budgétaire existant, plutôt que de créer un jaune ad hoc .
Avis favorable car cette rédaction me semble en réalité plus souple. Elle ne ferme aucune porte.
Notez que son adoption rendrait sans objet la proposition de modification n ° 3 de Mme Nathalie Goulet.
M. Franck Montaugé . - Si l'argument de la souplesse me semble intéressant, je crois néanmoins pertinent de disposer d'un document spécifique pour identifier les enjeux inhérents aux cabinets de conseil. Je suis donc partagé...
Mme Nathalie Goulet . - C'est pourquoi je propose un orange budgétaire sur le sujet. Il s'agit d'un document transversal, comme il en existe en matière de lutte contre le terrorisme, afin de collecter les données des différents ministères.
M. Jérôme Bascher . - Je partage l'analyse de Mme Christine Lavarde. En effet, nous n'avons pas la capacité de créer un tel document budgétaire. En outre, il ne s'agit pas ici d'une politique transversale.
En revanche, comme pour le débat d'orientation budgétaire (DOB), nous pouvons indiquer ce qui doit figurer dans un document existant. La proposition de Mme Christine Lavarde me semble donc plus respectueuse de la Constitution et de la LOLF.
Mme Valérie Boyer . - Nous sommes certes législateurs, mais nous faisons également de la politique... Nous avons unanimement constaté un manque de transparence s'agissant du recours aux cabinets de conseil. N'est-il pas possible de disposer d'un document transversal sur les moyens affectés à ces cabinets ? Nous n'allons pas mener chaque année une enquête comme celle-ci...
Mme Sophie Taillé-Polian . - J'avoue être assez séduite pas la proposition de compromis de Mme Nathalie Goulet, car si le recours aux cabinets de conseil ne relève pas d'une politique publique, il démontre une vision politique du fonctionnement de l'administration et de l'État. Aussi, il me semble important de disposer d'un document dédié. L'opacité constitue un adversaire de la souveraineté de l'État.
M. Arnaud Bazin , président . - Nous n'écrivons pas la loi en commission d'enquête.
La proposition de Mme Christine Lavarde me semble la plus opérante à ce stade. Nous aurons l'occasion de revenir sur le sujet lors de l'examen de la proposition de loi à venir.
La proposition de modification n° 3 est retirée.
La proposition de modification n° 2 est adoptée.
Mme Éliane Assassi , rapporteure . - Dans sa proposition de modification n ° 4, Mme Christine Lavarde souhaite que les prestations de conseil figurent sur le site intranet des administrations concernées, plutôt que dans leur rapport social.
Cette solution ne me semble pas suffisante pour garantir la bonne information des agents publics. Une présentation devant le comité social me semble plus ambitieuse, notamment parce qu'elle ouvre un débat avec les représentants du personnel. Avis défavorable.
M. Jérôme Bascher . - Confier ce rôle au comité social serait une nouveauté... Je suis favorable à la transparence vis-à-vis des agents, mais pas de cette manière.
M. Franck Montaugé . - Les deux options ne pourraient-elles pas se cumuler ?
M. Jérôme Bascher . - Ce serait redondant, dans la mesure où le rapport social est déjà publié sur le site intranet des administrations. Le problème est celui du débat sur le sujet en comité social, dont ce n'est pas la compétence. Nous devrions à tout le moins échanger avec la commission des affaires sociales sur ce point.
Mme Nathalie Goulet . - Je partage l'avis de notre rapporteure : la table ronde des syndicats de la fonction publique a montré leur faible niveau d'information sur les moyens accordés aux cabinets de conseil.
M. Patrice Joly . - Le sujet des cabinets de conseil me semble aussi relever de la gestion des ressources humaines et peut, en conséquence, légitimement figurer au bilan social.
Mme Sophie Taillé-Polian . - D'autant que certaines missions confiées à des consultants pourraient être menées par l'administration, si elle disposait des moyens nécessaires. Je soutiens donc l'avis de la rapporteure.
Mme Éliane Assassi , rapporteure . - Il faudra y travailler dans le cadre de la proposition de loi, en échangeant avec les représentants du personnel.
La proposition de modification n° 4 n'est pas adoptée.
Mme Éliane Assassi , rapporteure . - La proposition de modification n° 5 de Mme Nathalie Goulet relève de la même logique. J'y suis défavorable.
La proposition de modification n° 5 est retirée.
Mme Nathalie Goulet . - Ma proposition de modification n° 6 prévoit, conformément à l'objectif de transparence prôné par la commission d'enquête, que le renouvellement de l'accord-cadre de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP) intervienne après une large concertation.
Mme Éliane Assassi , rapporteure . - Les contours et le cadre de cette consultation me semblent mal définis. Je peine à identifier les entités concernées. Avis défavorable.
La proposition de modification n° 6 est retirée.
M. Jérôme Bascher . - Ma proposition de modification n° 7 vise à centraliser les marchés de conseil auprès de la DITP et de la direction interministérielle du numérique (Dinum).
Mme Éliane Assassi , rapporteure . - Il s'agit d'une proposition ambitieuse, mais difficile à mettre en oeuvre car la DITP ne compte qu'environ quatre-vingts agents, alors que les ministères peuvent avoir des besoins très spécifiques. En outre, la proposition de modification suivante de Mme Christine Lavarde complétera utilement le rapport, dans le sens souhaité par M. Jérôme Bascher.
Avis défavorable.
La proposition de modification n° 7 est retirée.
Mme Éliane Assassi , rapporteure . - Je suis donc favorable à la proposition de modification n° 8 de Mme Christine Lavarde, qui indique que les prestations de conseil de l'État d'un montant supérieur à 150 000 euros seront soumises à l'avis conforme de la DITP.
La proposition de modification n° 8 est adoptée.
Mme Nathalie Goulet . - Ma proposition de modification n° 9 prévoit d'uniformiser les conditions de recours aux cabinets de conseil dans les ministères, ce qui va dans le sens d'une meilleure transparence.
Mme Éliane Assassi , rapporteure . - Avis favorable.
La proposition de modification n° 9 est adoptée.
Mme Nathalie Goulet . - Avec ma proposition de modification n° 10, je déplore l'insuffisante prise en compte des recommandations de la Cour des comptes.
M. Jérôme Bascher . - C'est un pléonasme !
Mme Éliane Assassi , rapporteure . - Retrait ?
La proposition de modification n° 10 est retirée.
Mme Nathalie Goulet . - La modestie du rapport s'agissant de la circulaire du Premier ministre signée le jour de l'audition de Mme Amélie de Montchalin ne me semble pas de mise...
En réalité, le Gouvernement a été « rattrapé par la patrouille » parlementaire, et notamment par les travaux de notre commission d'enquête. Il convient de l'écrire clairement dans le rapport. Tel est l'objet de ma proposition de modification n° 11.
Mme Éliane Assassi , rapporteure . - C'est une réalité ! Avis favorable.
M. Jérôme Bascher . - Nous pouvons cependant nous féliciter d'avoir été à l'origine de cette circulaire... Notre commission d'enquête a eu un impact avant même de conclure ses travaux !
La proposition de modification n° 11 est adoptée.
Mme Nathalie Goulet . - Ma proposition de modification n° 12 rappelle que Mme Florence Parly, ministre des Armées, s'était engagée, lors de son audition, à nous informer des conditions de recours éventuels à un cabinet de conseil pour la mise en place, puis l'abandon, du logiciel Louvois, qui a coûté 465 millions d'euros au lieu des 80 millions d'euros initialement prévus - fiasco notoire et coûteux.
Cet engagement n'a toutefois pas eu de suite...
Mme Éliane Assassi , rapporteure . - Avis favorable, sous réserve d'une modification rédactionnelle précisant que la commission d'enquête, à date, n'a pas reçu les éléments complémentaires permettant d'éclaircir ce point.
La proposition de modification n° 12, ainsi modifiée, est adoptée.
Mme Nathalie Goulet . - Avec ma proposition de modification n° 13, je m'interroge sur l'utilité de la Commission nationale du débat public (CNDP) présidée par Mme Chantal Jouanno.
Mme Éliane Assassi , rapporteure . - La CNDP a effectivement refusé d'organiser le Grand débat...
Son rôle et ses moyens n'entrent toutefois pas dans le champ de la commission d'enquête et nous n'avons pas entendu la CNDP en audition. Avis défavorable.
M. Patrice Joly . - Un cabinet de conseil pourrait travailler sur le sujet...
La proposition de modification n° 13 est retirée.
Mme Nathalie Goulet . - Ma proposition de modification n° 14 atteste du peu de cas qui a été fait du rôle du Parlement à l'occasion des États généraux de la justice.
Mme Valérie Boyer . - Absolument !
Mme Éliane Assassi , rapporteure . - Avis favorable, sous réserve d'une modification rédactionnelle.
En effet, nous débattions à l'époque de la loi pour la confiance dans l'institution judiciaire, pas de la loi sur la justice du XXI ème siècle, qui date de 2016.
La proposition de modification n° 14, ainsi modifiée, est adoptée.
M. Jérôme Bascher . - Il convient de préciser le contexte des propos de M. Philippe Wahl, président-directeur général de La Poste : « Je suis un dirigeant important, parce que j'ai beaucoup de consultants ». Tels que retranscrits dans le rapport, ils pourraient prêter à confusion.
Tel est l'objet de la proposition de modification n° 15 de Mme Christine Lavarde.
Mme Éliane Assassi , rapporteure . - Avis favorable à une rédaction plus claire de la phrase concernée. Je vous propose la rédaction suivante : « Avoir beaucoup de consultants est parfois interprété comme être un dirigeant important ».
M. Arnaud Bazin , président . - Le paragraphe suivant contextualise le propos, mais évitons toute ambiguïté.
La proposition de modification n° 15, ainsi modifiée, est adoptée.
Mme Éliane Assassi , rapporteure . - La proposition de modification n° 16 de Mme Christine Lavarde indique que la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) réalise le plan de réinternalisation des compétences de l'État.
Il ne faut cependant pas oublier les ministères. Je propose plutôt de souligner le rôle de pilote de la DGAFP sur ce dossier. Sous cette réserve, avis favorable.
La proposition de modification n° 16, ainsi modifiée, est adoptée.
Mme Nathalie Goulet . - Ma proposition de modification n° 17 n'a plus d'objet compte tenu de notre vote sur les documents budgétaires. Je la retire.
La proposition de modification n° 17 est retirée.
Mme Éliane Assassi , rapporteure . - La proposition de modification n° 18 de Mme Christine Lavarde supprime les éléments de comparaison entre la rémunération d'un fonctionnaire de catégorie A+ et le coût journalier d'un consultant. Si l'ordre de grandeur demeure utile à l'analyse, il est vrai que nombre de frais annexes au traitement des fonctionnaires sont difficiles à évaluer. Avis favorable.
M. Arnaud Bazin , président . - En réalité, cette comparaison pourrait fragiliser notre argumentation. Il paraît préférable de la supprimer.
M. Jérôme Bascher . - Effectivement, elle ne semble pas pertinente, compte tenu de la difficulté à prendre en compte certains frais annexes.
La proposition de modification n° 18 est adoptée.
M. Mickaël Vallet . - Via le vocabulaire utilisé, les cabinets de conseil diffusent dans l'administration une culture anglo-saxonne, ainsi que le rapport le relève. Le glossaire qui figure en annexe me semble, à ce titre, d'utilité publique.
M. Philippe Wahl a évoqué, à cet égard, le risque d'un « nouveau conformisme », sans compter l'appauvrissement de la langue de l'administration auquel conduit cette pratique et les conséquences sur la compréhension des messages par les fonctionnaires et les citoyens.
Ma proposition de modification n ° 19 interdit l'emploi systématique de termes anglais par les cabinets de conseil lors de missions réalisées pour l'État et ajoute une recommandation contraignant l'administration à introduire des clauses d'emploi de la langue française dans les contrats conclus avec les cabinets de conseil.
La loi « Toubon » de 1994 oblige à signer des contrats en langue française, mais ne prévoit rien en termes d'exécution desdits contrats. Comblons cette faille !
Mme Éliane Assassi , rapporteure . - Je suis favorable au fait de dénoncer l'usage abusif d'un jargon imprégné de « franglais » par les cabinets de conseil. Faut-il traduire ce constat en une proposition ? Je m'interroge.
M. Franck Montaugé . - Je suis favorable à cette proposition, à l'heure où nous vivons une guerre d'influence, laquelle se gagne aussi par la langue. Soyons exigeants pour affirmer notre culture dans les politiques publiques !
Mme Nathalie Goulet . - Cette proposition me semble d'autant plus intéressante que nous finissons tous par nous habituer à ce vocabulaire... Il nous faut rappeler les limites en la matière et montrer l'exemple contre l'anglicisation rampante.
M. Patrice Joly . - Le recours aux cabinets de conseil relève aussi d'un effet de mode. Peut-être s'atténuera-t-il si les termes employés deviennent moins « clinquants » ?
Mme Sophie Taillé-Polian . - J'y suis également favorable : il revient aux cabinets de conseil de s'adapter à la culture de l'administration, pas l'inverse. Les mots ont une importance dans ce cadre !
Mme Nicole Duranton . - Je voterai également en faveur de cette proposition de modification.
Je suis membre de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, dont le siège se trouve à Strasbourg : tous les rapports sont publiés en anglais. C'est insupportable !
M. Jérôme Bascher . - Je la voterai également, même si j'ai appris le terme « nudge » grâce à ce rapport...
Mme Valérie Boyer . - À l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), les documents sont également systématiquement rédigés en langue anglaise, ce qui me semble relever d'une forme d'incorrection. Ne renonçons pas !
M. Patrice Joly . - Il y a aussi la langue de bois...
Mme Valérie Boyer . - Tout aussi universelle !
Mme Éliane Assassi , rapporteure . - Je donne alors un avis favorable à l'ensemble de la proposition de modification, mais il nous faudra être vigilants sur la rédaction de la proposition de loi sur le sujet.
M. Mickaël Vallet . - Il conviendra effectivement de veiller au droit européen. Cette recommandation n'a pas forcément vocation à être traduite dans la proposition de loi.
J'ajoute, bien que cela ne relève pas du champ de notre commission d'enquête, que les rapports entre les cabinets de conseil et les collectivités territoriales apparaissent parfois honteux.
La proposition de modification n° 19 est adoptée.
Mme Nathalie Goulet . - Avec ma proposition de modification n° 20, je demande à ce que les déclarations d'intérêts des consultants mentionnent également leurs liens avec les think tanks .
Mme Valérie Boyer . - Les clubs de réflexion...
Mme Éliane Assassi , rapporteure . - Votre proposition est déjà satisfaite. Retrait ?
M. Franck Montaugé . - Ne faudrait-il pas exiger que les clubs de réflexion créés par des cabinets de conseil soient connus du donneur d'ordre, ainsi que les sommes qui y sont allouées ?
M. Arnaud Bazin , président . - Réfléchissons-y dans le cadre de la proposition de loi.
La proposition de modification n° 20 est retirée.
Mme Nathalie Goulet . - Ma proposition de modification n° 21 est d'ordre rédactionnel. Il s'agit « d'instituer » une obligation de déclaration des actions de démarchage des cabinets de conseil, non de prévoir.
Mme Éliane Assassi , rapporteure . - Avis favorable.
La proposition de modification n° 21 est adoptée.
M. Jérôme Bascher . - La proposition de modification n° 22 de Mme Christine Lavarde précise la rédaction du rapport pour éviter toute stratégie d'éviction : l'interdiction du pro bono doit s'appliquer à l'État mais également à ses opérateurs.
Mme Éliane Assassi , rapporteure . - Cela est cohérent : avis favorable.
La proposition de modification n° 22 est adoptée.
Mme Nathalie Goulet . - Je suis particulièrement attachée à ma proposition de modification n° 23 qui institue un dispositif de patriotisme fiscal : les candidats à une prestation de conseil doivent se conformer aux règles définies par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) dans le programme relatif à l'érosion de la base d'imposition et au transfert des bénéfices, en particulier concernant les prix de transfert, les pratiques fiscales dommageables et l'utilisation abusive des conventions fiscales.
Mme Éliane Assassi , rapporteure . - L'intention de cette proposition est naturellement louable et le souhait d'une exemplarité des cabinets de conseil en la matière partagé, mais le sujet déborde du champ de notre commission d'enquête et concerne toutes les entreprises. Il faudrait à tout le moins expertiser le dispositif avec les commissions des lois et des finances.
M. Arnaud Bazin , président . - Il faut, pour payer l'impôt sur les sociétés, réaliser des bénéfices, donc que les recettes soient supérieures aux charges. Or certains cabinets constituent des succursales étrangères qui, à ce titre, se font refacturer des prestations. Elles rapatrient leur bénéfice dans un pays où l'impôt sur les sociétés est moins élevé. Il revient à l'administration fiscale de contrôler cette pratique, ainsi que le respect des règles de l'OCDE.
Pour concourir à un marché public, les cabinets de conseil doivent disposer d'une attestation fiscale en règle, ce qui est possible lorsqu'une entreprise ne subit pas de contrôle fiscal ou s'acquitte d'un redressement important. Il faudra effectivement approfondir le sujet.
Mme Nathalie Goulet . - Les travaux de notre collègue Éric Bocquet ont permis de soumettre les prix de transfert à l'administration fiscale. Ma proposition relève de la même philosophie.
La proposition de loi devra se montrer ferme sur le sujet. Dans l'attente, il nous faut saisir l'administration fiscale sur certaines pratiques.
M. Arnaud Bazin , président . - Il me semble que l'administration fiscale dispose de dossiers bien garnis sur les cabinets de conseil... La commission des finances pourrait également utilement se saisir du sujet.
La proposition de modification n° 23 est retirée.
Mme Éliane Assassi , rapporteure . - Je suis favorable à la proposition de rédaction n° 24 de Mme Christine Lavarde, qui vise à mieux organiser le contrôle de sécurité face aux cyberattaques.
La proposition de modification n° 24 est adoptée.
Le rapport est adopté à l'unanimité et la commission d'enquête en autorise la publication.
M. Arnaud Bazin , président . - Je vous remercie pour ce travail conjoint et vous rappelle les règles de confidentialité applicables aux rapports de commission d'enquête. Le rapport doit rester confidentiel pendant vingt-quatre heures.